司 法 队 伍 建 设 篇 Judicial Personnel Construction 20 河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 祁 雪 瑞 张 书 占 摘 要 : 河 南 作 为 第 三 批 司 法 改 革 试 点 地 区, 相 关 的 改 革 工 作 正 在 部 署 中 河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 与 全 国 一 样, 存 在 双 考 中 劣 币 驱 逐 良 币 扎 堆 报 考 年 龄 限 制 不 合 理 选 任 方 式 行 政 化 等 问 题 建 议 在 改 革 中 要 学 习 国 外 先 进 制 度 和 吸 取 改 革 先 行 试 点 地 区 的 成 功 经 验, 特 别 关 注 制 度 理 念 现 代 化 司 法 队 伍 精 英 化 任 职 回 避 严 格 化 绩 效 考 核 多 元 化 选 任 机 构 专 门 化 退 出 惩 戒 规 范 化 任 前 公 示 实 效 化 和 职 业 流 动 常 态 化 等 方 面 的 制 度 建 构 祁 雪 瑞, 河 南 省 社 会 科 学 院 法 学 所 研 究 员, 生 态 环 境 法 治 研 究 中 心 主 任 ; 张 书 占, 河 南 舒 展 律 师 事 务 所 主 任 242
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 关 键 词 : 法 官 检 察 官 职 业 准 入 选 任 制 度 法 官 检 察 官 依 法 代 表 国 家 行 使 审 判 权 公 诉 权 和 法 律 监 督 权, 是 保 障 司 法 公 正 树 立 司 法 权 威 的 关 键 要 素 司 法 官 1 作 为 公 平 正 义 的 裁 判 者 和 推 动 者, 要 求 其 工 作 专 业 化 和 中 立 性, 不 同 于 一 般 公 务 员 法 官 检 察 官 选 任 制 度 的 科 学 性 直 接 影 响 甚 至 决 定 案 件 裁 判 的 公 正 性 和 司 法 的 社 会 公 信 力, 是 衡 量 一 个 国 家 司 法 文 明 的 重 要 指 标 而 职 业 准 入 又 是 选 任 制 度 的 基 础, 是 筛 选 司 法 精 英 的 第 一 道 门 槛 我 国 目 前 司 法 官 群 体 的 整 体 素 质 不 尽 如 人 意 的 原 因 有 许 多, 但 没 有 实 施 一 套 充 分 考 虑 司 法 职 业 特 点 的 司 法 官 职 业 准 入 和 选 任 2 制 度 是 重 要 原 因 之 一 根 据 中 央 部 署, 最 高 人 民 法 院 和 最 高 人 民 检 察 院 出 台 了 一 系 列 司 法 改 革 文 件, 强 调 加 强 司 法 队 伍 正 规 化 专 业 化 职 业 化 建 设, 逐 步 推 进 法 官 检 察 官 选 任 制 度 改 革 2015 年 2 月 26 日, 最 高 人 民 法 院 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 发 布, 提 出 了 争 取 到 2017 年 底, 初 步 建 立 分 类 科 学 分 工 明 确 结 构 合 理 和 符 合 司 法 职 业 特 点 的 法 院 人 员 管 理 制 度 与 此 同 时, 检 察 院 系 统 也 采 取 了 大 致 相 同 的 改 革 路 线 和 步 骤 一 河 南 法 院 检 察 院 机 构 与 人 员 发 展 现 状 目 前, 河 南 设 有 1 个 高 级 法 院 19 个 中 级 法 院 ( 包 括 一 个 铁 路 运 输 中 1 2 法 官 检 察 官 可 以 统 称 为 司 法 官, 司 法 官 的 称 谓 当 下 还 停 留 在 学 术 领 域 和 大 众 话 语, 没 有 进 入 正 式 的 官 方 文 件 本 文 原 想 统 一 使 用 司 法 官 称 谓, 但 考 虑 到 要 与 官 方 文 件 口 径 一 致 又 要 把 司 法 官 一 词 显 示 出 来 以 助 力 其 流 行, 就 采 取 了 交 叉 使 用 的 方 式 为 了 不 让 读 者 有 疑 惑, 特 此 申 明 学 界 和 实 务 界 对 选 任 和 遴 选 两 个 词 存 在 混 用 现 象 有 学 者 解 释 选 是 指 任 职 资 格 和 条 件, 任 是 指 通 过 何 种 方 式 与 条 件 上 岗 还 有 学 者 解 释 选 任 是 选 举 和 任 命 两 种 任 职 程 序 第 三 种 解 释 是 选 任 包 含 遴 选, 即 法 官 选 任 具 备 两 层 含 义, 其 一 是 法 官 初 任, 即 不 具 有 法 官 身 份 的 人 经 一 定 程 序 被 赋 予 法 官 身 份, 其 二 是 法 官 再 任, 即 已 经 具 备 法 官 身 份 的 人 员 在 系 统 内 部 晋 升 到 新 的 法 官 职 务, 如 助 理 审 判 员 晋 升 为 审 判 员 本 文 认 为, 选 任 是 初 任, 遴 选 是 司 法 官 内 部 职 务 的 晋 升 和 调 整 243
