夥 伴 關 係 與 服 務 輸 送 - 論 兩 岸 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 之 關 係 沈 建 中 摘 要 兩 岸 政 府 在 進 入 21 世 紀 後, 除 面 對 國 際 環 境 各 國 的 競 爭 下, 在 兩 岸 的 政 府 體 系 內 亦 面 臨 政 治 經 濟 社 會 等 各 層 面 的 挑 戰 更 何 況 21 世 紀 是 一 個 快 速 變 遷 與 競 爭 的 環 境, 各 國 政 府 為 因 應 此 發 展, 對 如 何 提 昇 政 府 的 競 爭 力, 發 揮 文 官 團 隊 的 效 能, 亦 即 要 使 公 務 人 力 不 但 能 適 才 適 所, 更 能 人 盡 其 才, 且 能 成 為 政 策 的 執 行 者 與 政 府 運 作 的 基 石 但 也 就 是 因 為 如 此, 兩 岸 公 務 人 員 如 何 在 中 央 政 府 與 地 方 政 府 之 間, 能 順 遂 推 動 與 執 行 政 策, 就 成 為 國 家 重 要 的 議 題 也 就 是 因 為 如 此, 各 國 學 者 也 一 直 探 討 各 國 政 府 中 央 政 府 與 地 方 政 府 之 間 的 關 係, 這 也 是 本 文, 為 何 會 有 上 述 的 假 設 與 進 行 本 文 研 究 旨 趣 之 所 在 對 中 國 大 陸 而 言, 在 改 革 開 放 之 後, 隨 著 大 量 外 資 與 國 內 企 業 的 發 展, 地 方 政 府 對 於 中 央 政 府 開 始 要 求 分 權, 而 更 隨 著 經 濟 與 社 會 的 發 展, 法 制 化 的 要 求 更 是 中 國 大 陸 政 府 必 須 加 快 腳 步 的 工 作, 所 以 陸 陸 續 續 頒 布 相 關 法 律, 如 2006 年 1 月 1 日 起 中 國 大 陸 施 行 的 中 華 人 民 共 和 國 國 家 公 務 員 法, 即 是 一 顯 例 對 於 我 國 政 府 而 言, 在 民 主 化 的 過 程 中, 如 何 加 強 落 實 地 方 自 治 成 為 政 府 重 要 的 課 題,1999 年 1 月 25 日 我 國 公 布 實 施 地 方 制 度 法 後, 而 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 關 係, 也 漸 從 上 對 下 的 垂 直 監 督 機 制, 逐 漸 朝 合 作 關 係 轉 型 本 論 文 即 從 中 央 政 府 與 地 方 政 府 夥 伴 關 係 與 服 務 輸 送 的 觀 點, 探 討 兩 岸 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 之 關 係 關 鍵 字 : 中 央 政 府 地 方 政 府 公 務 員 憲 法 法 律 美 國 德 州 大 學 奧 斯 汀 校 區 政 府 系 訪 問 學 者 臺 灣 大 學 法 學 博 士 臺 北 大 學 兼 任 助 理 教 授 考 試 院 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 主 任 1
壹 前 言 貳 兩 岸 對 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 的 界 定 參 憲 法 之 規 範 與 理 解 肆 現 行 相 關 法 律 規 範 伍 結 論 - 潛 在 問 題 分 析 參 考 書 目 2
壹 前 言 我 國 歷 史 的 傳 統, 係 採 中 央 集 權 制, 文 官 制 度 亦 是 在 此 思 維 下, 由 中 央 政 府 掌 控, 地 方 政 府 的 文 官 皆 由 中 央 政 府 派 遣 惟 時 序 進 入 到 20 世 紀 後, 民 主 的 思 維, 衝 擊 政 府 體 制 主 權 在 民 的 民 主 理 念, 使 得 以 往 中 央 集 權 的 作 法, 受 到 挑 戰 而 漸 次 修 正 地 方 政 府 受 到 全 球 政 府 行 政 革 新 風 潮 之 帶 動, 出 現 全 球 地 方 政 府 改 革, 以 期 將 地 方 政 府 現 代 化 地 方 政 府 推 動 地 方 服 務 品 質 的 改 善 設 定 績 效 標 準 以 及 改 善 服 務 規 劃 與 執 行 的 機 制 ( 朱 景 鵬,2003:2) 且 世 界 各 國 在 地 方 政 府 行 政 革 新 的 年 代, 在 分 權 化 (decentralization) 的 潮 流 趨 勢 下, 地 方 與 中 央 關 係, 逐 漸 脫 離 傳 統 父 權 思 想 下 的 依 附 侍 從 模 式, 轉 成 策 略 性 夥 伴 關 係 (strategic partnership) 對 兩 岸 政 府 而 言, 雖 然 意 識 型 態 不 同, 政 府 的 體 制 亦 不 同 然 而 兩 岸 政 府 卻 需 同 時 面 對 地 方 政 府 現 代 化 的 要 求 所 以, 就 兩 岸 中 央 與 地 方 政 府 面 臨 的 公 務 人 力 議 題, 如 公 務 資 源 分 配 不 均 公 務 人 員 面 臨 公 共 事 務 的 複 雜 化 及 區 域 化, 另 如 因 公 務 資 源 分 配 不 均 與 地 方 性 公 共 事 務 的 複 雜 化, 使 得 地 方 居 民 對 地 方 服 務 的 要 求 與 日 俱 增, 而 政 府 若 不 能 有 效 回 應 民 眾 需 求, 則 可 能 產 生 地 方 政 府 運 作 上 不 可 治 理 的 危 機 所 謂 不 可 治 理, 乃 指 人 民 的 需 求 與 政 府 回 應 能 力 有 落 差, 形 成 治 理 上 及 合 法 性 的 危 機, 而 有 過 度 負 荷 (overload) 的 現 象 ( 林 鍾 沂,1991..1) 等 如 日 本 1947 年 對 於 公 務 人 員 就 分 別 訂 有 國 家 公 務 員 法 與 地 方 公 務 員 法 另 如 法 國 於 1981 年 通 過 地 方 分 權 法, 並 制 定 地 方 公 務 員 章 程 擴 大 地 方 政 府 人 事 行 政 自 主 權 ( 宋 學 文,2004:35,40) 兩 岸 政 治 與 文 官 制 度 的 發 展, 亦 有 如 此 的 趨 勢, 如 中 國 大 陸 1979 年 地 方 組 織 法 與 民 族 自 治 地 方 的 自 治 條 例 的 施 行 ; 中 華 民 國 1994 年 8 月 省 縣 自 治 法 直 轄 市 自 治 法 的 施 行 1, 其 後 1999 年 1 月 地 方 制 度 法 施 行 隨 著 兩 岸 分 權 化 的 法 制, 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 關 係, 也 漸 從 上 對 下 的 垂 直 監 督 機 制, 逐 漸 朝 合 作 關 係 轉 型 就 政 府 體 制 言, 兩 岸 政 府 的 權 力 思 維, 也 從 中 央 集 權 的 傳 統, 走 向 地 方 分 權 的 方 向, 就 此 方 向 而 言, 對 於 兩 岸 文 官 體 制, 尤 其 是 中 央 政 府 與 地 方 政 府 公 務 員 間 關 係 的 發 展 與 衝 擊 為 何, 本 文 即 就 這 一 範 躊, 進 行 探 討 1 民 國 88 年 1 月, 立 法 院 通 過 內 政 部 研 擬 的 地 方 制 度 法, 並 於 民 國 88 年 3 月 通 過 廢 止 省 縣 自 治 法 以 及 直 轄 市 自 治 法 3
