Microsoft Word - 101125----全球信用评级行业立法完善与监管改革趋势

全 球 信 用 评 级 行 业 立 法 完 善 与 监 管 改 革 趋 势 2001 2002 年 爆 发 的 安 然 事 件 使 信 用 评 级 机 构 受 到 市 场 广 泛 的 责 难,2007 2008 年 的 金 融 危 机 和 2009 2010 年 的 欧 债 危 机 更 是 将 信 用 评 级 机 构 推 上 了 风 口 浪 尖 投 资 者 学 术 界 金 融 监 管 机 构 美 国 国 会 等 各 个 方 面 强 烈 要 求 加 强 信 用 评 级 机 构 监 管 的 呼 声 越 来 越 高 2010 年 7 月 21 日, 美 国 出 台 的 新 金 融 监 管 改 革 法 案 多 德 - 弗 兰 克 华 尔 街 改 革 与 消 费 者 保 护 法 用 9 个 条 款 (Sec.931-Sec.939) 对 信 用 评 级 机 构 的 行 为 进 行 规 范 本 文 在 分 析 全 球 信 用 评 级 行 业 现 状 和 存 在 问 题 的 基 础 上, 分 析 了 美 国 关 于 信 用 评 级 行 业 的 立 法 重 点 和 监 管 改 革 趋 势, 并 对 完 善 我 国 信 用 评 级 行 业 的 立 法 和 监 管 制 度 提 出 了 相 关 建 议 金 融 危 机 和 欧 债 危 机 使 信 用 评 级 行 业 颇 受 责 难 信 用 评 级 是 信 用 评 级 机 构 根 据 科 学 的 指 标 体 系, 采 用 严 谨 的 分 析 方 法, 运 用 简 明 的 文 字 符 号, 对 证 券 发 行 人 的 资 信 状 况 和 履 约 能 力 进 行 独 立 客 观 公 正 的 评 价, 并 确 定 其 信 用 等 级 的 一 种 经 济 活 动 信 用 评 级 以 其 具 有 的 弥 补 市 场 失 灵 降 低 信 息 不 对 称 程 度 和 投 资 者 收 集 信 息 的 成 本 降 低 融 资 企 业 融 资 成 本 加 快 融 资 过 程 揭 示 信 用 风 险 有 效 防 止 因 信 用 风 险 诱 发 的 金 融 风 险 提 高 金 融 市 场 监 管 效 率 和 增 进 金 融 市 场 效 率 的 特 定 功 能, 在 现 代 经 济 金 融 中 占 据 越 来 越 重 要 的 地 位, 信 用 评 级 机 构 被 誉 为 资 本 市 场 的 看 门 人, 对 国 家 经 济 和 世 界 经 济 产 生 着 越 来 越 重 要 的 影 响 但 是, 近 年 来, 信 用 评 级 机 构 受 到 来 自 市 场 和 监 管 机 构 越 来 越 多 的 质 疑 2000 2002 年 美 国 一 系 列 上 市 公 司 财 务 丑 闻 发 生 震 惊 全 球 的 安 然 事 件 爆 发, 使 信 用 评 级 机 构 受 到 市 场 非 常 广 泛 的 责 难 ;2007 2008 年 发 端 于 美 国 并 迅 速 蔓 延 全 球 的 金 融 危 机 和 2009 2010 年 爆 发 的 欧 债 危 机 更 是 将 信 用 评 级 机 构 推 上 了 风 口 浪 尖 人 们 认 为, 信 用 评 级 机 构 没 有 起 到 人 们 希 望 它 发 挥 的 作 用, 故 意 帮 助 投 资 银 行 和 券 商 提 高 次 级 债 券 的 信 用 等 级, 没 有 有 效 揭 示 风 险, 忽 视 或 掩 盖 了 相 关 的 风 险 预 警 信 号, 在 危 机 初 显 时 没 有 及 时 调 低 信 用 评 级, 致 使 消 费 者 因 为 不 能 完 全 了 解 其 中 的 风 险 而 遭 受 严 重 损 失 ; 危 机 发 生 后, 又 集 体 下 调 信 用 评 级, 引 发 市 场 大 规 模 恐 慌, 客 观 上 放 大 了 市 场 风 险, 对 全 球 经 济 金 融 运 行 产 生 了 非 常 巨 大 的 冲 击 信 用 评 级 机 构 本 来 作 为 社 会 监 管 者, 具 有 风 险 预 警 和 稳 定 金 融 市 场 的 作 用, 但 在 金 融 危 机 和 欧 债 危 机 中 却 推 波 助 澜, 使 整 个 金 融 市 场 更 加 动 荡 1 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

信 用 评 级 行 业 存 在 问 题 的 原 因 分 析 全 球 信 用 评 级 行 业 迄 今 已 有 上 百 年 的 历 史, 之 所 以 在 近 几 年 颇 受 诟 病, 主 要 有 以 下 几 方 面 的 原 因 : 一 信 用 评 级 机 构 主 体 定 位 不 明 确, 长 期 缺 乏 有 效 的 规 范 和 约 束 在 美 国, 法 律 对 信 用 评 级 机 构 的 定 位 一 直 不 是 非 常 明 确 对 信 用 评 级 机 构 进 行 规 范 的 法 律 主 要 是 1940 年 的 投 资 顾 问 法 依 据 投 资 顾 问 法 的 规 定, 评 级 机 构 作 为 投 资 公 司 进 行 注 册 但 在 实 践 中, 限 于 评 级 机 构 特 殊 的 性 质, 与 其 他 投 资 公 司 相 比, 评 级 机 构 享 有 很 大 的 隐 私 权, 监 管 机 构 也 一 直 将 评 级 机 构 评 级 的 程 序 和 方 法 作 为 商 业 秘 密 予 以 保 护 所 以, 穆 迪 标 准 普 尔 惠 誉 