级 法 院 ) 163 个 基 层 法 院 ( 包 括 郑 州 洛 阳 两 个 铁 路 运 输 法 院 ) 729 个 人 民 法 庭, 在 全 省 180 个 产 业 集 聚 区 设 立 了 巡 回 法 庭 2015 年, 成 立 了 郑 州 航 空 港 经 济 综 合 实 验 区 法 院 目 前 全 省 法 院 共 有 干 警 22676 人, 其 中 法 官 13231 人, 占 总 人 数 的 58% 省 高 级 法 院 内 设 有 27 个 综 合 业 务 部 门 和 2 个 事 业 单 位, 共 有 干 警 590 人, 其 中 法 官 344 人, 占 行 政 编 制 总 人 数 的 70 35% 如, 某 地 级 市 中 级 法 院 现 有 一 正 四 副 五 位 院 长, 法 官 编 制 150 人 1 全 省 共 有 183 个 人 民 检 察 院, 除 河 南 省 人 民 检 察 院 外, 省 辖 市 人 民 检 察 院 17 个, 省 人 民 检 察 院 分 院 2 个, 县 级 人 民 检 察 院 163 个 全 省 共 有 检 察 人 员 17609 人 2 河 南 作 为 全 国 第 三 批 司 法 改 革 试 点 省 份, 在 2016 年 3 月 部 署 开 展 改 革 试 点 工 作, 许 昌 安 阳 被 选 为 试 点 地 区 2016 年, 省 法 院 和 省 检 察 院 的 重 点 工 作, 是 指 导 许 昌 安 阳 两 地 先 行 先 试, 积 极 推 动 司 法 责 任 制 人 员 分 类 管 理 司 法 官 员 额 制 等 改 革 试 点 工 作 二 河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 制 度 建 设 现 状 在 现 行 的 制 度 设 计 中, 法 官 检 察 官 职 业 准 入 也 是 法 律 职 业 共 同 体 的 专 业 准 入, 也 就 是 国 家 统 一 司 法 考 试, 也 被 称 为 大 司 考 3 进 了 这 道 门, 就 可 以 有 四 种 法 律 职 业 选 择 而 对 于 谁 有 资 格 参 加 大 司 考, 是 有 条 件 限 制 的 也 就 是 说, 符 合 参 加 考 试 的 资 格, 并 且 考 试 成 绩 合 格, 才 算 是 职 业 准 入 完 成 这 等 于 是 给 职 业 准 入 设 定 了 两 道 门 槛 ( 一 ) 现 状 分 析 由 于 河 南 省 不 属 于 中 央 确 定 的 前 两 批 改 革 试 点 地 区, 目 前 相 关 工 作 仍 然 1 2 3 法 院 概 况, http: / / www hncourt gov cn /, 河 南 省 高 级 人 民 法 院 网, 2016 年 2 月 15 日 访 问 ; 2015 年 河 南 省 高 级 人 民 法 院 工 作 报 告 院 情 简 介, http: / / www ha jcy gov cn / sitegroup / root /, 河 南 省 人 民 检 察 院 网, 2016 年 2 月 15 日 访 问 大 司 考 是 相 对 于 现 实 中 存 在 的 小 司 考 而 言 的 小 司 考 是 一 种 权 宜 做 法, 它 快 速 解 决 了 现 实 的 需 求, 却 埋 下 了 隐 患 244
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 沿 袭 旧 制, 但 是 在 具 体 的 操 作 中 也 参 照 了 改 革 的 方 向, 吸 纳 了 改 革 的 精 神, 积 极 稳 妥 地 推 进 着 1 司 法 职 业 资 格 制 度 现 行 的 司 法 职 业 资 格 制 度 包 括 考 试 资 格 制 度 和 职 业 准 入 制 度, 前 者 确 定 哪 些 人 被 准 许 参 加 考 试, 后 者 确 定 考 试 合 格 者 中 间 以 及 其 他 相 关 人 员 中 间 哪 些 人 可 以 担 任 司 法 官 (1) 考 试 资 格 制 度 从 2002 年 开 始 中 国 实 行 统 一 司 法 考 试, 对 法 官 检 察 官 律 师 公 证 员 等 法 律 实 务 工 作 者 设 置 统 一 的 职 业 准 入 门 槛, 法 官 法 和 检 察 官 法 也 把 通 过 国 家 统 一 司 法 考 试 作 为 初 任 司 法 官 的 选 任 条 件, 公 务 员 法 也 规 定 确 定 初 任 法 官 初 任 检 察 官 的 任 职 人 选, 可 以 面 向 社 会, 从 通 过 国 家 统 一 司 法 考 试 取 得 资 格 的 人 员 中 公 开 选 拔 为 了 充 分 选 拔 人 才, 最 高 法 最 高 检 将 2002 年 前 取 得 律 师 资 格 担 任 职 业 律 师 的 人 员 列 入 招 录 范 围 对 于 考 试 资 格 的 学 历 要 求, 是 本 科 毕 业, 不 要 求 法 律 专 业, 部 分 地 区 放 宽 条 件 到 法 律 专 科 毕 业 还 有 一 种 小 司 考, 是 针 对 委 托 培 养 的 学 生 或 者 地 方 急 需 的 人 才 单 独 进 行 的 司 考, 是 一 种 降 低 标 准 的 特 供 考 试 2015 年 12 月, 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 印 发 了 关 于 完 善 国 家 统 一 法 律 职 业 资 格 制 度 的 意 见, 提 出 了 更 加 严 格 的 条 件, 即 具 备 全 日 制 普 通 高 等 学 校 法 学 类 本 科 学 历 并 获 得 学 士 及 以 上 学 位, 或 者 全 日 制 普 通 高 等 学 校 非 法 学 类 本 科 及 以 上 学 历 并 获 得 法 律 硕 士 法 学 硕 士 及 以 上 学 位 或 获 得 其 他 相 应 学 位 从 事 法 律 工 作 三 年 以 上, 才 可 以 参 加 司 法 考 试 该 意 见 被 业 界 称 为 关 闸, 揭 