貳 兩 岸 對 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 的 界 定 Ranney 認 為 政 府 是 指 一 套 人 和 制 度 的 組 合 體, 為 一 特 定 社 會 制 定 及 執 行 法 令 (Ranney,1996:7) 地 方 政 府, 是 中 央 政 府 為 治 理 國 家 部 分 地 區 而 設 置 的 各 級 政 府 ( 周 平,2007:1) 若 從 中 央 與 地 方 政 府 的 權 限 區 分, 可 分 為 中 央 集 權 與 地 方 分 權 如 就 公 務 員 體 系 來 看, 學 者 就 中 央 與 地 方 的 人 事 權, 經 比 較 世 界 各 國 的 的 人 事 制 度 後, 可 歸 納 為 : 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制 (Integrated and Local Service) 中 央 與 地 方 人 事 分 立 制 (Separated System for each Local Authority) 及 雙 軌 制 或 地 方 政 府 人 事 統 一 制 (Unified Government Personal System) 等 3 種 類 型 ( 張 正 修 2000:614-617; 游 建 盛,2002:20) 這 3 種 類 型 的 定 義 如 下 :( 一 ) 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制, 也 就 是 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 人 事, 適 用 一 個 統 合 的 人 事 法 令, 由 中 央 人 事 機 構 統 合 運 作 統 合 招 募 統 合 任 免, 中 央 與 地 方 的 各 級 人 員, 以 及 地 方 與 地 方 之 間 的 人 員, 均 可 以 互 調, 中 央 與 地 方 的 年 資 同 樣 被 承 認, 全 國 的 薪 俸 採 用 一 個 標 準, 同 時 服 務 的 規 定, 也 是 一 致 ( 董 翔 飛,1990:406) ( 二 ) 中 央 與 地 方 人 事 分 立 制, 是 指 中 央 政 府 與 地 方 政 府 人 事 分 立, 每 個 地 方 政 府 的 人 事 都 是 獨 立 的, 由 地 方 政 府 自 行 立 法 自 行 管 理, 中 央 政 府 不 加 干 涉 中 央 與 地 方 的 各 級 人 員, 以 及 地 方 與 地 方 之 間 的 人 員, 均 不 可 以 互 調 與 流 用, 地 方 政 府 建 立 一 套 自 己 的 用 人 制 度 ( 董 翔 飛, 1990:407-408) 這 制 度 尚 可 細 分 為 三 類 型 :1. 第 一 類 型 ( 地 方 政 府 自 主 立 法 與 完 整 執 行 權 ): 地 方 政 府 對 人 事 有 自 主 立 法 權, 得 自 定 標 準, 自 行 任 免 考 銓 2. 第 二 類 型 ( 地 方 政 府 完 整 執 行 權 ): 由 中 央 政 府 立 法 統 一 規 定 人 事 標 準, 再 由 地 方 政 府 依 該 標 準 自 行 任 免 考 銓 3. 第 三 類 型 ( 地 方 政 府 最 終 任 用 權 ): 由 中 央 政 府 立 法 考 試, 地 方 政 府 再 從 考 試 及 格 人 員 名 單 任 用, 地 方 政 府 擁 有 最 終 人 事 任 用 權 ( 三 ) 雙 軌 制 或 地 方 政 府 人 事 統 一 制, 係 將 上 述 兩 制 結 合, 中 央 政 府 與 地 方 政 府 人 事, 是 分 開 管 理, 並 適 用 不 同 的 法 規 惟 中 央 政 府 設 有 全 國 性 的 人 事 機 構, 統 一 辦 理 地 方 政 府 考 用 等 事 宜 ( 張 正 修 2000:614-617; 游 建 盛,2002:20) 這 3 種 類 型, 第 1 種 是 屬 於 中 央 集 權 制, 人 事 法 律 與 人 事 機 構 都 由 中 央 政 府 主 導 阿 拉 伯 聯 合 大 公 國 尼 泊 爾 巴 基 斯 坦 摩 洛 哥 前 蘇 聯 厄 瓜 多 爾 屬 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制 ( 張 正 修 2000:614-617; 游 建 盛,2002:20) 第 2 種 是 屬 於 地 方 分 權 制, 人 事 法 律 與 人 事 機 構 分 由 中 央 政 府 與 地 方 政 府 各 自 主 導, 彼 此 之 間 無 隸 屬 關 係 英 美 日 及 一 般 歐 陸 國 家 屬 中 央 政 府 與 地 方 政 府 人 事 分 立 制 ( 張 正 修 2000:614-617; 游 建 盛,2002:20) 第 3 種 是 屬 於 人 事 機 構 採 中 央 集 權 制, 人 事 法 律 則 由 中 央 與 地 方 政 府 各 自 訂 定 愛 爾 蘭 泰 國 印 度 錫 蘭 及 若 干 亞 非 國 家 屬 雙 軌 制 或 地 方 政 府 人 事 統 一 制 ( 張 正 修 2000:614-617; 游 建 盛, 2002:20) 綜 上, 中 央 政 府 與 地 方 政 府 結 合, 即 成 為 政 府 的 整 體 有 學 者 認 為, 地 方 政 府 是 位 於 中 央 政 府 與 中 間 政 府 ( 州 省 地 區 ) 之 下 的 最 低 一 級 的 政 府 體 系, 或 是 中 間 政 府 的 分 支 機 構 另 有 學 者 認 為, 地 方 政 府 為 中 央 政 府 的 分 支 機 構, 或 除 中 央 政 府 以 外 的 各 級 政 府 ( 劉 亞 平,2007:4) 對 兩 岸 的 公 務 人 員 而 言, 服 務 於 政 府 體 系 中 的 人 員 即 為 公 務 人 員, 在 中 央 政 府 服 務 的 為 中 央 政 府 公 務 人 員, 在 地 方 政 府 服 務 的 為 地 方 政 府 公 務 人 員 各 國 對 公 務 人 員 的 範 圍 界 定, 可 分 為 三 類 : 第 一 類 是 小 範 圍, 僅 指 中 央 政 府 系 統 中 非 選 舉 產 生 和 非 政 治 任 命 的 事 務 官 員, 例 如 英 國 與 大 英 國 協 國 家 的 公 務 4
