上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 (1997) 中 提 出 当 前 公 共 政 策 研 究 需 要 综 合 运 用 政 府 规 制 市 场 机 制 以 及 公 众 参 与 等 三 种 政 策 工 具, 以 实 现 全 方 位 的 政 策 动 员 基 于

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1 专 栏 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 诸 大 建, 同 济 大 学 经 济 与 管 理 学 院, 教 授 ; 刘 淑 妍, 同 济 大 学 法 政 学 院, 副 教 授 本 文 是 世 界 银 行 学 院 可 持 续 发 展 的 制 度 建 设 案 例 研 究 项 目 (2007) 的 部 分 成 果, 课 题 同 时 得 到 国 家 自 然 科 学 基 金 项 目 ( ) 教 育 部 哲 学 社 会 科 学 攻 关 项 目 (05JZD00018) 资 助 152 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 诸 大 建 刘 淑 妍 摘 要 在 当 代 环 境 治 理 中, 利 益 相 关 者 的 合 作 参 与 已 经 成 为 重 要 内 容 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 是 一 个 有 国 内 外 影 响 的 重 大 公 共 工 程, 其 中 所 形 成 的 利 益 相 关 者 合 作 参 与 的 机 制 和 内 容, 非 常 值 得 研 究 和 探 讨 本 文 从 实 证 的 角 度 描 绘 了 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 全 过 程 中, 各 方 利 益 相 关 者 参 与 的 目 标 态 度 和 作 用, 形 成 的 互 动 合 作 机 制, 以 及 有 关 的 经 验 和 教 训 在 此 基 础 上 讨 论 了 一 个 有 多 方 参 与 合 作 的 城 市 可 持 续 发 展 治 理 模 式 的 关 键 要 素 关 键 词 环 境 治 理 利 益 相 关 者 合 作 参 与 中 图 分 类 号 D 文 献 标 识 码 A 导 言 : 参 与 式 环 境 治 理 的 发 展 国 外 借 助 全 社 会 参 与 进 行 环 境 政 策 规 划 发 端 于 20 世 纪 70 年 代, 世 行 和 联 合 国 发 展 委 员 会 综 合 各 国 的 实 践, 以 报 告 形 式 提 交 了 系 列 经 验 和 理 论 成 果, 从 政 策 主 体 多 元 化 政 策 类 型 多 样 化 政 策 过 程 参 与 化 等 方 面 全 面 创 新 环 境 治 理 的 内 容 联 合 国 发 展 委 员 会 从 上 个 世 纪 开 始 就 推 动 的 建 设 包 容 性 城 市 项 目, 一 直 延 续 至 今 这 一 项 目 充 分 运 用 参 与 城 市 治 理 理 念, 强 调 多 元 利 益 相 关 者 共 同 介 入 城 市 共 公 事 务, 归 纳 了 实 践 中 形 成 的 全 过 程 参 与 的 政 策 模 式 和 路 径, 并 向 世 界 推 广 世 界 银 行 报 告 里 约 后 五 年 环 境 政 策 创 新 研 究

2 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 (1997) 中 提 出 当 前 公 共 政 策 研 究 需 要 综 合 运 用 政 府 规 制 市 场 机 制 以 及 公 众 参 与 等 三 种 政 策 工 具, 以 实 现 全 方 位 的 政 策 动 员 基 于 伙 伴 关 系 的 政 策 过 程 设 计 成 为 当 前 国 外 政 策 研 究 的 热 点 在 全 球 公 共 政 策 研 究 所 (Global Public Policy Institute,GPPI) 的 一 份 建 议 报 告 可 持 续 发 展 中 的 企 业 项 目 式 伙 伴 关 系 (2005) 中, 详 细 描 述 了 公 私 伙 伴 关 系 在 公 共 服 务 中 的 具 体 应 用 思 路 方 法 与 实 践, 为 综 合 政 府 社 会 与 企 业 力 量, 共 同 解 决 公 共 问 题 以 及 环 境 问 题 提 供 了 方 法 论 平 台 以 治 理 念 重 新 塑 造 环 境 问 题 框 架 是 世 界 环 境 治 理 设 计 的 基 本 取 向, 在 当 前 环 境 友 好 型 社 会 的 建 设 领 域, 改 变 过 去 只 着 重 于 环 境 保 护 的 工 具 性 选 择 和 技 术 配 置 方 面 的 讨 论 和 研 究, 将 环 境 问 题 放 在 当 前 经 济 和 社 会 的 整 体 发 展 背 景 下, 设 计 面 向 全 社 会 的 参 与 式 公 共 治 理 框 架, 成 为 当 前 城 市 环 境 建 设 与 保 护 重 点 发 展 的 内 容 1990 年 代 开 始, 随 着 上 海 市 城 市 经 济 的 快 速 发 展, 以 及 城 市 建 设 的 大 面 积 铺 开, 城 市 环 境 污 染 问 题 逐 步 加 重 城 市 化 进 程 的 加 快, 人 口 流 量 的 剧 增, 使 环 境 问 题 成 为 人 们 最 为 关 注 的 问 题 之 一 为 了 有 效 改 善 环 境, 建 设 生 态 型 城 市, 实 现 国 际 化 大 都 市 的 目 标, 上 海 市 着 手 重 点 解 决 环 境 问 题 其 中, 综 合 整 治 苏 州 河 是 重 中 之 重 其 取 得 的 成 果 及 采 用 参 与 式 治 理 的 经 验 值 得 分 析 本 文 借 助 世 界 银 行 参 与 式 城 市 治 理 及 良 治 的 分 析 框 架, 在 简 要 介 绍 苏 州 河 污 染 和 整 治 的 历 史 背 景 之 后, 试 图 描 绘 从 构 建 问 题 开 始, 到 实 施 和 评 估 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 全 过 程 中, 政 府 公 众 和 研 究 者 如 何 介 入, 并 形 成 行 之 有 效 的 参 与 合 作 方 式, 最 终 促 进 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 取 得 阶 段 性 成 功 期 望 本 研 究 能 够 对 其 他 河 流 环 境 治 理 提 供 借 鉴 一 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 背 景 ( 一 ) 地 理 背 景 及 人 群 状 况 苏 州 河, 又 称 吴 淞 江, 发 源 于 东 太 湖 瓜 泾 口, 于 外 白 渡 桥 汇 入 黄 浦 江, 全 长 125km 上 海 境 内 苏 州 河 总 长 53. 1km, 由 西 向 东 穿 越 9 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 153

3 专 栏 个 行 政 区, 市 区 段 长 23. 8km 苏 州 河 东 连 黄 浦 江, 南 至 淀 浦 河, 西 与 江 苏 省 交 界, 北 到 蕴 藻 浜, 总 面 积 855km 截 至 年, 苏 州 河 上 海 市 区 段 水 系 的 区 域 人 口 为 210 万, 为 市 区 人 口 的 34%, 占 地 51km, 约 占 全 市 36%, 是 市 区 最 繁 华 的 地 段, 也 是 上 海 主 要 的 商 业 2 区 和 居 住 区 ( 陈 宗 明,1998:48) ( 二 ) 苏 州 河 污 染 的 形 成 与 影 响 由 于 城 市 基 础 设 施 的 局 限, 工 业 废 水 生 活 污 水 均 直 接 排 放 到 苏 州 河 中 来 最 早 在 1920 年, 苏 州 河 就 出 现 了 黑 臭 现 象, 距 苏 州 河 作 为 饮 用 水 源 不 到 10 年 随 着 人 口 不 断 增 加 和 工 业 生 产 迅 速 发 展, 排 入 苏 州 河 的 生 活 污 水 和 工 业 废 水 也 不 断 增 加, 大 超 过 了 苏 州 河 的 自 净 能 力 由 于 苏 州 河 为 湖 源 型 平 原 咸 潮 合 流, 域 地 势 平 坦, 河 流 比 降 较 小, 且 河 道 弯 曲, 流 速 缓 慢, 排 入 苏 州 河 的 污 水 受 到 潮 汐 影 响, 不 能 迅 速 排 出 河 口 1956 年 污 染 范 围 往 西 延 伸 到 北 新 泾,1964 年 涨 潮 黑 臭 水 上 溯 至 华 漕,1978 年 直 达 青 浦 区 白 鹤 赵 屯, 并 形 成 了 26km 长 年 黑 臭 带, 成 为 国 内 外 著 名 的 臭 水 浜 1980 年 代 初, 在 和 黄 浦 江 合 流 的 交 汇 处, 竟 形 成 了 黑 黄 分 明 的 两 股 水 流, 成 了 被 上 海 人 称 为 两 夹 水 的 奇 特 景 观 ( 苏 州 河 的 变 迁 见 图 1, 图 2, 图 3) 图 1 民 国 初 期 苏 州 河 旧 景 图 2 20 世 纪 30 年 代 外 滩 北 段 154 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 图 3 80 年 代 苏 州 河 上 两 夹 水