示 了 改 革 的 大 方 向, 未 来 法 律 职 业 的 门 槛 会 越 来 越 高 (2) 考 试 通 过 率 制 度 司 考 每 年 举 行 一 次, 国 家 根 据 人 才 需 求 数 量 和 整 体 考 试 成 绩 状 况 划 定 分 数 线, 也 就 是 确 定 考 试 通 过 率 这 样 每 年 划 定 的 合 格 分 数 线 都 不 一 样, 达 到 分 数 线 者 即 颁 发 资 格 证 为 了 保 障 人 员 供 给, 国 家 会 提 高 通 过 率, 俗 称 放 水 国 家 还 通 过 扩 大 放 宽 地 区 范 围 增 加 放 宽 地 区 降 分 幅 度 为 放 宽 地 区 法 院 检 察 院 在 职 法 律 职 业 人 员 举 行 专 门 考 试 ( 俗 称 小 司 考 ) 等 方 式, 大 大 降 低 了 初 任 法 官 初 任 检 察 官 的 任 职 准 入 门 槛 245
2 法 官 检 察 官 职 业 准 入 制 度 根 据 法 官 法 和 检 察 官 法, 如 果 具 有 法 律 专 业 知 识 取 得 司 法 资 格, 具 备 本 科 以 上 学 历, 年 满 23 岁, 符 合 一 些 其 他 法 定 条 件, 就 有 资 格 被 任 命 为 司 法 官 所 以 在 中 级 法 院 也 有 相 当 年 轻 的 法 官 在 审 理 案 子 符 合 一 些 其 他 法 定 条 件, 包 括 两 种 情 形, 一 种 是 法 律 设 定 的 禁 止 性 条 款, 即 哪 些 情 况 下 不 能 被 任 命, 另 一 种 是 各 地 的 酌 定 权 力, 一 般 是 根 据 本 地 的 人 才 储 备 状 况 和 岗 位 需 求 情 况 设 定, 原 则 上 要 求 有 若 干 年 的 法 律 相 关 工 作 经 历 实 践 中 同 一 地 区 各 级 法 院 的 要 求 又 有 不 同, 越 高 级 别 的 法 院 要 求 条 件 越 高 司 法 官 还 需 要 经 过 公 务 员 考 试 目 前 法 院 检 察 院 的 统 一 招 录 工 作 人 员 考 试 一 般 由 省 级 政 法 机 关 会 同 同 级 组 织 人 事 部 门 举 行, 每 一 年 或 两 年 举 行 一 次 考 试 模 式 与 普 通 行 政 机 关 招 录 公 务 员 相 同 笔 试 考 试 内 容 一 般 为 行 政 职 业 能 力 测 试 申 论 法 律 专 业 知 识 测 试 三 科 笔 试 科 目 中 的 行 政 职 业 能 力 测 试 申 论 科 目 考 试 与 法 官 审 理 案 件 所 需 的 知 识 和 能 力 关 联 度 极 小, 而 法 律 专 业 知 识 考 试 试 卷 一 般 仅 占 笔 试 总 成 绩 的 50% 一 些 法 院 检 察 院 系 统 在 通 过 全 省 公 务 员 统 一 考 试 招 录 工 作 人 员 时 为 了 图 省 事, 只 考 行 政 职 业 能 力 测 试 和 申 论 科 目, 而 不 加 试 法 律 专 业 知 识 面 试 成 绩 一 般 占 到 总 成 绩 的 50%, 这 在 实 际 操 作 中 极 易 诱 发 腐 败 1 ( 二 ) 问 题 剖 析 在 法 官 检 察 官 职 业 准 入 方 面, 是 由 法 律 法 规 和 部 门 规 章 决 定 的, 严 格 来 说 地 方 没 有 太 大 自 主 权, 所 以 河 南 基 本 没 有 特 殊 性 1 双 考 之 间 具 有 排 斥 性 司 法 考 试 和 公 务 员 考 试 均 属 于 高 难 度 低 录 取 率 考 试, 这 对 于 刚 毕 业 的 大 学 生 来 讲, 一 般 只 能 二 选 一 来 保 障 胜 算 而 法 院 检 察 院 工 作 人 员 招 录 考 试 1 南 门 徙 木 : 当 前 我 国 初 任 法 官 初 任 检 察 官 的 三 种 选 任 模 式 及 其 评 述, 微 信 公 众 号 yggxs, 2015 年 8 月 21 日 246
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 中 经 常 发 生 劣 币 驱 逐 良 币 的 现 象, 由 于 公 务 员 考 试 内 容 设 置 的 原 因, 法 律 专 业 的 考 生 往 往 考 不 过 非 法 律 专 业 的 考 生 2 扎 堆 报 考 一 些 基 层 司 法 机 关 招 录 大 多 无 人 问 津 比 如 2008 年 河 南 省 法 院 系 统 面 向 全 国 公 开 招 录 784 名 公 务 员 其 中 河 南 省 高 院 招 录 20 人, 报 考 比 例 达 到 36 1; 郑 州 中 院 招 录 22 人, 报 考 比 例 约 17 1; 而 郑 州 市 惠 济 区 法 院 郑 州 市 上 街 区 法 院 巩 义 市 法 院 等 8 个 基 层 法 院 报 考 人 数 竟 然 达 不 到 3 1 的 开 考 比 例 要 求, 不 得 不 减 少 了 招 录 名 额 在 一 职 双 考 模 式 下, 许 多 基 层 司 法 机 关 不 得 不 降 低 报 名 门 槛 : 从 不 必 通 过 司 法 考 试 降 到 不 必 是 全 日 制 本 科, 个 别 地 区 甚 至 降 到 大 专 文 凭 也 可 报 考 1 3 年 龄 限 制 公 务 员 招 考 一 般 有 年 龄 上 限 限 制 ( 大 多 为 35 周 岁 以 下 ), 这 就 将 部 分 法 律 实 务 经 验 丰 富 的 人 员 直 接 排 除 在 外 而 司 法 官 恰 恰 是 最 需 要 实 践 经 验 的, 当 