目 錄 引 言 1 第 一 章 : 區 域 組 織 的 政 治 蛻 變 2 第 二 章 : 區 域 組 織 的 發 展 方 向 4 第 三 章 : 區 域 組 織 的 法 律 地 位 6 第 四 章 : 區 域 組 織 的 未 來 架 構 8 第 五 章 : 重 建 區 域 組 織 的 公 信 力

,

目 錄 引 言 1 第 一 章 : 區 域 組 織 的 政 治 蛻 變 2 第 二 章 : 區 域 組 織 的 發 展 方 向 4 第 三 章 : 區 域 組 織 的 法 律 地 位 6 第 四 章 : 區 域 組 織 的 未 來 架 構 8 第 五 章 : 重 建 區 域 組 織 的 公 信 力 12 第 六 章 : 區 域 組 織 的 財 政 安 排 15 附 錄 : 國 外 地 方 制 度 檢 視 19

引 言 1998 年 6 月 1 日, 政 府 發 表 區 域 組 織 檢 討 諮 詢 文 件, 就 未 來 區 域 組 織 的 未 來 職 能 和 架 構 作 出 建 議, 諮 詢 公 眾 士 的 意 見 文 件 以 現 時 食 物 安 全 與 環 境 衛 生 工 作 由 兩 個 市 政 局 及 不 同 政 府 部 門 負 責, 過 於 分 散, 不 利 政 策 協 調, 並 且 難 於 在 緊 急 情 況 作 出 應 變 為 理 由, 建 議 有 關 工 作 交 由 政 府 負 責 文 件 更 認 為 為 提 高 資 源 運 用 的 公 眾 問 責 性, 建 議 日 後 兩 個 市 政 局 的 資 源 由 立 法 會 進 行 撥 款 作 出 支 付 文 件 最 後 提 出 ㆕ 個 區 域 組 織 未 來 發 展 的 概 括 方 案, 以 諮 詢 公 眾 士 的 意 見 區 域 組 織 檢 討 諮 詢 文 件 給 的 印 象 是, 特 區 政 府 希 望 透 過 所 謂 削 藩 手 法 來 達 致 央 進 ㆒ 步 集 權 特 區 政 府 可 能 十 分 顧 慮 殖 民 政 府 在 後 過 渡 期 所 推 行 各 種 權 力 放 的 政 治 安 排, 所 以 著 意 收 權 但 我 們 認 為 現 時 有 限 度 的 權 力 放 並 未 出 現 方 主 義 的 出 現, 而 且 區 勢 力 並 未 對 央 層 面 的 政 治 系 統 帶 來 任 何 重 大 的 威 脅 其 實, 特 區 政 府 與 區 域 組 織 的 權 力 關 係 並 不 是 ㆒ 種 零 和 遊 戲 (Zero-sum Game) 行 政 的 適 當 分 權 (Administrative Decentralization) 可 以 對 層 的 政 府 的 權 威 和 效 率 帶 來 正 面 的 影 響 我 們 認 為 現 時 香 港 的 問 題 不 是 央 權 力 過 弱, 而 是 缺 乏 足 夠 途 徑, 讓 區 和 民 眾 力 量 的 自 發 性 和 創 造 性 釋 放 出 來 況 且, 讓 市 民 在 區 層 面 學 習 如 何 執 政, 有 利 日 後 本 港 政 治 民 主 化 的 發 展 在 過 去 幾 年, 曾 從 事 ㆒ 系 列 有 關 圖 書 館 美 術 館 博 物 館 及 公 共 建 設 等 研 究 的 調 查, 發 覺 很 多 問 題 都 源 於 制 度 的 安 排, 例 如 缺 乏 公 眾 士 / 專 業 士 的 直 接 參 予 的 機 制, 決 策 及 行 政 權 力 過 分 集, 權 責 分 工 不 清, 以 至 公 務 員 架 構 缺 乏 國 際 視 野 等 適 夕 政 府 在 今 年 6 月 提 出 區 域 組 織 諮 詢 文 件, 我 們 希 望 透 過 這 份 報 告, 提 出 我 們 對 未 來 區 域 組 織 發 展 方 向 的 看 法 報 告 並 且 對 英 國 日 本 和 台 灣 的 方 政 府 制 度 進 行 了 概 括 的 檢 視, 收 錄 於 本 報 告 的 附 錄 部 分 報 告 撰 寫 人 : 周 柏 均 1

第 一 章 : 區 域 組 織 的 政 治 蛻 變 1.1 1883 年, 當 時 的 港 督 根 據 ㆒ 份 衛 生 調 查 報 告 書, 令 成 立 衛 生 局, 執 行 城 市 衛 生 工 作 衛 生 局 其 後 加 入 非 官 守 士, 讓 市 民 有 機 會 參 與 市 政 事 務 1894 年, 香 港 發 生 瘟 疫, 港 府 官 員 疲 於 奔 命, 其 間 政 府 提 出 的 防 疫 措 施, 不 時 受 到 華 的 反 對 1908 年, 由 於 貪 污 問 題, 衛 生 局 的 權 力 被 削, 祗 發 揮 諮 詢 的 角 色 1.2 在 40 年 代 末 期, 當 時 的 港 督 楊 慕 琦 提 出 政 治 改 革 的 建 議 1, 包 括 成 立 市 議 會 楊 慕 琦 計 劃 其 後 被 放 棄 衛 生 局 在 1952 年 首 次 出 現 ㆓ 名 由 選 舉 產 生 的 成 員, 政 府 在 1953 年 將 衛 生 局 改 名 為 市 政 局, 並 根 據 市 政 局 條 例 所 訂 權 職, 透 過 衛 生 部 執 行 工 作 1.3 港 府 在 1966 年 成 立 工 作 小 組, 檢 討 方 行 政 架 構, 小 組 建 議 在 香 港 成 立 類 似 英 國 方 議 會 制 度 的 組 織 2 組 織 除 扮 演 諮 詢 角 色 外, 還 負 責 教 育 福 利 發 牌 及 公 共 房 屋 管 理 等 工 作 ; 組 織 同 時 享 有 獨 立 的 財 政 權 1.4 在 1966 年 8 月, 市 政 局 完 成 ㆒ 份 方 行 政 的 研 究 3, 建 議 成 立 大 香 港 市 議 會 在 1969 年 3 月, 市 政 局 亦 發 表 方 政 制 改 革 報 告 書, 建 議 將 市 政 局 改 名 為 香 港 市 議 會, 分 階 段 逐 步 擴 大 其 職 能 及 民 選 議 席 的 數 量 報 告 更 建 議 在 較 後 階 段 設 立 區 議 會 組 織 1.5 政 府 於 1971 年 發 表 市 政 局 白 皮 書 市 政 局 在 1973 年 改 組 成 為 財 政 獨 立 的 法 定 機 關, 取 消 所 有 官 守 議 員 席 位, 成 員 ㆒ 半 是 民 選 (12 名 ) 市 政 局 是 當 時 唯 ㆒ 市 民 可 以 運 用 選 票 反 映 民 意 的 機 構 1.6 香 港 在 1967 年 發 生 暴 動, 港 府 逐 在 70 年 代 初, 設 立 民 政 制 度 而 在 80 年 代, 政 府 大 力 推 行 方 行 政 計 劃 政 府 在 1981 年 發 表 方 行 政 白 皮 書, 建 議 成 立 十 八 區 議 會 首 次 區 議 會 選 舉 在 1982 年 舉 行 1 2 3 N. J. Miners, "Plans for Constitutional Reform in Hong Kong. 1946-52" China Quarterly, No. 107, Sept. 1986, pp 209-17. 香 港 方 行 政 制 度 工 作 小 組 委 員 會 報 告 書 1966 年 11 月 市 政 局 未 來 範 圍 及 工 作 特 設 委 員 會 報 告 書 1966 年 8 月 2

1.7 在 1984 年 以 前, 本 港 代 議 政 制 發 展 ㆒ 直 局 限 在 方 行 政 層 面, 政 府 更 極 力 避 免 方 政 治 的 發 展, 對 央 政 府 的 認 受 性 構 成 威 脅 區 域 組 織 除 了 發 揮 諮 詢 性 功 能 外, 祗 能 管 理 及 推 行 ㆒ 些 文 娛 康 樂 及 衛 生 等 區 事 務 方 行 政 架 構 的 發 展 在 1986 年 完 成 政 府 於 1986 年 正 式 成 立 區 域 市 政 局, 負 責 新 界 區 市 政 設 施 的 興 建 和 運 作 1.8 政 府 在 1984 年 檢 討 當 時 的 代 議 政 制, 決 定 把 選 舉 成 份 擴 展 到 立 法 機 關 本 港 的 區 域 組 織 ( 包 括 兩 個 市 政 局 及 區 議 會 ), 組 成 選 舉 團, 選 出 若 干 士 進 入 立 法 局 這 是 區 域 組 織 首 次 與 立 法 機 關 的 組 成 作 出 聯 繫 1.9 自 此 以 後, 區 域 組 織 與 立 法 會 的 聯 繫 受 到 央 層 面 政 治 形 態 的 轉 變, 而 作 出 更 改 1991 年, 以 提 及 的 選 舉 團 被 取 消, 兩 個 市 政 局 轉 為 兩 個 功 能 界 別, 各 自 選 出 ㆒ 名 成 員 進 入 立 法 局 在 1995 年, 立 法 局 內 60 名 議 席 的 10 席 由 選 舉 委 員 會 產 生, 而 選 舉 委 員 會 組 別 則 由 所 有 民 選 區 議 員 組 成 1.10 特 區 成 立 後 的 首 屆 立 法 會, 臨 時 市 政 局 和 臨 時 區 域 市 政 局 仍 屬 功 能 界 別, 各 自 選 舉 ㆒ 名 成 員 進 入 立 法 會 另 外, 由 臨 時 區 議 會 議 員 選 出 的 42 名 委 員, 與 其 他 不 同 界 別 士 組 成 800 名 成 員 的 選 舉 委 員 會, 選 出 立 法 會 10 議 員 3