4 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 由 于 苏 州 河 污 染 所 导 致 的 经 济 社 会 和 环 境 问 题 日 益 严 重, 对 城 市 发 展 和 城 市 居 民 生 活 产 生 了 直 接 影 响 1. 从 经 济 角 度 计 算 自 上 世 纪 的 50 年 代 到 80 年 代 的 几 十 年 间, 上 海 的 工 业 生 产 迅 速 发 展, 工 业 总 产 值 成 倍 增 长 与 此 同 时, 以 苏 州 河 为 代 表 的 水 质 污 染 所 产 生 的 经 济 损 失 也 日 趋 严 重 因 水 质 污 染 造 成 产 品 质 量 下 降, 出 口 产 品 不 合 格 转 为 内 销, 内 销 产 品 不 达 标 降 级 处 理 80 年 代 中 期, 有 人 曾 进 行 过 统 计, 因 水 质 污 染 造 成 的 直 接 经 济 损 失 达 100 亿 元 左 右, 约 占 当 时 上 海 市 GDP 总 量 的 38% 2. 从 城 市 形 象 和 发 展 角 度 来 看 苏 州 河 对 上 海 市 的 形 成 建 设 与 发 展 影 响 巨 大 上 海 在 上 世 纪 初 成 为 中 国 民 族 工 业 的 发 源 地, 苏 州 河 两 岸 就 是 当 时 上 海 工 业 的 聚 集 处 川 流 不 息 的 人 群 在 苏 州 河 两 岸 流 动, 河 中 帆 影 点, 展 现 了 上 海 曾 经 的 繁 盛 新 中 国 的 建 立 带 给 上 海 新 的 建 设 与 发 展 机 遇, 城 市 发 展 的 定 位 迈 向 世 界 级 国 际 大 都 市 然 而,80 年 代 苏 州 河 的 大 面 积 污 染 所 造 成 的 后 果 与 上 海 的 国 际 大 都 市 形 象 极 不 相 称 1 3. 从 市 民 生 活 的 环 境 来 看 苏 州 河 的 污 染 对 老 百 姓 生 活 的 影 响 也 极 为 严 重 苏 州 河 贯 穿 市 区,80 年 代 河 流 两 边 有 300 万 居 民, 大 量 的 危 棚 简 屋 建 在 河 岸 老 上 海 都 知 道, 除 了 闸 北 蕃 瓜 弄, 就 是 苏 州 河 现 在 中 远 两 湾 城 这 一 带 的 危 棚 简 屋 最 著 名 了 从 20 世 纪 初 出 现 黑 臭, 到 1978 年 全 线 黑 臭, 群 众 流 行 一 段 顺 口 溜 : 五 十 年 代 淘 米 1 文 汇 报 等 一 些 报 纸 曾 报 道 了 这 样 一 则 新 闻 : 上 海 外 事 接 待 中 曾 有 个 保 留 节 目 : 请 外 宾 登 上 位 于 苏 州 河 边 的 上 海 大 厦, 鸟 瞰 上 海 外 滩 市 容 后 来 取 消 了, 因 为 楼 下 苏 州 河 和 黄 浦 江 的 交 汇 处 有 一 条 刺 目 的 黑 黄 分 明 的 界 线, 空 气 中 散 发 着 臭 气 再 后 来, 上 海 大 厦 为 了 防 御 臭 气 的 入 侵, 把 原 来 可 开 启 的 窗 户 全 改 成 了 密 封 窗 凡 来 过 上 海 见 过 苏 州 河 的 外 宾 回 去 传 播 : 上 海 有 条 黑 河, 污 染 严 重 这 就 使 有 的 外 宾 来 上 海 时 自 己 带 水, 不 敢 喝 上 海 的 水 其 他 省 市 的 人 见 到 上 海 人 就 说 : 你 们 上 海 的 苏 州 河 真 黑 啊! 苏 州 河 的 黑 臭 从 此 国 内 外 出 了 名, 成 了 上 海 城 市 污 染 严 重 的 象 征, 给 靓 丽 的 上 海 抹 上 了 乌 黑 的 一 笔 见 新 华 网 焦 点 网 坛, 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 155

5 专 栏 洗 菜, 六 十 年 代 洗 衣 灌 溉, 八 十 年 代 鱼 虾 绝 代 苏 州 河 污 染 大 加 剧 黄 浦 江 污 染, 上 海 市 其 他 一 些 河 段 也 开 始 黑 臭, 受 其 直 接 影 响 的 居 民 数 量 已 远 不 止 300 万 1978 年 黄 浦 江 河 段 出 现 黑 臭 的 天 数 为 100 天,1992 年 突 破 300 天 黄 浦 江 潮 汐 上 溯, 又 反 过 来 污 染 苏 州 河 治 理 苏 州 河, 还 清 于 苏 州 河, 成 为 上 海 人 民 心 底 的 呐 喊 和 多 年 的 夙 愿 ( 三 ) 历 史 上 的 苏 州 河 整 治 从 年 对 吴 淞 江 上 游 三 处 江 段 的 裁 弯 取 直,1110 年 下 游 复 置 十 二 闸 以 及 各 朝 代 年 间 频 繁 的 疏 浚, 到 1956 年 青 浦 嘉 定 两 县 组 织 大 规 模 疏 浚, 共 挖 32 万 多 土 方, 有 利 于 苏 州 河 的 航 运 和 排 灌 1991 年 4 月, 在 苏 州 河 口 建 成 吴 淞 路 闸 桥 工 程, 兼 有 挡 潮 和 市 政 交 通 之 功 能 总 之, 历 史 上 对 苏 州 河 的 治 理 工 程 主 要 出 于 水 利 方 面 的 目 的, 即 提 高 水 体 的 抗 洪 排 涝 能 力, 减 轻 水 患, 方 便 航 运 等, 而 对 水 体 的 污 染 治 理 则 关 注 较 少 1980 年 苏 州 河 又 进 行 了 合 流 污 水 工 程 1985 年 9 月 国 务 院 批 准 了 苏 州 河 合 流 污 水 工 程 的 项 目 建 议 书,1986 年 政 府 批 准 了 工 程 的 初 步 设 计,1988 年 8 月 投 资 亿 元 的 苏 州 河 合 流 污 水 工 程 正 式 开 工 服 务 范 围 为 km 服 务 人 口 万, 全 长 km 的 合 流 污 水 总 管, 地 跨 九 个 区, 截 流 区 内 有 大 小 工 厂 1000 多 家 整 个 工 程 沿 线 接 纳 44 个 泄 水 区 52 座 截 流 泵 站 的 合 流 污 水, 包 括 了 当 时 亚 洲 规 模 最 大 的 彭 越 浦 污 水 泵 站 1993 年 12 月 29 日 主 体 工 程 通 水 运 行, 截 流 排 放 能 力 已 达 140 万 立 方 米 / 天, 有 效 地 消 减 了 苏 州 河 80% 的 有 机 污 染 物, 苏 州 河 黑 臭 面 貌 得 到 了 一 定 程 度 的 改 善 ( 陈 宗 明,1998) 然 而 苏 州 河 水 质 问 题 依 然 严 峻 ( 见 表 1, 陈 宗 明,1998) 总 体 上 说,1994 年 苏 州 河 水 质 好 于 1993 年, 但 劣 于 1991 和 1992 年, 截 流 后 苏 州 河 市 区 段 水 质 仍 劣 于 我 国 最 低 的 V 类 水 质 标 准, 并 无 实 质 性 好 转 156 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

6 问 题 来 水 先 天 不 足, 河 水 后 天 乏 力 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 表 1 苏 州 河 水 质 问 题 表 述 事 实 描 述 苏 州 河 古 有 五 汇 二 十 四 湾 之 称, 进 入 上 海 市 境 后 曲 折 多 弯, 从 北 新 泾 至 外 白 渡 桥 有 急 弯 9 处, 曲 率 半 径 仅 米, 河 底 宽 度 米, 使 得 水 流 不 畅, 流 速 减 缓 生 活 污 水 排 市 政 管 网 为 得 到 改 善, 中 游 的 市 郊 结 合 部 大 量 住 宅 小 区 兴 建, 导 致 中 游 放 量 加 大 段 生 活 污 染 负 荷 大 增 苏 州 河 污 染 源 调 查 结 果 显 示 : 生 活 污 水 已 占 总 污 染 量 的 %, 再 加 上 餐 饮 业 和 医 院 的 污 水, 接 近 总 量 的 70% 工 业 污 苏 州 河 水 系 14 条 支 流 上 的 企 业 污 染 严 重 工 业 污 染 仍 占 总 污 染 量 的 31. 染 严 峻 6%, 其 中 包 括 些 未 截 留 的 工 厂 污 水, 还 包 括 一 些 新 增 污 染 源 乡 镇 企 业 发 展 迅 速 是 一 个 新 增 因 素 据 航 运 管 理 部 门 统 计, 苏 州 河 在 上 海 市 境 内 有 码 头 设 施 共 274 处, 其 中 市 区 段 有 环 卫 粮 食 煤 炭 建 材 等 各 类 码 头 247 处, 占 市 区 内 码 头 设 施 总 数 的 90% 这 些 码 头 大 多 形 象 简 陋, 设 施 简 单, 加 上 野 蛮 装 卸, 极 易 向 码 头 船 只 河 中 丢 撒 滴 漏 各 种 物 品 和 垃 圾, 给 水 体 造 成 了 严 重 的 污 染 林 立, 跑 冒 在 苏 州 河 2000 艘 次 的 船 舶 流 量 中, 超 过 半 数 的 船 只 已 破 旧 不 堪, 动 力 系 滴 漏 严 重 统 排 放 的 油 污 十 分 严 重 令 有 关 门 要 求 进 苏 州 河 的 船 只 应 配 备 专 用 卫 生 设 施, 但 事 实 上 却 只 有 很 少 一 部 分 船 符 合 要 求 按 每 船 3-5 人 计, 至 少 有 近 万 人 的 生 活 垃 圾 和 污 水 都 直 排 在 苏 州 河 及 其 支 流 中, 形 成 了 不 可 忽 视 的 一 大 污 染 生 活 建 筑 垃 圾 1994 禽 畜 废 水 年 环 卫 水 上 管 理 部 门 共 打 捞 水 面 漂 浮 垃 圾 余 吨,1998 年 的 地 面 径 流 等 打 捞 量 仍 达 30 吨 左 右 污 染 并 存 ( 四 )1990 年 以 后 的 苏 州 河 治 理 1. 变 革 的 催 化 剂 - 可 持 续 发 展 理 念 的 推 动 可 持 续 发 展 概 念 的 形 成 在 国 际 上 是 20 世 纪 80 年 代 下 半 叶 以 来 的 事 情,20 世 纪 90 年 代 以 来 得 到 我 国 政 府 的 重 视 ( 诸 大 建,2003) 可 持 续 发 展 思 想 萌 芽 可 以 追 溯 到 1972 年 联 合 国 在 斯 德 哥 尔 摩 召 开 的 世 界 环 境 大 会, 正 是 这 次 会 议 成 为 今 天 环 境 与 发 展 年 代 的 起 始 点 对 可 持 续 发 展 概 念 的 形 成 起 到 重 要 奠 基 作 用 的 是 1983 年 成 立 的 联 合 国 世 界 环 境 与 发 展 委 员 会 (the United Nations World Commission on Environment and Development,WCED) 该 组 织 在 挪 威 前 首 相 布 伦 特 兰 夫 人 领 导 下, 于 1987 年 向 联 合 国 提 出 了 一 份 题 为 我 们 共 同 的 未 来 的 报 告 1992 年 在 巴 西 里 约 热 内 卢 召 开 的 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 157