等 评 级 机 构 虽 然 在 投 资 公 司 法 下 自 愿 注 册 为 投 资 公 司, 却 无 需 像 其 他 投 资 公 司 那 样 向 SEC 报 送 信 息 披 露 材 料 及 接 受 常 规 监 管 有 一 些 观 点 认 为, 信 用 评 级 机 构 属 于 中 介 组 织 财 经 媒 体 的 一 种, 它 们 只 负 责 提 供 评 级 信 息, 对 形 成 证 券 买 卖 的 价 格 以 及 促 成 投 资 者 的 投 资 决 策 没 有 任 何 干 预, 也 不 构 成 具 体 的 买 卖 建 议, 并 因 此 受 美 国 宪 法 第 一 修 正 案 中 关 于 言 论 自 由 不 可 侵 犯 条 款 的 保 护 正 是 基 于 这 种 认 识, 信 用 评 级 机 构 为 了 免 予 承 担 相 应 的 法 律 责 任, 往 往 会 在 其 公 布 评 级 报 告 时 声 明 : 本 评 级 是 对 各 种 债 券 目 前 信 用 状 况 所 做 的 评 价, 它 对 投 资 者 的 债 券 买 卖 行 为 不 提 出 任 何 意 见 美 国 宪 法 第 一 修 正 案 成 了 信 用 评 级 机 构 推 脱 责 任 的 强 有 力 的 辩 护 理 由 一 旦 发 行 人 作 为 原 告, 要 求 信 用 评 级 机 构 对 其 承 担 侵 权 责 任, 信 用 评 级 机 构 就 会 拿 出 宪 法 第 一 修 正 案 作 为 护 身 符, 逃 避 责 任 信 用 评 级 机 构 主 体 定 位 不 明 确 是 导 致 其 责 任 缺 失 背 离 职 业 道 德 偏 离 保 护 投 资 者 利 益 轨 道 的 最 重 要 的 原 因 二 寡 头 垄 断 格 局 导 致 信 用 评 级 行 业 竞 争 力 不 足 在 全 球 信 用 评 级 市 场 上, 一 方 面 因 为 信 用 评 级 行 业 本 身 存 在 固 有 的 进 入 障 碍, 信 用 评 级 行 业 需 要 高 素 质 的 分 析 师 高 级 复 杂 的 评 级 技 术, 以 及 作 为 信 用 评 级 行 业 最 核 心 资 产 的 信 誉, 而 信 誉 的 积 累 需 要 时 间, 原 有 评 级 机 构 具 有 的 优 势 将 在 以 后 的 评 级 活 动 中 不 断 被 强 化, 从 而 抑 制 新 的 竞 争 者 ; 另 一 方 面,SEC 于 1975 年 确 立 了 全 国 认 定 的 评 级 机 构 (NRSRO) 制 度, 要 求 信 用 评 级 机 构 必 须 在 SEC 注 册, 并 接 受 SEC 的 监 管 该 制 度 的 本 意 在 于 加 强 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管, 但 最 终 其 设 置 的 监 管 特 许 却 为 新 评 级 机 构 的 市 场 进 入 制 造 了 障 碍, 客 观 上 成 为 导 致 寡 头 垄 断 的 重 要 制 度 性 因 素 截 至 2008 年 6 月 25 日,SEC 共 通 过 了 10 家 NRSROs 的 注 册 在 这 10 家 被 批 准 的 信 用 评 级 机 构 中, 标 普 惠 誉 和 穆 迪 垄 断 了 整 个 评 级 市 场 97% 的 份 额, 处 于 绝 对 的 寡 头 垄 断 地 位 信 用 评 级 市 场 这 种 寡 头 垄 断 状 况 造 成 信 用 评 级 行 业 缺 乏 应 有 的 竞 争, 窒 息 了 市 场 主 体 的 创 新 2 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

意 识, 评 级 机 构 没 有 足 够 的 动 力 去 收 集 信 息, 广 泛 依 赖 受 评 主 体 提 供 的 担 保 函 ; 同 时, 寡 头 垄 断 状 况 导 致 信 用 评 级 机 构 没 有 动 力 及 时 更 新 评 估 模 型, 对 相 当 一 部 分 新 金 融 产 品 应 用 过 时 的 评 估 模 型 这 些 都 成 为 抑 制 信 用 评 级 行 业 健 康 发 展 的 重 要 因 素 三 信 用 评 级 行 业 的 收 费 模 式 导 致 信 用 评 级 机 构 难 保 独 立 性 20 世 纪 70 年 代 之 前, 美 国 信 用 评 级 行 业 是 一 个 准 入 门 槛 很 低 的 自 由 竞 争 行 业, 信 用 评 级 机 构 主 要 依 靠 投 资 者 认 购 信 用 评 级 手 册 或 分 析 报 告 的 订 阅 费 用 维 持 生 计, 政 府 对 信 用 评 级 机 构 不 存 在 专 门 的 监 管, 市 场 自 律 占 主 导 地 位 但 是,20 世 纪 70 年 代 之 后, 这 种 情 况 发 生 了 变 化, 信 用 评 级 行 业 的 主 要 收 入 来 源 为 债 券 发 行 人 支 付 的 佣 金, 以 及 评 级 机 构 对 债 券 发 行 人 打 包 销 售 财 务 咨 询 分 析 软 件 等 服 务 和 产 品 的 收 入 向 受 评 对 象 收 取 评 级 费 用 占 到 了 其 总 收 入 的 90%, 其 余 的 10% 依 靠 评 级 机 构 提 供 的 研 究 资 信 等 服 务 获 得 现 代 收 费 模 式 很 容 易 导 致 信 用 评 级 机 构 出 于 扩 大 市 场 份 额 获 取 高 额 佣 金 的 考 虑, 放 松 对 债 券 发 行 