員 ; 第 二 類 是 中 範 圍, 係 指 中 央 政 府 機 關 中 的 所 有 公 職 人 員, 包 括 事 務 官 與 政 務 官, 例 如 美 國 ; 第 三 類 是 大 範 圍, 係 指 中 央 政 府 與 地 方 政 府 機 關 的 公 職 人 員 含 審 判 官 檢 察 官 軍 官 國 有 企 業 事 業 單 位 的 工 作 人 員, 但 不 含 國 會 議 員, 例 如 日 本 德 國 與 法 國 ( 徐 頌 陶,1997:24-25) 因 此, 本 文 擬 就 對 兩 岸 政 府 對 公 務 人 員 的 界 定, 論 述 如 下 : 一 我 國 對 公 務 員 之 定 義 在 我 國 憲 法 中, 對 於 公 務 人 員 一 詞 的 用 法 並 未 統 一 在 憲 法 條 文 中 使 用 公 務 員 一 詞 的 有, 憲 法 第 24 條 第 77 條 在 憲 法 條 文 中 使 用 公 務 人 員 一 詞 的 有, 憲 法 第 85 條 第 86 條 第 97 條 憲 法 增 修 條 文 第 6 條 第 1 項 第 2 3 款 憲 法 條 文 中 使 用 官 吏 一 詞 的 有, 憲 法 第 28 條 第 3 項 第 75 條 憲 法 條 文 中 使 用 官 員 一 詞 的 有, 憲 法 第 41 條 憲 法 條 文 中 使 用 政 府 人 員 一 詞 的 有, 憲 法 第 67 條 第 2 項 從 憲 法 條 文 文 字 中, 實 很 難 分 別 公 務 員 公 務 人 員 官 吏 官 員 與 政 府 人 員 等 用 字 有 何 區 別, 依 對 憲 法 的 文 意 解 釋, 及 大 法 官 會 議 解 釋 文 所 用 的 文 字, 亦 是 將 公 務 員 與 公 務 人 員 兩 詞 混 合 使 用 實 際 上 在 現 行 法 規 文 字 上, 雖 亦 仍 有 公 務 員 與 公 務 人 員 不 同 的 文 字, 不 過 這 對 文 官 體 系 的 成 員 而 言 仍 一 體 適 用, 並 無 區 分 是 以, 兩 者 應 為 同 義 詞 考 試 院 對 此 為 統 一 此 之 用 語, 在 研 定 公 務 人 員 基 準 法 草 案 時, 將 之 統 一 為 公 務 人 員 對 於 我 國 公 務 人 員 的 定 義, 因 適 用 範 圍 而 有 廣 狹 義 之 分, 本 文 不 予 論 述, 惟 從 現 今 人 事 法 制 的 發 展 趨 勢 而 言, 公 務 人 員 基 準 法 草 案 第 2 條 亦 採 公 務 員 服 務 法 第 24 條 的 觀 點 但 排 除 軍 職 人 員 教 師 及 各 級 民 意 代 表 依 公 務 員 服 務 法 第 24 條 規 定 : 本 法 於 受 有 俸 給 之 文 武 職 公 務 員 及 其 他 公 營 事 業 機 關 服 務 人 員 均 適 用 之 所 以 依 大 法 官 會 議 釋 字 第 24 號 第 25 號 第 92 號 第 101 號 解 釋, 公 營 事 業 機 關 之 董 事 監 察 人 總 經 理, 省 銀 行 之 董 事 監 察 人, 公 營 事 業 機 關 代 表 民 股 之 董 事 監 察 人 等, 視 為 受 有 俸 給 者, 即 為 該 法 所 稱 之 公 務 人 員 如 非 受 有 俸 給, 則 不 在 適 用 之 列 2 二 中 國 大 陸 對 國 家 公 務 員 之 定 義 在 中 華 人 民 共 和 國 憲 法 中 並 無 國 家 公 務 員 的 文 字, 而 是 稱 國 家 工 作 人 員 有 關 對 國 家 工 作 人 員 的 工 作 培 訓 考 核 與 責 任, 規 範 在 該 憲 法 第 27 條 : 一 切 國 家 機 關 實 行 精 簡 的 原 則, 實 行 工 作 責 任 制, 實 行 工 作 人 員 的 培 訓 和 考 核 制 度, 不 斷 提 高 工 作 質 量 和 工 作 效 率, 反 對 官 僚 主 義 ( 第 1 項 ) 一 切 國 家 機 關 和 國 家 工 作 人 員 必 須 依 靠 人 民 的 支 持, 經 常 保 持 同 人 民 的 密 切 聯 系, 傾 聽 人 民 的 意 見 和 建 議, 接 受 人 民 的 監 督, 努 力 為 人 民 服 務 ( 第 2 項 ) 對 公 務 員 的 定 義 則 為, 依 2006 年 1 月 1 日 起 施 行 中 華 人 民 共 和 國 國 家 公 務 員 法 第 2 條, 所 稱 公 務 員 為 指 依 法 履 行 公 職 納 入 國 家 行 政 編 制 由 國 家 財 政 2 按 政 務 官 之 待 遇, 目 前 係 依 總 統 副 總 統 及 特 任 人 員 月 俸 公 費 支 給 暫 行 條 例 之 規 定 辦 理, 由 行 政 院 人 事 行 政 局 每 年 依 法 定 給 與 換 算 月 支 數 額, 規 定 於 全 國 軍 公 教 員 工 待 遇 支 給 要 點 之 政 務 官 給 與 標 準 表 中 依 行 政 院 民 國 96 年 2 月 27 日 院 授 人 給 字 第 0960060929 號 函 修 訂 之 全 國 軍 公 教 員 工 待 遇 支 給 要 點 第 2 條 第 1 項 政 務 人 員 範 圍 為 : 特 任 特 派 人 員 及 其 相 當 職 務 人 員 各 部 政 務 次 長 及 其 相 當 職 務 人 員 暨 比 照 簡 任 第 12 職 等 以 上 職 務 之 人 員 是 以 依 大 法 官 會 議 解 釋 與 公 務 員 服 務 法 規 定, 政 務 官 及 省 縣 民 選 地 方 首 長 為 公 務 人 員 請 參 閱 http://host.cc.ntu.edu.tw/sec/all_law/5/5-24.html 5
負 擔 工 資 福 利 的 工 作 人 員 其 範 圍 則 涵 括 中 央 與 地 方 政 府 在 該 法 中 規 範 中 國 大 陸 實 行 公 務 員 職 位 分 類 制 度, 劃 分 爲 綜 合 管 理 類 專 業 技 術 類 和 行 政 執 法 類 等 3 類 別 公 務 員 職 務 分 爲 領 導 職 務 和 非 領 導 職 務 4 另 依 2002 年 7 月 9 日 實 施 黨 政 領 導 幹 部 選 拔 任 用 工 作 條 例 第 2 條 第 1 款, 明 訂 黨 管 幹 部 原 則 ; 同 法 第 3 條 規 範 各 級 黨 政 領 導 成 員 或 處 級 以 上 非 領 導 職 務 都 適 用 本 法 可 見 中 國 大 陸 對 公 務 員 的 範 疇, 仍 視 為 黨 政 一 體 參 憲 法 之 規 範 與 理 解 憲 法 是 國 家 的 根 本 大 法, 也 是 20 世 紀 後, 各 國 政 府 立 國 後, 國 家 正 當 性 合 法 性 的 必 經 過 程 就 我 國 體 制 而 言, 中 央 與 地 方 有 關 公 務 人 員 人 事 法 制 權 限 的 區 分 係 規 範 於 憲 法 第 83 條 第 108 條, 及 憲 法 增 修 條 文 第 6 條, 如 表 3-1 依 中 華 民 國 憲 法 所 規 範 的 中 央 政 府 與 地 方 政 府 職 權 的 區 分 有 四 類, 第 一 類 為 由 中 央 立 法 並 執 行 ; 第 二 類 為 由 中 央 立 法 並 執 行 或 交 由 省 縣 執 行 ; 第 三 類 為 由 省 立 法 並 執 行 之 或 交 由 縣 執 行 ; 第 四 類 為 由 縣 立 法 並 執 行 第 一 二 類 為 中 央 政 府 的 職 權, 第 三 四 類 為 地 方 政 府 的 職 權 表 3-1: 中 華 民 國 憲 法 ( 憲 法 增 修 ) 條 文 對 於 中 央 與 地 方 公 務 人 員 人 事 法 制 之 規 範 憲 法 條 文 中 央 與 地 方 憲 法 條 文 ( 憲 法 增 修 條 文 ) 內 容 ( 憲 法 增 修 關 係 之 規 範 條 文 ) 第 83 條 公 務 人 員 人 考 試 院 為 國 家 最 高 考 試 機 關, 掌 理 考 試 任 用 銓 敘 事 權 屬 於 中 考 績 級 俸 陞 遷 保 障 褒 獎 撫 卹 退 休 養 老 等 央 政 府 事 項 3 領 導 職 務 層 次 分 爲 : 國 家 級 正 職 國 家 級 副 職 省 部 級 正 職 省 部 級 副 職 廳 局 級 正 職 廳 局 級 副 職 縣 處 級 正 職 縣 處 級 副 職 鄉 科 級 正 職 鄉 科 級 副 職 4 非 領 導 職 務 層 次 在 廳 局 級 以 下 設 置 綜 合 管 理 類 的 非 領 導 職 務 分 爲 : 巡 視 員 副 巡 視 員 調 研 員 副 調 研 員 主 任 科 員 副 主 任 科 員 科 員 辦 事 員 6