第 二 章 區 域 組 織 的 發 展 方 向 2.1 本 港 在 1970 年 以 前 方 制 度 改 革 裹 足 不 前, 這 包 括 40 年 代 楊 慕 琦 政 治 改 革 的 失 敗 和 60 年 代 方 行 政 檢 討 的 無 疾 而 終 當 時 多 份 報 告 書 均 建 議 應 該 逐 步 確 立 本 港 方 議 會 架 構, 但 殖 民 政 府 ㆒ 直 猶 疑 不 決, 祗 是 逐 步 將 市 政 局 進 行 有 限 度 的 民 主 化, 作 為 民 主 點 綴 之 用 2.2 70 年 代 民 政 制 度 的 設 立, 以 至 80 年 代 方 行 政 的 開 展, 當 時 政 府 解 釋, 這 祗 是 行 政 的 改 革, 強 化 固 有 的 區 諮 詢 制 度, 以 提 高 政 府 施 政 的 效 率 4 當 然, 區 士 開 始 有 機 會 可 以 參 與 區 的 施 政 2.3 區 行 政 的 發 展 很 大 程 度 為 日 後 央 層 面 代 議 政 制 改 革 舖 路, 並 且 加 強 殖 民 政 府 管 治 的 認 受 性 兩 個 市 政 局 雖 然 名 義 享 有 政 策 及 財 政 的 自 主 性, 但 在 實 際 運 作, 均 受 到 行 政 部 門 很 大 的 控 制 5 2.4 在 考 慮 本 港 區 域 組 織 的 未 來 發 展 時, 有 以 幾 方 面 的 因 素 需 要 特 別 留 意 第 ㆒ 個 因 素 是 本 港 口 的 不 斷 增 長, 估 計 香 港 口 會 由 現 時 的 600 多 萬 升 至 2016 年 的 821 萬 6 政 府 在 70 年 代 開 始 推 行 的 方 行 政, 其 ㆒ 個 主 要 原 因 是 確 立 行 政 組 織, 回 應 當 時 口 不 斷 遷 移 入 新 界 的 情 況 估 計 未 來 新 界 區 的 口 增 長 將 會 繼 續, 在 口 劇 增 的 壓 力, 政 府 的 施 政 不 能 單 靠 央 統 籌 的 模 式, 而 需 要 將 權 力 放, 使 施 政 更 能 切 合 市 民 的 需 要, 並 能 作 出 有 效 的 回 應 2.5 第 ㆓ 方 面 的 因 素 主 要 是 政 治 發 展 方 面 區 域 組 織 屬 區 團 體, 其 組 成 和 產 生 應 充 份 反 映 區 士 的 需 要, 而 透 過 公 開 公 平 和 民 主 選 舉 產 生 的 區 域 組 織 議 會, 不 單 加 強 他 們 的 認 受 性, 更 能 體 現 民 主 的 原 則 在 97 年 以 前, 殖 民 政 府 曾 多 次 以 國 對 政 治 不 感 興 趣 為 理 由, 拒 絕 在 本 港 建 立 充 份 體 現 民 主 的 方 行 政 架 構 7 殖 民 政 府 祗 在 1995 年 才 將 兩 個 市 政 局 的 議 席 差 不 多 完 全 由 市 民 選 舉 產 生 特 區 政 府 成 立 後, 港 治 港, 理 應 擴 大 區 域 組 織 的 民 主 化 的 步 伐 另 ㆒ 方 面, 現 時 本 港 區 域 組 織 與 選 民 的 關 係 祗 局 限 於 投 票 ㆒ 刻 從 其 他 國 家 方 行 政 的 經 驗 顯 示, 方 議 會 應 該 充 份 發 揮 直 接 民 主 的 信 念, 提 供 不 同 的 機 制, 讓 區 士 參 與 實 際 的 決 策 4 5 6 7 香 港 方 行 政 白 皮 書 1981 年 1 月 政 府 於 1973 年 與 市 政 局 簽 訂 行 政 備 忘 錄, 規 定 市 政 總 署 為 局 方 的 執 行 機 構 香 港 口 推 算 1997-2016 香 港 政 府 統 計 署,1997 年 香 港 方 行 政 制 度 工 作 小 姐 委 員 會 報 告 書 1966 年 11 月, 第 28 頁 4

2.6 第 ㆔ 方 面 是 行 政 支 援 安 排 的 問 題 現 時 兩 個 市 政 局 及 區 議 會 的 行 政 支 援 工 作 均 由 特 區 政 府 公 務 員 架 構 提 供 兩 個 市 政 局 內 很 多 行 政 的 安 排 都 是 因 循 舊 有 委 任 制 度 的 安 排, 實 質 的 政 策 制 訂 由 官 僚 系 統 控 制, 官 僚 系 統 名 義 是 執 行 機 構, 實 際 擁 有 政 策 的 主 導 權 同 時, 兩 個 市 政 總 署 均 出 現 雙 重 效 忠 的 弊 病,㆒ 方 面 它 們 向 特 區 行 政 部 門 作 出 交 代, 另 ㆒ 方 面 更 要 聽 命 於 市 政 局, 造 成 很 多 制 度 和 政 策 執 行 的 矛 盾 如 何 加 強 區 域 組 織 行 政 規 劃 和 執 行 的 獨 立 性, 將 是 未 來 區 域 組 織 發 展 的 ㆒ 項 重 要 課 題 2.7 第 ㆕ 方 面 是 公 眾 士 對 文 化, 康 樂, 環 境 衛 生 事 務 的 期 望 過 往 政 府 將 文 化, 康 樂, 環 境 衛 生 事 務 交 由 兩 個 市 政 局 負 責, 部 分 原 因 是 認 為 這 些 都 是 較 次 要 的 服 務 但 香 港 已 發 展 成 為 國 際 大 都 會, 公 眾 對 述 服 務 的 要 求 和 期 望 大 大 提 高, 而 這 些 服 務 在 其 他 先 進 社 會 裡 亦 早 已 朝 向 專 業 化 的 發 展, 並 且 十 分 著 重 服 務 提 供 的 公 眾 參 與 ( 例 如 文 化 層 面 的 民 主 化 ) 8 所 以, 日 後 區 域 組 織 提 供 這 些 服 務, 應 回 應 公 眾 士 在 這 方 面 的 期 望 2.8 綜 合 以 重 要 的 因 素, 我 們 推 演 出 以 ㆔ 項 重 要 原 則, 作 為 未 來 本 港 區 域 組 織 的 發 展 方 向 : (a) 朝 向 民 主 化 發 展, 鼓 勵 市 民 參 與 地 區 及 文 化 康 樂 事 務 ; (b) 在 加 強 現 時 區 域 組 織 的 行 政 和 議 事 功 能 的 同 時, 讓 市 民 有 機 會 直 接 參 與 和 監 察 區 域 組 織 的 各 項 職 能 ; (c) 積 極 提 高 現 時 區 域 組 織 的 服 務 效 率 和 改 善 不 同 組 織 間 政 策 上 的 協 調 8 見 陳 雲 根 文 化 民 主 化 與 文 化 民 主 明 報 1998 年 7 月 9 及 10 日 5

第 三 章 區 域 組 織 的 法 律 地 位 3.1 香 港 特 別 行 政 區 區 域 組 織 的 設 立 和 性 質 由 基 本 法 第 4 章 第 5 節 作 出 規 定 第 5 節 祗 有 兩 條 條 文, 包 括 第 97 條 香 港 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 接 受 香 港 特 別 行 政 區 就 有 關 區 管 理 和 其 他 事 務 的 諮 詢, 或 負 責 提 供 文 化, 康 樂, 環 境 衛 生 等 服 務 ; 及 第 98 條 區 域 組 織 的 職 權 和 組 成 方 法 由 法 律 規 定 3.2 基 本 法 所 指 的 區 域 組 織 包 括 市 政 局 區 域 市 政 局 區 議 會 等 區 組 織, 非 政 權 性 是 指 不 具 有 統 治 權 的 性 質, 沒 有 管 理 政 治 事 務 的 權 力 9 3.3 基 本 法 並 沒 有 確 立 區 域 組 織 的 憲 法 位, 原 因 是 第 97 條 祗 屬 授 權 性 條 文, 條 文 祗 用 了 可 設 立 的 字 眼, 區 域 組 織 的 組 成 和 職 權 是 缺 乏 基 本 法 的 保 障 雖 然 這 樣 安 排 可 以 較 為 靈 活, 但 最 大 的 弊 病 是 區 域 組 織 的 職 權 和 組 成 方 法, 可 以 任 意 由 行 政 部 門 及 立 法 部 門, 透 過 立 法 的 方 法 作 出 更 改, 不 利 區 域 組 織 的 長 遠 發 展 3.4 基 本 法 內 並 未 就 區 域 組 織 的 產 生 方 法, 作 出 規 定, 以 至 本 港 區 域 組 織 現 時 出 現 民 主 倒 退 的 現 象 特 區 政 府 成 立 後, 不 但 以 臨 時 市 政 局 臨 時 區 域 市 政 局, 和 臨 時 區 議 會, 取 代 經 由 選 舉 產 生 的 區 域 組 織, 並 且 在 各 區 域 組 織 重 新 加 入 委 任 議 員 3.5 特 區 行 政 長 官 在 1997 年 10 月 發 表 施 政 報 告, 宣 佈 港 府 會 檢 討 兩 個 市 政 局 和 區 議 會 的 組 成 在 施 政 報 告 並 沒 有 詳 細 交 待 是 次 檢 討 的 目 的 和 方 向, 祗 是 籠 統 的 提 出 將 會 評 估 它 們 是 否 能 夠 配 合 社 會 轉 變, 提 供 切 合 市 民 需 要 而 又 有 效 率 的 服 務 3.6 根 據 基 本 法 第 98 條 規 定, 區 域 組 織 的 各 項 安 排 是 由 法 律 規 定 但 現 時 立 法 會 民 主 成 份 不 足, 議 事 程 序 諸 多 限 制, 對 各 區 域 組 織 職 權 和 組 成 方 法 更 改 的 主 動 權, 很 大 程 度 受 行 政 部 門 的 控 制 所 以, 我 們 認 為 如 需 對 各 區 域 組 織 的 職 權 和 組 成 作 出 重 大 修 改, 必 須 作 廣 泛 的 諮 詢, 並 且 經 由 全 民 公 決 的 方 式, 作 出 最 後 決 定 9 肖 蔚 雲 主 編 ㆒ 國 兩 制 與 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 香 港 : 文 化 教 育 出 版 社,1990 年, 第 234-235 頁 6

