北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 11 北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 李 凤 欧 阳 杰 摘 要 : 以 北 京 市 生 育 保 险 制 度 为 研 究 对 象, 从 国 际 比 较 与 借 鉴 的 视 野 和 角 度, 分 析 了 北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 现 状, 以 及 与 英 国 德 国 日 本 等 发 达 国 家 生 育 保 险 制 度 的 差 异, 最 后 在 比 较 的 基 础 上, 认 为 北 京 市 未 来 生 育 保 险 制 度 的 改 革, 必 须 关 注 扩 大 生 育 保 险 覆 盖 范 围 强 化 政 府 责 任 增 加 父 育 假 三 个 方 面 关 键 词 : 生 育 保 险 社 会 保 险 就 业 生 育 保 险 是 社 会 保 险 的 重 要 组 成 部 分 之 一, 它 是 国 家 和 社 会 为 女 性 劳 动 者 因 怀 孕 和 生 育 子 女 而 暂 时 丧 失 劳 动 能 力 失 去 正 常 工 资 收 入 来 源 时, 提 供 收 入 补 偿 医 疗 服 务 和 生 育 休 假 的 一 项 社 会 保 障 制 度 因 此, 从 生 育 保 险 的 保 险 标 的 而 言, 生 育 保 险 是 一 个 一 手 托 两 命 的 重 险, 不 仅 关 系 着 生 育 妇 女 的 健 康 和 就 业, 而 且 关 系 着 下 一 代 的 繁 衍 和 健 康 但 是 从 现 实 来 看, 生 育 保 险 却 并 没 有 得 到 应 有 的 重 视, 这 从 我 国 生 育 保 险 立 法 的 进 程 和 立 法 层 次 就 可 看 出, 如 直 到 1994 年 12 月 劳 动 部 颁 布 企 业 职 工 生 育 保 险 试 行 办 法 (1995 年 1 月 1 日 起 试 行 ), 我 国 才 有 了 全 国 统 一 的 生 育 保 险 制 度 李 凤, 首 钢 培 训 中 心 讲 师, 研 究 方 向 : 薪 酬 绩 效 管 理 社 会 保 障 ; 欧 阳 杰, 劳 动 经 济 学 博 士, IBM 高 级 咨 询 经 理, 研 究 方 向 : 企 业 文 化 人 力 资 源 管 理 和 企 业 战 略 119
北 京 蓝 皮 书 公 共 服 务 相 比 而 言, 养 老 医 疗 失 业 等 保 险 都 早 已 经 由 国 务 院 颁 布 了 相 应 的 立 法 条 例, 在 全 国 范 围 内 形 成 了 统 一 的 制 度 党 的 十 八 届 四 中 全 会, 首 次 以 依 法 治 国 为 主 题, 确 认 和 强 调 了 依 法 治 国 的 重 要 性 和 目 标 因 此, 研 究 相 对 落 后 的 生 育 保 险 立 法, 明 确 其 与 发 达 国 家 的 差 距, 为 进 一 步 的 生 育 保 险 立 法 改 革 就 非 常 有 意 义 一 北 京 市 生 育 保 险 制 度 现 状 及 存 在 问 题 ( 一 ) 北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 现 状 北 京 的 生 育 保 险 制 度 经 历 了 由 新 中 国 成 立 初 期 的 社 会 生 育 保 险 到 文 化 大 革 命 时 期 的 企 业 生 育 保 险, 又 到 改 革 开 放 后 现 代 社 会 生 育 保 险 制 度 的 转 变 过 程 但 北 京 直 到 2005 年 7 月 1 日 才 开 始 实 施 北 京 市 企 业 职 工 生 育 保 险 规 定, 建 立 了 适 应 市 场 经 济 体 制 的 现 代 生 育 社 会 保 险 制 度, 与 其 他 省 份 相 比 在 立 法 时 间 上 明 显 滞 后 北 京 市 现 行 的 生 育 保 险 制 度, 主 要 依 据 是 北 京 市 企 业 职 工 生 育 保 险 规 定 (2005 北 京 市 人 民 政 府 令 第 154 号 ) 关 于 进 一 步 完 善 企 业 职 工 生 育 保 险 有 关 问 题 的 通 知 ( 京 人 社 办 发 2009 54 号 ) 关 于 调 整 本 市 职 工 生 育 保 险 政 策 有 关 问 题 的 通 知 ( 京 人 社 医 发 2011 334 号 ) 其 中 2009 年 的 通 知 是 对 生 育 保 险 待 遇 水 平 及 享 受 条 件 的 进 一 步 细 化 和 补 充, 而 2011 年 的 通 知 则 是 北 京 市 自 2005 年 颁 布 北 京 市 企 业 职 工 生 育 保 险 规 定 后 对 其 首 次 进 行 的 改 革 改 革 后 的 北 京 市 生 育 保 险 制 度, 最 大 的 亮 点 在 于 覆 盖 范 围 的 扩 大, 彻 底 打 破 了 劳 动 者 户 籍 和 用 人 单 位 性 质 的 壁 垒 (2005 年 北 京 市 企 业 职 工 生 育 保 险 规 定 规 定 只 有 本 市 行 政 区 域 内 的 城 镇 各 类 企 业 和 与 之 形 成 劳 动 关 系 的 具 有 本 市 常 住 户 口 的 职 工 才 能 参 加 生 育 社 会 保 险 ) 根 据 国 家 统 计 局 公 布 的 数 据, 与 2011 年 末 北 京 市 有 395 30 万 人 参 加 生 育 保 险 相 比, 2012 年 末 参 加 生 育 保 险 的 人 数 达 到 844 69 万 人, 增 加 了 一 倍 多, 享 受 生 育 保 险 待 遇 的 人 数 也 由 2011 年 的 14 91 万 人 增 加 至 27 95 万 人, 120
北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 同 时 生 育 保 险 基 金 的 收 入 支 出 也 出 现 了 一 倍 以 上 的 增 加 这 充 分 说 明 改 革 后 的 生 育 保 险 惠 及 了 更 大 的 群 体 ( 二 ) 北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 问 题 尽 管 北 京 市 新 型 生 育 保 险 制 度 改 革 起 步 较 晚, 但 在 实 践 中 却 大 胆 改 革, 在 覆 盖 面 和 制 度 的 完 备 性 可 操 作 性 方 面 取 得 了 很 大 的 进 步, 但 同 时 也 仍 然 存 在 许 多 问 题 覆 盖 范 围 狭 窄 尽 管 从 2012 年 起, 北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 覆 盖 范 围 打 破 了 用 人 单 位 性 质 和 劳 动 者 户 籍 壁 垒, 但 是 仍 有 一 些 应 该 享 受 生 育 保 险 的 群 体 被 排 除 在 外, 如 处 于 生 育 年 龄 的 灵 活 就 业 失 业 无 业 农 村 女 性 生 育 待 遇 偏 低 主 要 体 现 在 生 育 津 贴 和 产 假 两 方 面 目 前 生 育 津 贴 的 计 算 方 式 是 职 工 所 在 用 人 单 位 月 缴 费 平 均 工 资 除 以 30 再 乘 以 产 假 天 数, 与 改 革 前 用 女 职 工 生 育 当 月 缴 费 基 数 除 以 30 再 乘 以 产 假 天 数 相 比, 起 到 了 很 好 的 限 高 提 低 的 作 用, 有 利 于 促 进 生 育 保 险 待 遇 的 公 平 性, 但 是 国 家 法 定 的 月 计 薪 天 数 为 21 75 天, 如 果 假 定 女 职 工 在 生 育 期 间 视 为 其 正 常 提 供 了 劳 动, 那 么 计 算 产 假 工 资 时 应 该 是 除 以 21 75, 除 以 30 直 接 导 致 女 职 工 生 育 期 间 产 假 工 资 的 降 低 2012 年 的 女 职 工 劳 动 保 护 特 别 规 定, 将 产 假 由 原 来 的 90 天 调 整 为 98 天, 尽 管 进 一 步 与 国 际 接 