第 108 條 憲 法 增 修 條 文 第 3 條 第 3 項 第 4 項 憲 法 增 修 條 文 第 6 條 第 1 項 由 中 央 立 法 一 省 縣 自 治 通 則 並 執 行 或 交 二 行 政 區 劃 由 省 縣 執 行 三 森 林 工 礦 及 商 業 四 教 育 制 度 五 銀 行 及 交 易 所 制 度 六 航 業 及 海 洋 漁 業 七 公 用 事 業 八 合 作 事 業 九 二 省 以 上 之 水 陸 交 通 運 輸 十 二 省 以 上 之 水 利 河 道 及 農 牧 事 業 十 一 中 央 及 地 方 官 吏 之 銓 敘 任 用 糾 察 及 保 障 十 二 土 地 法 十 三 勞 動 法 及 其 他 社 會 立 法 十 四 公 用 徵 收 十 五 全 國 戶 口 調 查 及 統 計 十 六 移 民 及 墾 殖 十 七 警 察 制 度 十 八 公 共 衛 生 十 九 振 濟 撫 卹 及 失 業 救 濟 二 十 有 關 文 化 之 古 籍 古 物 及 古 蹟 之 保 存 前 項 各 款, 省 於 不 牴 觸 國 家 法 律 內, 得 制 定 單 行 法 規 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 國 家 機 關 之 職 權 設 立 程 序 及 總 員 額, 得 以 法 律 為 準 則 性 之 規 定 ( 第 3 項 ) 各 機 關 之 組 織 編 制 及 員 額, 應 依 前 項 法 律, 基 於 政 策 或 業 務 需 要 決 定 之 ( 第 4 項 ) 考 試 院 為 國 家 最 高 考 試 機 關, 掌 理 左 列 事 項, 不 適 用 憲 法 第 八 十 三 條 之 規 定 : 一 考 試 二 公 務 人 員 之 銓 敘 保 障 撫 卹 退 休 三 公 務 人 員 任 免 考 績 級 俸 陞 遷 褒 獎 之 法 制 事 項 依 憲 法 第 108 條 第 1 項 第 11 款 : 十 一 中 央 及 地 方 官 吏 之 銓 敘 任 用 糾 察 及 保 障 也 就 是 說 有 關 中 央 及 地 方 官 吏 之 銓 敘 任 用 糾 察 及 保 障, 係 由 中 央 立 法 並 執 行 或 交 由 省 縣 執 行 再 看 憲 法 第 83 條 : 考 試 院 為 國 家 最 高 考 試 機 關, 掌 理 考 試 任 用 銓 敘 考 績 級 俸 陞 遷 保 障 褒 獎 撫 卹 退 休 養 老 等 事 項 及 憲 法 增 修 條 文 第 6 條 第 1 項 : 考 試 院 為 國 家 最 高 考 試 機 關, 掌 理 左 列 事 項, 不 適 用 憲 法 第 八 十 三 條 之 規 定 : 一 考 試 二 公 務 人 員 之 銓 敘 保 障 撫 卹 退 休 三 公 務 人 員 任 免 考 績 級 俸 陞 遷 褒 獎 之 法 制 事 項 再 依 憲 法 增 修 條 文 第 3 條 第 3 項 第 4 項 規 定 : 國 家 機 關 之 職 權 設 立 程 序 及 總 員 額, 得 以 法 律 為 準 則 性 之 規 定 各 機 關 之 組 織 編 制 及 員 額, 應 依 前 項 法 律, 基 於 政 策 或 業 務 需 要 決 定 之 基 此, 地 方 制 度 法 第 62 條 規 定 : 直 轄 市 政 府 之 組 織, 由 內 政 部 擬 訂 準 則, 報 行 政 院 核 定 ; 各 直 轄 市 政 府 應 依 準 則 擬 訂 組 織 自 治 條 例, 經 直 轄 市 議 會 同 意 後, 報 行 政 院 備 查 ; 直 轄 市 政 府 所 屬 機 關 及 學 校 之 組 7
織 規 程, 由 直 轄 市 政 府 定 之 縣 ( 市 ) 政 府 之 組 織, 由 內 政 部 擬 訂 準 則, 報 行 政 院 核 定 ; 各 縣 ( 市 ) 政 府 應 依 準 則 擬 訂 組 織 自 治 條 例, 經 縣 市 議 會 同 意 後, 報 內 政 部 備 查 ; 縣 ( 市 ) 政 府 所 屬 機 關 及 學 校 之 組 織 規 程, 由 縣 ( 市 ) 政 府 定 之 ------ 更 明 定 有 關 公 務 人 員 相 關 法 制 係 為 中 央 政 府 的 職 權 爰 依 上 述 的 規 範, 就 是 說 我 國 公 務 人 員 人 事 法 制 的 權 責, 屬 於 中 央 政 府 的 權 限 而 此 項 權 責 央 立 法 並 執 行 或 交 由 省 縣 執 行 依 前 述 學 者 就 中 央 與 地 方 的 人 事 權, 所 作 的 分 類 屬 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制, 也 就 是 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 人 事, 適 用 一 個 統 合 的 人 事 法 令, 由 中 央 人 事 機 構 統 合 運 作 統 合 招 募 統 合 任 免, 中 央 與 地 方 的 各 級 人 員, 以 及 地 方 與 地 方 之 間 的 人 員, 均 可 以 互 調, 中 央 與 地 方 的 年 資 同 樣 被 承 認, 全 國 的 薪 俸 採 用 一 個 標 準, 同 時 服 務 的 規 定, 也 是 一 致 ( 董 翔 飛,1990:406) 就 中 國 大 陸 而 言, 在 民 主 集 中 制 與 遵 循 在 中 央 的 統 一 領 導, 兩 項 基 本 原 則 下, 亦 是 採 中 央 集 權 制, 如 表 3-2 表 3-2: 中 華 人 民 共 和 國 憲 法 條 文 對 於 中 央 與 地 方 公 務 人 員 人 事 法 制 之 規 範 憲 法 條 中 央 與 地 方 憲 法 條 文 內 容 文 關 係 之 規 範 第 3 條 中 央 與 地 方 中 華 人 民 共 和 國 的 國 家 機 構 實 行 民 主 集 中 制 的 原 則 ( 第 1 職 權 的 劃 分 項 ) 原 則 中 央 和 地 方 的 國 家 機 構 職 權 的 劃 分, 遵 循 在 中 央 的 統 一 領 導 下, 充 分 發 揮 地 方 的 主 動 性 積 極 性 的 原 則 ( 第 4 項 ) 第 27 條 一 切 國 家 機 關 實 行 精 簡 的 原 則, 實 行 工 作 責 任 制, 實 行 工 作 人 員 的 培 訓 和 考 核 制 度, 不 斷 提 高 工 作 質 量 和 工 作 效 率, 反 對 官 僚 主 義 第 ( 第 1 項 ) 一 切 國 家 機 關 和 國 家 工 作 人 員 必 須 