3.7 為 避 免 日 後 行 政 部 門 可 以 對 區 域 組 織 作 出 任 意 的 干 預, 我 們 建 議 應 修 改 基 本 法, 落 實 區 域 組 織 的 法 律 地 位, 以 保 障 地 區 人 士 直 接 參 與 管 理 地 區 事 務 的 權 利 7

第 四 章 區 域 組 織 的 未 來 架 構 4.1 港 治 港 是 華 民 共 和 國 方 自 治 制 度 的 ㆒ 種 新 模 式, 這 種 安 排, 是 由 歷 史 經 濟 政 治 外 交 等 因 素 而 促 使 的 特 區 的 自 治 模 式, 主 要 是 由 基 本 法 確 定 來, 但 基 本 法 對 特 區 區 域 組 織 制 並 沒 有 明 確 的 界 定 4.2 傳 統, 方 施 政 扮 演 兩 項 主 要 的 功 能, 其 ㆒ 是 作 為 民 主 社 會 的 基 石, 讓 方 民 眾 從 實 際 參 與 政 治, 學 習 得 知 甚 麼 是 真 正 的 民 主 其 ㆓ 是 方 行 政 能 暸 解 區 士 的 需 要, 從 而 能 提 供 更 有 效 (effective) 和 更 有 效 益 (efficient) 的 服 務 區 域 組 織 的 政 治 功 能 4.3 長 久 以 來, 本 港 區 域 組 織 在 代 議 政 制 發 展, 扮 演 著 培 育 政 治 才 的 角 色 1971 年 發 表 的 市 政 白 皮 書, 開 宗 名 義 指 出 市 政 局 席 位, 是 令 議 員 有 機 會 獲 得 管 理 公 眾 事 務 的 經 驗 在 60 年 代 以 前, 市 政 局 成 為 立 法 局 議 10 員 委 任 前 的 培 育 場 所 4.4 其 實, 區 域 組 織 的 政 治 功 能 不 應 祗 局 限 於 政 治 培 育 方 面 香 港 將 會 擁 有 800 多 萬 居 民, 除 現 有 特 區 政 府 央 層 面 的 政 治 架 構 之 外, 實 有 必 要 發 展 第 ㆓ 層 的 政 治 架 構, 以 避 免 行 政 權 力 過 度 集 本 港 區 域 組 織 的 民 主 化 發 展, 除 可 貫 切 民 主 自 治 的 原 則 外, 更 可 加 強 區 以 至 整 個 特 區 政 治 系 統 的 問 責 性 (Accountability ) 回 應 性 (Responsiveness ) 和 代 表 性 (Representativeness) 4.5 如 果 缺 乏 區 域 組 織, 央 政 府 將 需 直 接 提 供 各 項 市 政 文 化 及 康 樂 服 務 現 時 特 區 央 層 面 的 行 政 和 立 法 架 構, 己 呈 現 超 載 (Overload) 的 現 象 在 後 過 渡 期, 雖 然 英 兩 個 不 斷 爭 拗, 港 府 的 管 治 權 威 仍 能 大 致 維 持 ( 很 大 程 度 是 由 於 經 濟 狀 況 良 好 ) 特 區 成 立 後, 行 政 部 門 為 應 付 經 濟 房 屋 醫 療 及 基 建 和 勞 工 等 問 題, 已 疲 於 奔 命, 整 個 行 政 系 統 的 可 管 治 性 (Governability) 受 到 重 大 的 質 疑 ( 見 表 ) 而 特 區 成 立 前 的 立 法 局, 議 事 工 作 繁 重, 經 常 出 現 法 例 草 案 積 壓 的 延 遲 的 現 象 如 果 港 府 繼 續 朝 央 集 權 的 方 式 發 展, 祗 會 導 致 政 治 責 任 不 當 的 延 伸, 稍 有 缺 失, 會 進 ㆒ 步 激 化 行 政 與 立 法 部 門 的 矛 盾, 令 難 於 管 治 的 處 境 更 形 險 峻 10 N. J. Miners, The Government and Politics of Hong Kong, fifth ed. HK: Oxford U. Press, p. 164. 8

市 民 對 特 區 政 府 表 現 的 評 價 : 08/1997 10/1997 02/1998 滿 意 44.3 37.0 27.2 ㆒ 般 28.7 17.9 38.1 唔 滿 意 13.0 40.1 31.6 唔 知 / 不 清 楚 14.0 5.0 3.1 民 意 快 訊 : 香 港 大 學 社 學 科 學 研 究 心 4.6 ㆒ 方 面, 央 層 面 政 治 架 構 缺 乏 能 耐 和 興 趣 兼 顧 區 行 政 工 作 ; 另 ㆒ 方 面, 公 眾 服 務 不 可 能 在 區 單 獨 存 在, 各 種 服 務 間 需 要 介 系 統 ( 如 區 域 組 織 ) 作 協 調, 以 提 高 行 政 的 效 率 同 時, 民 選 區 域 組 織 將 可 透 過 調 撥 資 源, 滿 足 社 區 士 的 需 要, 從 而 提 高 服 務 系 統 的 問 責 性 4.7 快 速 回 應 是 民 主 機 制 的 ㆒ 項 重 要 原 則, 民 選 區 域 組 織 較 央 議 會 更 能 對 區 的 需 要 作 出 快 速 回 應 現 時 立 法 會 採 取 五 大 區 比 例 代 表 制 模 式, 個 別 立 法 會 議 員 實 難 兼 顧 整 個 選 區 不 同 的 需 要 區 域 組 織 成 員 為 覆 行 本 身 的 職 責, 將 需 擴 大 其 諮 詢 範 圍 ( 例 如 設 立 本 身 的 辦 事 處 和 投 訴 系 統 ), 這 便 直 接 有 助 加 強 整 個 政 治 系 統 的 回 應 性 4.8 民 選 區 域 組 織 的 存 在 亦 可 增 加 整 個 政 治 系 統 的 代 表 性, 央 立 法 議 會 議 席 數 有 限, 區 域 組 織 可 提 供 更 多 參 政 途 徑, 讓 代 表 不 同 階 層, 不 同 政 治 取 向 的 士 參 與 議 事 工 作, 特 別 是 對 那 些 不 希 望 全 職 參 與 議 事 工 作 士 ( 例 如 專 業 士 ) 4.9 區 域 組 織 諮 詢 文 件 給 的 印 象 是 為 達 致 行 政 效 率 資 源 分 配 效 益 的 目 標, 政 府 需 要 將 現 時 部 分 放 給 兩 個 市 政 局 權 力 收 回 這 種 央 集 權 式 的 視 野 其 實 相 當 狹 窄 在 央 集 權 主 導 思 想 的 資 源 運 用 問 責 性, 祗 著 眼 於 資 源 不 至 被 濫 用, 而 忽 視 問 責 性 其 實 包 含 資 源 能 否 真 正 滿 足 區 士 需 要 的 意 義 央 集 權 主 導 思 想 行 政 效 率, 亦 祗 能 看 到 施 政 的 統 ㆒ 性 和 連 貫 性, 而 忽 略 區 域 組 織 可 扮 演 介 者 的 角 色, 令 區 服 務 和 施 政 互 相 配 合, 令 有 限 的 資 源 能 發 揮 更 大 的 效 益 未 來 架 構 發 展 4.10 區 域 組 織 如 果 有 繼 續 存 在 的 必 要, ㆒ 步 將 要 考 慮 維 持 現 時 兩 層 架 構 或 者 改 變 為 ㆒ 層 架 構 我 們 認 為 現 時 兩 層 架 構 是 過 於 繁 複, 區 議 會 在 97 年 前 逐 漸 發 展 成 全 民 直 選 的 議 會, 但 它 祗 能 扮 演 諮 詢 的 角 色, 本 身 是 畸 形 發 展 的 動 物 9

4.11 我 們 認 為 將 兩 個 市 政 局 合 併 的 方 案 並 不 可 取, 這 種 做 法 完 全 違 背 應 該 進 ㆒ 步 分 權 和 鼓 勵 區 士 繼 續 參 予 管 理 區 事 務 的 原 則 況 且, 合 併 後 的 全 港 性 議 會, 將 喪 失 區 域 組 織 所 應 發 揮 的 政 治 功 能 合 併 方 案 除 對 央 政 治 架 構 產 生 極 大 的 衝 擊 外, 更 可 能 涉 及 超 越 基 本 法 對 區 域 組 織 設 定 的 界 限 4.12 我 們 亦 認 為 解 散 兩 個 市 政 局, 將 所 有 職 權 交 由 其 他 法 定 組 織 的 方 案, 並 不 可 取, 原 因 是 法 定 機 構 並 不 能 取 代 區 域 組 織 的 政 治 功 能 4.13 我 們 認 為 最 可 取 方 法 是 將 兩 個 市 政 局 及 各 區 議 會 合 併, 成 為 數 個 地 區 議 會 有 關 食 物 衛 生, 文 化 和 康 樂 範 圍 內 的 全 港 性 政 策 規 劃, 可 透 過 成 立 多 個 法 定 組 織 負 責, 例 如 成 立 博 物 館 委 員 會 11, 圖 書 館 委 員 會 委 員 會 成 員 應 來 自 特 區 政 府 專 業 人 士 及 一 定 數 目 的 區 域 組 織 成 員 地 區 議 會 應 繼 續 享 有 財 政 的 自 主 權, 執 行 及 策 劃 地 區 上 的 市 政 文 化 及 康 樂 服 務 行 政 負 責 制 的 建 立 4.14 名 義, 兩 個 市 政 局 享 有 政 策 的 自 主 權, 但 實 際 是 受 制 於 由 公 務 員 系 統 所 組 成 的 政 策 執 行 架 構 有 評 論 認 為 兩 個 市 政 局 由 於 缺 乏 事 自 主 權, 本 質 祗 是 現 時 央 行 政 系 統 的 延 伸, 兩 個 市 政 局 祗 能 發 揮 監 察 和 諮 詢 的 角 色 4.15 政 策 制 訂 的 執 行 本 來 就 不 可 能 完 全 分 離 況 且, 現 時 執 行 機 關 無 論 在 資 源 訊 息 和 經 驗 均 較 議 會 為 優 勝 以 籌 建 香 港 歷 史 博 物 館 為 例, 從 提 出 興 建, 到 籌 備 工 程 計 劃 及 博 物 館 的 概 念 設 計, 都 是 由 市 政 總 署 官 員 主 導, 市 政 局 議 員 並 未 有 很 大 的 參 與 12 署 方 更 往 往 以 資 源 有 限 為 理 由, 反 對 議 員 提 出 的 另 類 建 議 況 且, 如 果 在 工 作 出 現 缺 失 的 時 候, 公 眾 亦 會 將 矛 頭 指 向 兩 個 市 政 局, 而 忽 略 執 行 部 門 所 需 承 擔 的 責 任 4.16 為 加 強 行 政 系 統 的 問 責 性, 我 們 認 為 合 併 後 的 地 區 議 會, 主 席 應 經 由 直 選 產 生, 領 導 行 政 部 門, 主 席 將 委 任 數 名 部 長, 負 責 財 政, 政 務 和 基 本 建 設 等 工 作 主 席 及 部 長 需 承 擔 政 治 責 任, 向 議 會 及 市 民 負 責 11 12 詳 細 建 議, 可 參 閱 香 港 公 共 藝 術 博 物 館 與 視 覺 文 化 報 告 1998 年 6 月 從 央 圖 書 館 經 驗 看 公 共 建 築 建 設 的 政 策 問 題 研 究 報 告 1998 年 5 月, 第 16-17 頁 10