轨, 但 是 与 西 方 发 达 国 家 相 比, 仍 然 存 在 很 大 的 差 距 没 有 体 现 男 性 权 利 目 前 生 育 保 险 制 度 中 与 男 性 有 关 的 只 有 两 个 地 方, 一 是 晚 育 的 奖 励 假 可 以 选 择 由 男 性 来 休, 二 是 男 性 有 陪 产 假, 但 由 于 法 律 中 没 有 明 确 和 强 制 性 的 规 定, 而 是 用 人 单 位 根 据 情 况 而 定, 一 般 是 3 ~ 10 天, 也 有 很 多 用 人 单 位 根 本 就 没 有 男 性 陪 产 假 生 育 保 险 基 金 使 用 效 率 不 高 截 至 2012 年 底, 全 国 生 育 保 险 基 金 滚 动 结 余 427 6 亿 元, 北 京 市 滚 动 结 余 335 07 亿 元, 结 余 量 每 年 都 保 持 近 100 亿 元 的 增 长 这 与 我 国 生 育 保 险 基 金 收 支 平 衡, 略 有 结 余 的 收 缴 原 则 明 显 不 符 过 多 的 结 余 就 会 给 基 金 的 保 值 增 值 带 来 挑 战, 也 会 导 致 基 金 使 用 效 率 的 降 低 121
北 京 蓝 皮 书 公 共 服 务 生 育 医 疗 费 用 报 销 方 式 有 待 改 进 北 京 市 目 前 的 生 育 医 疗 费 用 采 用 定 额 支 付 形 式, 分 产 前 检 查 和 分 娩 两 个 阶 段 随 着 优 生 观 念 的 渗 透, 怀 孕 女 职 工 对 产 前 检 查 越 来 越 重 视, 但 是 目 前 产 前 检 查 的 限 额 是 1400 元, 远 远 无 法 覆 盖 产 前 检 查 的 实 际 费 用 分 娩 费 用 根 据 医 院 级 别 和 分 娩 方 式 区 别 对 待, 这 直 接 导 致 生 育 女 性 涌 向 更 好 的 医 院, 而 医 院 也 出 于 增 加 收 入 的 目 的 引 导 分 娩 女 性 更 多 地 选 择 人 工 干 预 分 娩 和 剖 宫 产, 这 不 仅 造 成 生 育 医 疗 费 用 的 浪 费, 同 时 也 不 利 于 产 妇 和 婴 儿 的 健 康 二 世 界 典 型 国 家 生 育 保 险 介 绍 ( 一 ) 德 国 德 国 是 典 型 的 社 会 保 险 模 式 德 国 的 生 育 保 险 待 遇 比 较 优 厚, 除 了 怀 孕 和 分 娩 阶 段 的 医 疗 护 理 费 用 外, 比 较 有 特 色 的 是 子 女 津 贴 育 儿 津 贴 和 育 儿 假 ( 男 女 都 享 有 ) 子 女 津 贴 是 指 提 供 给 居 住 在 德 国 有 18 岁 以 下 子 女 的 人, 资 金 由 联 邦 财 政 通 过 雇 主 连 同 工 作 报 酬 一 起 每 月 向 负 主 要 抚 养 责 任 的 父 母 一 方 支 付 育 儿 津 贴 在 子 女 出 生 后 的 头 两 年 提 供, 每 月 最 多 600 马 克, 由 雇 主 在 发 薪 时 支 付 给 雇 员 德 国 产 假 分 为 母 亲 个 人 的 生 育 假 和 父 母 两 人 的 育 儿 假, 最 长 可 休 至 孩 子 满 3 岁 母 亲 生 育 假 共 14 周, 分 娩 前 6 周 分 娩 后 8 周 如 果 遇 到 早 产 多 胞 胎 等 情 况, 产 后 休 假 时 间 可 延 长 至 12 周 休 假 期 间, 女 性 职 工 的 收 入 由 医 疗 保 险 机 构 和 用 人 单 位 共 同 保 障, 标 准 为 其 休 假 前 3 个 月 的 平 均 净 收 入 育 儿 假 是 父 母 共 同 的 福 利 从 孩 子 出 生 起 算, 直 至 其 满 3 岁, 父 母 双 方 都 可 以 停 薪 留 职, 在 家 带 孩 子, 休 假 时 间 由 自 己 选 择, 可 以 分 段 享 受, 累 加 计 算 法 律 同 时 规 定, 父 亲 必 须 用 一 半 的 假 期, 以 督 促 父 亲 为 抚 养 子 女 尽 义 务 在 此 期 间, 父 母 可 向 联 邦 政 府 申 请 育 儿 假 补 贴, 标 准 为 休 假 前 平 均 净 收 入 的 65% ~ 67%, 每 月 最 低 保 障 300 欧 元, 补 贴 上 限 为 1800 欧 元 122