前 的 制 度 下 公 务 员 招 考 是 主 要 的 录 用 方 式, 从 社 会 上 选 任 熟 练 工 还 没 有 形 成 常 态, 司 法 官 的 职 业 待 遇 也 没 有 对 社 会 上 的 优 秀 人 士 形 成 较 大 的 吸 引 力, 这 就 造 成 了 供 需 矛 盾 三 河 南 法 官 检 察 官 选 任 制 度 建 设 现 状 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 审 议 通 过 的 关 于 司 法 体 制 改 革 试 点 若 干 问 题 的 框 架 意 见 和 上 海 市 司 法 改 革 试 点 工 作 方 案, 对 司 改 的 若 干 重 点 难 点 问 题 确 定 了 七 大 政 策 导 向, 其 中 包 括 对 法 官 检 察 官 实 行 有 别 于 普 通 公 务 员 的 管 理 制 度, 建 立 法 官 检 察 官 员 额 制, 把 高 素 质 人 才 充 实 到 办 案 一 线, 完 善 法 官 检 察 官 选 任 条 件 和 程 序, 尊 重 司 法 规 律 以 上 这 些 之 所 以 成 为 政 策 导 向, 是 因 为 原 有 制 度 在 这 些 方 面 存 在 问 题 1 南 门 徙 木 : 当 前 我 国 初 任 法 官 初 任 检 察 官 的 三 种 选 任 模 式 及 其 评 述, 微 信 公 众 号 yggxs, 2015 年 8 月 21 日 247
( 一 ) 现 状 分 析 在 司 法 官 来 源 的 诸 多 途 径 中, 军 转 和 调 任 在 缓 慢 地 减 少, 公 开 选 任 越 来 越 多 并 逐 步 向 常 态 化 制 度 化 发 展 军 转 干 部 进 入 法 院 检 察 院, 原 则 上 安 排 在 行 政 岗 位 和 审 判 辅 助 岗 位 1 法 官 检 察 官 初 选 制 度 (1) 司 法 官 来 源 途 径 河 南 跟 全 国 一 样, 现 行 的 司 法 官 职 业 准 入 有 四 种 来 源, 招 录 通 过 司 考 和 公 务 员 考 试 的 人 员, 招 录 其 他 系 统 在 职 的 公 务 员, 军 转 干 部, 从 党 政 机 关 直 接 调 入 直 接 调 入 模 式 一 般 仅 限 于 需 要 通 过 人 大 任 命 的 领 导 人 员 对 于 军 转 干 部 的 接 收 经 历 了 数 量 逐 渐 减 少 的 过 程, 从 司 法 官 专 业 化 角 度 考 虑, 这 一 来 源 和 直 接 调 入 一 样, 需 要 逐 步 淘 汰 我 国 法 院 检 察 院 系 统 招 录 公 务 员 考 试 主 要 有 三 种 模 式 : 第 一 种 称 为 公 开 选 调 模 式, 是 经 组 织 部 门 同 意 后 自 行 在 全 国 范 围 内 选 调 在 职 法 官 检 察 官 第 二 种 称 为 公 开 招 录 模 式, 是 由 省 级 组 织 人 事 部 门 会 同 司 法 机 关 面 向 社 会 公 开 招 录 ; 第 三 种 称 为 委 托 培 养 模 式, 是 由 省 级 组 织 人 事 部 门 会 同 司 法 机 关 面 向 社 会 公 开 招 录, 被 录 用 人 员 先 被 送 往 定 向 委 托 基 地 接 受 培 训, 培 训 合 格 后 再 分 配 到 各 计 划 招 录 单 位 1 (2) 司 法 官 选 任 条 件 2014 年 最 高 法 院 制 定 出 台 四 五 改 革 纲 要, 提 出 完 善 法 官 选 任 制 度, 针 对 不 同 层 级 的 法 院, 设 置 不 同 的 法 官 任 职 条 件 在 强 调 法 官 的 道 德 品 行 和 综 合 素 质 的 同 时, 更 加 注 重 个 人 的 业 务 素 质 和 司 法 能 力 在 法 官 的 工 作 经 历 要 求 方 面, 强 调 法 官 必 须 具 备 基 层 工 作 经 验, 防 止 了 法 官 队 伍 理 论 与 实 践 不 相 匹 配 的 隐 患 比 较 而 言, 中 国 对 法 官 司 法 实 践 经 历 的 要 求 很 低, 年 满 23 周 岁 从 事 法 律 工 作 满 两 年, 就 可 以 担 任 法 官 职 务 ; 从 事 法 律 工 作 满 三 年, 就 可 以 担 任 高 级 法 院 和 最 高 人 民 法 院 的 法 官 如 果 取 得 硕 士 或 者 博 士 学 位, 从 事 法 律 工 作 年 限 要 求 更 短 现 行 的 政 1 李 幸 : 司 法 体 制 改 革 背 景 下 的 法 官 选 任 制 度 研 究, http: / / cqfy chinacourt org / article / detail / 2015 / 10 / id / 1731867 shtml, 重 庆 法 院 网, 2015 年 10 月 27 日 发 布, 2016 年 2 月 15 日 访 问 248