7 专 栏 世 界 环 发 大 会 是 确 立 可 持 续 发 展 作 为 人 类 社 会 发 展 新 战 略 的 具 有 历 史 意 义 的 大 会 跨 世 纪 的 可 持 续 发 展 时 代 从 这 次 会 议 开 始 迈 出 了 实 质 性 的 步 伐 会 议 通 过 了 里 约 宣 言 和 21 世 纪 议 程, 第 一 次 把 可 持 续 发 展 由 理 论 推 向 行 动 2. 我 国 的 可 持 续 发 展 研 究 与 行 动 1992 年 7 月 中 国 务 院 环 委 会 组 成 了 52 个 部 门 300 余 名 专 家 参 加 的 工 作 小 组, 编 制 中 国 21 世 纪 议 程 中 国 21 世 纪 人 口 环 境 和 发 展 白 皮 书, 于 1994 年 3 月 在 国 务 院 常 务 会 议 上 正 式 通 过, 标 志 着 中 国 开 始 实 施 可 持 续 发 展 战 略 1994 年 以 来, 可 持 续 发 展 问 题 开 始 引 起 学 术 界 的 关 注, 有 关 可 持 续 发 展 的 学 术 研 究 机 构 在 中 国 纷 纷 成 立 :1994 年 1 月 北 京 大 学 成 立 中 国 可 持 续 发 展 研 究 中 心,1994 年 5 月 中 国 人 民 大 学 成 立 中 国 人 口 环 境 与 发 展 研 究 中 心,1995 年 11 月 同 济 大 学 成 立 了 专 门 研 究 大 都 市 可 持 续 发 展 问 题 的 可 持 续 发 展 研 究 中 心 3. 上 海 可 持 续 发 展 现 实 迎 合 世 界 发 展 的 潮 流, 响 应 国 家 的 战 略 号 召, 在 上 海 经 济 取 得 一 定 成 果 后, 可 持 续 发 展 思 想 和 战 略 成 为 上 海 市 政 府 特 别 重 视 的 目 标 1997 年 上 海 人 均 国 民 生 产 总 值 达 到 3000 美 元, 进 入 世 界 银 行 界 定 的 中 上 收 入 水 平 这 是 上 海 的 发 展 需 要 跃 上 新 阶 段 的 重 大 信 号, 上 海 已 有 条 件 在 继 续 以 经 济 建 设 为 中 心 的 同 时 加 大 其 他 方 面 的 协 调 发 展 力 度 ( 诸 大 建,2003) 1996 年 通 过 的 上 海 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 九 五 计 划 与 2010 年 远 景 目 标 纲 要 已 经 把 可 持 续 发 展 作 为 指 导 经 济 社 会 发 展 的 基 本 思 想 1993 年 第 二 届 国 际 水 都 会 议 在 上 海 举 行, 时 任 市 长 就 上 海 的 规 划 水 资 源 保 护 环 境 港 口 绿 化 等 问 题 发 表 了 讲 话,11 月 19 日 会 议 一 致 通 过 了 上 海 宣 言 1997 年 在 上 海 举 行 了 联 合 国 城 市 环 境 论 坛,21 世 纪 初 在 上 海 召 开 的 APEC 会 议 也 对 城 市 环 境 提 出 要 求 1993 年 上 海 市 政 府 确 定 了 上 海 环 境 建 设 的 三 个 阶 段 性 目 标 : 八 五 期 末 (1995 年 ), 提 高 城 市 综 合 整 治 能 力 和 水 平, 使 上 海 进 入 全 国 城 市 环 境 综 合 整 治 的 先 进 行 列 ; 本 世 纪 末 158 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

8 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 (2000 年 ), 初 步 建 成 国 际 环 境 保 护 框 架, 使 上 海 的 环 境 污 染 基 本 得 到 控 制, 各 项 环 境 功 能 基 本 达 到 环 境 质 量 标 准, 逐 步 向 现 代 化 大 城 市 过 渡, 进 入 国 际 水 平 ; 下 个 世 纪 初 (2010 年 ), 上 海 的 环 境 保 护 工 作 与 国 际 接 轨, 城 乡 实 现 良 性 循 环, 总 体 环 境 质 量 进 入 世 界 现 代 化 大 都 市 水 平 4. 苏 州 河 环 境 治 理 中 的 利 益 相 关 者 在 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 过 程 中, 有 三 类 主 要 的 利 益 相 关 者 积 极 介 入 和 参 与, 具 体 可 从 政 府 研 究 者 和 社 会 ( 包 括 企 业 ) 三 方 面 进 行 分 类 ( 见 表 2), 他 们 的 态 度 和 作 用 对 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 最 终 取 得 阶 段 性 成 功 至 关 重 要 表 2 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 利 益 相 关 主 体 的 划 分 治 理 区 域 范 围 政 府 类 研 究 者 类 社 会 类 上 海 市 苏 州 河 环 境 东 连 黄 浦, 南 至 淀 综 合 整 治 领 导 小 组 国 外 合 作 组 织 和 基 浦 河, 西 与 江 苏 省 交 和 办 公 室 ( 简 称 苏 金 组 织 提 供 的 环 境 民 间 环 保 组 织 界, 北 到 蕴 藻 浜 的 办 ) 9 个 行 政 区 政 治 理 研 究 项 目 和 专 公 众 和 社 区 范 围 府 相 关 治 理 部 门 上 家 团 队 国 内 外 高 校 媒 体 海 市 局 及 相 关 研 究 者 和 科 研 机 苏 建 公 司 等 区 级 环 保 部 门 等 构 等 本 文 接 下 来 分 步 骤 分 阶 段 描 述 三 者 在 规 划 决 策 实 施 和 绩 效 评 估 的 治 理 全 过 程 中, 各 自 采 取 的 参 与 手 段 和 方 式, 以 及 在 不 同 阶 段 中 的 作 用 表 现, 从 而 探 寻 其 中 所 形 成 的 合 作 参 与 方 式 和 工 具, 期 望 对 其 他 地 方 环 境 治 理 有 所 借 鉴, 同 时 探 讨 当 前 我 国 环 境 治 理 的 可 持 续 发 展 路 径 具 体 的 分 析 架 构 见 图 4 图 4 苏 州 河 治 理 中 的 合 作 参 与 网 络 分 析 图 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 159

9 专 栏 二 基 于 合 作 参 与 的 苏 州 河 治 理 过 程 ( 一 ) 多 方 参 与 建 立 共 识 的 规 划 决 策 过 程 1996 年, 上 海 开 始 了 苏 州 河 治 理 新 的 进 程 时 任 市 委 书 记 自 勉 要 当 好 环 境 书 记, 针 对 苏 州 河 环 境 综 合 整 治, 他 认 为, 这 是 本 市 有 史 以 来 规 模 最 大 的 水 环 境 治 理 工 程, 是 功 在 当 代 惠 及 子 孙 的 环 保 工 程, 是 上 海 实 现 天 更 蓝 水 更 清 地 更 绿 的 重 要 一 环 ( 赵 维 光, 2003) 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 的 全 面 规 划 工 作 开 始 启 动, 这 一 工 程 从 启 动 之 初 就 受 到 全 世 界 的 关 注, 获 得 国 内 外 中 华 儿 女 的 支 持,1996 年 末, 爱 国 人 士 杜 重 远 的 两 个 女 儿 杜 毅 杜 颍, 就 送 来 了 第 一 笔 100 万 元 的 个 人 捐 款 社 会 公 众 和 研 究 者 也 都 参 与 其 中 苏 州 河 环 境 污 染 整 治 在 方 案 规 划 伊 始 就 是 多 方 达 成 共 识 的 1. 政 府 层 面 : 建 立 了 正 式 的 综 合 整 治 领 导 机 构 1996 年 2 月 18 日, 上 海 市 委 市 政 府 成 立 了 由 副 市 长 担 任 领 导 小 组 组 长, 市 政 府 副 秘 书 长 市 建 委 主 任 市 计 委 副 主 任 市 农 委 副 主 任 担 任 副 组 长 的 市 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 领 导 小 组, 来 全 面 推 进 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 作 领 导 小 组 下 设 办 公 室, 主 任 由 市 建 委 主 任 兼 任 副 主 任 由 市 规 划 局 局 长 市 环 保 局 副 局 长 市 水 利 局 副 局 长 担 任 这 个 机 制 延 续 至 今, 历 经 几 届 而 不 变, 并 在 2002 年 进 一 步 加 强, 由 市 府 副 秘 书 长 兼 任 办 公 室 主 任 可 以 说, 这 样 一 个 由 市 长 当 组 长 的 跨 部 门 综 合 治 理 河 流 污 染 的 机 制, 在 全 国 也 是 首 创 1 上 海 市 委 市 政 府 明 确 提 出 苏 州 河 整 治 以 治 水 为 中 心, 全 面 规 划, 远 近 结 合, 突 出 重 点, 分 步 实 施 ( 沪 府 发 [1998]52 号 ) 的 方 针, 确 定 了 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 三 期 工 程 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 一 期 工 1 这 一 机 构 的 沿 革 见 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 机 构 设 置, 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 网 : / www. sscrpho. org / dsj 160 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

10 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 程 在 1998 年 启 动,1999 年 12 月 25 日 全 线 开 工,2003 年 1 月 一 期 工 程 全 面 完 成 ;2003 年 4 月, 苏 州 河 综 合 整 治 二 期 工 程 开 工, 总 投 资 近 40 亿 元, 到 2005 年 底 工 程 大 体 完 成 ; 年 是 第 三 期 工 程 建 设 时 期, 总 投 资 亿 元 2. 社 会 层 面 : 公 众 纷 献 资 献 策 苏 州 河 是 上 海 的 母 亲 河, 关 心 苏 州 河 整 治 爱 护 苏 州 河 环 境, 成 了 不 少 市 民 的 自 觉 行 动 苏 州 河 综 合 整 治 是 一 项 极 获 民 心 的 工 程, 激 起 了 许 多 市 民 的 参 与 热 情 市 民 为 市 政 府 治 理 苏 州 河 的 决 心 和 目 标 而 鼓 舞, 纷 为 治 理 苏 州 河 献 计 献 策, 给 市 委 市 人 大 市 政 府 及 有 关 部 门 写 信 来 函, 提 建 议 出 主 意, 甚 至 还 附 上 详 细 的 论 证 方 案 画 出 草 图, 提 出 预 算 2001 年 由 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 办 公 室 ( 简 称 苏 办 ) 和 中 福 会 少 年 少 年 科 学 编 辑 部 联 合 主 办 的 我 爱 苏 州 河 知 识 竞 赛 活 动,12 个 区 183 所 中 小 学 8 万 名 学 生 参 加 了 知 识 竞 赛, 极 大 地 普 及 了 苏 州 河 环 境 治 理 相 关 内 容, 为 苏 州 河 治 理 规 划 的 实 施 成 功 做 了 充 分 的 舆 论 宣 传 从 给 政 府 的 人 民 来 信 中 可 以 看 到 市 民 对 苏 州 河 治 理 的 支 持 和 关 注 ( 见 表 3) 表 治 理 第 一 阶 段 人 民 来 信 情 况 统 计 年 度 来 信 总 数 问 题 来 信 数 量 主 要 问 题 建 议 来 信 数 量 其 他 漂 浮 垃 圾 破 坏 绿 化, 直 接 排 污 噪 声, 保 留 建 筑 施 工 影 响 居 民, 噪 声 资 料 来 源 : 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 网 : / www. sscrpho. org / dsj 还 有 人 大 的 议 案 和 政 协 的 提 案, 也 可 以 看 到 社 会 对 苏 州 河 治 理 的 关 注 度 ( 见 表 4) 媒 体 也 纷 纷 报 道 市 民 参 与 和 关 心 苏 州 河 的 热 情 和 行 动 1998 年 1 月 14 日, 文 汇 报 举 办 话 说 苏 州 河 征 文 活 动 颁 奖 座 谈 会 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 161