北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 ( 二 ) 日 本 日 本 采 用 双 重 保 险 制 度, 即 国 民 健 康 保 险 提 供 医 疗 补 助, 雇 员 健 康 保 险 提 供 现 金 和 医 疗 补 助 未 参 加 就 业 关 联 健 康 保 险 或 特 殊 保 险 制 度 的 所 有 居 民, 都 在 当 地 政 府 的 国 民 健 康 保 险 制 度 范 围 内 自 我 雇 佣 者 参 加 专 门 的 国 民 健 康 保 险 机 构 因 此, 从 覆 盖 范 围 上 看, 生 育 保 险 几 乎 覆 盖 所 有 公 民 保 险 基 金 由 雇 主 雇 员 和 政 府 三 方 共 同 负 担 日 本 的 生 育 保 险 待 遇 主 要 包 括 育 儿 金 育 儿 假 生 育 费 用 产 假 新 生 儿 及 未 满 2 周 岁 的 幼 童, 每 个 月 政 府 会 发 给 父 母 5000 日 元 的 育 儿 金, 第 三 胎 将 发 1 万 日 元, 直 到 小 孩 满 12 岁 日 本 带 薪 产 假 为 期 14 周 女 职 工 可 以 在 孩 子 出 生 前 休 假 6 周, 出 生 后 休 假 8 周, 如 果 是 多 胞 胎 还 可 以 适 当 延 长, 产 假 期 间 的 薪 水 为 原 工 资 的 60% 此 外, 父 母 亲 任 何 一 方 还 可 以 选 择 休 一 年 的 无 薪 育 儿 假, 如 果 是 父 母 轮 流 休 育 儿 假, 还 可 以 延 长 2 个 月 日 本 参 议 院 2009 年 6 月 一 致 通 过 了 育 儿 看 护 休 假 法 修 正 案, 规 定 凡 是 家 有 3 岁 以 下 孩 子 的 女 性 职 员, 企 业 必 须 将 她 们 一 天 的 劳 动 时 间 控 制 在 6 小 时 内, 并 且 不 得 强 迫 她 们 加 班 生 育 医 疗 费 用 则 由 国 民 健 康 保 险 解 决, 即 只 要 参 加 了 国 民 健 康 保 险 便 可 以 领 取 15 万 日 元 的 医 疗 补 助, 基 本 可 以 解 决 生 育 费 用 的 问 题 ( 三 ) 英 国 英 国 的 生 育 保 险 没 有 单 独 立 法, 而 是 与 国 民 保 险 合 并 立 法, 实 行 社 会 保 险 ( 现 金 补 助 ) 和 普 遍 保 障 ( 医 疗 照 顾 ) 相 结 合 的 双 重 制 度 体 系 生 育 社 会 保 险 隶 属 于 具 有 强 制 性 的 国 民 保 险, 参 加 了 国 民 保 险 即 可 享 受 生 育 保 险 待 遇, 而 国 民 保 险 几 乎 覆 盖 了 全 体 国 民, 因 此 英 国 几 乎 所 有 的 公 民 都 可 以 享 受 生 育 保 险 待 遇 国 民 保 险 基 金 来 自 雇 主 雇 员 和 政 府 的 财 政 补 贴 对 于 生 育 的 妇 女, 由 国 民 保 险 提 供 收 入 支 持, 而 因 怀 孕 和 生 育 需 要 的 医 疗 服 务 则 由 国 民 保 健 服 务 承 担, 基 本 能 覆 盖 怀 孕 和 生 育 所 需 要 的 所 有 医 疗 服 务, 而 无 须 被 保 险 人 付 费 123