主 体 的 评 级 标 准, 弱 化 对 负 面 信 息 的 考 虑 和 披 露 数 据 显 示, 标 普 穆 迪 等 主 要 评 级 机 构 在 2006 年 第 三 季 度 时 对 75% 的 次 级 抵 押 贷 款 支 持 债 券 评 级 为 AAA, 另 外 10% 的 评 级 相 当 于 AA, 仅 有 7% 被 评 为 BBB 或 更 低 与 此 同 时, 有 数 据 显 示, 与 传 统 的 公 司 债 券 信 用 评 级 相 比, 评 定 次 级 抵 押 债 券 的 评 级 费 用 是 前 者 的 2 倍, 仅 穆 迪 公 司 在 2002 2006 年 间 评 定 此 类 证 券 的 收 入 就 高 达 30 亿 美 元, 该 业 务 部 门 收 入 占 到 了 母 公 司 总 收 入 的 44% 面 对 评 级 费 用 是 普 通 债 券 2 倍 的 次 级 债, 评 级 机 构 纷 纷 给 予 较 高 的 评 级 也 就 不 难 理 解 四 信 用 评 级 行 业 存 在 明 显 的 利 益 冲 突 理 论 上 讲, 信 用 评 级 机 构 应 该 依 据 相 关 信 息 独 立 做 出 决 策, 不 受 任 何 外 来 压 力 的 牵 制 和 干 预 ; 为 了 维 护 自 身 评 级 结 果 的 客 观 中 立, 信 用 评 级 机 构 应 该 尽 可 能 不 要 从 事 任 何 有 可 能 产 生 利 益 冲 突 的 活 动 但 是, 在 制 度 约 束 不 力 的 情 况 下, 信 用 评 级 行 业 却 产 生 了 明 显 的 利 益 冲 突 除 了 因 收 费 模 式 产 生 的 利 益 冲 突 外, 还 可 能 存 在 评 级 机 构 为 受 评 对 象 提 供 其 他 服 务 进 而 迁 就 受 评 对 象 信 用 评 级 机 构 参 与 衍 生 产 品 的 设 计 和 承 销 致 使 其 与 债 券 发 行 人 建 立 不 当 利 益 关 系 评 级 机 构 和 评 级 人 员 持 有 受 评 对 象 的 股 票 等 原 因 产 生 的 利 益 冲 突 在 各 种 各 样 的 利 益 冲 突 面 前, 信 用 评 级 机 构 很 难 保 持 客 观 中 立 五 关 于 信 用 评 级 机 构 责 任 的 立 法 比 较 薄 弱 除 了 宪 法 第 一 修 正 案 之 外, 美 国 其 他 立 法 中 鲜 有 关 于 信 用 评 级 机 构 法 律 责 任 规 定 的 条 款 美 国 1933 年 证 券 法 第 11 章 规 定, 律 师 会 计 师 评 估 师 承 销 商 等 须 对 其 在 发 行 登 记 文 件 中 的 重 大 不 实 陈 述 承 担 法 律 责 任, 但 信 用 评 级 机 构 却 不 在 此 列 ; 依 据 该 法 第 11 章 的 相 关 规 定, 即 使 信 用 评 级 机 构 的 某 些 行 为 触 犯 了 证 券 法, 也 是 可 以 被 免 予 起 诉 的 1982 3 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

年 证 券 法 修 正 案 同 样 规 定, 证 券 发 行 人 可 以 不 经 信 用 评 级 机 构 的 认 可 发 布 评 级 信 息 也 就 是 说, 由 于 债 券 可 转 债 和 优 先 股 的 评 级 信 息 被 排 除 在 证 券 法 第 7 章 和 第 11 章 所 规 定 的 信 息 之 外, 信 用 评 级 机 构 可 以 不 对 自 己 评 级 的 信 息 的 真 实 性 负 责, 它 们 不 会 成 为 不 实 陈 述 的 责 任 主 体 美 国 在 安 然 事 件 后, 为 了 重 拾 资 本 市 场 信 心, 监 管 部 门 针 对 评 级 机 构 先 后 开 展 了 一 系 列 活 动 2002 年 7 月, 美 国 出 台 萨 班 斯 - 奥 克 斯 利 法 案, 对 公 司 的 CEO CFO 审 计 委 员 会 会 计 师 的 责 任 进 行 了 重 大 革 新, 但 却 依 然 没 有 对 信 用 评 级 机 构 的 责 任 做 出 实 质 性 完 善 2006 年 9 月 29 日, 美 国 前 总 统 布 什 签 署 了 2006 年 信 用 评 级 机 构 改 革 法 案, 该 法 案 授 权 SEC 采 取 规 则, 对 希 望 注 册 成 为 NRSRO 的 评 级 机 构 进 行 注 册 档 案 管 理 财 务 报 告 和 监 管, 以 通 过 提 高 评 级 质 量 来 提 高 评 级 透 明 度, 但 是, 该 法 案 及 其 实 施 细 则 却 没 有 涉 及 一 些 重 要 问 题, 其 中 就 包 括 并 未 明 确 评 级 机 构 在 其 评 级 结 果 与 事 实 明 显 不 符 时 的 责 任 承 担 近 年 来, 尽 管 美 国 金 融 市 场 关 于 评 级 机 构 的 责 难 不 绝 于 耳, 但 是 美 国 关 于 信 用 评 级 机 构 法 律 责 任 的 立 法 依 然 裹 足 不 前 法 律 责 任 规 定 的 薄 弱 是 造 成 信 用 评 级 机 构 权 重 责 轻 的 重 要 因 素 六 信 息 披 露 不 充 分, 市 场 透 明 度 较 低 虽 然 评 级 机 构 属 于 市 场 参 与 主 体, 并 依 据 美 国 投 资 公 司 法 进 行 注 册, 但 是 在 自 身 信 息 披 露 上 却 远 较 其 