11 专 栏 表 年 人 大 代 表 意 见 政 协 委 员 提 案 情 况 年 份 会 议 代 表 委 员 姓 名 意 见 建 议 / 提 案 名 称 11 2 郭 海 祥 建 议 进 一 步 明 确 苏 州 河 的 功 能 定 位 人 大 11 2 赵 永 彬 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 应 早 日 全 面 规 划, 分 步 实 施 1999 人 大 11 2 许 重 明 等 12 人 建 议 对 苏 州 河 综 合 治 理 方 案 的 污 水 治 理 部 分 进 行 客 观 的 科 学 论 证 和 评 估 政 协 9 2 致 公 党 上 海 市 委 关 于 疏 浚 苏 州 河 底 泥 的 若 干 建 议 政 协 9 2 民 盟 上 海 市 委 建 议 实 施 苏 州 河 主 要 支 流 就 地 净 化 工 程, 改 善 干 流 水 质 林 金 庚 建 议 加 大 加 快 苏 州 河 改 造 的 力 度 和 速 度 政 协 9 2 葛 用 乐 等 2 人 应 用 微 生 物 组 合 技 术 治 理 苏 州 河 黑 臭 政 协 9 2 金 瑜 管 一 管 苏 州 河 上 的 小 拖 轮 政 协 9 2 顾 国 良 苏 州 河 支 流 必 须 加 强 管 理 资 料 来 源 : 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 网 : / www. sscrpho. org / dsj 解 放 日 报 举 办 爱 我 苏 州 河 献 计 献 策 大 家 谈 征 文 活 动 还 有 复 旦 大 学 和 同 济 大 学 等, 以 及 中 小 学 的 学 生 也 都 走 入 社 会, 进 行 调 查 研 究, 呼 吁 关 注 和 治 理 苏 州 河 1 3. 研 究 者 层 面 : 国 内 外 专 家 共 同 提 供 技 术 支 撑 在 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 的 规 划 阶 段, 更 为 重 要 的 是, 形 成 了 政 府 与 社 会 在 专 家 层 面 的 合 作 机 制 这 一 合 作 既 包 括 与 国 内 各 方 专 家 的 联 合, 还 包 括 与 世 界 级 专 家 的 联 合 各 方 专 家 共 同 承 担 和 探 讨 重 点 项 目 和 内 容 的 技 术 研 究, 为 苏 州 河 治 理 提 供 了 最 前 沿 的 技 术 保 障 1996 年, 亚 洲 发 展 银 行 向 上 海 市 苏 办 提 供 了 参 考 性 技 术 支 持 项 目, 该 计 划 的 目 标 是 为 水 质 管 理 建 立 一 个 决 策 支 持 系 统 模 型, 通 过 该 技 术 支 持 项 目 以 及 后 来 的 工 程 筹 备 技 术 支 持 项 目, 苏 办 确 立 了 一 个 长 期 的 水 质 管 理 计 划, 制 定 了 2010 年 要 达 到 的 1 在 1999 年 5 月 20 日 的 城 市 导 报 上 登 出 一 篇 文 章 : 1999: 苏 州 河 治 水 战 役, 认 为 一 条 苏 州 河 萦 绕 在 万 千 上 海 人 的 心 头, 治 理 苏 州 河, 已 成 为 几 代 上 海 人 的 追 求 目 标 此 后, 城 市 导 报 为 苏 州 河 治 理 开 辟 了 专 拦, 使 社 会 能 及 时 了 解 工 程 的 进 展, 使 政 府 能 及 时 倾 听 市 民 的 心 声, 使 建 设 者 和 管 理 者 的 功 绩 及 时 得 到 表 彰, 使 不 文 明 的 行 为 及 时 受 到 谴 责 还 有 解 放 日 报 等 报 纸 电 视 新 闻 都 大 量 报 道 苏 州 河 环 境 的 恶 劣 状 况 162 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

12 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 水 质 目 标 及 达 到 该 目 标 所 需 的 初 期 投 资 ( 合 作 项 目 见 表 5) 表 国 内 外 专 家 合 作 的 苏 州 河 治 理 项 目 项 目 名 称 投 资 额 度 实 施 时 间 出 资 方 中 国 参 与 方 国 际 参 与 方 苏 州 河 水 质 上 海 市 苏 州 荷 兰 DELFT 水 力 管 理 规 划 技 60 万 美 元 1997 年 亚 洲 银 行 河 环 境 综 合 研 究 所 和 英 国 AEA 援 项 目 治 理 办 公 室 技 术 咨 询 公 人 民 银 行 司 组 成 国 际 咨 询 专 家 团 技 援 的 后 续 上 海 市 苏 州 40 项 目 万 美 元 1998 年 亚 洲 银 行 河 环 境 综 合 荷 兰 DELFT 水 力 治 理 办 公 室 研 究 所 4. 形 成 多 方 沟 通 的 行 动 方 案 在 各 方 讨 论 的 过 程 中, 要 用 可 持 续 发 展 眼 光 重 塑 苏 州 河, 苏 州 河 的 治 理 绝 不 是 孤 立 的, 而 是 一 个 可 持 续 发 展 项 目, 很 快 成 为 全 市 的 共 识 在 开 了 10 多 次 专 家 会 较 大 修 改 了 12 次 七 易 其 稿 市 政 府 专 门 讨 论 3 次 后, 达 成 了 非 常 明 确 的 苏 州 河 整 治 方 案 的 近 中 远 三 期 目 标, 这 些 内 容 至 今 没 有 大 的 改 动 ( 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 方 案 和 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 管 理 办 法 出 台 的 过 程 见 表 6) 表 6 苏 州 河 环 境 整 治 规 划 方 案 出 台 的 历 程 1996 年 4 月 16 日 市 长 视 察 苏 州 河, 提 出 把 苏 州 河 治 理 作 为 重 点 纳 入 修 订 的 上 海 城 区 总 体 规 划 专 题 讨 论 苏 州 河 整 治 规 划 目 标 和 功 能 定 位 1996 年 8 月 21 日 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 规 划 纲 要 通 过 专 家 评 审 市 政 府 召 开 苏 州 河 整 治 领 导 小 组 会 议, 听 取 苏 州 河 环 境 综 合 整 1996 年 9 月 2 日 治 规 划 要 点 汇 报 市 长 和 副 市 长 出 席 并 讲 话 会 议 原 则 同 意 纲 要 确 定 的 苏 州 河 整 治 目 标 和 功 能 定 位 1996 年 11 月 1 日 讨 论 苏 州 河 污 染 防 治 管 理 办 法 起 草 条 标 提 纲 1996 年 11 月 25 日 市 长 办 公 会 议 原 则 同 意 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 规 划, 要 求 报 市 人 大 审 议, 并 向 市 委 汇 报 1996 年 12 月 30 日 市 人 大 城 建 环 保 委 听 取 市 苏 办 关 于 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 规 划 的 汇 报 1997 年 11 月 4 日 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 规 划 报 市 政 府 审 批 1997 年 11 月 14 日 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 管 理 办 法 ( 原 苏 州 河 污 染 防 治 管 理 办 法 ) 报 市 政 府 法 制 办 1998 年 8 月 17 日 上 海 市 人 民 政 府 发 布 : 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 管 理 办 法 1998 年 11 月 25 日 沪 府 发 [1998]52 号 文 件 : 上 海 市 人 民 政 府 关 于 加 强 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 作 的 通 知 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 163

13 专 栏 苏 州 河 治 理 的 核 心 和 根 本, 就 是 采 用 系 统 规 划 综 合 整 治 的 思 路 进 行 整 治 在 市 委 市 政 府 的 领 导 下, 有 关 部 门 在 对 苏 州 河 污 染 开 展 大 规 模 调 查 的 基 础 上, 集 中 建 设 规 划 水 务 环 保 等 多 部 门 的 力 量, 于 1998 年 最 终 编 制 了 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 方 案, 制 订 了 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 管 理 办 法 该 办 法 所 提 出 的 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 的 总 体 目 标 为 : (1)2000 年 以 前, 水 域 消 除 黑 臭, 华 漕 以 东 河 段 水 质 主 要 指 标 达 到 地 面 水 环 境 质 量 五 类 标 准 (GB ), 华 漕 以 西 河 段 水 质 主 要 指 标 达 到 四 类 标 准, 长 寿 路 桥 以 东 陆 域 范 围 建 成 绿 化 带 (2)2010 年, 水 域 恢 复 生 态 功 能, 华 漕 以 东 河 段 水 质 达 到 四 类 标 准, 华 漕 以 西 水 质 达 到 三 类 标 准, 陆 域 范 围 建 成 绿 化 林 带 ( 二 ) 政 府 主 导 的 投 融 资 模 式 为 了 保 障 项 目 建 设 顺 利 进 行,1998 年 9 月, 上 海 市 成 立 了 苏 州 河 综 合 整 治 建 设 有 限 公 司 苏 建 公 司 具 体 承 担 一 期 工 程 10 个 项 目 的 统 一 建 设 统 一 管 理 统 一 融 资 和 还 贷 工 作 工 程 建 设 中, 有 关 建 设 资 金 工 程 技 术 拆 迁 安 置 等 问 题 是 影 响 苏 州 河 治 理 的 关 键 因 素, 妥 善 处 理 这 些 问 题 将 有 效 保 证 实 施 过 程 中 管 理 效 率 实 现, 实 现 规 划 的 预 期 目 标 具 体 措 施 如 下 : 建 设 资 金 方 面 在 一 期 建 设 中, 苏 建 公 司 作 为 项 目 的 具 体 承 担 者, 在 市 政 府 的 直 接 领 导 下, 通 过 引 入 亚 洲 开 发 银 行 贷 款, 带 动 国 家 开 发 银 行 国 债 等 资 金 的 配 套 到 位, 为 工 程 建 设 提 供 资 金 保 障 ( 见 表 7) 一 期 工 程 资 金 构 成 表 7 一 期 工 程 资 金 构 成 资 金 来 源 原 总 融 资 ( 亿 ) 调 整 后 的 融 资 ( 亿 ) 百 分 比 (%) 国 家 亚 洲 开 发 银 行 国 债 市 财 政 区 县 财 力 合 计 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