北 京 蓝 皮 书 公 共 服 务 英 国 生 育 保 险 待 遇 包 括 育 儿 津 贴 和 产 假 两 部 分 新 生 婴 儿 可 获 得 250 英 镑 的 首 笔 津 贴, 低 收 入 家 庭 的 新 生 婴 儿 则 可 得 到 500 英 镑 生 育 妇 女 享 有 长 达 1 年 的 产 假, 前 6 个 星 期 可 领 取 90% 的 工 资, 以 后 的 33 个 星 期, 每 周 可 领 取 最 多 112 75 英 镑, 再 以 后 的 13 个 星 期, 不 再 领 取 工 资 三 北 京 市 生 育 保 险 的 国 际 比 较 与 借 鉴 ( 一 ) 北 京 市 生 育 保 险 制 度 与 典 型 国 家 生 育 保 险 制 度 的 差 异 分 析 北 京 的 生 育 保 险 制 度 与 德 国 英 国 日 本 的 生 育 保 险 制 度 在 覆 盖 范 围 待 遇 水 平 等 方 面 有 着 明 显 的 差 异 很 多 人 认 为 这 种 差 异 具 有 合 理 性, 背 后 的 原 因 是 经 济 发 展 水 平 和 截 然 不 同 的 生 育 政 策 经 济 发 展 水 平 是 一 个 国 家 社 会 保 障 水 平 的 经 济 基 础, 没 有 良 好 的 经 济 基 础, 社 会 保 障 就 好 比 无 源 之 水, 而 我 国 的 经 济 发 展 无 论 是 原 有 基 础 还 是 发 展 质 量 方 面 都 无 法 与 英 美 等 发 达 国 家 相 比, 因 此 生 育 保 险 待 遇 低 于 发 达 国 家 也 无 可 厚 非 但 是 把 差 距 归 因 于 不 同 的 人 口 政 策 则 站 不 住 脚 西 方 发 达 国 家 通 过 为 生 育 夫 妇 提 供 优 厚 的 生 育 保 险 待 遇 来 降 低 生 育 成 本, 从 而 达 到 鼓 励 生 育 的 目 的 我 国 尽 管 实 行 的 是 限 制 生 育 政 策, 但 同 时 优 生 优 育 也 是 我 国 的 国 策, 限 制 生 育 只 是 限 制 人 口 出 生 的 量, 而 不 能 以 牺 牲 出 生 人 口 的 质 量 来 换 取 量 的 下 降, 对 于 符 合 政 策 规 定 的 生 育 人 口, 应 当 也 必 须 提 供 较 高 的 生 育 保 险 待 遇, 一 方 面 保 障 了 其 生 育 的 权 利, 另 一 方 面 也 为 优 生 优 育 提 高 出 生 人 口 质 量 提 供 了 物 质 支 持 因 此, 对 北 京 市 生 育 保 险 与 德 国 英 国 日 本 等 发 达 国 家 的 生 育 保 险 制 度 的 差 异 必 须 客 观 认 识 理 性 分 析, 本 文 认 为 其 差 距 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 1 立 法 宗 旨 的 差 异 1994 年 劳 动 部 发 布 的 企 业 职 工 生 育 保 险 试 行 办 法 中 对 立 法 目 的 表 述 为 : 为 了 维 护 企 业 女 职 工 的 合 法 权 益, 保 障 她 们 在 生 育 期 间 得 到 必 要 的 经 济 补 偿 和 医 疗 保 健, 均 衡 企 业 间 生 育 保 险 费 用 的 负 担 这 里 的 女 职 工 的 合 法 124
北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 权 益 应 当 包 括 公 平 就 业 权 和 生 育 权, 而 且 两 者 中 更 倾 向 于 公 平 就 业 权, 证 据 有 两 点, 一 是 生 育 保 险 立 法 将 覆 盖 范 围 仅 限 于 企 业 女 职 工, 二 是 产 假 直 到 2012 年 才 调 整 为 98 天, 终 于 达 到 国 际 劳 工 部 1952 年 的 生 育 保 护 公 约 中 女 职 工 产 假 不 少 于 14 周 的 国 际 最 低 标 准 生 育 保 险 仅 限 于 企 业 就 业 的 女 性, 最 大 的 好 处 在 于 降 低 了 雇 用 女 性 就 业 者 较 多 的 企 业 的 性 别 亏 损, 而 较 短 的 产 假 则 有 利 于 生 育 女 性 及 时 返 回 工 作 岗 位, 减 少 企 业 的 生 产 率 损 失 因 此, 我 国 的 生 育 保 险 立 法, 从 根 本 上 说 是 为 了 保 护 就 业 女 性 生 育 期 间 的 公 平 就 业 权, 鼓 励 妇 女 就 业, 因 为 只 有 就 业 才 能 得 到 生 育 保 险, 否 则 生 育 费 用 自 己 负 担 与 之 相 比, 发 达 国 家 的 生 育 保 险 