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 策 规 定 律 师 转 任 司 法 官 不 需 要 通 过 公 务 员 考 试, 这 是 一 项 鼓 励 政 策, 但 是 收 效 并 不 明 显 2 法 官 检 察 官 任 命 制 度 在 司 法 官 选 任 方 式 上, 采 取 选 举 制 和 任 命 制 相 结 合 根 据 法 官 法 的 规 定, 地 方 各 级 法 院 院 长 由 地 方 各 级 人 大 选 举 和 罢 免 ; 地 方 各 级 法 院 的 审 判 员 由 本 院 院 长 提 请 本 级 人 大 常 委 会 任 免 在 省 内 按 地 区 设 立 的 中 级 法 院 院 长, 由 省 人 大 常 委 会 根 据 主 任 会 议 的 提 名 决 定 任 命 ; 审 判 员 由 高 级 法 院 院 长 提 请 省 人 大 常 委 会 任 免 助 理 审 判 员 由 本 院 院 长 任 免 检 察 官 系 列 亦 如 是 中 央 改 革 设 计 突 破 了 两 官 法 的 具 体 规 定 3 法 律 职 业 共 同 体 和 职 业 流 动 职 业 流 动 能 够 促 进 职 业 的 发 展 行 为 学 与 心 理 学 的 研 究 成 果 以 及 法 律 职 业 实 践 的 特 点 表 明, 法 律 职 业 共 同 体 内 部 的 职 业 流 动, 有 助 于 克 服 职 业 怠 惰, 转 换 职 业 思 维, 拓 展 职 业 视 野, 发 现 职 业 误 区, 襄 助 职 业 进 步 2015 年, 检 察 院 系 统 出 台 了 关 于 建 立 从 符 合 条 件 的 律 师 法 学 专 家 中 招 录 检 察 官 制 度 改 革 建 议 方 案 等 检 察 改 革 文 件, 法 院 系 统 也 把 从 律 师 及 法 学 专 家 中 选 任 法 官 作 为 改 革 的 重 要 内 容 因 为 律 师 视 角 更 加 契 合 权 利 时 代 的 要 求, 有 利 于 权 利 优 先 审 判 思 维 的 形 成, 裨 益 于 对 法 律 适 用 上 的 国 家 工 具 主 义 和 政 治 实 用 主 义 做 出 矫 正 法 学 专 家 的 加 盟 有 利 于 疑 难 复 杂 案 件 的 正 确 审 理 和 司 法 实 务 与 理 论 的 互 动 河 南 近 年 专 门 组 织 了 面 向 社 会 公 开 选 拔 初 任 法 官 检 察 官 的 招 考 工 作 一 些 地 方 还 就 法 院 副 院 长 检 察 院 副 检 察 长 等 职 位, 面 向 包 括 律 师 在 内 的 体 制 外 法 律 工 作 者 公 开 选 拔 另 外, 还 采 用 学 者 到 法 院 挂 职 的 方 式 促 进 法 律 职 业 交 流, 如 郑 州 大 学 某 法 学 教 授 被 聘 任 为 省 高 院 庭 长 助 理 ( 二 ) 问 题 剖 析 2016 年 2 月, 春 节 刚 过, 媒 体 报 道 河 南 省 高 院 一 副 院 长 成 为 节 后 首 虎, 并 追 踪 报 道 省 高 院 近 年 先 后 有 3 名 党 组 成 员 落 马 还 有 网 络 热 议 的 河 南 一 法 院 和 当 事 人 合 伙 做 生 意, 当 事 人 与 法 院 的 纠 纷 已 经 18 年, 今 249
天 仍 然 在 维 权 的 途 中, 涉 事 法 院 对 自 己 的 问 题 还 在 调 查 这 从 某 个 角 度 说 明 了 司 法 官 选 任 制 度 的 缺 陷 现 阶 段 学 界 对 中 国 司 法 官 选 任 机 制 的 批 评 主 要 集 中 在 事 前 选 任 大 众 化 事 后 管 理 行 政 化 和 监 督 处 罚 虚 置 化 等 方 面, 最 突 出 表 现 在 直 接 任 命 人 员 的 素 质, 选 调 模 式 的 弊 端 以 及 惩 戒 与 退 出 的 弱 化 1 直 接 任 命 方 式 的 弊 端 大 学 毕 业 生 和 社 会 招 干 人 员, 一 般 是 从 书 记 员 助 审 员 ( 助 检 员 ) 到 审 判 员 ( 检 察 员 ) 逐 步 晋 升 的, 而 部 队 转 业 干 部 和 政 府 分 流 转 岗 人 员 进 入 法 院 检 察 院, 则 是 直 接 任 命 的, 或 者 直 接 任 命 为 助 审 员 ( 助 检 员 ) 审 判 员 ( 检 察 员 ), 或 者 直 接 任 命 为 法 院 检 察 院 的 领 导 干 部 他 们 以 前 未 经 过 任 何 业 务 培 训, 所 以 往 往 难 以 胜 任 审 判 工 作 或 检 察 工 作 又 由 于 两 院 行 政 化 弊 端, 导 致 外 行 领 导 内 行 的 情 形 出 现 2 全 国 选 调 模 式 的 局 限 在 选 调 法 官 模 式 下, 人 往 高 处 走 的 自 利 心 理 与 招 录 单 位 择 优 的 目 的 高 度 契 合, 经 济 欠 发 达 地 区 法 院 的 法 官 会 向 经 济 发 达 地 区 法 院 流 动 据 统 计, 近 5 年 来, 河 南 省 163 个 基 层 法 院 共 流 失 人 才 736 人, 其 中 相 当 一 部 分 是 被 外 地 法 院 选 调 走 的 1 3 司 法 官 惩 戒 与 退 出 制 度 的 缺 陷 法 官 法 第 四 十 六 条 规 定 : 法 院 设 立 考 评 委 员 会, 对 法 官 审 判 工 作 成 绩, 思 想 品 德, 审 判 业 务 和 法 学 理 论 水 平 进 行 全 面 的 考 核, 对 经 考 核 确 定 为 不 称 职 者 应 提 请 免 除 其 法 官 职 务 实 践 中 对 法 官 的 考 核 评 定 基 本 上 流 于 形 式, 对 法 律 明 文 规 定 的 法 官 淘 汰 制 并 未 严 格 执 行 例 如, 河 南 某 中 级 法 院 一 位 年 轻 的 助 理 法 官, 只 有 职 业 的 傲 慢, 没 有 实 践 经 验 与 法 学 知 识 的 结 合, 庭 审 不 给 当 事 人 充 分 的 发 言 时 间, 对 律 师 和 当 事 人 态 度 恶 劣, 因 而 屡 被 投 诉, 但 是 仍 然 没 有 影 响 其 如 期 晋 升 为 法 官 1 苏 春 慧 : 员 额 制 下 法 官 选 任 制 度 的 完 善, 河 南 法 制 报 2015 年 10 月 9 日 250