14 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 工 程 技 术 保 障 方 面 成 立 了 一 期 工 程 专 家 委 员 会, 由 来 自 国 内 的 废 水 管 理 水 资 源 管 理 以 及 环 保 方 面 的 专 家 组 成, 提 供 咨 询 服 务 为 向 一 期 工 程 提 供 贷 款, 亚 行 先 后 提 供 了 三 个 技 术 援 助 项 目, 分 别 为 苏 州 河 水 质 管 理 规 划 咨 询 性 技 术 援 助 项 目 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 一 期 工 程 项 目 准 备 技 术 援 助 项 目 和 改 善 苏 州 河 环 境 管 理 技 术 援 助 项 目 在 项 目 执 行 中, 苏 建 公 司 还 根 据 亚 行 及 其 借 款 人 使 用 咨 询 专 家 指 南 招 聘 咨 询 专 家 的 程 序 和 要 求, 聘 请 了 CDM 国 际 环 保 顾 问 工 程 公 司 和 上 海 投 资 咨 询 公 司 共 同 担 任 工 程 顾 问 动 拆 迁 安 置 方 面 一 期 工 程 10 个 子 项 目 中 的 8 个 涉 及 前 期 征 地 拆 迁 安 置 工 作, 范 围 涉 及 青 浦 嘉 定 闵 行 长 宁 普 陀 静 安 闸 北 黄 浦 虹 口 杨 浦 宝 山 11 个 区 动 拆 迁 资 金 体 现 在 项 目 上 大 致 按 照 苏 建 公 司 2 / 3, 区 政 府 1 / 3 的 比 例 进 行 出 资 同 时 出 台 一 系 列 动 拆 迁 法 规 政 策, 保 障 动 拆 迁 工 作 的 有 效 进 行 同 时 还 进 行 有 效 的 组 织 工 作, 解 决 动 拆 迁 中 出 现 的 问 题 动 迁 安 置 工 作 由 苏 建 公 司 负 责 组 织 协 调 工 作, 并 在 工 程 所 在 地 区 政 府 的 关 心 下, 由 受 委 托 的 各 区 负 责 动 拆 迁 单 位 分 别 全 权 负 责 拆 迁 安 置 工 作 的 实 施 项 目 的 前 期 动 拆 迁 控 制 上, 由 苏 建 公 司 承 担, 负 责 对 征 地 拆 迁 计 划 实 施 进 行 内 部 监 测 ; 上 海 社 科 院 经 济 法 律 社 会 咨 询 中 心 担 任 征 地 拆 迁 移 民 安 置 计 划 实 施 的 外 部 独 立 监 测 评 估 机 构 ; 项 目 实 施 中, 地 区 居 民 委 员 会 进 行 协 助 和 参 与 动 拆 迁 中 涉 及 的 不 同 人 员 都 在 一 定 程 度 上 得 到 妥 善 安 置 ( 来 彦 伟 卢 为 民,2004:14) (1) 针 对 农 村 居 民 : 安 排 进 居 民 新 村 ; 搬 入 乡 镇 里 统 一 建 造 的 农 民 新 村 ; 原 拆 移 建 ; 货 币 化 补 偿 后 自 行 购 房 (2) 针 对 城 镇 居 民 : 一 期 工 程 拆 除 并 安 置 受 影 响 的 居 民 6590 户, 影 响 居 民 安 置 为 户, 其 中 被 动 迁 的 城 镇 居 民, 采 用 货 币 化 和 实 物 分 房 两 种 方 法 进 行 安 置 协 助 弱 势 群 体 在 陆 城 改 造 项 目 中, 对 两 家 困 难 户, 负 责 动 迁 的 公 司 除 了 给 予 房 屋 的 经 济 补 偿 外, 还 为 他 们 募 捐 4000 多 元 (3) 针 对 企 业 的 安 置 : 一 期 建 设 中, 受 影 响 的 企 业 共 有 878 家 左 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 165

15 专 栏 右, 影 响 企 业 安 置 人 员 人 方 法 是 : 企 业 内 部 调 整 场 地 恢 复 和 重 建 厂 房 安 置 受 影 响 的 工 人 ; 地 方 政 府 和 被 动 迁 的 上 级 主 管 单 位 的 帮 助 异 地 安 置 厂 房, 解 决 并 安 置 受 影 响 的 工 人 ; 被 动 迁 的 企 业 内 部 的 产 业 调 整, 安 置 受 影 响 的 工 人 ( 三 ) 多 方 参 与 合 作 实 施 整 治 方 案 围 绕 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 管 理 办 法 规 定 的 整 治 范 围 和 具 体 施 工 段, 上 海 市 政 府 作 为 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 的 主 导 者, 专 门 发 出 通 知 在 全 市 范 围 内 进 行 管 理 力 量 的 整 合, 从 社 会 动 员 组 织 结 构 管 理 手 段 和 资 金 落 实 方 面 进 行 跨 部 门 合 作, 以 保 证 苏 州 河 治 理 方 案 的 有 效 实 施 在 实 施 过 程 中, 政 府 一 方 面 通 过 媒 体 与 社 会 保 持 通 畅 的 信 息 沟 通, 另 一 方 面 在 技 术 合 作 方 面 与 国 内 外 专 家 保 持 紧 密 的 联 系, 同 时, 邀 请 人 大 代 表 和 政 协 委 员 进 行 监 督, 形 成 互 助 合 作 的 实 施 网 络 机 制, 保 障 具 体 项 目 的 有 效 实 施 1. 社 会 动 员 为 了 保 证 方 案 能 够 得 到 顺 利 实 施, 在 规 划 过 程 中, 借 助 专 家 力 量, 政 府 主 动 与 专 家 共 同 设 计 推 动 社 会 参 与 的 手 段 虽 然 在 规 划 之 初, 公 众 的 积 极 性 非 常 高, 然 而 由 于 中 国 市 民 社 会 力 量 相 对 薄 弱, 公 民 参 与 的 意 识 还 处 于 相 对 初 级 阶 段, 参 与 手 段 与 方 式 缺 乏 此 次 苏 州 河 治 理 规 划 阶 段, 还 专 门 邀 请 专 家 和 机 构 为 提 高 公 众 环 境 意 识 出 谋 献 策 2000 年 亚 洲 银 行 专 家 设 计 的 技 术 援 助 项 目, 其 中 带 动 复 旦 大 学 同 济 大 学 生 共 同 进 行 增 强 公 众 意 识, 推 进 公 众 参 与 的 子 项 目 就 是 比 较 典 型 的 政 府 和 专 家 合 作 设 计 鼓 励 和 帮 助 公 众 参 与 的 类 型 这 一 项 目 的 目 标 是 援 助 上 海 市 政 府 设 计 完 善 和 实 施 示 范 项 目 以 增 加 环 境 保 护 方 面 的 知 识 和 好 的 实 践 使 环 境 综 合 治 理 效 益 最 大 化 ( 亚 洲 开 发 银 行,2001:5) 此 次 活 动 涉 及 1000 名 普 通 居 民,50 名 环 境 领 域 方 面 的 政 府 官 员,50 名 在 沿 苏 州 河 的 工 厂 里 工 作 的 职 工,25 名 建 筑 工 人 和 25 名 船 民 和 流 动 人 口, 最 终 为 苏 州 河 治 理 提 供 了 一 个 提 高 166 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

16 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 公 众 环 境 意 识 的 可 操 作 战 略 框 架 和 行 动 方 案 例 如 提 出 要 形 成 一 个 关 键 群 体 全 面 参 与 的 咨 询 战 略 框 架, 即 政 府 研 究 机 构 非 政 府 组 织 和 媒 体 环 境 公 司 等 关 键 群 体 的 共 同 参 与 ; 设 计 电 视 讨 论 与 问 答 节 目, 公 众 参 与 的 环 境 测 试 系 列 ; 建 设 专 门 的 环 境 网 站 等 内 容 都 成 为 下 一 步 方 案 实 施 中 动 员 社 会 力 量 的 主 要 方 略 2. 管 理 中 的 政 府 间 合 作 首 先, 政 府 间 形 成 跨 部 门 合 作 系 统 在 1998 年 上 海 市 人 民 政 府 关 于 加 强 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 作 的 通 知 中, 可 以 了 解 到, 上 海 市 政 府 首 先 成 立 了 由 市 长 为 组 长, 有 关 委 办 局 和 区 县 政 府 负 责 人 组 成 的 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 领 导 小 组, 领 导 小 组 下 设 办 公 室, 具 体 组 织 协 调 监 督 检 查 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 作 根 据 统 一 管 理 与 分 级 负 责 相 结 合 的 原 则, 各 有 关 委 办 局 和 区 县 政 府 也 相 继 建 立 了 对 应 的 工 作 机 构, 把 苏 州 河 治 理 纳 入 到 本 部 门 本 地 区 的 工 作 计 划 之 中 ; 同 时 层 分 解 治 理 工 作, 将 任 务 落 实 到 基 层, 建 立 保 障 机 制 其 次, 各 有 关 委 办 局 和 区 县 政 府 按 照 各 自 的 职 责 和 两 级 政 府 三 级 管 理 的 体 制, 认 真 执 行 规 章 实 现 条 块 结 合 以 块 为 主, 市 里 主 要 负 责 治 水, 区 里 和 县 里 主 要 负 责 治 脏 治 乱 和 增 绿 以 及 进 行 两 岸 的 开 发 建 设 例 如 在 绿 地 建 设 方 面, 根 据 苏 州 河 两 岸 绿 地 布 局 规 划 和 遵 循 适 当 均 布 原 则 和 景 观 原 则, 形 成 点 线 面 结 合 的 绿 地 系 统 要 求, 各 区 在 自 己 的 地 域 范 围 内, 以 绿 化 用 地 为 龙 头, 进 行 区 域 用 地 规 划 的 重 新 调 整 与 布 局 ( 见 图 5) 再 次, 市 区 两 级 财 政 都 把 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 作 放 在 重 要 的 议 事 日 程 上, 实 行 倾 斜 政 策, 加 大 治 理 资 金 的 投 入 市 有 关 部 门 积 极 争 取 中 央 主 管 部 门 在 财 力 和 政 策 上 的 支 持, 积 极 引 进 国 际 金 融 机 构 的 资 金 和 外 国 政 府 的 贷 款, 同 时 建 立 收 费 还 贷 机 制, 逐 步 形 成 良 性 循 环 的 投 入 产 出 借 贷 还 贷 体 制 另 外 积 极 筹 建 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 基 金 会, 动 员 海 内 外 和 社 会 各 团 体 各 企 事 业 单 位 和 各 界 人 士 为 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 捐 款 捐 物 有 关 的 区 县 政 府 则 主 要 落 实 支 流 治 理 绿 化 建 设 治 脏 治 乱 日 常 管 理 等 资 金, 并 按 照 整 治 与 开 发 相 结 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 167