依 靠 人 民 的 支 持, 經 常 保 持 同 人 民 的 密 切 聯 系, 傾 聽 人 民 的 意 見 和 建 議, 接 受 人 民 的 監 督, 努 力 為 人 民 服 務 ( 第 2 項 ) 第 89 條 ( 四 ) 統 一 領 導 全 國 地 方 各 級 國 家 行 政 機 關 的 工 作, 規 定 中 央 和 省 自 治 區 直 轄 市 的 國 家 行 政 機 關 的 職 權 的 具 體 劃 分 ( 第 4 款 ); ( 十 七 ) 審 定 行 政 機 構 的 編 制, 依 照 法 律 規 定 任 免 培 訓 考 核 和 獎 懲 行 政 人 員 ( 第 17 款 ); 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 依 上 表 所 示, 中 華 人 民 共 和 國 憲 法 第 3 條 第 1 項 : 中 華 人 民 共 和 國 的 國 家 機 構 實 行 民 主 集 中 制 的 原 則 所 謂 國 家 機 構 是 各 種 國 家 機 關 的 總 稱, 既 包 括 地 方 各 級 國 家 機 關, 也 包 括 中 央 的 國 家 機 關 ( 朱 鋒,1993:13) 而 所 謂 民 主 集 中 制 是 指, 民 主 集 中 制 是 在 民 主 基 礎 上 的 集 中 和 集 中 指 導 下 的 民 主 相 結 合 的 制 度 ( 中 國 論 文 網,2006.12.11) 憲 法 第 3 條 第 4 項 則 明 訂 : 中 央 和 地 方 的 國 家 機 構 職 權 的 劃 分, 遵 循 在 中 央 的 統 一 領 導 下, 充 分 發 揮 地 方 的 主 動 性 積 極 性 的 原 則 所 以, 以 本 條 憲 法 的 條 文 觀 之, 中 國 大 陸 對 於 人 事 法 制 亦 是 採 中 央 集 權 制 依 前 述 學 者 就 中 央 與 地 方 的 人 事 權, 所 作 的 分 類 屬 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制 8
肆 現 行 相 關 法 律 規 範 法 律 不 得 牴 觸 憲 法, 這 是 法 制 的 基 本 原 則 所 以 法 律 是 要 落 實 憲 法, 將 抽 象 性 的 憲 法 概 念, 化 為 可 行 的 法 律 文 字, 方 得 以 具 體 實 施 雖 然 前 章 筆 者 分 析, 從 兩 岸 的 憲 法 條 文 觀 之, 兩 岸 對 於 人 事 法 制 皆 是 採 中 央 集 權 制 依 前 述 學 者 就 中 央 與 地 方 的 人 事 權, 所 作 的 分 類 應 屬 中 央 政 府 與 地 方 政 府 統 合 制 但 從 另 一 個 角 度 而 言, 隨 著 兩 岸 政 治 的 發 展, 兩 岸 政 府 也 一 直 思 考 公 務 人 員 其 角 色 地 位 為 何 所 謂 政 治 發 展, 學 者 認 為 應 包 含 建 立 民 族 國 家 實 行 民 主 政 治 確 定 法 治 與 有 效 率 的 行 政 官 僚 體 制 獲 致 政 治 穩 定 與 秩 序 完 成 政 治 動 員 以 達 強 國 富 民 為 經 濟 發 展 提 供 政 治 條 件 及 實 踐 西 方 式 的 政 治 等 的 理 念 (Pye, 1965) 就 如 兩 岸 政 治 發 展 的 過 程 中 中 華 民 國 的 民 主 化 與 中 國 大 陸 的 改 革 開 放, 都 需 要 建 立 現 代 化 的 文 官 體 系, 方 得 以 推 動 與 落 實 民 主 化 與 改 革 開 放 這 也 就 是 Lucian W. Pye 所 說 的 確 定 法 治 與 有 效 率 的 行 政 官 僚 體 制 從 這 個 觀 點 而 言, 兩 岸 在 憲 政 與 政 治 發 展 的 過 程 中, 憲 法 的 內 含 是 如 何 因 應 環 境 的 改 變 而 有 所 變 遷 對 於 我 國 政 府 而 言, 中 華 民 國 政 府 在 轉 進 來 臺 之 前, 因 內 部 統 一 與 日 本 侵 華 等 問 題, 文 官 制 度 一 直 無 法 落 實 且 我 國 因 採 中 央 集 權 制, 且 參 採 國 外 對 務 人 員 的 理 念 因 此, 政 府 與 公 務 人 員 係 基 於 特 別 權 力 關 係 對 公 務 人 員 的 權 益 原 係 採 特 別 權 力 關 係 所 謂 特 別 權 力 關 係, 係 指 公 務 人 員 係 基 於 國 家 之 特 別 法 律 關 係 所 任 用, 為 民 眾 服 務 而 負 有 忠 實 執 行 職 務 之 義 務 公 務 人 員 與 國 家 之 間 的 關 係 過 去 曾 被 強 調 為 特 別 權 力 關 係, 因 有 別 於 人 民 與 國 家 間 之 一 般 權 力 關 係, 故 公 務 人 員 權 利 時 常 受 到 限 制, 保 障 亦 不 受 重 視 但 從 二 次 世 界 大 戰 結 束 後, 特 別 權 力 關 係 無 論 在 實 務 上 或 理 論 上, 均 已 逐 漸 修 正, 認 為 公 務 人 員 之 權 利 亦 應 如 一 般 人 民 之 權 利, 給 予 保 障, 當 其 權 利 遭 受 侵 害 時, 應 有 完 備 之 救 濟 程 序, 俾 保 障 其 權 利 也 就 是 說, 對 於 公 務 人 員 權 利, 應 係 指 可 合 法 主 張 享 有 利 益, 也 就 是 國 家 對 公 務 人 員 所 負 義 務, 即 為 公 務 人 員 所 享 權 利, 而 這 權 利 係 為 謀 公 益, 而 且 要 有 事 後 救 濟 措 施 ( 吳 明 軒,1998:35) 所 以, 我 國 政 府 與 公 務 員 之 間 的 關 係, 從 特 別 權 力 關 係 轉 變 為 公 法 上 職 務 關 係 對 於 地 方 自 治 而 言, 依 司 法 院 民 國 88 年 12 月 31 日 大 法 官 釋 字 第 498 號 解 釋 : 地 方 自 治 為 憲 法 所 保 障 之 制 度... 中 央 政 府 或 其 他 上 級 政 府 對 地 方 自 治 團 體 辦 理 自 治 事 項 委 辦 事 項 依 法 僅 得 按 事 項 之 性 質, 為 適 法 或 適 當 與 否 之 監 督 地 方 自 治 團 體 在 憲 法 及 法 律 保 障 之 範 圍 內, 享 有 自 主 與 獨 立 之 地 位, 國 家 機 關 自 應 予 以 尊 重 也 就 是 說, 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 關 係, 在 符 合 地 方 自 治 的 原 則 下, 國 家 機 關 自 應 予 以 尊 重, 則 相 關 法 制 是 否 應 有 所 轉 變 惟 經 查 各 項 法 律 如 表 4-1 表 4-1: 中 華 民 國 相 關 法 律 條 文 對 於 中 央 與 地 方 關 係 之 規 範 法 律 名 稱 條 文 法 律 條 文 內 容 公 務 人 員 任 用 法 第 1 條 公 務 人 員 之 任 用, 依 本 法 行 之 9