4.17 港 治 港, 區 域 組 織 應 該 可 作 為 試 練 場 所, 讓 市 民 學 習 如 何 執 政, 有 利 未 來 特 區 進 ㆒ 步 民 主 化 的 發 展 11

第 五 章 重 建 區 域 組 織 的 公 信 力 5.1 現 時 本 港 區 域 組 織 的 運 作, 主 要 透 過 各 級 議 會 的 工 作 來 進 行, 但 很 可 惜, 公 眾 士 對 區 域 組 織 ( 特 別 是 兩 個 市 政 局 ) 的 評 價 並 不 太 高, 傳 媒 經 常 揭 發 區 域 組 織 議 會 辦 事 不 力 和 濫 用 職 權 的 現 象, 大 大 打 擊 它 們 在 社 會 的 形 象 5.2 政 府 在 區 域 組 織 諮 詢 文 件, 祗 注 重 區 域 組 織 職 能 的 檢 討, 完 全 忽 略 如 何 提 高 區 域 組 織 公 信 力 及 深 化 公 眾 參 與 的 途 徑 如 果 區 域 組 織 公 信 力 不 斷 降, 它 將 失 去 市 民 的 支 持, 而 難 於 吸 引 有 能 力 有 熱 誠 的 士 參 與 市 政 及 區 管 理 工 作 未 來 不 論 採 取 何 種 區 域 組 織 架 構, 均 需 重 建 它 們 的 公 信 力 投 票 意 欲 5.3 ㆒ 個 議 會 的 公 信 力, 可 以 從 其 投 票 率 顯 示 出 來, 令 擔 憂 的 是 本 港 區 域 組 織 的 投 票 意 欲 有 不 斷 降 的 趨 勢, 這 可 從 它 們 所 得 的 投 票 率 得 知 ( 見 表 ㆒) 兩 個 市 政 局 擁 有 行 政 權 力, 理 應 較 能 吸 引 公 眾 參 與 投 票 但 事 實, 兩 個 市 政 局 的 投 票 率 ㆒ 直 均 低 於 區 議 會 的 投 票 率 表 ㆒:1982 年 至 今 區 域 組 織 選 舉 有 競 爭 議 度 投 票 率 區 議 會 市 政 局 市 區 新 界 區 域 市 政 局 1982 35.5 51.3 1983 22.4 1985 32.3 47.8 1986 23.1 35.8 1988 26.0 38.1 1989 14.2 23.1 1991 28.8 37.6 20.9 26.3 1994 30.8 33.1 1995 25.2 26.5 資 料 來 源 : 區 域 組 織 檢 討 諮 詢 文 件 1998 年 6 月, 第 21 頁 12

5.4 本 港 區 域 組 織 的 投 票 率 祗 有 25% 至 30%, 如 果 與 歐 洲 部 份 先 進 民 主 國 家 比 較, 這 是 ㆒ 個 相 當 低 的 投 票 率 ( 見 表 ) 表 ㆓: 方 選 舉 投 票 率 投 票 率 丹 麥 80% 德 國 72% 法 國 68% 西 班 牙 64% 愛 爾 蘭 62% 英 國 40% 香 港 25-30% 資 料 來 源 : Local Democracy and Community Leadership, British Modernising Local Government Consultation Paper, 1998, P. 15. 議 員 道 德 操 守 5.5 兩 個 市 政 局 在 過 往 ㆒ 段 日 子, 經 常 出 現 議 員 被 指 有 濫 用 責 權 和 浪 費 公 帑 的 情 況 出 現, 使 公 眾 對 議 員 的 道 德 操 守 甚 表 懷 疑, 直 接 損 害 區 域 議 會 的 公 眾 形 象 這 類 指 責 包 括 議 員 濫 用 停 車 證, 濫 用 公 眾 設 施, 享 有 免 費 文 娛 節 目 入 場 券, 考 察 團 開 銷 揮 霍 等 5.6 最 為 轟 動 的 應 該 是 1996 年 6 月 出 現 市 政 局 議 員 集 體 認 購 廣 安 銀 行 股 票 的 事 件, 局 內 民 主 黨 民 主 建 港 聯 盟 和 民 主 民 生 協 進 會 ㆔ 個 政 黨 都 有 成 員 參 與 認 購 市 政 局 事 後 更 否 決 設 立 獨 立 委 員 會 對 事 件 進 行 調 查 加 強 公 眾 士 的 參 與 和 監 察 5.7 區 域 組 織 ( 特 別 是 兩 個 市 政 局 ) 所 提 供 的 服 務, 例 如 小 販 及 街 市 管 理, 垃 圾 處 理, 文 化 康 樂 活 動, 與 居 民 息 息 相 關, 理 應 更 容 易 吸 引 方 士 的 關 注 投 票 意 欲 低 當 然 有 很 多 因 素, 但 我 們 認 為 祗 有 增 加 公 眾 士 參 與 的 渠 道, 逐 步 提 高 區 域 組 織 的 公 信 力, 才 能 提 高 投 票 率, 令 區 域 組 織 的 認 受 性 有 所 增 強 5.8 我 們 認 為 香 港 民 主 發 展 已 有 一 定 的 程 度, 不 應 再 走 回 頭 路, 區 域 組 織 不 應 再 存 在 委 任 的 議 席 委 任 機 制 不 但 削 弱 區 域 組 織 的 開 放 性 和 問 責 性, 更 令 議 會 難 於 整 合 成 ㆒ 股 力 量, 監 察 行 政 系 統 的 工 作 13

5.9 方 組 織 ㆒ 般 較 接 近 民 眾, 可 以 包 容 和 採 納 不 同 機 制, 充 份 發 揮 直 接 民 主 的 信 念 區 域 組 織 應 該 透 過 成 立 不 同 類 型 的 諮 詢 小 組 和 組 織, 進 行 專 題 民 意 調 查, 發 表 諮 詢 文 件, 舉 辦 公 眾 論 壇, 鼓 勵 更 多 地 區 人 士 參 與 區 域 組 織 的 工 作 鼓 勵 公 眾 士 參 與 區 域 決 策 的 途 徑! 公 眾 監 察 委 員 會! 電 郵 網 絡! 居 民 專 責 委 員 會! 公 眾 論 壇! 諮 詢 文 件! 民 意 調 查! 投 訴 熱 線! 資 訊 公 開! 市 民 公 決 5.10 為 加 強 公 眾 對 區 域 組 織 的 監 察, 我 們 認 為 日 後 應 考 慮 賦 予 公 眾 有 權 罷 免 不 稱 職 議 員 及 就 失 職 行 為 進 行 監 查 的 要 求 詳 細 安 排 可 參 考 本 報 告 書 的 有 關 日 本 方 制 度 的 論 述 ( 第 23 頁 ) 5.11 我 們 亦 認 為 區 域 組 織 應 對 其 成 員 的 行 為 操 守 進 行 有 效 的 監 察, 這 包 括 制 定 行 為 操 守 守 則 和 設 立 相 應 獨 立 的 監 察 系 統 14

第 六 章 區 域 組 織 的 財 政 安 排 撥 款 安 排 6.1 兩 個 市 政 局 都 是 財 政 獨 立 的 組 織, 它 們 大 部 份 收 入 來 自 差 餉 現 時 差 餉 徵 收 率 分 ㆒ 般 差 餉 率 及 市 局 差 餉 率 / 區 域 市 政 局 差 餉 率 過 去 幾 年 差 餉 徵 收 率 的 變 化 如 : 市 政 局 範 圍 差 餉 率 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 ㆒ 般 差 餉 2.5 4.0 2.5 2.5 2.5 2.7 2.7 2.7 2.4 1.9 市 政 局 差 餉 3.5 3.5 3.0 3.0 3.0 2.8 2.8 2.8 2.6 2.6 整 體 差 餉 6.0 7.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.0 4.5 資 料 來 源 : 差 餉 物 業 估 價 署 年 報 區 域 市 政 局 範 圍 差 餉 率 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 ㆒ 般 差 餉 - 1.5 1.75 1.75 1.75 1.1 1.1 1.1 0.8 0.3 區 域 市 政 局 差 餉 6.0 6.0 3.75 3.75 3.75 4.4 4.4 4.4 4.2 4.2 整 體 差 餉 6.0 7.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.0 4.5 資 料 來 源 : 差 餉 物 業 估 價 署 年 報 6.2 根 據 差 餉 條 例, 差 餉 徵 收 率 是 由 立 法 機 關 釐 定 整 體 差 餉 由 91/92 年 度 至 96/97 年, 並 無 改 變 在 94/95 年 度, 市 政 局 差 餉 率 由 年 度 3% 降 至 2.8%, 而 區 域 市 政 局 差 餉 率 則 由 年 度 的 3.75% 增 加 至 4.4% 整 體 差 餉 率 在 97/98 年 度 由 過 往 5.5% 降 至 5%, 而 市 政 局 及 區 域 市 政 局 的 差 餉 率 分 別 降 至 2.6% 和 4.2%, 整 體 差 餉 率 在 98/98 年 度 降 至 4.5%, 但 兩 個 市 政 局 的 差 餉 率 並 沒 有 改 變 6.3 差 餉 是 ㆒ 項 極 為 穩 定 的 稅 項 而 在 過 去 多 年, 由 於 物 業 市 場 興 旺, 連 帶 差 餉 的 收 入 有 可 觀 的 增 長 ㆒ 直 以 來, 兩 個 市 政 局 的 收 入 絕 大 部 份 均 來 自 差 餉, 其 他 收 入 包 括 捐 款 牌 照 費 和 各 類 收 費 等 差 餉 ㆒ 般 佔 市 政 局 整 體 收 入 的 80%, 而 區 域 市 政 局 則 約 佔 85%( 見 表 ) 15