17 专 栏 图 5 苏 州 河 绿 地 规 划 资 料 来 源 : 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 规 划, 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 网 : / www. sscrpho. org / dsj 合 建 设 与 管 理 相 结 合 的 原 则, 积 极 引 进 外 资 和 内 资 开 发 建 设 苏 州 河 沿 岸 地 区, 加 快 两 岸 旧 区 和 危 棚 简 屋 的 改 造 3. 良 好 的 社 会 沟 通 网 络 苏 州 河 整 治 以 来, 在 社 会 沟 通 方 面, 除 建 立 了 与 国 内 外 政 府 间 的 交 流 之 外, 与 国 内 外 的 专 家 机 构 也 建 立 了 广 泛 的 联 系 另 外, 联 系 高 校 社 团 等 组 织, 借 助 媒 体, 并 充 分 发 挥 街 道 和 居 委 的 作 用, 与 市 民 建 立 沟 通, 在 方 案 实 施 阶 段, 形 成 广 泛 的 宣 传 和 动 员 网 络, 从 正 面 引 导 社 会 始 终 关 注 和 支 持 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 居 民 被 广 泛 动 员 到 苏 州 河 治 理 的 氛 围 中 来, 有 的 居 民 组 成 志 愿 者 护 河 队, 有 的 居 民 上 街 道 下 里 弄 开 展 保 护 苏 州 河 的 宣 传 活 动, 有 的 居 民 自 觉 加 强 对 污 染 行 为 的 监 督, 有 的 居 民 来 信 来 访 献 计 献 策, 有 的 居 民 为 苏 州 河 整 治 出 资 捐 款 168 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

18 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 4. 保 障 机 制 的 确 立 (1) 人 大 政 协 的 监 督 保 障 作 为 人 民 群 众 的 集 中 代 表 人 大 和 政 协, 在 此 次 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 规 划 和 实 施 中 充 分 发 挥 自 身 的 监 督 和 保 障 作 用 人 大 代 表 深 入 基 层, 广 泛 听 取 社 会 各 界 的 意 见 和 建 议 人 大 常 委 会 组 成 人 员 赴 基 层 了 解 情 况, 并 分 别 到 各 区 县 会 见 市 和 区 人 大 代 表, 听 取 他 们 的 意 见 和 建 议 ; 同 时 还 召 开 专 家 学 者 座 谈 会 听 取 意 见, 并 委 托 有 关 部 门 对 本 市 水 环 境 保 护 的 规 划 政 策 和 法 制 体 制 机 制 等 问 题 进 行 调 研 常 委 会 组 成 人 员 听 取 政 府 部 门 的 专 题 汇 报 执 法 检 查 组 分 别 召 开 市 区 两 级 政 府 及 相 关 部 门 和 有 关 企 事 业 单 位 的 座 谈 会, 听 取 他 们 的 意 见 和 建 议 同 时, 市 人 大 常 委 会 委 员 和 政 协 委 员 还 赴 现 场 考 察 实 地 调 研, 并 对 近 年 来 的 人 民 群 众 的 来 信 来 访 情 况 进 行 分 析 研 究, 从 中 找 出 问 题 的 症 结 所 在 人 大 建 设 与 管 理 委 员 员 就 提 交 了 苏 州 河 综 合 整 治 情 况 等 多 篇 专 题 材 料, 如 实 反 映 了 本 市 水 环 境 保 护 的 现 状, 提 出 了 存 在 的 问 题, 为 以 后 常 委 会 现 场 执 法 检 查 和 提 出 高 质 量 的 执 法 检 查 报 告 打 下 了 扎 实 的 基 础 (2) 完 善 的 政 策 法 规 保 障 体 系 为 了 从 根 本 上 保 护 环 境, 从 1984 年 提 出 要 进 行 经 济 建 设 城 乡 建 设 和 环 境 建 设 综 合 规 划, 一 直 到 2003 年 开 始 的 新 一 轮 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划, 上 海 市 在 探 索 建 立 一 套 完 整 的 制 度, 结 合 上 海 市 的 实 践, 将 国 家 颁 布 的 环 境 保 护 政 策, 如 环 境 影 响 评 价 制 度 三 同 时 制 度 征 收 排 污 费 制 度 环 境 保 护 目 标 责 任 制 度 城 市 环 境 综 合 整 治 定 量 考 核 制 度 限 期 治 理 制 度 排 污 许 可 制 度 等 八 项 制 度 进 一 步 具 体 化, 以 便 更 好 地 操 作 2000 年, 上 海 实 施 第 一 轮 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划 ;2003 年, 上 海 又 开 始 新 一 轮 的 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划, 与 第 一 次 的 三 年 行 动 计 划 相 比, 此 次 计 划 更 加 强 调 了 环 保 要 治 本 和 建 立 更 为 完 备 的 机 制 为 了 确 保 这 些 制 度 和 计 划 能 够 发 挥 作 用, 上 海 市 从 上 个 世 纪 80 年 代 中 后 期 开 始 制 定 相 应 的 法 规 目 前, 上 海 在 环 保 方 面, 已 经 制 定 了 3 部 地 方 性 法 规 10 多 部 政 府 规 章, 形 成 了 以 上 海 市 环 境 保 护 条 例 等 法 规 为 中 心, 以 水 气 声 渣 建 设 项 目 管 理 等 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 169

19 专 栏 专 项 规 章 为 基 干, 以 规 范 性 文 件 为 配 套 的 法 规 框 架 ( 四 ) 面 向 可 持 续 发 展 的 绩 效 评 估 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 工 程 从 1998 年 启 动,1999 年 12 月 25 日 全 面 开 工, 经 过 两 期 工 程 的 努 力, 在 生 态 环 境 城 市 景 观 和 生 活 适 宜 性 方 面 都 取 得 了 良 好 的 成 绩, 体 现 了 面 向 可 持 续 发 展 和 公 众 满 意 的 绩 效 指 标 1. 在 城 市 生 态 环 境 方 面 干 流 水 质 主 要 指 标 年 平 均 值 基 本 达 到 国 家 景 观 水 标 准 河 道 生 态 系 统 逐 步 改 善 随 着 苏 州 河 水 质 逐 步 好 转,2000 年 8 月 在 武 宁 路 桥 断 面 第 一 次 从 底 泥 中 发 现 昆 虫 幼 虫 的 踪 迹 ;2002 年 上 半 年 与 1999 年 上 半 年 相 比, 苏 州 河 下 游 着 生 动 物 种 类 增 加 近 一 倍, 多 样 性 指 数 由 0. 8 上 升 到 1. 3; 底 栖 动 物 生 物 量 和 需 氧 物 种 明 显 增 加 ;2001 年 对 苏 州 河 干 流 水 体 进 行 鱼 类 急 性 毒 性 试 验, 结 果 显 示 苏 州 河 水 体 毒 性 下 降, 同 年 7 月 在 市 区 段 发 现 成 群 的 小 型 鱼 类, 到 11 月 已 有 4 种, 生 态 系 统 逐 步 得 到 恢 复 同 时, 苏 州 河 的 主 要 支 流 水 质 有 所 改 善, 木 渎 港 真 如 港 华 漕 港 以 及 虹 口 港 杨 浦 港 水 系 旱 天 基 本 消 除 黑 臭 ( 赵 维 光,2003) 2. 在 城 市 适 宜 性 方 面 市 容 环 境 明 显 改 观, 绿 地 大 幅 增 加, 生 活 环 境 得 到 改 善 苏 州 河 水 面 已 基 本 消 除 漂 浮 垃 圾, 航 运 秩 序 明 显 好 转, 河 岸 整 洁, 滨 河 绿 地 大 幅 增 加 到 2002 年 底, 苏 州 河 沿 线 由 于 环 境 整 治 的 效 果, 房 地 产 当 年 开 发 的 楼 盘 由 1998 年 的 2 个 增 加 到 18 个, 开 发 面 积 从 万 平 方 米 增 加 到 万 平 方 米, 逐 步 形 成 适 合 休 闲 观 光 的 居 住 区 如 一 位 记 者 描 述 : 十 多 公 里 的 河 岸 大 部 分 已 建 成 绿 化, 亲 水 平 台 人 工 港 湾 河 边 小 道 上, 钓 鱼 捞 鱼 虫 的 放 生 乌 龟 杂 鱼 的 牵 狗 溜 达 的 推 着 婴 儿 车 老 人 车 在 河 边 欣 赏 风 景 的, 不 绝 于 岸, 一 片 温 馨 和 谐 的 景 象 由 于 苏 州 河 的 环 境 改 善, 水 质 转 好, 苏 州 河 又 成 为 上 海 市 塑 造 城 市 形 象, 展 现 城 市 风 采 的 又 一 亮 点 例 如, 由 于 苏 州 河 水 质 得 170 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