公 務 人 員 任 用 法 施 行 細 則 人 事 管 理 條 例 第 2 本 條 法 所 稱 公 務 人 員, 指 各 機 關 組 織 法 規 中, 除 政 務 人 員 及 民 選 人 員 外, 定 有 職 稱 及 官 等 職 等 之 人 員 前 項 所 稱 各 機 關, 係 指 左 列 之 機 關 學 校 及 機 構 : 一 中 央 政 府 及 其 所 屬 各 機 關 二 地 方 政 府 及 其 所 屬 各 機 關 三 各 級 民 意 機 關 四 各 級 公 立 學 校 五 公 營 事 業 機 構 六 交 通 事 業 機 構 七 其 他 依 法 組 織 之 機 關 第 1 條 中 央 及 地 方 機 關 之 人 事 管 理, 除 法 律 另 有 規 定 外, 由 考 試 院 銓 敘 部 依 本 條 例 行 之 公 務 人 員 陞 遷 法 第 3 條 本 法 以 各 級 政 府 機 關 及 公 立 學 校 ( 以 下 簡 稱 各 機 關 ) 組 織 法 規 中, 除 政 務 人 員 及 機 要 人 員 外, 定 有 職 稱 及 依 法 律 任 用 派 用 之 人 員 為 適 用 對 象 公 務 人 員 俸 給 法 第 1 條 公 務 人 員 之 俸 給, 依 本 法 行 之 公 務 人 員 退 休 法 第 1 條 公 務 人 員 之 退 休, 依 本 法 行 之 公 務 人 員 撫 卹 法 第 1 條 公 務 人 員 之 撫 卹, 依 本 法 行 之 公 務 人 員 考 試 法 第 1 條 公 務 人 員 之 任 用, 依 本 法 以 考 試 定 其 資 格 公 務 人 員 訓 練 進 第 1 條 公 務 人 員 之 訓 練 進 修, 依 本 法 行 之 但 其 他 法 律 另 有 修 法 規 定 者, 從 其 規 定 地 方 制 度 法 第 35 條 直 轄 市 議 會 之 職 權 如 下 : 一 議 決 直 轄 市 法 規 二 議 決 直 轄 市 預 算 三 議 決 直 轄 市 特 別 稅 課 臨 時 稅 課 及 附 加 稅 課 四 議 決 直 轄 市 財 產 之 處 分 五 議 決 直 轄 市 政 府 組 織 自 治 條 例 及 所 屬 事 業 機 構 組 織 自 治 條 例 六 議 決 直 轄 市 政 府 提 案 事 項 七 審 議 直 轄 市 決 算 之 審 核 報 告 八 議 決 直 轄 市 議 員 提 案 事 項 九 接 受 人 民 請 願 十 其 他 依 法 律 賦 予 之 職 權 10
地 方 制 度 法 第 36 條 縣 ( 市 ) 議 會 之 職 權 如 下 : 一 議 決 縣 ( 市 ) 規 章 二 議 決 縣 ( 市 ) 預 算 三 議 決 縣 ( 市 ) 特 別 稅 課 臨 時 稅 課 及 附 加 稅 課 四 議 決 縣 ( 市 ) 財 產 之 處 分 五 議 決 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 自 治 條 例 及 所 屬 事 業 機 構 組 織 自 治 條 例 六 議 決 縣 ( 市 ) 政 府 提 案 事 項 七 審 議 縣 ( 市 ) 決 算 之 審 核 報 告 八 議 決 縣 ( 市 ) 議 員 提 案 事 項 九 接 受 人 民 請 願 十 其 他 依 法 律 或 上 級 法 規 賦 予 之 職 權 地 方 制 度 法 第 85 條 省 政 府 省 諮 議 會 直 轄 市 議 會 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 議 會 縣 ( 市 ) 政 府 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 員 工 給 與 事 項, 應 依 公 務 人 員 俸 給 法 及 相 關 中 央 法 令 辦 理 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 對 於 中 國 大 陸 政 府 而 言, 在 改 革 開 放 之 後, 隨 著 大 量 外 資 與 國 內 企 業 的 發 展, 地 方 政 府 對 於 中 央 政 府 開 始 要 求 分 權, 而 更 隨 著 經 濟 與 社 會 的 發 展, 法 制 化 的 要 求 更 是 中 國 大 陸 政 府 必 須 加 快 腳 步 的 工 作, 所 以 陸 陸 續 續 頒 布 相 關 法 律, 如 2006 年 1 月 1 日 起 中 國 大 陸 施 行 的 中 華 人 民 共 和 國 國 家 公 務 員 法, 即 是 一 顯 例 中 國 大 陸, 也 從 國 家 幹 部 的 理 念 轉 建 構 為 國 家 公 務 員 表 4-2: 中 華 人 民 共 和 國 公 務 員 法 條 文 對 於 中 央 與 地 方 關 係 之 規 範 法 律 條 中 央 與 地 方 法 律 條 文 內 容 文 關 係 之 規 範 第 1 條 爲 了 規 範 公 務 員 的 管 理, 保 障 公 務 員 的 合 法 權 益, 加 強 對 公 務 員 的 監 督, 建 設 高 素 質 的 公 務 員 隊 伍, 促 進 勤 政 廉 政, 提 高 工 作 效 能, 根 據 憲 法, 制 定 本 法 第 10 條 中 央 公 務 員 主 管 部 門 負 責 全 國 公 務 員 的 綜 合 管 理 工 作 縣 級 以 上 地 方 各 級 公 務 員 主 管 部 門 負 責 本 轄 區 內 公 務 員 的 綜 合 管 理 工 作 上 級 公 務 員 主 管 部 門 指 導 下 級 公 務 員 主 管 部 門 的 公 務 員 管 理 工 作 各 級 公 務 員 主 管 部 門 指 導 同 級 各 機 關 的 公 務 員 管 理 工 作 第 22 條 中 央 機 關 及 其 直 屬 機 構 公 務 員 的 錄 用, 由 中 央 公 務 員 主 管 部 門 負 責 組 織 地 方 各 級 機 關 公 務 員 的 錄 用, 由 省 級 公 務 員 主 管 部 門 負 責 組 織, 必 要 時 省 級 公 務 員 主 管 部 門 可 以 授 權 設 區 的 市 級 公 務 員 主 管 部 門 組 織 第 66 條 公 務 員 交 流 根 據 培 養 鍛 鍊 公 務 員 的 需 要, 可 以 選 派 公 務 員 到 下 級 機 關 第 1 項 或 者 上 級 機 關 其 他 地 區 機 關 以 及 國 有 企 業 事 業 單 位 挂 職 鍛 煉 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 11