93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 市 局 區 局 市 局 區 局 市 局 區 局 市 局 區 局 市 局 區 局 差 餉 4225.5 2165.8 4500.2 2930.5 5211.2 3552.2 5491.0 3729.4 5919.0 4164 (6.5) (35.3) (15.8) (21.2) (5.4) (5.0) (7.8) (11.7) 總 收 入 5191.4 2581.9 5637.5 3439.3 6467.1 4160.0 6934.7 4375.4 7349.5 4872 (8.6) (33.2) (14.7) (21.0) (7.2) (5.2) (6.0) (11.4) 差 餉 所 81.4 83.9 79.8 85.2 80.6 85.4 79.2 85.2 80.5 85.5 佔 比 率 ( ) 較 年 度 增 加 的 比 率 6.4 為 配 合 現 時 ㆔ 年 ㆒ 次 的 差 餉 的 安 排, 現 時 兩 個 市 政 局 每 ㆔ 年 會 與 政 府 磋 商, 政 府 亦 是 每 ㆔ 年 評 估 兩 個 市 政 局 的 五 年 財 政 預 算, 然 後 決 定 差 餉 的 徵 收 率 6.5 根 據 現 行 法 例, 兩 個 市 政 局 預 算 賬 目, 修 改 賬 目 和 經 審 計 的 賬 目 會 需 提 交 立 法 局 省 覽, 但 立 法 局 並 不 會 對 提 交 的 賬 目 詳 加 審 核 而 立 法 機 關 每 年 通 過 徵 收 差 餉 率 的 決 議 案 時, 亦 不 會 深 入 研 究 兩 個 市 政 局 的 賬 目 根 據 過 往 經 驗, 立 法 機 關 無 權 就 政 府 提 出 的 差 餉 率 提 出 減 少 的 修 訂 議 案 6.6 現 時 兩 個 市 政 局 的 財 政 審 批 權 很 大 程 度 受 制 於 特 區 政 府 財 政 部 門 政 府 在 1996 年 底, 知 會 臨 時 市 政 局, 祗 會 在 1997/1998 至 1999/2000 年 度, 給 予 市 政 局 187 億 元 差 餉 撥 款, 較 臨 市 局 要 求 225 億 元 款 項, 相 差 38 億 元 6.7 兩 個 市 政 局 的 財 政 自 主 權, 主 要 是 指 兩 局 可 在 政 府 所 批 准 給 予 它 們 的 撥 款 範 圍, 靈 活 運 用 資 源 用 以 支 持 各 項 市 政 服 務 及 工 程 的 開 支 其 實, 兩 個 市 政 局 在 本 身 所 獲 撥 款 範 圍 的 靈 活 性 亦 受 到 ㆒ 定 的 限 制, 原 因 是 兩 個 市 政 局 超 過 五 成 開 支 均 屬 公 務 員 架 構 的 員 工 開 支 ; 況 且 現 時 兩 個 市 政 局 的 工 程 計 劃 是 由 建 築 署 負 責, 包 括 設 計 及 工 程 項 目 管 理 6.8 政 府 在 諮 詢 文 件, 建 議 將 現 時 從 差 餉 作 為 財 政 來 源 的 制 度 改 為 每 年 由 立 法 會 撥 款 我 們 認 為 這 祗 會 進 ㆒ 步 削 弱 兩 個 市 政 局 財 政 的 獨 立 性 和 自 主 性 日 後 兩 個 市 政 局 的 支 出, 將 極 有 可 能 需 要 與 其 他 部 門 競 爭 資 源 況 且, 立 法 會 與 兩 個 市 政 局 不 應 有 從 屬 的 關 係, 兩 個 市 政 局 縱 使 有 資 源 運 用 的 問 題, 應 尋 求 本 身 的 解 決 方 法 我 們 反 對 立 法 會 對 兩 個 市 政 局 的 開 支 作 出 不 必 要 的 干 預, 這 是 不 利 基 層 民 主 和 區 域 組 織 長 遠 的 發 展 16

6.9 現 時 物 業 的 估 價 和 差 餉 的 徵 收 均 由 央 政 府 負 責 ㆒ 般 公 眾 未 必 完 全 知 悉 現 時 差 餉 絕 大 部 份 是 作 為 兩 個 市 政 局 之 經 費 我 們 建 議 差 餉 的 徵 收 工 作 應 由 兩 個 市 政 局 負 責, 兩 個 市 政 局 可 將 屬 於 ㆒ 般 差 餉 的 部 分 移 交 特 區 政 府 選 民 與 議 會 間 清 的 財 政 關 係, 可 加 強 公 眾 對 兩 個 市 政 局 財 務 的 監 察 兩 個 市 政 局 亦 需 向 公 眾 交 待 釐 定 差 餉 率 的 理 據 6.10 過 往 公 眾 士 對 兩 個 市 政 局 的 某 些 服 務 的 成 本 效 益, 提 出 很 多 質 疑, 這 包 括 審 計 署 對 市 政 局 公 眾 街 市 及 區 域 市 政 局 垃 圾 收 集 核 數 結 果 根 據 現 時 法 例, 核 數 署 長 負 責 審 計 兩 個 市 政 局 的 週 年 賬 目 但 核 數 署 如 希 望 對 兩 局 進 行 衡 工 量 值 式 核 數 工 作, 須 與 兩 個 市 政 署 對 審 查 的 內 容 範 圍 和 項 目 達 成 協 議 雖 然 兩 個 市 政 局 亦 有 進 行 內 部 衡 工 量 值 研 究, 但 我 們 認 為 應 修 改 法 例, 加 強 核 數 署 對 兩 個 市 政 局 財 務 審 核 的 工 作, 包 括 進 行 衡 工 量 值 審 計 6.11 日 後, 兩 個 市 政 局 與 區 議 會 合 併, 區 議 會 亦 應 繼 續 享 有 財 政 的 自 主 權 區 議 會 亦 可 負 責 的 差 餉 徵 收 工 作, 而 其 週 年 賬 目 及 服 務 成 本 效 益, 均 需 受 到 核 數 署 的 監 察 基 本 建 設 工 程 6.12 根 據 市 政 局 與 政 府 在 1973 年 簽 訂 的 行 政 備 忘 錄, 政 府 會 負 責 全 港 性 公 共 設 施 的 策 劃, 經 費 和 興 建, 包 括 屠 場, 火 葬 場 墳 場 文 娛 心 博 物 館 及 藝 術 館, 以 及 體 育 場 所 市 政 局 則 負 責 職 權 範 圍 內 所 項 的 基 本 建 設 其 實, 市 政 局 近 年 亦 有 斥 資 興 建 全 港 性 的 文 娛 心 及 博 物 館 6.13 區 域 市 政 局 並 未 與 政 府 簽 訂 行 政 備 忘 錄, 但 有 關 基 本 建 設 工 程 的 安 排 大 體 依 循 市 政 局 與 政 府 簽 訂 備 忘 錄 的 原 則 6.14 過 往 幾 年 市 政 局 及 區 域 市 政 局 的 建 設 支 出, 可 參 閱 表 ( 百 萬 元 ): 建 設 支 出 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 區 域 市 政 局 397.1 509.9 654.1 777.0 856.3 800.2 工 程 策 劃 及 建 設 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 區 域 市 政 局 325.2 475.7 604.9 789 1335 1169 17

6.14 在 近 年, 兩 個 市 政 局 的 基 本 建 設 工 程, 均 有 出 現 大 幅 超 出 預 算 和 工 程 延 誤 的 情 況 例 如 在 建 設 央 圖 書 館 的 預 算, 造 價 由 1993 年 的 2.93 億 元, 增 加 至 1997 年 的 7.1 億 元 13 區 域 市 政 局 亦 有 幾 項 工 程 出 現 嚴 重 延 誤, 包 括 城 門 谷 綜 合 泳 館, 元 朗 劇 院, 馬 鞍 山 運 動 場 及 坪 洲 街 市 6.15 但 有 關 超 出 預 算 和 工 程 延 誤 的 責 任 應 該 由 誰 負 責, 出 現 不 少 的 爭 議 現 時 工 程 的 預 算, 招 標 和 監 察 均 由 政 府 建 築 署 負 責, 但 兩 個 市 政 局 作 為 工 程 的 負 責 機 構, 議 員 亦 應 扮 演 積 極 的 監 察 角 色 6.16 對 政 府 提 出 把 超 過 某 財 政 限 額 的 基 本 建 設 工 程 的 規 劃, 撥 款 和 發 展 工 作 交 由 政 府 負 責, 而 後 者 須 受 到 工 程 的 計 劃 的 程 度 規 限, 包 括 須 經 立 法 通 過 的 建 議, 我 們 對 此 項 建 議 的 成 效 甚 表 懷 疑 全 港 性 大 型 基 本 建 設, 理 應 由 港 府 負 責 將 地 區 工 程 的 審 批 交 由 立 法 會 負 責, 會 直 接 將 地 區 政 治 帶 入 中 央 議 會, 我 們 認 為 不 是 明 智 之 舉 我 們 建 議 應 由 區 域 組 織, 改 革 其 基 本 建 設 工 程 規 劃 及 監 察 系 統 6.17 日 後, 兩 個 市 政 局 及 區 議 會 合 併, 全 港 性 設 施 應 該 由 特 區 央 政 府 負 責, 其 規 劃 設 計 和 管 理 方 面 的 事 宜, 可 交 由 所 屬 法 定 機 構 負 責 區 議 會 應 可 繼 續 為 區 內 提 供 區 市 政 文 化 及 康 樂 所 需 的 設 施 13 從 央 圖 書 館 經 驗 看 公 共 建 築 建 設 的 政 策 問 題 研 究 報 告,1998 年 5 月 18