20 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 到 极 大 改 善, 水 面 干 净 清 洁, 周 边 环 境 优 美, 在 2002 年 2004 年 2005 年 2006 年 先 后 举 办 过 4 次 龙 舟 赛, 成 为 上 海 景 观 体 育 一 大 品 牌 去 年 4 月 22 日 又 举 行 了 2007 年 上 海 苏 州 河 城 市 龙 舟 邀 请 赛 暨 同 济 大 学 百 年 校 庆 海 峡 两 岸 及 港 澳 地 区 大 学 生 龙 舟 赛, 这 是 苏 州 河 上 第 五 次 举 办 龙 舟 赛, 展 示 了 今 日 苏 州 河 的 旖 旎 风 光 3. 在 城 市 景 观 方 面 通 过 两 岸 整 治, 在 市 区 河 段 搬 迁 了 9 处 环 卫 码 头,19 家 各 类 货 运 和 专 用 码 头, 拆 除 了 各 类 废 弃 码 头 144 处 及 有 关 设 施 ; 结 合 旧 区 改 造, 拆 除 了 大 量 危 棚 简 屋 和 违 章 建 筑 ; 结 合 防 汛 墙 改 造 和 支 流 治 理 整 治 周 边 环 境, 建 设 了 亲 水 型 景 观 型 的 滨 河 休 闲 绿 地 万 平 方 米, 市 区 建 成 绿 化 段 8. 6 公 里 同 时, 加 强 了 水 面 保 洁, 调 整 航 运 功 能, 使 苏 州 河 成 为 清 洁 美 丽 的 休 闲 和 观 光 河 道 总 之, 在 对 苏 州 河 综 合 治 理 的 绩 效 评 估 中, 社 会 满 意 度 是 一 项 非 常 重 要 的 内 容, 公 众 的 意 见 成 为 评 估 结 果 的 关 键 指 标 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 一 直 被 称 为 民 心 工 程, 直 接 体 现 了 公 众 的 满 意 度 沿 苏 州 河 两 岸 的 居 民 感 官 度 上 海 市 民 的 意 见 和 评 估 各 地 来 访 人 士 的 调 查, 以 及 全 社 会 共 同 的 评 估 构 成 苏 州 河 庞 大 的 评 估 人 群 其 中, 最 关 键 的 利 益 群 体 当 属 于 上 海 本 地 人 苏 州 河 确 实 解 决 了 老 百 姓 的 民 生 问 题 从 当 初 的 严 重 污 染, 到 今 天 基 本 消 除 黑 臭, 有 鱼 游, 有 江 鸥 飞, 确 实 改 善 了 居 民 的 生 活, 取 得 了 一 定 成 效 亚 洲 银 行 独 立 进 行 的 调 查 显 示,94% 的 市 民 对 苏 州 河 治 理 工 程 表 示 满 意 ( 五 ) 经 验 和 教 训 通 过 上 述 对 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 过 程 中 的 相 关 者 合 作 参 与 内 容 和 方 式 的 归 纳 和 分 析, 可 以 看 到, 决 策 者 在 一 开 始 就 注 重 开 发 多 方 面 力 量 的 作 用, 并 积 极 主 动 提 供 比 较 通 畅 的 合 作 与 沟 通 渠 道, 从 规 划 阶 段 政 府 专 家 和 社 会 的 联 合, 方 案 实 施 过 程 中 政 府 间 跨 部 门 跨 区 域 合 作, 绩 效 评 估 中 市 民 评 价 指 标 的 介 入, 这 些 内 容 的 有 效 贯 彻 使 本 案 例 最 终 的 实 施 能 够 获 得 比 较 好 的 绩 效 主 要 的 成 功 经 验 有 : 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 171

21 专 栏 首 先, 政 府 的 长 期 主 导 和 跨 部 门 合 作 是 成 功 的 关 键 市 级 政 府 开 发 多 元 渠 道, 积 极 筹 措 资 金, 基 层 各 部 门 通 力 合 作, 相 互 补 充, 政 府 共 同 努 力 保 证 了 这 次 重 大 项 目 的 连 贯 实 施 ; 其 次, 动 员 社 会 各 方 力 量, 积 极 促 成 不 同 利 益 相 关 者 之 间 达 成 共 识, 是 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 项 目 能 够 取 得 今 日 之 成 就 的 基 础 ; 再 次, 在 治 理 过 程 中 积 极 改 变 沟 通 网 络, 建 立 全 方 位 的 信 息 沟 通 和 表 达 机 制 也 是 保 证 项 目 有 效 实 施 的 关 键 然 而, 从 利 益 相 关 者 分 析 的 实 际 效 用 角 度 考 察, 上 海 市 政 府 是 最 主 要 的 主 导 方 和 参 与 者, 社 会 总 体 的 参 与 层 次 和 水 平 还 处 于 被 动 呼 应 阶 段, 虽 然 在 治 理 的 问 题 形 成 阶 段, 已 开 始 有 居 民 的 主 动 参 与, 尤 其 在 中 后 期 阶 段, 居 民 已 形 成 一 定 组 织, 自 发 参 与 并 保 护 环 境 但 总 体 来 说, 居 民 有 组 织 的 参 与 目 标 并 不 清 晰, 主 要 还 是 迎 合 政 府 的 需 求 ; 参 与 的 层 次 还 停 留 在 项 目 最 后 的 结 果 阶 段, 并 未 在 决 策 规 划 阶 段 有 更 多 地 体 现 ; 参 与 的 手 段 和 方 式 停 留 在 政 府 组 织 咨 询, 以 及 媒 体 呼 吁 阶 段, 诸 如 公 民 论 坛 公 众 听 询 等 更 为 主 动 的 参 与 内 容 还 没 有 成 为 主 流 三 探 讨 可 持 续 发 展 的 合 作 治 理 模 式 ( 一 ) 可 持 续 性 的 合 作 治 理 模 式 我 们 认 为, 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 的 利 益 相 关 者 参 与, 很 好 地 证 明 了 具 有 合 作 参 与 特 征 或 网 络 合 作 特 征 的 可 持 续 发 展 的 治 理 模 式, 可 以 对 研 究 和 推 进 中 国 的 环 境 治 理 有 启 示 意 义 当 前 一 个 城 市 可 持 续 发 展 治 理 主 要 体 现 为 政 府 与 公 民 社 会 的 伙 伴 关 系 的 建 立,Evans 在 治 理 可 持 续 城 市 一 书 中 为 实 现 城 市 的 可 持 续 发 展, 从 政 府 与 社 会 合 作 的 角 度 构 建 了 一 幅 具 体 的 网 络 治 理 结 构 图 ( 见 图 7,Evans et al.,2005:108) 在 2004 年 世 界 发 展 报 告 中 则 提 出 在 城 市 发 展 与 治 理 中, 建 立 了 172 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

22 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 图 7 城 市 可 持 续 发 展 的 网 络 治 理 结 构 面 向 穷 人 的 公 共 服 务 新 模 式, 为 当 前 城 市 的 可 持 续 发 展 治 理 提 供 了 更 为 切 实 可 行 的 路 径 ( 见 图 8, 世 界 发 展 报 告,2004:21) 图 8 公 共 服 务 的 新 模 式 ( 二 ) 可 持 续 发 展 治 理 模 式 的 要 素 将 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 与 上 述 著 作 中 所 描 述 的 可 持 续 发 展 治 理 内 容 结 合 起 来, 可 以 看 到, 可 持 续 发 展 治 理 模 式 的 基 本 要 素 主 要 体 现 三 方 力 量 的 合 作 参 与 1. 公 众 方 捕 捉 信 息 : 作 用 在 于 制 造 信 息, 给 相 关 公 众 以 发 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 173

23 专 栏 言 的 机 会 对 反 馈 的 意 见 作 出 反 应, 以 及 推 动 信 息 的 生 成 与 发 展 等 ; 2. 决 策 方 平 衡 利 益 : 就 变 革 进 行 谈 判, 促 使 达 成 协 议 以 及 避 免 发 生 对 峙 和 冲 突 ; 3. 执 行 方 实 施 决 议 : 始 终 不 渝 地 遵 守 协 议 在 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 过 程 中, 已 初 步 体 现 了 政 府 和 社 会 之 间 一 定 程 度 的 合 作 参 与, 在 具 体 要 素 方 面 展 现 了 三 方 力 量 的 网 状 合 作 首 先, 在 公 众 方 面, 政 府 主 动 介 入 捕 捉 信 号 决 策 者 在 一 开 始 就 注 重 发 动 多 方 面 的 力 量, 并 积 极 主 动 提 供 比 较 通 畅 的 合 作 与 沟 通 渠 道 从 规 划 阶 段 政 府 专 家 和 社 会 的 联 合, 方 案 实 施 过 程 中 政 府 间 跨 部 门 跨 区 域 合 作, 绩 效 评 估 中 市 民 评 价 指 标 的 介 入, 这 些 协 调 和 参 与 手 段 的 有 效 贯 彻 使 得 苏 州 河 的 治 理 取 得 较 好 的 绩 效 其 次, 在 决 策 层 面, 社 会 努 力 达 成 共 识, 寻 求 各 方 利 益 的 平 衡 以 城 市 可 持 续 发 展 理 念 统 一 城 市 相 关 主 体 行 为 是 基 础 不 同 利 益 相 关 者 之 间 在 苏 州 河 治 理 全 过 程 中 一 直 保 持 共 识, 是 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 能 够 取 得 今 日 之 成 就 的 基 石 城 市 河 流 与 老 百 姓 生 活 息 相 关, 没 有 老 百 姓 的 支 持, 要 治 理 好 城 市 河 流 是 不 可 想 象 的 环 境 治 理 的 效 益 与 所 有 人 相 关, 苏 州 河 治 理 的 成 功 之 处 是 老 百 姓 都 享 受 了 这 种 效 益, 而 不 仅 是 沿 岸 的 房 地 产 开 发 商 因 此 上 海 市 民 对 苏 州 河 治 理 非 常 关 注, 哪 里 有 污 染, 马 上 就 有 市 民 打 举 报 电 话 再 次, 在 执 行 角 度, 通 过 建 立 良 好 的 信 息 沟 通 网 络, 以 达 到 决 策 目 标 的 有 效 执 行 建 立 良 好 的 信 息 和 工 程 建 设 沟 通 网 络 以 动 员 社 会 各 方 力 量 参 与 和 关 注 苏 州 河 治 理, 是 方 案 有 效 实 施 的 关 键 政 府 从 筹 划 苏 州 河 治 理 伊 始, 就 站 在 可 持 续 发 展 的 理 论 高 度, 充 分 整 合 社 会 各 方 面 的 资 源 围 绕 城 市 生 态 环 境 水 资 源 建 设, 以 及 苏 州 河 治 理 内 容, 媒 体 和 报 纸 都 对 其 进 行 充 分 的 跟 踪 和 报 道, 各 部 门 也 都 调 动 相 关 专 家 和 学 者 在 项 目 建 设 过 程 中 进 行 论 证 和 沟 通, 力 求 科 学 和 合 理 地 提 出 建 议, 使 社 会 形 成 政 府 市 民 和 研 究 者 共 同 关 心 河 流 治 理 的 氛 围, 促 进 方 案 的 有 效 实 施 174 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