表 4-3: 中 華 人 民 共 和 國 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 政 府 組 織 法 條 文 對 於 中 央 與 地 方 關 係 之 規 範 法 律 條 中 央 與 地 方 法 律 條 文 內 容 文 關 係 之 規 範 第 55 條 地 方 各 級 人 民 政 府 對 本 級 人 民 代 表 大 會 和 上 一 級 國 家 行 政 機 關 負 責 並 報 告 工 作 縣 級 以 上 的 地 方 各 級 人 民 政 府 在 本 級 人 民 代 表 大 會 閉 會 期 間, 對 本 級 人 民 代 表 大 會 常 務 委 員 會 負 責 並 報 告 工 作 ( 第 1 項 ) 全 國 地 方 各 級 人 民 政 府 都 是 國 務 院 統 一 領 導 下 的 國 家 行 政 機 關, 都 服 從 國 務 院 ( 第 2 項 ) 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 筆 者 即 就 兩 岸 現 行 法 規, 析 論 兩 岸 中 央 政 府 與 地 方 政 府 公 務 人 員 之 關 係 依 地 方 制 度 法 第 18 條 以 下 規 定 直 轄 市 及 縣 市 自 治 事 項, 範 圍 有 下 列 十 三 種 類 型 : 一 關 於 組 織 及 行 政 管 理 事 項 二 關 於 財 政 事 項 三 關 於 社 會 服 務 事 項 四 關 於 教 育 文 化 及 體 育 事 項 五 關 於 勞 工 行 政 事 項 六 關 於 都 市 計 劃 及 營 建 事 項 七 關 於 經 濟 服 務 事 項 八 關 於 水 力 事 項 九 關 於 衛 生 及 環 境 保 護 事 項 十 關 於 交 通 及 觀 光 事 項 十 一 關 於 公 共 安 全 事 項 十 二 關 於 事 業 之 經 營 及 管 理 事 項 十 三 其 他 依 法 律 賦 予 之 事 項 在 個 別 專 業 的 行 政 法 律 中, 對 於 上 述 地 方 自 治 事 項, 通 常 也 均 加 以 立 法 規 定, 且 立 法 體 例 上, 一 般 規 定 : 本 法 所 稱 主 管 機 關 : 在 中 央 為 部 ( 會 ); 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府 ; 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 因 此 在 事 務 管 轄 上 採 取 多 層 次 之 權 限 分 配 方 式, 而 非 截 然 劃 分 自 治 事 項 與 委 辦 事 項 ( 陳 清 秀,2008) 從 表 4-1 亦 可 看 出 我 國 相 關 的 人 事 法 律, 對 於 人 事 法 制 皆 是 採 中 央 集 權 制 就 是 在 地 方 制 度 法 中, 有 關 公 務 人 員 的 法 制 事 項, 亦 不 屬 地 方 自 治 事 項 就 是 中 國 大 陸 亦 是 採 此 態 度, 如 表 4-2 與 表 4-3 如 在 中 華 人 民 共 和 國 公 務 員 法 與 中 華 人 民 共 和 國 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 政 府 組 織 法 中, 亦 很 明 確 的 看 出, 亦 是 採 中 央 集 權 制 筆 者 進 一 步 推 論 認 為, 而 在 兩 岸 政 府 的 體 制 中, 公 務 人 力 是 其 發 展 的 重 要 支 柱, 且 在 我 國 傳 統 的 思 維 中 士 農 工 商, 知 識 分 子 與 公 務 人 員 為 百 業 之 首, 所 以, 延 襲 傳 統 的 中 央 集 權 制 但 兩 岸 政 府 在 面 臨 內 外 環 境 的 衝 擊 下, 經 濟 發 展 是 其 主 軸 思 維, 爰 為 配 合 經 濟 發 展 與 社 會 變 遷, 故 兩 岸 政 府 在 此 層 面, 則 予 放 寬 以 我 國 為 例, 如 我 國 地 方 制 度 法 第 21 條 有 關 跨 區 域 事 務 辦 理 之 規 定 第 24 條 係 有 關 於 地 方 自 治 團 體 合 辦 事 項 的 規 範, 另 如 地 方 行 政 機 關 準 則 都 市 更 新 條 例 新 市 鎮 開 發 條 例 地 方 建 設 基 金 收 支 保 管 及 運 用 辦 法 等, 地 方 政 府 有 相 當 發 揮 的 空 間 惟 在 人 事 法 制 上 則 未 予 鬆 綁 以 中 國 大 陸 而 言, 從 中 國 大 陸 法 律 的 層 面 的 發 展, 可 看 出 中 國 面 臨 發 展 型 地 方 主 義, 所 謂 的 發 展 型 地 方 主 義 的 基 本 內 涵 : 一 種 著 重 發 展 與 地 方 政 府 所 結 合 與 發 動 的 經 濟 發 展 模 式, 例 如, 實 施 簡 政 放 權 後, 導 致 產 權 地 方 化 與 政 權 公 司 化 ; 而 產 權 地 方 化 與 產 權 公 司 化 後, 中 央 不 再 直 接 管 理 在 地 型 企 業, 而 是 透 過 財 政 金 融 的 資 本 流 動 與 企 業 發 生 關 係 ; 換 言 之, 地 方 掌 握 了 實 際 商 品 與 土 地 的 生 產 與 投 資 權, 這 樣 的 環 境 與 放 權 動 作, 造 就 了 地 方 空 間 的 發 展 步 伐 逐 年 加 快 ( 洪 啟 東,1998:154) 但 是 在 公 務 員 管 理, 中 央 政 府 則 是 透 過 人 事 管 12
理 等 方 法, 掌 控 地 方 政 府 的 公 務 人 員 ( 周 平,2007:201) 伍 結 論 - 潛 在 問 題 分 析 我 國 現 有 公 務 人 員, 統 計 至 97 年 3 月 底, 全 國 公 務 人 員 共 計 33 萬 6,024 人, 以 機 關 層 級 區 分, 中 央 機 關 為 18 萬 5,817 人, 占 55.3%; 臺 灣 各 縣 市 機 關 為 10 萬 8,892 人, 占 32.41 %; 臺 北 市 各 機 關 為 2 萬 7,908 人, 占 8.31%; 高 雄 市 各 機 關 為 1 萬 2,061 人, 占 3.59%; 金 門 縣 連 江 縣 各 機 關 為 1,346 人, 占 0.4%( 銓 敘 部 統 計 室,2008) 也 就 是 說 中 央 政 府 公 務 人 員 比 率 為 55.3%, 地 方 政 府 公 務 人 員 比 率 為 44.7% 而 中 國 大 陸, 據 中 共 中 央 組 織 部 統 計, 至 2003 年 底, 大 陸 共 有 機 關 行 政 官 員 653.7 萬 人, 國 營 事 業 單 位 管 理 人 員 ( 不 含 兼 任 專 業 技 術 職 務 的 管 理 人 員 )529 萬 人, 專 業 技 術 人 員 2,774.5 萬 人 ( 不 含 非 公 有 制 單 位 ) 5 從 前 文 筆 者 從 兩 岸 憲 法 與 法 律 層 面 剖 析, 兩 岸 對 於 公 務 人 員 制 度 仍 是 採 中 央 集 權 的 觀 點 但 正 如 上 文 所 述, 兩 岸 在 地 方 自 治 與 發 展 型 地 方 主 義 的 運 作 下, 地 方 政 府 的 角 色 與 功 能 以 不 同 於 往 昔 因 此, 如 何 構 思 合 乎 現 代 發 展 的 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 新 關 係 所 以, 筆 者 試 從 夥 伴 關 係 與 服 務 輸 送 的 觀 點 進 一 步 論 述, 兩 岸 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 之 關 係 所 謂 夥 伴 關 係, 夥 伴 關 係 的 概 念, 主 要 來 自 企 業 組 織, 即 是 一 般 企 業 所 稱 的 策 略 聯 盟, 是 指 企 業 組 織 之 間 為 了 突 破 困 境, 維 持 或 提 升 競 爭 能 力, 彼 此 雙 方 或 多 方 所 建 立 的 短 期 或 長 期 合 作 關 係 而 所 謂 夥 伴 關 係 為 兩 個 以 上 的 組 織, 在 策 略 目 