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 四 国 内 外 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 的 典 型 做 法 及 借 鉴 ( 一 ) 国 外 典 型 做 法 及 借 鉴 英 美 法 系 国 家 司 法 官 选 任 一 般 采 用 经 验 精 英 年 长 原 则, 只 在 执 业 最 成 功 的 律 师 和 检 察 官 中 选 任 法 官 这 样, 法 官 就 不 是 一 项 职 业 生 涯 的 开 始, 而 是 律 师 和 检 察 官 生 涯 的 顶 峰 在 美 国, 除 治 安 法 官 外, 任 何 法 官 须 获 得 法 学 学 位, 然 后 通 过 律 师 资 格 考 试, 一 般 要 求 律 师 经 验 6 年 以 上 英 国 要 求 助 理 检 察 官 和 检 察 官 有 7 年 律 师 资 历, 要 求 检 察 长 有 10 年 律 师 资 历 日 本 实 行 法 律 职 业 一 体 化, 法 官 检 察 官 和 律 师 统 称 为 法 曹, 统 一 选 任 标 准 要 想 成 为 法 曹, 首 先 需 要 经 过 4 年 的 大 学 法 律 专 业 学 习 并 获 得 法 学 本 科 学 位, 然 后 再 经 过 两 年 或 三 年 学 习 并 获 得 法 律 硕 士 学 位, 才 有 资 格 参 加 全 国 统 一 司 法 考 试, 考 试 合 格 后 还 要 到 司 法 研 修 所 研 修 一 年 并 通 过 考 核 如 果 想 当 法 官, 再 到 地 方 法 院 担 任 10 年 的 判 事 补 ( 相 当 于 我 国 的 法 官 助 理 ) 并 通 过 考 核 日 本 法 官 可 以 到 65 岁 退 休 ( 最 高 法 院 和 简 易 法 院 的 法 官 可 以 工 作 到 70 岁 ) 简 易 法 院 法 官 和 普 通 法 官 选 任 条 件 有 适 当 区 分 1 国 外 司 法 官 制 度 显 著 的 共 同 特 征 : 一 是 对 职 业 经 验 很 重 视 ; 二 是 要 求 具 有 高 尚 品 格 ; 三 是 实 行 逐 级 晋 升 制 ; 四 是 中 央 统 一 行 使 法 官 任 命 权 ; 2 五 是 不 强 制 法 官 退 休 ( 二 ) 国 内 典 型 做 法 及 借 鉴 2014 年 中 央 通 过 了 关 于 司 法 体 制 改 革 试 点 若 干 问 题 的 框 架 意 见 和 上 海 市 司 法 改 革 试 点 工 作 方 案, 最 高 人 民 法 院 发 布 了 人 民 法 院 第 四 个 1 2 余 淼 胡 夏 冰 : 日 本 法 官 选 任 制 度 及 启 示, 人 民 法 院 报 2014 年 12 月 12 日 参 见 李 湘 刚 司 法 官 遴 选 制 度 比 较 研 究 兼 论 中 国 司 法 官 遴 选 制 度 的 构 建, 湖 南 城 市 学 院 学 报 2010 年 第 4 期 251
五 年 改 革 纲 要 (2014 ~ 2018) ( 简 称 四 五 改 革 纲 要 ), 为 全 面 推 进 司 法 改 革 设 定 了 框 架, 近 年 的 改 革 试 点 也 积 累 了 经 验 1 法 官 检 察 官 遴 选 委 员 会 制 度 过 去 司 法 人 事 管 理 归 地 方, 改 革 要 求 对 人 实 行 省 级 统 一 管 理, 因 此 有 必 要 在 省 一 级 设 立 法 官 检 察 官 遴 选 委 员 会, 由 这 一 专 门 机 构 从 专 业 角 度 提 出 法 官 检 察 官 人 选, 1 之 后 再 由 组 织 人 事 纪 检 监 察 部 门 在 政 治 素 养 廉 洁 自 律 等 方 面 考 察 把 关, 由 人 大 依 照 法 律 程 序 任 免 遴 选 委 员 会 的 组 成 具 有 广 泛 代 表 性, 既 有 经 验 丰 富 的 法 官 和 检 察 官 代 表, 又 有 律 师 和 法 学 学 者 等 社 会 人 士 代 表 2 法 官 检 察 官 员 额 制 度 法 官 员 额 制 实 行 的 目 的 是 真 正 选 拔 出 优 秀 的 人 才 充 实 到 办 案 一 线 员 额 制 作 为 按 司 法 规 律 配 置 司 法 人 力 资 源 实 现 法 官 专 业 化 职 业 化 的 重 要 制 度, 将 成 为 司 法 责 任 制 的 关 键 基 础 最 高 人 民 法 院 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 中 要 求, 要 根 据 法 院 辖 区 经 济 社 会 发 展 状 况 人 口 数 量 ( 含 暂 住 人 口 ) 案 件 数 量 案 件 类 型 等 基 础 数 据, 结 合 法 院 审 级 职 能 法 官 工 作 量 审 判 辅 助 人 员 配 置 办 案 保 障 条 件 等 因 素, 科 学 确 定 四 级 法 院 的 法 官 员 额 只 有 履 行 具 有 司 法 属 性 工 作 的 部 门 才 能 设 置 员 额 根 据 案 件 数 量 人 员 结 构 的 变 化 情 况, 完 善 法 官 员 额 的 动 态 调 节 机 制 最 高 人 民 检 察 院 提 出, 将 实 行 检 察 人 员 分 类 管 理, 将 检 察 人 员 划 分 为 检 察 官 检 察 辅 助 人 员 和 司 法 行 政 人 员 三 类, 建 立 检 察 官 员 