24 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 ( 三 ) 需 要 进 一 步 探 讨 的 问 题 纵 观 整 个 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 的 过 程, 对 应 可 持 续 发 展 的 制 度 建 设 内 容, 在 接 下 来 的 苏 州 河 三 期 乃 至 四 期 的 综 合 治 理 中, 从 治 理 的 角 度 看, 还 存 在 更 为 严 峻 的 问 题 需 要 深 入 探 讨 和 解 决 首 先, 从 治 理 的 目 标 方 面, 还 需 深 挖 城 市 流 域 文 化, 重 建 人 与 自 然 和 谐 的 流 域 生 态 系 统 从 专 项 治 理 到 综 合 整 治, 可 以 说 苏 州 河 治 理 的 整 体 思 路 非 常 明 晰, 目 标 明 确, 这 些 都 使 苏 州 河 治 理 能 够 长 期 稳 妥 和 有 效 地 操 作, 并 取 得 一 定 成 效 目 前, 市 环 卫 部 门 已 建 立 苏 州 河 水 面 市 容 环 境 卫 生 质 量 评 估 系 统, 但 对 苏 州 河 两 岸 的 公 共 绿 化 和 景 观 资 源, 以 及 对 直 接 影 响 河 水 质 量 的 岸 线 设 施 的 建 设 与 维 护, 尚 缺 少 有 力 的 协 管 机 制 对 于 正 处 于 康 复 期 的 苏 州 河, 管 的 力 度 显 然 还 必 须 大 加 强 另 外, 在 继 续 着 力 治 污 下 工 夫 管 河 的 同 时, 重 建 流 域 生 态 系 统, 促 进 人 与 自 然 和 谐 的 理 念 需 要 跟 进 构 建 苏 州 河 流 域 生 态 系 统, 兼 顾 自 然 与 人 文 属 性, 形 成 良 好 的 苏 州 河 人 文 生 态 体 系 是 接 下 来 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 需 要 重 视 的 新 内 容 其 次, 在 治 理 机 制 方 面, 还 需 重 点 考 虑 和 设 计 合 适 的 利 益 的 共 享 与 分 配 机 制 在 政 府 花 了 时 间 和 数 十 亿 资 金 完 成 了 第 一 期 整 治 后, 苏 州 河 开 始 变 清, 并 出 现 了 令 人 惊 喜 的 生 命 但 是, 随 着 沿 河 两 岸 房 地 产 的 无 序 开 发, 一 些 开 发 商 吞 食 了 苏 州 河 整 治 的 成 果, 获 得 了 巨 额 的 利 润, 而 苏 州 河 却 丧 失 了 诗 意, 被 挤 压 成 城 市 的 峡 谷, 纳 税 人 的 公 共 空 间 成 了 私 家 花 园 一 位 政 府 官 员 说 : 资 本 当 然 要 实 现 利 益 最 大 化 苏 州 河 沿 岸 的 开 发, 如 果 完 全 靠 政 府 的 投 入, 一 是 没 这 么 多 钱, 二 是 时 间 要 延 长 到 几 十 年 或 一 百 年, 谁 拖 得 起 啊! 所 以 利 用 企 业 和 民 间 资 本 进 行 开 发 就 有 了 合 理 性 和 必 要 性, 实 践 证 明 也 是 可 行 的 模 式 既 然 市 场 化 运 作, 就 要 给 开 发 商 一 定 的 利 益 保 证, 否 则 他 是 不 会 干 的 在 西 方 发 达 国 家, 对 旧 城 的 改 造 大 多 是 靠 引 进 非 政 府 资 本, 最 好 是 引 进 国 际 资 本 ( 苏 州 河 : 谁 在 争 食 公 民 蛋 糕,2004) 然 而, 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 毕 竟 是 一 项 公 共 工 程, 所 体 现 的 利 益 是 城 市 和 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 175

25 专 栏 公 民 所 共 享 的, 不 能 只 是 某 一 方 受 益, 有 效 协 调 城 市 各 利 益 相 关 者 的 利 益 分 配 和 共 享 将 是 苏 州 河 治 理 下 一 阶 段 要 考 虑 的 主 要 问 题 再 次, 从 治 理 工 具 方 面, 还 需 进 一 步 凝 炼 可 持 续 发 展 的 网 络 治 理 工 具 在 治 理 全 过 程 中 清 晰 界 定 关 键 的 利 益 相 关 者, 进 一 步 促 进 社 会 参 与 合 作 的 能 力 与 手 段 的 提 升, 是 当 前 参 与 城 市 治 理 的 有 效 路 径 (UNCHS Habitat,2001:5) 苏 州 河 治 理 过 程 中, 在 利 益 相 关 者 的 识 别 与 挖 掘 方 面, 并 没 有 进 行 系 统 的 开 发 和 分 层 次 的 讨 论 综 合 治 理 计 划 一 开 始 只 是 政 府 单 方 面 的 行 动 计 划, 并 由 政 府 主 动 规 划 实 施 和 制 定 评 估 内 容, 这 固 然 与 中 国 的 社 会 文 化 与 传 统 相 关, 在 1997 世 行 报 告 中 也 提 到, 相 对 不 发 达 的 基 础 设 施, 不 完 善 的 法 律 体 系 和 非 政 府 组 织 网 络, 也 可 能 使 当 地 在 较 长 时 间 里 需 要 更 多 的 政 府 参 与 ( 世 界 发 展 报 告,1997:37) 但 在 今 天 不 断 强 化 的 可 持 续 发 展 的 制 度 建 设 中, 更 需 要 创 新 传 统 的 治 理 工 具 与 方 法 总 之, 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 过 程 中 的 参 与 合 作 内 容, 固 然 体 现 了 环 境 建 设 与 发 展 中, 对 公 众 专 家 和 社 会 各 利 益 相 关 主 体 意 见 和 需 求 的 重 视, 也 通 过 建 立 相 应 的 组 织 和 制 度 规 章, 鼓 励 多 方 力 量 参 与 到 具 体 的 环 境 规 划 和 建 设 中 来 ; 同 时, 还 积 极 调 整 新 的 管 理 方 式, 实 现 全 方 位 的 参 与 合 作 但 是, 目 前 建 立 在 利 益 相 关 者 合 作 基 础 上 的 城 市 规 划 和 建 设 全 过 程 的 制 度 结 构 还 未 完 全 形 成, 下 一 阶 段 的 苏 州 河 治 理 需 要 更 为 重 视 面 向 可 持 续 发 展 的 合 作 参 与 制 度 的 完 善 参 考 文 献 陈 宗 明 (1998). 上 海 苏 州 河 的 环 境 综 合 整 治. 城 市 发 展 研 究,3. 贺 会 理 (2005). 海 外 青 草, 回 报 母 亲 河. 上 海 市 黄 浦 区 侨 务 办 公 室. 来 彦 伟 (2005). 亚 行 贷 款 在 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 一 期 工 程 中 的 作 用. 上 海 城 市 发 展,2. 来 彦 伟 卢 为 民 (2004). 苏 州 河 环 境 综 合 整 治 一 期 工 程 建 设 中 拆 迁 安 置 的 思 路 及 方 法, 上 海 城 市 管 理 职 业 技 术 学 院 学 报, 增 刊. 刘 晓 (2001). 两 会 特 别 节 目 之 徐 匡 迪 谈 治 水 水 污 染 治 理 深 度 报 道. 中 国 水 利 报,11 月 26 日 : 第 5 版. 世 界 发 展 报 告 (1997). 变 革 世 界 中 的 政 府. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社. 176 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期

26 社. 上 海 市 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 合 作 参 与 研 究 世 界 发 展 报 告 (2003). 可 持 续 发 展 的 制 度 建 设. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 世 界 发 展 报 告 (2004). 让 服 务 惠 及 穷 人. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社. 舒 可 文 (2002). 上 海 人 可 以 两 次 踏 进 苏 州 河. 三 联 生 活 周 刊,10 月 29 日. 苏 州 河 : 谁 在 争 食 公 民 蛋 糕 (2004). 东 方 网 : / www. eastday. com. 12 月 1 日. 苏 州 河 告 诉 世 界 水 日 从 三 条 新 闻 看 三 个 启 示 (2007). 中 国 水 网 : / www. chinawater. net / news / html. 3 月 22 日. 徐 匡 迪 (1998). 抓 好 利 在 当 代 功 在 千 秋 的 苏 州 河 综 合 整 治 的 世 纪 工 程. 上 海 综 合 经 济,4. 亚 洲 开 发 银 行 (2001). 亚 行 苏 州 河 环 境 管 理 改 善 技 术 援 助 项 目 最 终 报 告. 赵 维 光 (2003). 苏 州 河 : 上 海 人 心 中 的 痛. 新 华 网 : / news. xinhuanet. com / focus. 1 月 8 日. 诸 大 建 (2003). 建 设 绿 色 都 市 : 上 海 21 世 纪 可 持 续 发 展 研 究. 上 海 : 同 济 大 学 出 版 社. 诸 大 建 等 (2001). 苏 州 河 环 境 综 合 治 理 中 的 公 众 意 识 提 高. 亚 洲 开 发 银 行 项 目 研 究 报 告. Evans, B., Joas, M., Sundback, S. & Theobald, K. (2005 ). Governing Sustainable Cities. Sterling:Earthscan. ICLEI(2001). The Local Agenda 21 Planning Guide:An Introduction to Sustainable Development Planning. UNCHS Habitat(2001). Tools to Support Participatory Urban Decision Making. Urban Governance. ( 责 任 编 辑 : 颜 昌 武 ) 公 共 行 政 评 论 2008 年 第 5 期 177