则 更 多 的 是 出 于 保 障 女 性 的 生 育 权, 目 的 是 为 了 降 低 生 育 者 的 生 育 成 本, 鼓 励 生 育 和 优 育, 而 后 者 无 疑 更 符 合 生 育 保 险 的 立 法 宗 旨 2 立 法 结 构 的 差 异 大 多 数 发 达 资 本 主 义 国 家 对 生 育 保 险 都 没 有 单 独 立 法, 而 是 与 其 他 保 险 合 并 立 法, 如 德 国 就 将 生 育 保 险 包 括 在 疾 病 保 险 立 法 中, 而 英 国 则 是 放 在 国 民 保 险 立 法 中 这 样 做 的 好 处 有 两 个 : 一 是 可 以 扩 大 生 育 保 险 的 覆 盖 范 围, 如 英 国 只 要 参 加 了 面 向 全 体 国 民 的 国 民 保 险, 即 可 享 受 生 育 保 险 待 遇 ; 二 是 管 理 上 的 便 利 性, 如 女 性 在 生 育 期 间 不 仅 需 要 经 济 上 的 帮 助, 还 需 要 医 疗 服 务, 而 医 疗 服 务 恰 恰 是 疾 病 保 险 和 健 康 保 险 的 内 容, 可 以 在 管 理 上 实 现 专 业 化 和 规 模 化, 有 利 于 提 高 生 育 保 险 的 效 率 我 国 则 是 单 独 立 法, 这 似 乎 体 现 了 生 育 保 险 的 重 要 性, 但 是 在 实 践 中 关 于 生 育 医 疗 服 务 的 范 围 则 带 来 很 多 模 糊 地 带, 如 我 国 的 生 育 保 险 规 定, 女 职 工 生 育 出 院 后, 因 生 育 引 起 的 疾 病 的 医 疗 费, 由 生 育 保 险 基 金 支 付, 其 他 疾 病 的 医 疗 费, 按 照 医 疗 保 险 待 遇 的 规 定 办 理 女 职 工 产 假 期 满 后, 因 疾 病 需 要 休 息 治 疗 的, 按 照 有 关 病 假 待 遇 和 医 疗 保 险 待 遇 规 定 办 理, 这 就 需 要 区 分 生 育 女 性 疾 病 的 成 因, 这 无 疑 增 加 制 度 的 复 杂 性 和 执 行 的 难 度 另 外, 很 多 国 家 都 是 同 时 并 行 两 种 或 两 种 以 上 的 制 度 来 保 障 公 民 的 生 育 权, 如 英 国 就 是 国 民 保 险 和 国 民 保 健 并 行, 其 中 国 民 保 健 主 要 提 供 生 育 需 要 的 医 疗 服 务, 从 而 保 障 所 有 国 民 的 生 育 权 利, 同 时 国 民 保 险 主 要 提 供 生 育 需 要 的 收 入 补 助, 进 一 步 保 障 就 业 女 性 的 生 育 权 利 125
北 京 蓝 皮 书 公 共 服 务 和 生 育 期 间 的 就 业 权 利 这 样 就 形 成 了 一 个 覆 盖 范 围 更 广 分 层 次 的 生 育 保 险 制 度 以 北 京 为 代 表 的 我 国 生 育 保 险 立 法 则 是 单 一 立 法, 即 参 加 生 育 社 会 保 险 是 享 受 生 育 保 险 待 遇 的 唯 一 通 道, 而 参 加 生 育 社 会 保 险 首 先 必 须 就 业 3 覆 盖 范 围 的 差 异 长 期 以 来 我 国 基 本 上 是 职 工 生 育 保 险 制 度, 其 保 险 对 象 只 是 就 业 职 工, 尤 其 是 北 京 在 2013 年 以 前 还 将 生 育 保 险 的 覆 盖 范 围 仅 限 于 具 有 本 市 户 籍 的 就 业 职 工, 另 外 对 于 即 使 满 足 参 加 生 育 保 险 的 条 件 且 依 法 缴 费 的 人 群 中, 还 必 须 符 合 国 家 婚 姻 法 的 规 定, 履 行 结 婚 手 续 且 生 育 符 合 国 家 计 划 生 育 政 策 的 生 育 女 性, 这 就 把 广 大 的 农 民 城 镇 无 业 和 失 业 以 及 未 婚 先 育 的 生 育 女 性 排 除 在 生 育 保 险 制 度 之 外 这 从 一 方 面 有 利 于 我 国 计 划 生 育 政 策 的 贯 彻, 另 一 方 面 却 剥 夺 了 一 部 分 公 民 平 等 