他 市 场 参 与 者 少 美 国 2006 年 信 用 评 级 机 构 改 革 法 案 首 次 确 立 了 SEC 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管 权 力, 但 是, 这 一 监 管 所 涵 盖 的 范 围 却 非 常 有 限, 对 信 用 评 级 机 构 的 信 息 披 露 义 务 也 涉 及 不 多 信 用 评 级 机 构 已 有 上 百 年 的 历 史, 却 在 近 年 屡 受 责 难, 显 示 出 各 国 没 有 一 个 与 信 用 评 级 机 构 地 位 和 现 状 相 匹 配 的 监 管 制 度 信 用 评 级 的 重 要 地 位 与 其 监 管 不 足 之 间 的 矛 盾 信 用 评 级 机 构 在 法 律 定 位 上 的 不 清 晰 以 及 因 此 导 致 的 权 利 义 务 界 定 不 清 楚 信 息 披 露 义 务 较 轻 等 因 素, 是 信 用 评 级 机 构 成 为 金 融 危 机 重 要 推 手 的 原 因, 也 是 导 致 信 用 评 级 机 构 在 近 些 年 颇 受 责 难 的 重 要 因 素 金 融 危 机 后 美 国 信 用 评 级 行 业 的 立 法 和 监 管 新 动 向 金 融 危 机 后, 美 国 更 加 深 切 地 意 识 到 信 用 评 级 机 构 在 整 个 金 融 体 系 中 的 重 要 地 位, 以 及 个 人 投 资 者 机 构 投 资 者 和 监 管 部 门 对 信 用 评 级 的 依 赖, 一 方 面 鼓 励 投 资 者 做 出 自 己 独 立 的 判 断 降 低 对 信 用 评 级 机 构 的 过 度 依 赖, 另 一 方 面 从 制 度 层 面 加 强 了 信 用 评 级 机 构 的 立 法 和 监 管 4 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

一 在 SEC 内 部 成 立 专 门 监 管 信 用 评 级 行 业 的 信 用 评 级 办 公 室 新 法 案 要 求 在 SEC 内 部 成 立 一 个 专 门 对 信 用 评 级 行 业 进 行 监 管 的 信 用 评 级 办 公 室, 加 强 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管, 以 提 高 信 用 评 级 结 果 的 准 确 度, 确 保 信 用 评 级 机 构 不 受 利 益 冲 突 的 不 当 影 响, 保 护 信 用 评 级 结 果 的 使 用 者 和 社 会 公 众 的 利 益 信 用 评 级 办 公 室 负 责 人 向 SEC 主 席 负 责 汇 报 工 作 ; 信 用 评 级 办 公 室 要 配 备 足 够 的 精 通 公 司 业 务 市 政 债 券 和 结 构 性 金 融 产 品 的 人 员, 以 便 他 们 能 够 充 分 履 行 监 管 职 责 新 法 案 要 求 信 用 评 级 办 公 室 至 少 每 年 对 信 用 评 级 机 构 检 查 一 次, 检 查 内 容 包 括 :(1) 在 开 展 信 用 评 级 业 务 时 是 否 符 合 其 制 定 的 评 级 规 则 程 序 和 方 法 ;(2) 对 利 益 冲 突 的 管 理 ; (3) 职 业 道 德 的 执 行 情 况 ;(4) 内 部 控 制 ;(5) 法 人 治 理 结 构 ;(6) 其 指 定 的 人 员 的 行 为 ;(7) 处 理 客 户 投 诉 的 情 况 ;(8) 对 曾 在 其 机 构 任 职 的 雇 员 的 管 理 规 则 新 法 案 要 求 信 用 评 级 办 公 室 以 浅 显 易 懂 的 方 式 向 公 众 公 布 该 检 查 报 告 二 强 化 信 息 披 露 义 务, 提 高 信 用 评 级 机 构 的 透 明 度 新 法 案 要 求 SEC 通 过 立 法, 强 化 信 用 评 级 机 构 的 信 息 披 露 义 务, 提 高 信 用 评 级 机 构 的 透 明 度 新 法 案 要 求 披 露 内 容 应 该 而 且 必 须 满 足 以 下 要 求 :(1) 信 用 评 级 用 户 能 够 据 此 对 不 同 的 信 用 评 级 机 构 的 评 级 表 现 进 行 比 较 ;(2) 对 可 能 使 用 信 用 评 级 的 经 验 丰 富 的 投 资 者 来 说, 该 内 容 是 清 楚 和 丰 富 的 ;(3) 包 括 多 年 来 的 各 种 类 型 的 信 用 评 级 的 信 息 内 容, 包 括 信 用 评 级 机 构 已 撤 回 的 信 用 评 级 ;(4) 由 信 用 评 级 机 构 免 费 出 版 的 在 网 上 和 以 书 面 形 式 向 公 众 提 供 的 信 息 ;(5) 与 信 用 评 级 机 构 的 商 业 模 式 相 匹 配 ;(6) 每 一 个 信 用 评 级 机 构 必 须 保 证 其 所 做 出 的 信 用 评 级 没 有 受 到 任 何 其 他 商 业 行 为 的 影 响, 完 全 是 建 立 在 对 金 融 工 具 本 身 风 险 和 收 益 的 分 析 上 披 露 的 内 容 包 括 : 信 用 评 级 和 方 法 所 使 用 的 前 提 假 设 信 用 评 级 依 赖 的 数 据 如 果 可 以 的 话 还 有 信 用 评 级 机 构 是 如 何 使 用 服 务 商 的 报 告 的 以 及 使 用 的 频 率 评 级 机 构 的 历 史 表 现 违 约 发 生 