附 錄 國 外 地 方 制 度 檢 視 21

國 外 地 方 制 度 檢 視 研 究 內 容 摘 要 這 部 份 的 目 的 主 要 是 檢 討 現 時 英 國 日 本 及 台 灣 ㆔ 方 政 府 架 構 及 方 自 治 模 式 的 轉 變, 希 望 可 以 從 這 些 轉 變, 以 推 動 本 港 方 行 政 的 探 討, 並 吸 引 借 鑒 國 外 有 益 的 做 法 無 可 否 認, 從 英 國, 日 本 及 台 灣 的 例 子 可 以 看 到, 方 政 府 的 制 度 的 發 展 很 大 程 度 受 到 央 政 府 的 政 治 形 態 及 央 集 權 化 的 干 擾, 例 如 在 80 年 代 英 國 保 守 黨 政 府 削 弱 由 工 黨 主 政 之 方 政 府 權 限 但 這 些 國 家 方 自 治 的 發 展 並 不 因 此 而 完 全 萎 縮, 英 國 工 黨 政 府 台 後 的 ㆒ 連 串 方 政 府 改 革, 台 灣 在 1994 年 正 式 通 過 的 省 縣 自 治 法 和 直 轄 市 自 治 法, 都 顯 示 方 自 治 的 重 要 性 從 檢 討 這 些 國 家 的 方 制 度 演 變, 有 以 幾 個 特 點, 可 作 借 鑒 之 用 (i) 英 國 工 黨 政 府 台 後, 逐 步 加 強 方 議 會 及 政 府 的 功 能, 政 府 計 劃 在 蘇 格 蘭 及 威 爾 士 成 立 兩 個 區 域 議 會, 在 大 倫 敦 區 設 立 議 會 及 市 長, 並 且 陸 續 發 表 ㆒ 系 列 推 動 方 議 會 民 主 化 發 展 及 改 善 方 政 府 財 政 制 度 的 諮 詢 文 件 諮 詢 文 件 的 建 議, 例 如 加 強 方 議 會 與 居 民 的 聯 繫, 以 至 提 高 方 議 會 的 透 明 度 及 問 責 性, 都 是 值 得 借 鏡 的 方 (ii) 日 本 方 制 度 最 顯 著 的 特 點 是 制 度 設 置 許 多 直 接 民 主 (Direct Democracy) 的 機 制, 例 如 市 民 享 有 直 接 請 求 權 及 罷 免 權, 讓 市 民 能 直 接 影 響 方 政 府 的 施 政 和 決 策 (iii) 台 灣 在 1994 年 通 過 省 縣 自 治 法 及 直 轄 市 自 治 法, 省 市 長 由 過 往 由 總 統 任 命, 轉 為 省 市 長 依 法 選 舉 產 生, 進 ㆒ 步 落 實 區 自 治 民 主 化 的 發 展 22

英 國 地 方 政 府 概 況 1. ㆒ 般 方 政 府 架 構 1.1 英 國 是 單 ㆒ 制 (Unitary) 國 家, 不 存 在 ㆒ 套 成 文 憲 法, 方 政 府 之 權 限 並 無 憲 法 的 保 障 ; 這 些 權 限 是 來 自 央, 由 英 國 國 會 以 立 法 形 式 (Acts of Parliament) 授 予 1.2 英 國 在 1972 年 通 過 新 的 方 政 府 法 (The Local Government Act), 並 於 1974 年 4 月 施 行 新 的 方 政 府 法 主 要 是 精 簡 當 時 方 政 府 層 級 過 多 及 職 責 混 亂 的 情 況 新 改 革 主 要 是 在 英 格 蘭 和 威 爾 士 實 行 兩 級 制 的 方 政 府 在 英 格 蘭, 除 首 都 倫 敦 外, 設 有 非 都 市 郡 (Non-metropolitan Countries) 和 都 市 郡 (Metropolitan Countries) 在 各 個 郡 以, 再 細 分 為 各 區 (Districts) ㆒ 般 而 言, 在 各 區, 依 然 保 留 享 有 權 力 很 小 的 第 ㆔ 級 組 織, 在 英 格 蘭 稱 為 教 區 議 會 (Parish Councils), 在 威 爾 士 稱 為 社 區 議 會 1.3 每 ㆒ 個 郡 及 區 均 有 議 會 組 織, 行 使 立 法 和 行 政 職 權, 其 成 員 主 要 由 當 選 民 選 出 ; 在 郡 議 會 (Country Council) 及 區 議 會 (District Council) 的 主 席 通 常 稱 為 市 長 (Mayor), 由 議 員 互 選 產 生 1.4 英 國 方 政 府 的 職 權 範 圍, 由 央 政 府 以 法 律 加 以 規 定 郡 議 會 ㆒ 般 負 責 警 務 消 防 教 育 和 城 鄉 策 略 規 劃, 而 區 議 會 則 負 責 住 屋 之 提 供 和 管 理 垃 圾 收 集 食 品 安 全 與 衛 生 等 方 性 事 務 其 他 如 廢 棄 清 理 博 物 館 和 對 美 術 館 等 職 務, 郡 和 區 議 會 享 有 共 同 管 轄 權 1.5 自 從 80 年 代 開 始, 事 保 守 黨 政 府 透 過 不 同 階 段 的 立 法, 要 求 方 政 府 提 供 的 服 務, 以 至 本 身 的 行 政 工 作, 逐 步 市 場 化 方 法 是 強 迫 方 政 府 將 清 潔 街 道 收 集 垃 圾, 劇 院 管 理 及 央 行 政 管 理 等 工 作, 必 須 採 用 公 開 招 標 的 方 式 對 外 開 放 這 項 措 施 稱 為 強 迫 性 競 爭 投 標 方 法 (Compulsory Competitive Tendering), 目 的 在 於 透 過 招 標 的 過 程, 將 服 務 的 成 本 降 低, 以 達 致 更 佳 的 經 濟 效 益 1.6 在 80 年 代, 英 國 方 政 府 政 治 日 益 政 治 化 在 當 時, 保 守 黨 政 府 採 取 ㆒ 連 串 改 革, 逐 步 削 弱 方 政 府 的 權 限 兩 大 政 黨 ( 工 黨 及 保 23

守 黨 ), 或 者 央 和 方 政 府, 不 時 就 方 政 府 事 宜 進 行 爭 拗 保 守 黨 政 府 在 80 年 代, 廢 除 了 英 格 蘭 都 市 郡 議 會 1.7 1991 年, 英 國 政 府 發 表 白 皮 書, 建 議 方 政 府 的 組 成 應 該 採 取 單 ㆒ 制 式 (Unitary Structure), 在 1992 年, 保 守 黨 政 府 在 英 格 蘭 成 立 區 政 府 委 員 會 (Local Government Commission), 負 責 按 照 單 ㆒ 制 模 式, 構 思 新 ㆒ 套 方 政 府 架 構 在 1994 年, 英 國 國 會 通 過 法 例 (1996 年 生 效 ) 將 蘇 格 格 及 威 爾 士 兩 級 制 方 政 府 架 構, 改 為 ㆒ 級 制 1.8 截 至 1997 年 4 月, 英 格 蘭 包 括 35 個 郡,260 個 區 議 會,36 個 城 市 區,33 個 倫 敦 市 ( 包 括 倫 敦 城 ),27 個 綜 合 區 (Unitary Districts) 威 爾 士 包 括 20 個 綜 合 區, 蘇 格 蘭 包 括 29 個 綜 合 區 1974 年 以 後 英 格 蘭 方 政 府 架 構 的 演 變 : 都 市 郡 (1986 年 被 取 消 ) 非 都 市 郡 (35) 綜 合 區 (27) 大 倫 敦 政 府 都 市 郡 議 會 (6) (1986 年 被 取 消 ) 非 都 市 郡 議 會 (35) 綜 合 區 議 會 大 倫 敦 議 會 (1986 年 被 取 消 ) 都 市 區 議 會 (36) 非 都 市 郡 區 議 會 (260) 倫 敦 城 議 會 (32) 倫 敦 市 議 會 (1) 教 區 議 會 教 區 2. 央 政 府 對 方 政 府 的 控 制 央 政 府 對 方 政 府 的 控 制, 可 分 為 立 法 控 制 政 策 控 制, 行 政 控 制 和 財 政 控 制 24

(i) 立 法 控 制 方 政 府 享 有 的 各 種 權 限, 均 由 央 以 法 律 的 形 式 確 定, 這 是 央 政 府 控 制 方 政 府 的 最 基 本 方 法 同 時, 央 在 授 予 方 政 府 個 別 職 權 時, 法 例 大 都 賦 予 有 關 大 臣 訂 立 各 類 詳 細 附 例 的 權 力, 方 政 府 須 遵 守 這 些 附 例 (ii) 政 策 控 制 方 政 府 在 履 行 央 政 府 賦 予 的 職 能 時, 很 多 時 都 須 遵 從 有 關 大 臣 的 政 策 指 示, 央 大 臣 更 享 有 監 察 方 政 府 提 供 服 務 的 權 力, 例 如 教 育 大 臣 可 對 方 學 校 的 組 織 進 行 監 察 (iii) 行 政 控 制 央 政 府 的 行 政 控 制, 主 要 是 透 過 多 訂 立 統 ㆒ 的 服 務 準 則 和 直 接 推 動 方 政 府 的 效 率 改 善 央 還 任 用 監 察 員 對 方 的 某 些 工 作, 如 教 育 兒 童 福 利 治 安 消 防 等 工 作 進 行 監 察 (iv) 財 政 控 制 財 政 控 制 是 央 對 方 政 府 最 重 要 ㆒ 項 控 制, 英 國 央 對 方 的 財 政 控 制, 主 要 是 透 過 以 幾 方 面 :(1) 透 過 標 準 支 出 的 審 查 制 度, 釐 定 各 方 政 府 的 支 出 限 ;(2) 透 過 央 對 方 政 府 的 補 助 撥 款, 監 察 方 政 府 預 算 的 制 定 和 執 行 ;(3) 限 制 方 政 府 隨 意 提 高 商 業 物 業 稅 的 水 平 ;(4) 央 政 府 對 方 政 府 用 予 基 本 建 設 的 支 出 作 出 嚴 格 的 限 制 在 1982 年, 英 國 根 據 方 政 府 財 政 法 成 立 了 審 計 委 員 會 (The Audit Commission), 負 責 審 計 方 政 府 的 財 政 情 況 3. 大 倫 敦 政 府 架 構 3.1 根 據 1963 年 倫 敦 政 府 法 (The London Government Act) 首 都 倫 敦 由 倫 敦 城 (City of London) 及 32 個 倫 敦 市 (London Borough) 組 成 全 倫 敦 又 稱 大 倫 敦 (Greater London), 設 有 大 倫 敦 議 會, 倫 敦 城 及 各 倫 敦 市 及 均 有 本 身 的 議 會 25