享 受 生 育 保 险 的 权 利, 同 时 与 我 国 的 优 生 优 育 政 策 背 道 而 驰 如 前 所 述, 英 国 日 本 等 国 除 了 实 施 就 业 生 育 保 险 制 度 以 外, 还 有 针 对 全 体 国 民 的 国 民 生 育 保 险 制 度, 其 保 险 对 象 为 全 体 国 民 或 全 体 居 民, 通 过 分 层 次 的 制 度 安 排, 保 障 全 体 公 民 都 有 享 受 生 育 保 险 的 权 利, 体 现 了 社 会 保 险 公 平 和 互 助 的 特 征 4 生 育 待 遇 的 差 异 从 全 世 界 来 看, 生 育 保 险 待 遇 主 要 包 括 生 育 医 疗 服 务 产 假 工 资 育 儿 津 贴 和 产 假 四 个 方 面 就 北 京 目 前 的 规 定 来 看, 与 世 界 发 达 国 家 相 比, 差 异 主 要 存 在 于 产 假 工 资 育 儿 津 贴 和 产 假 三 方 面 从 法 律 规 定 来 看, 北 京 市 目 前 的 产 假 工 资 替 代 率 是 100%, 也 即 女 职 工 产 假 期 间 的 工 资 与 其 正 常 工 作 时 无 异 但 现 实 中 存 在 很 多 企 业 偷 换 工 资 概 念, 在 核 算 缴 费 工 资 时 仅 核 算 基 本 工 资, 而 把 占 收 入 很 大 比 重 的 奖 金 等 现 金 收 入 排 除 在 外, 这 就 造 成 生 育 津 贴 名 义 上 虚 高 的 假 象 育 儿 津 贴 主 要 存 在 于 鼓 励 生 育 的 国 家, 北 京 市 目 前 的 育 儿 津 贴 仅 表 现 为 针 对 独 生 子 女 每 月 5 元 的 独 生 子 女 费, 且 这 一 标 准 从 1982 年 开 始 实 施 至 今 30 多 年 没 有 调 整, 已 经 远 远 失 去 育 儿 津 贴 的 意 义 我 国 的 产 假 制 度, 几 经 调 整 至 2012 年 终 于 达 到 国 际 最 低 标 准, 尽 管 很 多 企 业 也 规 定, 生 育 女 职 工 可 以 自 愿 选 择 延 长 产 假 至 半 年 或 一 年, 但 是 由 于 延 长 产 假 期 间 的 收 入 损 失 和 严 峻 的 就 业 压 力, 致 使 很 多 生 育 女 性 只 好 望 假 兴 126
北 京 市 生 育 保 险 制 度 的 国 际 比 较 与 借 鉴 叹 另 外 由 于 传 统 观 念 的 影 响, 生 育 保 险 立 法 中 并 未 给 予 男 性 相 应 的 待 遇, 甚 至 连 陪 产 假 都 缺 乏 法 律 上 的 明 确 和 强 制 实 施 而 相 比 之 下, 发 达 国 家 不 仅 生 育 女 性 享 有 较 长 的 产 假, 有 的 国 家 产 假 长 达 两 年, 而 且 还 有 关 于 强 制 休 产 假 的 规 定 除 此 之 外, 目 前 全 世 界 约 有 36 个 国 家 规 定 了 父 育 假, 主 要 是 欧 洲 北 美 等 发 达 工 业 国 家, 父 育 假 通 过 给 予 男 性 假 期 的 方 式 强 化 了 男 性 在 生 育 中 的 责 任 和 义 务, 对 社 会 稳 定 女 性 就 业, 尤 其 是 提 高 生 育 人 口 无 疑 可 以 起 到 很 好 的 作 用 ( 二 ) 北 京 市 生 育 保 险 的 改 进 思 路 构 想 党 的 十 八 届 三 中 全 会 通 过 了 单 独 二 胎 政 策, 这 标 志 着 我 国 实 施 了 长 达 30 多 年 的 计 划 生 育 政 策 出 现 松 动, 而 且 全 面 放 开 二 胎 政 策 也 呼 之 欲 出 这 意 味 着, 未 来 我 国 的 生 育 政 策 必 将 从 限 制 生 育 转 变 为 鼓 励 生 育 政 策, 在 新 的 生 育 政 策 下, 原 有 的 保 险 制 度 必 然 会 出 现 不 适 应, 因 此, 必 须 对 原 有 的 生 育 保 险 制 度 进 行 改 革 对 于 就 业 人 口 众 多 的 北 京 市 而 言, 更 应 提 