的 概 率 和 可 能 的 损 失 可 以 被 投 资 者 或 其 他 使 用 者 更 好 理 解 评 级 结 果 的 信 息 如 果 信 用 评 级 结 果 发 生 变 化 的 话, 新 法 案 要 求 SEC 以 立 法 形 式, 要 求 每 一 个 信 用 评 级 机 构 公 开 披 露 其 对 每 一 类 债 务 人 证 券 或 货 币 市 场 工 具 的 原 始 评 级, 以 及 后 来 评 级 发 生 变 化 的 原 因, 以 便 信 用 评 级 的 使 用 者 能 够 评 估 评 级 结 果 的 准 确 性, 并 比 较 不 同 信 用 评 级 机 构 的 信 用 评 级 表 现 对 于 资 产 抵 押 类 证 券, 信 用 评 级 机 构 除 了 进 行 尽 职 调 查 外, 还 应 该 对 其 所 使 用 的 第 三 方 的 服 务 进 行 尽 职 调 查, 并 尽 可 能 向 公 众 披 露 除 了 披 露 内 容 上 的 要 求 外, 新 法 案 还 要 求 信 用 评 级 机 构 必 须 以 能 够 被 评 级 机 构 的 使 用 者 理 解 的 通 俗 易 懂 的 形 式 发 布 其 披 露 的 信 息 三 加 强 信 用 评 级 机 构 的 内 控 机 制 建 设 5 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

新 法 案 要 求 SEC 通 过 立 法 方 式 明 确, 每 个 信 用 评 级 机 构 应 当 建 立 保 持 执 行 和 记 录 有 效 的 内 部 控 制 机 制, 同 时,SEC 应 当 要 求 每 个 信 用 评 级 机 构 每 年 向 其 提 交 年 度 内 部 控 制 报 告, 至 少 包 括 以 下 内 容 :(1) 在 建 立 和 保 持 有 效 的 内 部 控 制 结 构 时, 对 其 管 理 责 任 的 规 定 ;(2) 对 内 部 控 制 结 构 的 有 效 性 评 估 ;(3) 首 席 执 行 官 或 同 等 级 别 的 人 的 认 证 新 法 案 要 求, 每 一 个 信 用 评 级 机 构 必 须 建 立 董 事 会, 并 且 至 少 有 一 半 ( 不 能 少 于 2 人 ) 应 该 是 独 立 董 事, 部 分 独 立 董 事 还 应 该 是 信 用 评 级 机 构 评 级 结 果 的 使 用 者 为 了 确 保 独 立 董 事 的 独 立 性, 独 立 董 事 不 应 当 从 任 何 一 家 信 用 评 级 机 构 那 里 得 到 顾 问 费 咨 询 费 或 其 他 费 用, 也 不 应 当 与 信 用 评 级 机 构 或 其 附 属 机 构 有 任 何 关 联 ; 一 旦 独 立 董 事 与 某 一 受 评 对 象 之 间 存 在 经 济 利 益, 应 暂 时 剥 夺 其 独 立 董 事 资 格 独 立 董 事 的 薪 酬 不 应 当 与 信 用 评 级 机 构 的 收 入 挂 钩 独 立 董 事 的 任 期 应 该 事 前 约 定, 且 不 得 超 过 5 年, 不 得 连 任 关 于 董 事 会 的 职 责, 新 法 案 要 求, 除 了 董 事 会 应 有 的 责 任 外, 董 事 会 还 负 有 对 以 下 事 项 进 行 监 督 的 义 务 :(1) 建 立 维 护 和 执 行 确 定 信 用 评 级 的 规 则 和 流 程 ;(2) 建 立 维 护 和 执 行 用 于 公 布 管 理 和 披 露 利 益 冲 突 的 规 则 和 流 程 ;(3) 确 定 信 用 评 级 规 则 和 流 程 的 内 部 控 制 系 统 的 有 效 性 ;(4) 信 用 评 级 机 构 关 于 补 偿 和 营 销 的 相 关 规 则 和 流 程 如 果 信 用 评 级 机 构 是 某 个 母 公 司 的 附 属 机 构, 那 么, 母 公 司 的 董 事 会 如 果 具 备 以 下 条 件 的 话, 就 视 为 满 足 以 上 要 求 :(1) 至 少 有 1 2 个 成 员 ( 包 括 委 员 会 主 席 ) 满 足 上 述 要 求 的 独 立 性 ;(2) 委 员 会 的 成 员 中 至 少 有 一 个 是 信 用 评 级 机 构 的 评 级 用 户 为 了 不 增 加 小 型 评 级 机 构 的 负 担, 鼓 励 竞 争, 新 法 案 同 时 规 定, 如 果 SEC 发 现 上 述 规 定 对 某 个 小 型 信 用 评 级 机 构 造 成 了 不 合 理 的 负 担,SEC 有 权 准 许 该 信 用 评 级 机 构 将 相 关 责 任 委 托 某 个 委 员 会 组 织, 该 组 织 必 须 至 少 包 含 一 位 全 国 认 定 的 评 级 组 织 的 评 级 用 户 四 加 强 信 用 评 级 机 构 评 级 行 为 的 责 任 追 究 新 法 案 要 求,SEC 制 定 适 用 于 违 反 相 关 规 定 的 信 用 评 级 机 构 的 罚 款 和 其 他 处 罚 措 施, 如 果 一 家 评 级 机 构 在 一 段 时 间 内 给 出 太 多 严 重 失 真 的 信 用 评 级,SEC 将 有 权 对 其 进 行 罚 款, 对 于 严 重 违 规 或 多 次 出 现 重 大 评 级 失 误 的 评 级 机 构,SEC 有 权 撤 销 其 注 册 资 格 同 时, 新 法 案 赋 予 投 资 者 更 多 的 权 利, 允 许 投 资 者 以 信 用 评 级 机 构 对 其 决 定 信 用 评 级 风 