3.2 各 倫 敦 市 口 從 13 萬 至 33 萬 不 等 倫 敦 市 負 責 不 需 要 大 規 模 管 理 和 集 控 制 的 事 務, 這 包 括 ㆒ 般 社 會 服 務 老 及 兒 童 福 利 圖 書 館, 博 物 館 和 美 術 館 垃 圾 收 集 等 事 宜 同 時, 大 倫 敦 區 設 置 許 多 專 責 法 定 機 構 來 處 理 對 區 內 的 事 務, 它 們 包 括 處 理 消 防 民 防 及 廢 物 處 理 的 機 構 區 內 的 警 政 及 交 通 事 務 更 由 央 直 接 管 理 3.3 1986 年 4 月, 保 守 黨 政 府 取 消 了 大 倫 敦 議 會 工 黨 政 府 在 去 年 台 後, 隨 即 發 表 有 關 設 立 大 倫 敦 管 理 局 (Greater London Authority) 的 綠 皮 書, 並 在 1998 年 3 月 發 表 ㆒ 份 名 為 設 立 倫 敦 市 長 及 市 議 會 的 白 皮 書, 有 關 設 立 倫 敦 市 長 及 市 議 會 的 建 議 在 1998 年 5 月 經 倫 敦 市 居 民 以 全 民 投 票 形 式 獲 得 通 過 3.4 大 倫 敦 管 理 局 管 轄 範 圍 包 括 倫 敦 城 及 23 個 倫 敦 市, 管 理 局 將 設 置 市 長 和 議 會, 兩 者 均 由 選 舉 產 生 管 理 局 將 負 責 交 通 經 濟 發 展 環 境 治 安 文 化 健 康 及 整 體 規 劃 事 宜 4. 最 新 發 展 4.1 英 國 工 黨 政 府 在 1997 年 5 月 台 後, 逐 步 將 部 分 央 的 權 力 放 工 黨 政 府 建 議 在 蘇 格 蘭 及 威 爾 士 成 立 本 身 的 機 會, 這 項 建 議 在 1997 年 9 月 經 當 市 民 以 全 民 投 票 形 式 通 過 未 來 的 蘇 格 蘭 議 會 (The Scottish Parliament) 可 在 既 定 範 圍 享 有 立 法 的 權 力, 其 權 力 較 威 爾 士 議 會 (The Welsh Assembly) 為 大 4.2 另 ㆒ 方 面, 工 黨 政 府 陸 續 發 表 ㆒ 系 列 有 關 改 革 方 政 府 的 諮 詢 文 件, 包 括 (i) 方 民 主 與 社 區 領 導 諮 詢 文 件 (Local Democracy Community Leadership) 14 ;(ii) 以 最 佳 效 益 改 善 方 服 務 諮 詢 文 件 (Improving Local Services through Best Value) 15 ;(iii)㆔ 份 16 有 閞 改 善 方 政 府 財 政 制 度 的 諮 詢 文 件 ;(iv) 方 公 職 員 及 議 員 道 德 操 守 構 想 諮 詢 文 件 (A New Ethical Framework) 17 14 15 16 17 發 表 於 98 年 2 月 9 日 發 表 於 98 年 3 月 3 日 發 表 於 98 年 3 月 30 日 發 表 於 98 年 4 月 7 日 26

4.3 方 民 主 與 社 區 領 導 諮 詢 文 件 主 要 的 目 的 是 希 望 透 過 進 ㆒ 步 民 主 化 的 手 段, 重 建 現 時 區 議 會 與 區 士 的 關 係 諮 詢 文 件 不 但 建 議 對 現 行 方 選 舉 制 度 進 行 改 革, 更 提 出 ㆒ 系 列 建 議 讓 社 區 士 直 接 參 與 區 事 務 文 件 認 為 區 參 與 不 應 祗 局 限 於 投 票 ㆒ 刻 文 件 提 出 14 點 建 議, 擴 大 區 士 的 參 與 途 徑, 讓 區 士 真 正 能 影 響 及 監 察 區 議 會 的 決 策 和 工 作 這 些 建 議 包 括 成 立 不 同 類 型 的 諮 詢 小 組 和 組 織, 進 行 民 意 調 查, 舉 辦 公 開 諮 詢 會, 使 用 全 民 投 票 的 方 式 重 要 決 定, 以 及 成 立 監 察 議 會 和 公 職 員 的 委 員 會 等 4.4 工 黨 政 府 建 議 採 用 ㆒ 套 最 佳 效 率 的 系 統, 以 取 代 以 強 迫 性 競 招 標 方 法 提 供 方 政 府 服 務 新 系 統 不 單 強 調 低 成 本, 更 強 調 方 政 府 透 過 多 元 化 途 徑, 向 方 士 提 供 他 們 希 望 得 到 的 服 務, 方 政 府 在 服 務 提 供 同 時 不 但 須 向 方 士 進 行 諮 詢, 並 且 需 要 為 服 務 達 到 某 項 指 標 作 出 報 告 方 士 可 以 直 接 比 較 不 同 方 政 府 的 服 務 成 效 4.5 同 時, 為 加 強 議 會 及 公 職 員 的 道 德 操 守, 工 黨 政 府 根 據 ㆒ 個 獨 立 委 員 會 的 調 查 報 告 (Nolan Committee), 建 議 設 立 ㆒ 套 區 政 府 的 道 德 操 守 的 監 察 系 統, 這 包 括 制 定 ㆒ 套 道 德 操 守 守 則, 設 立 相 應 的 監 察 系 統, 以 及 對 投 訴 者 (whistle blower) 提 供 更 佳 的 保 障 措 施 等 27

日 本 地 方 制 度 簡 介 1. ㆒ 般 方 政 府 架 構 1.1 現 時 日 本 方 自 治 制 度 主 要 是 根 據 戰 後 日 本 新 憲 法 及 方 自 治 法 而 建 立 的 新 憲 法 明 文 保 障 方 自 治, 不 能 因 立 法 或 行 政 需 要 而 任 意 改 動 新 的 方 自 治 法 亦 強 化 方 公 共 團 體 的 自 律 性 和 民 主 性 截 至 1990 年, 方 自 治 法 經 過 38 次 的 修 改 1.2 日 本 現 行 方 自 治 制 度 採 取 ㆓ 級 制, 第 ㆒ 級 為 都 (dou) 道 (to) 府 (hu) 縣 (ken), 第 ㆓ 級 為 市 (shi) 町 (cho) 村 (son), 兩 層 架 構 並 無 隸 屬 的 關 係, 它 們 各 自 獨 立 各 自 管 轄 的 事 宜 是 由 方 自 治 法 去 作 出 具 體 規 定 1.3 截 至 1992 年, 日 本 有 3241 個 市 町 村, 平 均 口 為 3 萬 7 千 ㆒ 般 而 言, 市 町 村 是 方 自 治 的 基 礎, 處 理 與 居 民 生 活 密 切 的 事 宜, 包 括 小 學 教 育 消 防 國 民 保 險 自 來 水 和 水 道 設 建 和 征 收 居 民 稅 等 1.4 截 至 1992 年, 日 本 有 47 個 都 道 村 縣, 平 均 口 為 260 萬 都 道 府 縣 處 理 ㆕ 類 事 務, 包 括 : (1) 廣 域 事 務 如 制 定 綜 合 發 展 計 劃, 能 源 開 發 及 道 路 建 設 及 管 理 ; (2) 統 ㆒ 處 理 的 事 項 如 醫 藥 衛 生, 保 護 文 物 財 產 和 協 調 勞 資 關 係 ; (3) 聯 絡 調 整 事 項 如 央 與 市 町 村 間 的 聯 繫 ; (4) 補 充 事 務, 即 市 町 村 無 力 單 獨 和 不 適 合 處 理 的 事 務 如 設 置 圖 書 館, 博 物 館, 體 育 館 等 1.5 在 日 本, 方 公 共 團 體 可 分 為 ㆒ 般 方 公 共 團 體 (Ordinary Public Entities) 及 特 別 方 公 共 團 體 (Special Public Entities) 都 府 縣 及 市 町 村 屬 ㆒ 般 方 公 共 團 體 特 別 公 共 團 體 包 括 特 別 區 ( 如 東 京 內 所 設 的 區 ), 方 公 共 聯 合 團 體, 財 產 區 及 方 聯 合 發 展 機 構 28