前 做 好 应 对 借 鉴 西 方 发 达 国 家 生 育 保 险 制 度 实 践, 本 文 认 为 北 京 市 的 生 育 保 险 制 度 改 革 要 重 点 关 注 以 下 三 个 方 面 : 第 一, 扩 大 生 育 保 险 的 覆 盖 面 关 于 这 一 点 可 以 借 鉴 日 本 的 做 法, 在 覆 盖 面 更 为 广 泛 的 医 疗 保 险 内 增 加 女 性 生 育 期 间 的 生 育 医 疗 服 务, 只 要 参 加 了 医 疗 保 险, 就 可 以 享 受 生 育 医 疗 服 务, 而 生 育 社 会 保 险 则 提 供 生 育 津 贴 和 产 假 等 待 遇 第 二, 加 大 政 府 的 责 任, 一 是 立 法 的 责 任, 提 高 立 法 的 层 次 和 执 行 力 度, 增 强 法 律 的 强 制 性 ; 二 是 政 府 在 生 育 保 险 中 的 保 障 作 用, 北 京 市 目 前 的 生 育 保 险 仅 针 对 就 业 人 员, 生 育 保 险 基 金 全 部 来 自 用 人 单 位 的 缴 费, 生 育 津 贴 和 生 育 医 疗 服 务 全 部 由 生 育 保 险 基 金 支 付, 也 就 是 说 所 有 因 女 职 工 生 育 而 带 来 的 成 本 都 由 企 业 承 担, 这 就 可 以 理 解 为 什 么 很 多 企 业 尤 其 是 雇 用 女 职 工 较 少 的 企 业 对 生 育 保 险 一 直 持 质 疑 态 度 的 原 因, 也 是 企 业 不 愿 意 雇 用 女 职 工 和 延 长 女 职 工 产 假 的 原 因 因 此, 政 府 必 须 补 位, 如 通 过 财 政 补 贴 的 方 式 保 障 农 民 城 镇 非 就 业 人 群 的 生 育 权 利, 法 定 产 假 期 间 的 工 资 由 生 育 保 险 基 金 支 付, 延 长 产 假 期 间 由 政 府 给 予 生 育 女 性 一 定 的 收 入 补 偿 从 目 前 全 国 以 及 北 京 市 巨 额 的 生 育 保 险 基 金 积 累, 在 不 增 127
北 京 蓝 皮 书 公 共 服 务 加 政 府 财 政 负 担 的 情 况 下 都 是 完 全 可 以 实 现 的 三 是 增 加 父 育 假 近 年 来 社 会 学 者 和 儿 童 教 育 专 家 普 遍 批 评 中 国 目 前 父 亲 严 重 缺 位 隔 代 育 儿 的 畸 形 育 儿 方 式 产 生 的 后 果 这 一 现 象 的 形 成 除 了 与 传 统 观 念 有 关, 与 产 假 较 短 男 性 育 儿 待 遇 缺 失 不 无 关 系, 因 此, 建 议 可 以 向 西 方 发 达 国 家 学 习, 适 当 延 长 产 假, 夫 妻 双 方 共 享 产 假, 且 法 律 强 制 规 定 男 性 必 须 休 一 定 时 间 的 产 假, 以 强 化 生 育 中 男 性 的 责 任 和 贯 彻 优 生 优 育 的 国 策 参 考 文 献 李 鑫 : 我 国 生 育 保 险 制 度 与 妇 女 就 业 问 题 的 思 辨, 改 革 与 战 略 2011 年 第 3 期 蔡 秋 丽 : 北 京 市 生 育 保 险 情 况 调 查 研 究, 科 技 创 新 导 报 2010 年 第 21 期 曹 春 : 社 会 保 障 筹 资 改 革 国 际 比 较 及 对 我 国 的 启 示, 经 济 研 究 参 考 2013 年 第 38 期 潘 锦 棠 : 中 国 生 育 保 险 制 度 的 历 史 与 现 状, 人 口 研 究 2002 年 第 2 期 2012 年 北 京 生 育 保 险 制 度 覆 盖 统 计 预 测 分 析, 中 国 市 场 调 研 网, 2011 年 12 月 郑 功 成 : 中 国 社 会 保 障 制 度 变 迁 与 评 估, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2002 中 国 生 育 保 险 政 策 与 女 性 就 业 公 平 项 目 总 结 报 告, 中 国 社 会 保 障 学 会 网, 2010 年 10 月 128