险 的 方 法 所 依 赖 的 重 要 事 实 没 有 进 行 合 理 的 调 查 等 故 意 或 草 率 的 行 为 为 名, 控 告 信 用 评 级 公 司 五 加 强 相 关 问 题 研 究, 为 未 来 立 法 和 监 管 制 度 完 善 做 准 备 为 进 一 步 加 强 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管, 新 法 案 要 求 SEC 美 国 政 府 审 计 办 公 室 等 部 门 加 强 对 相 关 问 题 的 研 究 第 一, 要 求 SEC 加 强 对 信 用 评 级 机 构 独 立 性 信 用 评 级 机 构 的 独 立 性 如 何 影 响 其 做 出 的 信 用 评 级 的 质 量 等 问 题 的 研 究, 要 求 SEC 主 席 在 新 法 案 通 过 后 3 年 内, 向 参 议 院 银 行 住 房 6 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

和 城 市 事 务 委 员 会 以 及 众 议 院 金 融 事 务 委 员 会 提 交 其 研 究 结 果 和 相 关 建 议 SEC 还 应 当 针 对 以 下 事 项 做 出 评 估 : 在 信 用 评 级 机 构 提 供 风 险 管 理 咨 询 服 务 辅 助 性 协 助 其 他 咨 询 服 务 时, 信 用 评 级 机 构 对 可 能 产 生 的 利 益 冲 突 的 管 理 ; 禁 止 信 用 评 级 机 构 向 其 提 供 其 他 服 务 的 发 行 人 提 供 信 用 评 级 服 务 的 规 则 可 能 会 产 生 的 潜 在 影 响 ;SEC 主 席 认 为 合 适 的 其 他 的 问 题 第 二, 要 求 政 府 审 计 办 公 室 对 建 立 替 代 性 商 业 模 式 和 建 立 一 个 独 立 的 专 业 分 析 师 组 织 等 问 题 进 行 研 究 新 法 案 要 求, 美 国 总 审 计 长 应 当 研 究 补 偿 信 用 评 级 机 构 的 方 法 该 补 偿 方 法 所 需 的 条 件, 以 此 来 激 励 信 用 评 级 机 构 提 供 更 准 确 的 信 用 评 级 总 审 计 长 应 当 在 新 法 案 通 过 之 日 起 18 个 月 内 向 参 议 院 银 行 住 房 和 城 市 事 务 委 员 会 众 议 院 金 融 事 务 委 员 会 提 交 其 研 究 的 成 果 和 相 关 建 议 同 时, 总 审 计 长 还 应 当 对 建 立 一 个 独 立 的 专 业 分 析 师 组 织 的 可 行 性 和 必 要 性 进 行 研 究, 并 在 新 法 案 颁 布 之 日 起 1 年 内, 向 参 议 院 银 行 住 房 和 城 市 事 务 委 员 会 众 议 院 金 融 事 务 委 员 会 汇 报 其 研 究 成 果 对 我 国 信 用 评 级 行 业 立 法 和 监 管 制 度 完 善 的 启 示 我 国 信 用 评 级 行 业 起 步 于 20 世 纪 80 年 代 末, 经 过 20 多 年 的 竞 争 整 顿 整 合 后, 逐 渐 形 成 了 以 中 诚 信 国 际 大 公 上 海 远 东 和 联 合 资 信 等 为 代 表 的 一 些 独 立 的 较 为 知 名 的 评 级 机 构 截 至 2008 年 9 月 底, 我 国 共 有 各 类 评 级 机 构 74 家 目 前, 我 国 信 用 评 级 机 构 存 在 起 步 晚 发 展 慢 评 级 水 平 参 差 不 齐 专 业 人 才 匮 乏 专 业 经 验 不 足 服 务 品 种 单 一 社 会 公 信 力 较 差 国 际 竞 争 力 较 弱 等 问 题 为 了 加 快 信 用 评 级 行 业 的 发 展, 增 强 民 族 信 用 评 级 业 的 国 际 竞 争 力, 我 国 需 要 加 快 制 定 和 完 善 信 用 评 级 行 业 的 相 关 立 法, 通 过 制 度 完 善, 引 导 信 用 评 级 行 业 持 续 规 范 发 展 一 完 善 信 用 评 级 行 业 的 立 法 和 监 管 模 式 与 我 国 金 融 业 分 业 经 营 分 业 监 管 的 局 面 相 适 应, 我 国 对 信 用 评 级 行 业 的 监 管 也 由 不 同 的 监 管 主 体 按 照 各 自 管 理 的 市 场 对 信 用 评 级 机 构 进 行 监 管, 主 要 是 市 场 准 入 方 面 的 资 质 认 可 例 如, 中 国 人 民 银 行 认 定 银 行 间 债 券 市 场 评 级 资 格 发 改 委 认 定 企 业 债 和 担 保 机 构 评 级 资 格 中 国 证 监 会 认 定 证 券 和 公 司 债 市 场 评 级 资 格 保 监 会 认 定 保 险 公 司 可 投 资 债 券 评 级 资 格, 随 着 地 方 债 的 逐 步 退 出, 相 关 的 评 级 资 格 可 能 由 财 政 部 监 管 各 家 监 管 机 构 在 评 级 机 构 市 场 准 入 收 费 模 式 业 务 规 范 内 部 机 制 等 方 面 缺 乏 统 一 的 规 定, 这 种 分 散 的 各 管 一 方 的 局 面 不 利 于 民 族 信 用 评 级 业 的 发 展 我 国 应 当 通 过 立 法, 改 变 当 前 以 行 业 划 分 为 标 准 的 多 头 监 管 局 面, 明 确 信 用 评 级 行 业 的 监 管 机 构, 确 立 信 用 评 级 行 业 的 监 管 依 据, 保 障 信 用 评 级 监 管 执 法 的 客 观 公 正, 防 止 监 管 重 7 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