1.6 日 本 方 自 治 團 體 的 政 治 架 構 採 取 首 長 制, 行 政 首 長 及 議 會 均 由 居 民 直 接 選 舉 產 生 行 政 首 長 及 議 會 權 力 互 相 制 衡 首 長 是 行 政 單 位 最 高 負 責, 負 責 統 籌 方 自 治 團 體 的 工 作 1.7 日 本 方 政 治 的 其 ㆒ 項 特 點, 是 設 置 了 很 多 直 接 民 主 (Direct Democracy) 的 機 制 市 民 除 可 直 接 選 舉 方 的 首 長 議 員 及 其 他 主 要 公 務 員 外, 尚 享 有 若 干 直 接 請 求 權, 包 括 條 例 制 定 和 監 察 的 請 求 及 解 散 和 罷 免 的 請 求 另 外, 市 民 享 有 請 求 監 察 和 訴 訟 的 權 利 詳 情 見 日 本 方 自 治 法 第 五 章 1.8 日 本 方 自 治 法 訂 定 數 種 直 接 請 求 權 有 選 舉 權 的 居 民, 如 獲 總 數 五 十 份 之 ㆒ 之 聯 署, 有 權 要 求 制 定 修 訂 及 癈 除 區 條 例 同 時, 居 民 亦 可 在 獲 總 數 五 十 份 之 ㆒ 連 署 後, 向 方 政 府 所 設 的 監 察 委 員 會, 要 求 就 方 政 府 ( 包 括 首 長 及 各 種 委 員 會 ) 所 執 行 的 事 務, 進 行 監 查 有 選 舉 權 居 民 如 有 ㆔ 份 之 ㆒ 以 聯 署, 有 權 向 選 舉 管 理 委 員 會 請 求 解 散 1.9 有 選 舉 的 居 民 同 時 擁 有 對 行 政 首 長, 議 員, 以 至 方 公 職 員 的 罷 免 權 如 居 民 對 行 政 首 長, 議 員 及 公 職 員 的 表 現 不 滿 意 時, 在 獲 得 ㆔ 分 之 ㆒ 以 聯 署 後, 可 提 出 要 求 作 出 罷 免 有 關 行 政 首 長 及 議 員 的 罷 免 要 求 是 向 選 舉 管 理 委 員 會 提 出, 而 公 職 員 的 罷 免 則 向 行 政 首 長 提 出 1.10 如 居 民 認 為 方 政 府 首 長 委 員 會 委 員 及 職 員 有 違 法 或 不 當 支 出 公 款, 或 不 當 徵 收 公 款 失 職 行 為 時, 可 以 書 面 形 式 向 監 察 委 員 會 提 出 監 查 請 求 這 項 安 排 同 時 確 保 居 民 的 監 查 期 間 的 發 言 權 和 知 情 性, 監 查 委 員 會 必 須 給 予 請 求 提 供 證 據 和 陳 述 的 機 會, 監 查 的 結 果 並 須 公 開 發 表 請 求 的 對 象 是 以 具 體 不 正 當 行 為 為 限, 任 何 居 民 都 有 請 求 權 1.11 如 居 民 對 述 監 察 委 員 會 調 查 的 結 果 不 服, 又 或 者 有 關 當 局 不 採 取 監 查 委 員 會 所 建 議 的 措 施 時, 可 向 方 法 院 提 出 訴 訟, 作 出 以 請 求 :(1) 停 止 該 執 行 機 閞 或 職 員 會 部 或 部 份 行 為 ;(2) 取 消 或 確 認 行 政 處 分 ; 及 (3) 確 認 該 執 行 機 關 或 職 員 怠 於 管 理 財 務 的 事 件 為 違 法 等 這 項 安 排 是 確 保 方 政 府 財 政 運 作 的 公 正, 保 障 全 體 居 民 的 利 益 29

2. 東 京 都 政 府 架 構 2.1 東 京 都 ( Tokyo-to ), 即 東 京 市 政 府 (Tokyo Metropolitan Government), 性 質 屬 ㆒ 般 方 公 共 團 體 在 東 京 都 包 括 23 個 特 別 區, 性 質 屬 特 別 方 公 共 團 體, 各 區 平 均 口 為 37 萬 6 千 區 原 則 行 使 市 的 職 權, 各 區 均 有 本 身 的 市 長 自 1975 年 各 區 市 長 均 由 直 接 選 舉 產 生, 市 長 有 權 管 理 市 區 的 方 事 務, 不 受 市 政 府 首 長 的 控 制 2.2 東 京 市 政 府 是 根 據 方 自 治 法 而 設 置, 設 有 本 身 的 議 會 (The Tokyo Metropolitan Assembly) 及 行 政 架 構 ( 包 括 首 長 及 多 個 行 政 委 員 會 ) 首 長 是 行 政 執 行 機 構 的 最 高 負 責, 指 揮 市 政 府 各 行 政 單 位 具 體 組 織 架 構 見 圖 截 至 1996 年 4 月, 市 政 府 有 19 萬 1 千 名 僱 員 立 法 市 議 會 秘 書 處 首 長 辦 公 署 行 政 首 長 公 共 機 構 管 理 局 消 防 局 行 政 委 員 會 及 委 員 ( 例 如 選 舉 行 政 委 員 會 及 核 數 和 檢 查 員 ) 2.3 行 政 委 員 會 包 括 教 育 委 員 會 選 舉 行 政 委 員 會 公 共 治 安 委 員 會 方 勞 工 關 係 委 員 會, 及 各 種 有 關 魚 業 的 委 員 會 委 員 會 成 員 ㆒ 般 由 首 長 委 任, 市 議 會 同 意, 委 員 會 有 本 身 的 獨 立 法 定 位 30

台 灣 地 方 制 度 簡 介 1. ㆒ 般 方 政 府 架 構 1.1 台 灣 近 代 區 的 方 自 治, 可 以 說 是 從 1950 年 制 定 的 台 灣 省 各 縣 市 實 施 方 自 治 綱 要 後, 逐 步 建 立 而 成 目 前, 台 灣 區 的 方 體 制 可 區 分 為 兩 大 部 分 :㆒ 是 憲 法 明 文 保 障 的 方 自 治 組 織, 即 台 灣 省 及 其 轄 的 縣 市, 另 外 是 依 據 憲 法 而 制 定 的 法 律 來 規 定 的, 即 是 直 轄 央 的 兩 個 市 鄉 鎮 村 縣 縣 轄 市 里 省 央 省 轄 市 區 里 直 轄 市 區 里 1.2 過 往, 台 灣 方 自 治 的 施 行, 並 非 根 據 憲 法 相 關 的 規 定, 而 是 完 全 建 立 在 行 政 命 令 之 架 構 台 灣 立 法 院 在 1994 年 正 式 通 過 省 縣 自 治 法 和 直 轄 市 自 治 法, 方 制 度 法 制 化 的 基 礎 才 得 以 建 立 1.3 台 灣 設 有 省 議 會 及 省 政 府 省 議 會 的 職 權 包 括 訂 立 省 法 規, 通 過 省 預 算 和 議 決 省 特 別 稅 項 等 現 時 省 設 置 省 長 ㆒, 由 省 民 選 舉 產 生 ; 並 設 置 副 省 長 ㆓,㆒ 為 政 務 職,㆒ 為 常 任 文 官 1.4 台 灣 省 議 會 與 政 府 的 關 係, 是 根 據 省 縣 自 治 法 規 定 包 (1) 省 議 會 有 權 質 詢 省 長 及 各 行 政 機 關 的 首 長 ;(2) 省 長 及 行 政 機 關 首 長 須 向 省 議 會 提 交 施 政 報 告 和 業 務 報 告 ;(3) 如 省 政 府 對 議 會 議 決 案 執 行 不 當, 省 議 會 可 要 求 省 政 府 作 出 解 釋, 並 可 報 請 行 政 院 要 求 進 行 協 商 解 決 等 台 灣 在 97 年 7 月, 修 改 憲 法, 凍 結 省 選 舉 31

1.5 台 灣 省 內 各 縣 市 均 設 議 會 及 政 府 現 行 縣 市 議 會, 由 縣 市 之 選 舉 直 接 選 舉 縣 市 議 員 組 成 縣 市 政 府 的 行 政 單 位 多 寡 是 按 照 口 多 少 而 訂 定 鄉 鎮 縣 市 為 方 自 治 的 基 層 組 織, 鄉 鎮 縣 轄 市 民 代 表 會 為 其 立 法 機 關, 而 鄉 鎮 縣 轄 市 公 民 所 為 其 行 政 機 關 2. 台 北 市 政 府 架 構 2.1 台 北 市 原 為 台 灣 省 之 省 轄 市, 於 1967 年 改 制 升 格 為 直 轄 市 現 時 台 北 市 方 自 治 的 推 行, 是 根 據 1994 年 實 施 的 直 轄 市 自 治 法 2.2 台 北 市 設 有 市 議 會, 是 監 督 市 政 府 的 立 法 機 關, 市 議 會 議 員 由 市 民 選 舉 產 生, 任 期 ㆕ 年, 市 議 會 的 職 權 是 根 據 直 轄 市 自 治 法 第 十 五 條 規 定, 其 職 權 包 括 :(1) 議 決 市 法 規 ;(2) 議 決 市 預 算 案 ;(3) 議 決 市 特 別 課 稅 ;(4) 議 決 財 產 的 處 理 (5) 接 受 民 請 願 等 2.3 台 北 市 政 府 為 台 北 市 之 行 政 機 關, 現 行 組 織 根 據 直 轄 市 自 治 法 第 30 條 規 定, 置 市 長 ㆒, 由 市 民 依 法 選 舉 產 生, 任 期 ㆕ 年 置 副 市 長 ㆓,㆒ 為 政 務 職,㆒ 為 節 任 文 官 2.4 台 北 市 設 有 25 個 ㆒ 級 機 關, 各 ㆒ 級 機 關 首 長 除 事 立 法 政 風 及 警 務 處 首 長 外, 均 由 市 長 任 免 之 台 北 市 政 府 組 織 系 統 市 長 副 市 長 民 政 局 財 政 局 教 務 局 建 設 局 工 務 局 * 交 通 局 社 會 局 勞 工 局 警 察 局 衛 生 局 環 境 保 護 局 * 都 市 發 展 局 消 防 局 政 處 國 民 住 宅 處 新 聞 處 兵 役 處 原 事 住 務 民 委 員 會 秘 書 處 主 計 處 事 處 政 風 處 研 委 究 員 發 會 展 考 核 法 規 委 員 會 訴 委 願 員 審 會 議 捷 運 工 程 局 翡 管 翠 理 水 局 庫 自 事 來 業 水 處 公 訓 務 練 員 心 文 尚 化 未 局 設 立 ( ) 32

2.5 台 北 市 議 會 與 市 政 府 的 關 係, 分 別 為 : (1) 市 議 會 有 權 向 市 長 各 區 處 會 首 長 與 直 屬 機 關 首 長 提 出 質 詢 ; (2) 市 長 須 向 市 議 會 提 交 施 政 報 告, 其 他 局 處 會 首 長 與 直 屬 機 關 須 交 業 務 報 告 ; (3) 市 議 會 得 邀 請 市 長, 各 局 處 會 首 長 及 其 直 屬 機 關 首 長 出 席 會 議 ; (4) 市 政 府 對 市 議 會 議 決 案 延 緩 不 執 行 或 執 行 不 當, 得 說 明 理 由 如 市 議 會 認 為 不 滿 意, 可 報 請 行 政 院 要 求 協 商 解 決 (5) 市 政 府 有 權 要 求 市 議 會 對 議 案 進 行 覆 議, 如 覆 議 時 有 出 席 議 員 ㆔ 份 之 ㆓ 維 持 原 決 案, 市 政 府 應 接 受 2.6 台 北 市 設 有 12 個 區, 區 設 區 公 所, 置 區 長 ㆒, 受 命 於 市 長 綜 理 區 政, 區 公 所 為 市 政 府 之 派 出 機 關 各 區 公 內 部 設 : 民 政 課 社 會 課 經 建 課 兵 役 課 秘 書 室 會 計 室 事 室 政 風 室 33