额 制 度 例 如, 上 海 司 法 改 革 前, 在 职 法 官 约 占 在 编 干 部 总 数 的 56%, 在 职 检 察 官 约 占 在 编 干 部 总 数 的 71% 法 官 检 察 官 员 额 比 例 严 格 控 制 在 中 央 政 法 专 项 编 制 的 39% 以 下 按 照 改 革 方 案, 上 海 将 法 院 检 察 院 工 作 人 员 分 为 法 官 检 察 官, 法 官 助 理 检 察 官 助 理 等 司 法 辅 助 人 员, 以 及 司 法 行 政 管 理 人 员 三 类, 员 额 比 例 分 别 为 33% 52% 和 15% 首 批 入 额 1 严 格 来 说 遴 选 制 度 仅 指 再 任 制 度, 但 是 改 革 方 案 将 法 官 检 察 官 遴 选 委 员 会 的 职 权 包 括 了 初 任 和 再 任 的 全 部 工 作, 因 此 本 文 必 须 阐 述 遴 选 委 员 会 的 有 关 内 容 252
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 法 官 检 察 官 员 额 比 例 实 际 仅 分 别 为 27 6% 29 9%, 留 有 余 地 一 方 面 要 让 具 有 丰 富 办 案 经 验 的 老 人 留 在 法 官 检 察 官 队 伍 中, 另 一 方 面 也 要 给 年 轻 的 法 官 检 察 官 后 备 力 量 留 足 发 展 空 间 同 时 还 明 确 高 级 中 级 法 院 法 官 以 及 市 院 分 院 检 察 官 需 从 基 层 法 院 检 察 院 中 遴 选, 至 少 要 在 基 层 有 4 年 工 作 经 历 建 立 了 检 察 官 助 理 制 度, 检 察 官 将 主 要 从 检 察 官 助 理 中 择 优 选 任 原 来 二 十 六 七 岁 的 人 就 可 以 当 上 检 察 官, 今 后 可 能 要 到 35 岁 左 右 1 3 从 社 会 选 拔 优 秀 人 才 担 任 法 官 检 察 官 上 海 选 拔 出 优 秀 律 师 法 学 专 家 担 任 法 官 检 察 官, 如 律 师 商 建 刚 拟 任 上 海 市 二 中 院 三 级 高 级 法 官, 副 教 授 白 江 拟 任 上 海 市 检 察 二 分 院 三 级 高 级 检 察 官 要 求 选 任 对 象 年 龄 不 超 过 45 周 岁, 并 具 有 丰 富 的 法 律 实 践 经 验 等 多 项 条 件 2 深 圳 法 院 又 有 不 同, 面 向 社 会 选 任 的 法 官 实 行 任 期 制, 任 期 届 满 即 结 束 法 官 身 份, 符 合 条 件 者 可 转 任 职 业 法 官, 这 为 司 法 改 革 提 供 了 一 个 特 色 模 式 4 任 职 回 避 制 度 根 据 上 海 法 官 检 察 官 从 严 管 理 六 条 规 定, 法 官 检 察 官 配 偶 在 本 市 从 事 律 师 司 法 审 计 司 法 拍 卖 职 业 的, 各 级 法 院 检 察 院 领 导 班 子 成 员 配 偶 子 女 在 本 市 从 事 前 述 职 业 的, 都 要 实 行 一 方 退 出 五 健 全 河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 的 思 考 与 建 议 根 据 以 上 的 理 论 分 析 和 实 践 总 结, 健 全 河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度, 应 该 根 据 中 央 部 署, 针 对 实 践 中 的 问 题 来 进 行 改 革 的 大 框 架 和 具 体 1 2 新 华 每 日 电 讯, http: / / news gmw cn / newspaper / 2014-10 / 21 / content_ 101545030 htm 姜 泓 冰 : 上 海 司 改 开 启 双 向 交 流 首 次 探 索 选 拔 律 师 法 学 专 家 任 高 级 法 官 检 察 官, 人 民 日 报 2015 年 7 月 23 日 253
项 目 已 经 确 定, 本 文 只 针 对 已 经 存 在 的 而 改 革 方 案 没 有 涉 及 的 问 题 和 改 革 运 行 中 可 能 出 现 的 问 题 给 出 建 议 ( 一 ) 制 度 理 念 要 现 代 化 要 用 严 格 法 治 的 理 念 设 计 和 运 行 制 度, 遇 到 现 实 需 求 与 法 治 要 求 相 矛 盾 的 情 况, 要 优 先 在 法 治 框 架 内 寻 找 解 决 途 径, 非 特 别 紧 急 状 况 慎 用 权 宜 之 计, 为 建 设 法 治 国 家 打 好 基 础 职 业 流 动 要 常 态 化 要 建 立 适 用 于 法 律 职 业 共 同 体 各 群 体 的 专 业 晋 升 渠 道, 比 如 规 范 律 师 和 司 法 官 之 间 的 等 级 对 应, 妥 善 解 决 律 师 身 份 转 变 后 起 点 太 低 的 矛 盾, 增 强 司 法 官 职 位 对 成 功 律 师 群 体 的 吸 引 力 ( 二 ) 司 法 队 伍 要 精 英 化 对 精 英 化 的 理 解 应 偏 重 于 司 法 能 力, 即 专 业 知 识 工 作 经 验 和 工 作 业 绩 为 此, 应 设 置 强 调 专 业 知 识 背 景 的 职 业 准 入 制 度, 强 调 工 作 经 验 的 司 法 官 选 任 制 度, 强 调 工 作 业 绩 和 工 作 年 限 的 司 法 官 晋 升 制 度, 强 调 职 业 纪 律 和 职 业 道 德 的 司 法 官 退 出 与 