复 和 监 管 盲 区 1. 建 立 健 全 统 一 的 信 用 评 级 法 律 法 规 体 系 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管 缺 乏 足 够 的 法 律 依 据 是 孕 育 信 用 评 级 市 场 不 健 康 因 素 的 温 床, 加 快 立 法 进 程 是 任 何 一 个 国 家 规 范 信 用 评 级 市 场 秩 序 的 重 要 途 径 信 用 评 级 机 构 立 法 应 当 包 括 但 不 限 于 下 列 内 容 : 信 用 评 级 法 律 关 系 主 体 的 权 利 义 务 信 用 评 级 机 构 监 管 部 门 的 监 管 范 围 和 职 责 信 用 评 级 机 构 的 资 格 认 定 标 准 和 程 序 信 用 评 级 机 构 信 息 披 露 的 范 围 信 用 评 级 机 构 因 评 级 失 误 应 承 担 的 法 律 责 任 以 及 责 任 追 究 的 程 序 等 同 时, 应 该 做 好 信 用 评 级 机 构 立 法 与 相 关 法 律 如 证 券 法 的 协 调 和 配 合 2. 加 强 政 府 行 政 监 管 在 此 次 金 融 危 机 中, 政 府 监 管 部 门 放 松 对 信 用 评 级 机 构 的 监 管 在 一 定 程 度 上 纵 容 了 评 级 机 构 的 败 德 行 为, 并 因 此 对 金 融 体 系 的 稳 定 埋 下 隐 患 因 此, 政 府 金 融 监 管 部 门 应 当 履 行 其 职 责, 加 强 对 信 用 评 级 机 构 的 管 理 力 度, 强 化 信 用 评 级 机 构 准 入 和 退 出 的 资 质 审 查, 强 化 信 息 披 露, 提 高 信 用 评 级 行 业 的 透 明 度, 要 定 期 对 信 用 评 级 行 业 进 行 监 督 检 查, 以 提 高 行 业 的 整 体 素 质 和 水 平 3. 发 挥 自 律 监 管 作 用 信 用 评 级 机 构 属 于 中 介 组 织, 可 以 通 过 建 立 自 律 性 的 信 用 评 级 行 业 协 会, 加 强 对 信 用 评 级 工 作 的 指 导 监 督 和 管 理, 通 过 行 业 会 议 的 形 式 对 现 阶 段 出 现 的 问 题 进 行 广 泛 交 流 与 讨 论, 促 进 行 业 健 康 发 展, 建 立 一 个 评 级 机 构 受 评 对 象 和 投 资 者 交 流 信 息 的 平 台, 向 投 资 者 普 及 信 息 评 级 基 础 知 识, 明 确 投 资 者 对 信 用 评 级 行 业 的 认 识, 避 免 投 资 者 对 信 用 评 级 行 业 的 盲 目 信 任 通 过 政 府 和 行 业 协 会 共 同 对 信 用 评 级 行 业 进 行 监 督 和 管 理, 提 高 整 体 行 业 的 公 正 性 和 独 立 性 二 完 善 信 用 评 级 行 业 的 准 入 和 退 出 机 制 严 把 准 入 关 是 从 源 头 上 保 证 评 级 信 息 客 观 准 确 的 重 要 制 度 安 排 对 信 用 评 级 机 构 的 资 格 和 条 件 要 制 定 严 格 明 确 的 规 则, 严 格 杜 绝 通 过 虚 挂 知 名 评 级 机 构 的 牌 子 获 取 经 营 资 格 的 翻 牌 现 象 的 发 生 ; 建 立 从 业 人 员 的 资 格 考 试 和 培 训 制 度, 提 高 其 专 业 素 质 信 用 评 级 机 构 在 获 得 相 关 资 格 后, 可 能 会 由 于 人 员 变 动 内 部 治 理 结 构 不 完 善 等 原 因, 不 再 符 合 法 律 法 规 的 相 关 规 定, 让 不 符 合 条 件 的 信 用 评 级 机 构 退 出 市 场, 对 于 提 升 信 用 评 级 行 业 的 整 体 竞 争 力, 防 范 和 化 解 市 场 风 险 有 非 常 重 要 的 意 义 所 以, 除 了 规 定 准 入 门 槛 外, 还 要 完 善 相 应 的 退 出 机 制, 如 果 获 得 注 册 的 信 用 评 级 机 构 在 随 后 的 时 间 里 没 有 满 足 相 关 的 监 管 要 求, 监 管 机 构 有 权 以 适 当 的 形 式, 限 制 评 级 机 构 的 经 营 活 动, 在 某 些 情 况 下, 甚 至 有 权 取 消 评 级 机 构 的 注 册 完 善 信 用 评 级 机 构 的 退 出 机 制 有 助 于 监 管 部 门 对 信 用 评 级 机 构 进 行 持 8 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