標 的 考 量 下, 自 主 地 進 行 資 源 交 換 或 創 造 過 程, 並 形 成 一 持 續 而 正 式 的 關 係 ( 吳 思 華,1993:74-87) 所 以, 夥 伴 關 係 是 一 種 從 各 組 織 與 部 門 的 結 合 改 善 服 務 與 共 享 利 益, 可 以 提 供 新 的 技 巧 途 徑 資 源 和 做 事 方 法 以 及 革 新 讓 私 部 門 或 非 營 利 單 位 有 能 力 與 資 源 去 改 善 服 務 在 競 爭 中, 服 務 的 改 善 是 增 加 政 府 效 能 與 減 少 成 本 的 條 件 之 一, 並 非 控 制 降 低 成 本 而 已, 最 重 要 的 是 藉 由 合 作 夥 伴 關 係 的 能 力 與 權 威 去 改 善 服 務 品 質 (Entwistle & Martin, 2005:233-242) 而 所 謂 服 務 輸 送, 服 務 輸 送 方 式 的 定 義 為 福 利 服 務 的 項 目 從 決 策 者 執 行 者, 送 到 知 覺 者 的 手 上 的 過 程 中, 由 決 策 者 執 行 者 和 知 覺 者 三 者 交 互 影 響 下 之 真 實 事 件 的 描 述 ( 張 韶 文,2005:19) 一 人 事 法 制 應 予 鬆 榜 兩 岸 政 府 面 對 21 世 紀 的 國 際 競 爭 與 壓 力, 無 論 是 我 國 的 拼 經 濟 與 中 國 大 陸 的 民 主 化, 兩 岸 政 府 都 需 要 優 質 的 公 務 人 員, 推 動 與 落 實 上 述 政 策 對 於 兩 岸 政 府 而 言, 這 是 國 家 整 體 性 的 發 展, 因 此, 賦 與 各 級 政 府 用 人 權, 不 但 符 合 世 界 的 潮 流, 也 符 合 兩 國 政 府 的 需 求, 達 到 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 之 夥 伴 關 係 二 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 應 互 相 交 流 5 大 陸 工 作 簡 報,2004.7.14 http://www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/mwreport/93/9307.pdf 13
兩 岸 政 府 皆 是 採, 中 央 政 府 制 定 政 策 地 方 政 府 執 行 政 策 的 模 式 前 文 提 及 所 謂 夥 伴 關 係 為 兩 個 以 上 的 組 織, 在 策 略 目 標 的 考 量 下, 自 主 地 進 行 資 源 交 換 或 創 造 過 程, 並 形 成 一 持 續 而 正 式 的 關 係 也 就 是 一 種 從 各 組 織 與 部 門 的 結 合 改 善 服 務 與 共 享 利 益, 可 以 提 供 新 的 技 巧 途 徑 資 源 和 做 事 方 法 以 及 革 新 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 應 互 相 交 流, 正 可 以 使 政 策 面 與 執 行 面 結 合, 達 到 人 才 交 流 的 目 的 三 地 方 政 府 人 事 權 力 應 擴 增 兩 岸 政 治 在 經 濟 發 展 及 民 主 化 與 自 治 化 的 全 球 化 趨 勢 化 下, 紛 紛 制 定 地 方 自 治 相 關 法 律, 如 如 我 國 地 方 制 度 法 與 中 國 大 陸 的 中 華 人 民 共 和 國 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 政 府 組 織 法 但 是 兩 法 在 公 務 人 事 法 制 上, 仍 受 中 央 政 府 節 制, 這 使 得 地 方 政 府 在 因 應 地 方 不 同 的 需 求 時, 往 往 與 中 央 政 府 產 生 衝 突, 形 成 中 央 政 府 的 緊 張 與 地 方 政 府 的 挫 折 感 實 際 上, 在 地 方 政 府 負 責 的 機 制 下, 應 可 適 度 在 人 事 法 制 執 行 層 面 的 法 制 放 寬, 讓 地 方 政 府 人 事 權 力 擴 增 如 前 文 所 述 兩 岸 政 府 在 進 入 21 世 紀 後, 除 面 對 國 際 環 境 各 國 的 競 爭 下, 在 兩 岸 的 政 府 體 系 內 亦 面 臨 政 治 經 濟 社 會 等 各 層 面 的 挑 戰 更 何 況 21 世 紀 是 一 個 快 速 變 遷 與 競 爭 的 環 境, 各 國 政 府 為 因 應 此 發 展, 對 如 何 提 昇 政 府 的 競 爭 力, 發 揮 文 官 團 隊 的 效 能, 亦 即 要 使 公 務 人 力 不 但 能 適 才 適 所, 更 能 人 盡 其 才 因 此, 兩 岸 政 府 對 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員, 可 用 新 思 維 與 新 架 構, 檢 討 建 構 中 央 政 府 公 務 員 與 地 方 政 府 公 務 員 夥 伴 關 係 如 此, 各 級 政 府 公 務 員, 定 能 成 為 政 策 的 執 行 者 與 政 府 運 作 的 基 石 參 考 書 目 中 國 論 文 網 (2006.12.11) 論 民 主 集 中 制 原 則 在 憲 法 中 的 地 位 http://www.lww.net.cn/3/6/2006-12-11/24720.html 朱 景 鵬 (2003.10) 地 方 政 府 治 理 能 力 評 估 模 式 建 構 之 研 究 行 政 院 研 考 會 委 託 研 究 報 告, 未 出 版 朱 鋒 主 編 (1993.4) 中 華 人 民 共 和 國 憲 法 釋 義 ( 第 1 版 ) 北 京 : 人 民 出 版 社 宋 學 文 (2004.12.15) 憲 政 改 革 與 我 國 中 央 政 府 未 來 人 事 組 織 制 度 之 發 展 : 各 國 經 驗 的 比 較 分 析 與 借 鏡 考 試 院 委 託 研 究, 未 出 版 周 平 (2007.1) 當 代 中 國 地 方 政 府 北 京 : 人 民 出 版 社 吳 明 軒 (1998) 從 特 別 權 力 關 係 的 演 變 論 我 國 公 務 人 員 保 障 法 的 制 定 及 實 施, 國 立 政 治 大 學 公 共 行 政 研 究 所 碩 士 論 文, 未 出 版, 臺 北 吳 思 華 (1993) 迎 接 由 競 爭 邁 向 合 作 的 時 代 世 界 經 理 文 摘, 第 89 期, 頁 74-87 洪 啟 東 (1998) 轉 化 中 的 後 社 會 主 義 城 市 區 域 : 改 革 開 放 後 上 海 區 域 的 空 間 變 遷, 國 立 台 灣 大 學 建 築 與 城 鄉 研 究 所 博 士 論 文, 未 出 版, 臺 北 林 鍾 沂 (1991) 公 共 事 務 的 設 計 與 執 行 臺 北 市 : 幼 獅 出 版 社 徐 頌 陶 (1997.2) 中 國 公 務 員 制 度 北 京 香 港 : 商 務 印 書 館 ( 香 港 ) 有 限 公 司 14
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