惩 罚 制 度 要 适 当 提 高 初 任 法 官 检 察 官 的 任 职 年 龄, 并 实 行 有 别 于 公 务 员 的 弹 性 的 退 休 制 度 任 前 公 示 要 实 效 化 司 法 官 任 前 公 示 是 获 取 社 会 民 众 信 赖 的 重 要 途 径 在 招 录 和 选 任 初 任 司 法 官 时 也 应 公 示, 公 示 的 媒 体 数 量 要 多 一 些, 要 包 括 专 业 性 媒 体 和 大 众 媒 体 两 种 类 型, 公 示 期 要 长 一 些, 尽 量 达 到 广 而 告 之, 起 到 真 正 的 监 督 效 果 公 示 的 内 容 要 全 面, 如 学 历 工 作 经 历 财 产 状 况 家 庭 主 要 成 员 或 者 主 要 社 会 关 系 等 在 任 前 公 示 的 基 础 上, 建 立 任 前 听 证 制 度, 让 同 业 者 和 社 会 民 众 对 候 任 者 的 业 务 水 平 道 德 操 守 职 业 修 养 进 行 评 判 ( 三 ) 任 职 回 避 要 严 格 化 法 院 检 察 院 领 导 班 子 成 员 的 任 职 回 避 适 用 避 籍 制 度 和 避 亲 制 度, 不 在 祖 籍 所 在 地 任 职, 对 直 系 亲 属 的 职 业 做 出 关 联 性 限 制 一 般 司 法 官 的 回 避 适 用 254
河 南 法 官 检 察 官 职 业 准 入 和 选 任 制 度 研 究 报 告 避 亲 制 度, 只 对 直 系 亲 属 的 职 业 做 出 关 联 性 限 制 对 于 全 体 司 法 官, 还 应 设 置 日 常 行 为 回 避 的 规 则, 拦 截 不 良 人 际 交 往 ( 四 ) 绩 效 考 核 要 多 元 化 应 该 以 一 个 自 然 晋 升 的 年 限 为 单 位 进 行 综 合 考 核, 比 如 3 年 或 者 5 年, 对 办 案 数 量 案 件 质 效 和 职 业 道 德 进 行 综 合 评 价 对 个 别 成 绩 突 出 的 司 法 官, 可 以 单 独 考 核 单 独 晋 升, 这 种 情 况 必 须 充 分 地 公 开 相 关 信 息 和 过 程, 异 议 者 要 求 听 证 的 必 须 召 开 听 证 会 对 职 业 道 德 的 评 价 要 随 机 访 谈 一 定 数 量 的 案 件 当 事 人 ( 或 代 理 律 师 ) 并 固 定 视 听 与 书 面 记 录, 对 有 投 诉 和 负 面 媒 体 报 道 的 要 及 时 给 出 书 面 的 调 查 结 论, 调 查 结 论 要 有 调 查 员 的 签 名 选 任 机 构 要 专 门 化 法 官 遴 选 委 员 会 由 高 级 人 民 法 院 主 导 是 目 前 各 省 市 试 点 改 革 方 案 确 定 的 主 流 方 式 为 了 确 保 法 官 遴 选 委 员 会 的 独 立 性 和 公 正 性, 法 官 遴 选 委 员 会 只 设 一 个 办 公 室, 只 负 责 日 常 联 络 工 作, 决 定 权 在 随 机 组 成 的 委 员 们 初 任 法 官 的 选 任 和 法 官 的 晋 级 遴 选 都 由 法 官 遴 选 委 员 会 来 承 担 遴 选 委 员 会 要 广 泛 吸 收 法 官 代 表 检 察 官 代 表 组 织 人 事 部 门 代 表 和 其 他 相 关 社 会 人 员 参 加, 其 他 相 关 社 会 人 员 主 要 是 律 师 对 律 师 的 选 择 应 该 至 少 包 括 两 种 : 一 是 候 选 人 曾 经 办 案 件 的 代 理 律 师 ( 初 任 司 法 官 可 免 此 项 ); 二 是 在 辖 区 所 有 律 师 中 随 机 抽 取 的 律 师 ( 五 ) 退 出 惩 戒 要 规 范 化 对 于 不 合 格 司 法 官 的 退 出 与 惩 戒 机 制, 法 律 有 原 则 性 的 规 定, 但 是 执 行 中 却 流 于 形 式, 原 因 是 没 有 对 这 些 制 度 的 执 行 者 不 作 为 的 责 任 后 果 规 定, 所 有 一 纸 具 文 的 规 定 都 肇 始 于 这 种 制 度 自 洽 性 的 缺 失 为 此 需 要 制 定 司 法 官 退 出 与 惩 戒 的 实 施 细 则, 强 调 制 度 执 行 者 的 具 体 责 任, 并 赋 予 异 议 者 依 据 该 制 度 要 求 组 织 追 究 制 度 执 行 者 责 任 的 权 利 对 于 媒 体 曝 光 和 当 事 人 反 映 强 烈 的 司 法 官 存 在 的 问 题, 要 公 开 给 出 合 理 的 调 查 时 限 并 在 大 众 媒 体 上 公 布 调 查 结 果, 同 时 给 出 异 议 者 有 效 的 救 济 途 径 要 有 与 社 会 监 督 对 话 的 真 诚 和 耐 心, 让 公 众 感 受 到 司 法 机 关 实 现 公 正 的 态 度 比 如 上 述 三 门 峡 某 法 院 被 媒 体 曝 光 255
的 问 题, 负 有 督 查 责 任 的 上 级 机 关 应 该 适 时 出 面 与 公 众 对 话, 不 能 任 由 当 事 法 院 自 说 自 话, 消 解 司 法 公 信 力 要 探 索 司 法 官 违 法 违 纪 案 例 通 报 与 总 结 制 度, 逐 步 完 善 司 法 官 存 在 问 题 类 型 化 处 置 模 式 落 实 最 高 人 民 法 院 人 民 法 院 工 作 人 员 纪 律 处 分 条 例, 完 善 河 南 省 高 级 人 民 法 院 错 案 责 任 终 身 追 究 办 法 ( 试 行 ) 以 及 审 判 人 员 职 业 操 守 等 相 关 规 定, 细 化 错 案 的 认 定 256