续 监 管 随 着 我 国 信 用 评 级 市 场 对 外 开 放 程 度 的 不 断 加 深, 我 国 也 应 该 通 过 立 法 形 式 对 外 资 评 级 机 构 的 市 场 准 入 入 股 比 例 收 购 兼 并 进 入 总 量 业 务 范 围 收 费 标 准 等 进 行 明 确 立 法, 确 保 在 逐 步 开 放 的 过 程 中, 保 证 我 国 对 国 内 信 用 评 级 行 业 的 控 制 权 三 改 革 收 费 模 式, 保 持 信 用 评 级 机 构 的 独 立 性 建 立 利 益 冲 突 规 避 机 制, 保 持 信 用 评 级 机 构 的 独 立 性 是 全 球 信 用 评 级 机 构 监 管 改 革 的 重 点 如 果 信 用 评 级 机 构 在 评 级 活 动 中 失 去 独 立 性, 将 会 带 来 严 重 的 后 果 要 使 评 级 活 动 保 持 客 观 独 立, 需 要 不 断 完 善 相 关 的 制 度 安 排, 健 全 评 级 机 构 的 内 部 治 理 机 制, 克 服 现 存 和 潜 在 的 各 种 利 益 冲 突, 其 中 最 重 要 和 核 心 的 就 是 改 革 信 用 评 级 行 业 的 收 费 模 式 和 标 准 我 国 当 前 采 用 的 也 是 发 行 人 付 费 模 式, 这 种 模 式 容 易 导 致 信 用 评 级 机 构 丧 失 独 立 性 通 过 改 革 收 费 模 式 规 避 评 级 机 构 与 发 行 人 之 间 的 利 益 关 联 是 避 免 利 益 冲 突 的 重 要 方 面 同 时 要 提 高 财 务 透 明 度, 杜 绝 非 法 收 入, 加 强 外 部 监 督, 聘 请 外 部 公 司 定 期 对 信 用 评 级 机 构 的 合 规 性 和 内 部 治 理 流 程 进 行 独 立 评 估, 加 强 舆 论 监 督, 允 许 投 资 者 对 评 级 提 出 异 议 并 进 行 调 查, 对 于 查 处 有 问 题 的 评 级 机 构 要 给 予 严 厉 惩 罚 四 建 立 利 益 冲 突 规 避 机 制 规 避 现 实 或 潜 在 的 利 益 冲 突 是 确 保 信 用 评 级 结 果 客 观 公 正 的 又 一 个 关 键, 应 该 建 立 一 套 有 效 的 管 理 制 度 来 约 束 和 规 避 利 益 冲 突, 包 括 评 级 回 避 制 度 评 级 人 员 的 薪 酬 制 度 评 级 执 业 守 则 的 执 行 监 督 机 制 等 同 时, 正 确 处 理 评 级 机 构 的 评 级 业 务 和 辅 助 业 务 之 间 的 关 系, 应 逐 渐 将 评 级 机 构 的 评 级 业 务 和 其 他 辅 助 业 务 分 离 开 来, 或 者 强 制 性 要 求 评 级 机 构 不 得 从 事 与 信 用 评 级 相 冲 突 的 辅 助 性 业 务, 或 者 要 求 评 级 公 司 建 立 完 善 的 内 控 机 制, 防 范 和 规 避 评 级 业 务 和 其 他 业 务 之 间 的 利 益 冲 突, 避 免 因 商 业 关 系 或 特 殊 关 系 产 生 利 益 冲 突 五 完 善 信 息 披 露 制 度, 提 高 评 级 行 业 的 透 明 度 如 果 信 用 评 级 机 构 的 运 作 完 全 置 于 公 众 和 监 管 机 构 的 视 线 之 中, 其 弊 端 就 难 以 产 生 信 用 评 级 机 构 评 级 结 果 的 准 确 性 客 观 性, 一 方 面 与 可 资 利 用 的 信 息 评 级 技 术 和 模 型 有 关, 另 一 方 面 与 评 级 人 员 的 专 业 素 质 责 任 心 和 审 慎 程 度 有 关, 所 以, 提 高 信 用 评 级 结 果 的 客 观 性 和 公 正 性, 不 仅 需 要 明 确 规 范 证 券 发 行 人 披 露 信 息 的 程 度 和 质 量, 而 且 要 求 评 级 机 构 评 级 过 程 公 开 透 明, 这 样 就 可 以 更 好 地 督 促 评 级 机 构 负 责 任 地 进 行 评 级 活 动, 同 时 让 市 场 和 投 资 者 充 分 理 解 评 级 结 果, 并 据 此 对 评 级 结 果 做 出 自 己 的 判 断 六 完 善 信 用 评 级 机 构 的 法 律 责 任 由 于 评 级 机 构 在 现 代 金 融 市 场 已 经 取 得 了 一 定 的 市 场 话 语 权, 为 了 确 保 评 级 机 构 能 够 恪 尽 职 守, 真 正 发 挥 其 减 少 信 息 不 对 称 揭 示 信 息 风 险 提 高 市 场 效 率 保 护 投 资 者 利 益 的 作 9 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25

用, 必 须 建 立 评 级 结 果 跟 踪 和 问 责 机 制, 强 化 评 级 机 构 的 责 任, 从 法 律 上 规 定 相 应 的 责 任, 实 现 权 责 相 称 内 容 包 括 :(1) 如 果 信 用 评 级 机 构 由 于 故 意 或 重 大 过 失 出 具 了 虚 假 的 评 级 报 告, 并 因 此 造 成 了 受 评 主 体 或 投 资 者 的 损 失, 就 应 当 承 担 相 应 的 民 事 责 任, 承 担 责 任 的 形 式 主 要 有 停 止 侵 害 消 除 影 响 恢 复 名 誉 赔 偿 损 失 等 ;(2) 如 果 评 级 机 构 及 其 从 业 人 员 违 反 了 法 律 的 相 关 规 定, 证 券 监 督 管 理 部 门 可 以 追 究 其 相 应 的 行 政 责 任, 主 要 有 责 令 改 正 罚 款 没 收 违 法 所 得 责 令 停 业 吊 销 从 业 资 格 证 书 等 ;(3) 如 果 评 级 机 构 及 其 从 业 人 员 的 行 为 存 在 严 重 不 负 责 提 供 虚 假 评 级 信 息 和 证 明 文 件 等 情 况, 情 节 严 重 的, 可 以 追 究 其 相 应 的 刑 事 责 任 10 一 期 货 宁 波 营 业 部 宏 观 2010.11.25