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说沾常
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1 18. 省级政府部门推进权力清单制度研究 : 基于浙江实践的考察张鸣 [ 中共浙江省委党校杭州 ] [ 摘要 ] 推行权力清单制度是推进政府治理现代化, 建设法治政府的重要举措浙江省是全国第一个省市县三级统筹设计梯次推进权力清单的省份, 其省级政府部门在实施过程中依照清权减权制权的基本程序有序推进逐步做实权力清单制度, 有效促进了权力科学有效运行各项工作体现出多方倒逼, 简政放权 ; 全面起底, 管理到位 ; 突出服务, 便民利民 ; 上下联动, 梯次推进的特点为了使权力清单制度能更好地发挥作用, 下一步应构建权力清单法律法规保障体系, 健全事中事后监管制度, 建立权力清单动态调整机制, 建立权力运行流程优化机制, 并形成以权力清单制度带动其他改革的机制 [ 关键词 ] 权力清单制度 ; 清权 ; 减权 ; 制权 [ 中图分类号 ]D035 [ 文献标识码 ]A [DOI] /j (2015) 引言推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标人类历史的实践证明, 推进国家治理现代化, 最重要的是加强体制机制建设, 全面实现国家治理的制度化规范化程序化 [1] 在当代中国, 政府治理现代化是国家治理现代化不可或缺的重要组成部分推进国家治理现代化, 必然要同步推进政府治理现代化 [2] 因此, 政府的权力行使和运行也必须实现制度化规范化程序化, 做到科学行政民主行政依法行政去年, 党的十八届三中全会首次提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程 [3] 刚刚结束的十八届四中全会又把推进依法行政, 建设法治政府作为建设法治中国的重要任务在这期间, 各地纷纷加速推进权力清单制度作为沿海经济发达省份, 浙江省在全国较早启动省级权力清单工作, 在实施过程中取得了一些有益的经验一浙江推进权力清单制度的基本流程改革开放以来, 浙江从一个资源匮乏的小省, 发展成为经济强省, 根本原因在于较好地处理政府与市场社会的关系, 率先释放了市场力量和民间活力 [4] 在十八届三中全会吹响全面深化改革的号角后, 浙江省委明确提出努力在推进治理体系和治理能力现代化上走在前列, 再创浙江体制机制新优势其中的核心问题正是加快推进政府自身改革, 构建现代化的政府治理体系, 以充分激发市场和社会的活力而正确处理政府与市场社会的关系, 已不再是简单的放与收的问题, 根本的是要推进行政权力公开规范运行, 形成科学有效的行政权力管控制度在这种背景下, 实施权力清单制度, 正是厘清政府与市场社会边界的重要手段, 是把行政权力关进制度笼子里的有效抓手 [5] 2013 年 11 月, 浙江省政府常务会议决定在省政府部门率先开展职权清理, 推行权力清单制度随即, 浙江省编委办印发了关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知, 正式启动了职权清理工作 2014 年 3 月, 在总结前期经验的基础上, 浙江省政府下发了关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知, 细致规定了推行权力清单制度的基本原则范围内容工作任务工作流程工作要求时间安排及分析审核的重点内容等在 [ 收稿日期 ] [ 基金项目 ] 浙江省社科规划课题我省地方政府土地出让竞争现状分析及治理对策研究 (14JDKF02YB); 浙江省社科联研究课题治理现代化视域中县级政府公信力生成机理与提升路径研究 (2014N171). [ 作者简介 ] 张鸣 (1985 ) 男, 博士, 中共浙江省委党校讲师, 浙江省科学发展观与浙江发展研究中心研究人员.

联动, 梯次推进的特点为了使权力清单制度能更好地发挥作用, 下一步应构建权力清单法律法规保障体系, 健全事中事后监管制度, 建立权力清单动态调整机制, 建立权力运行流程优化机制, 并形成以权力清单制度带动其他改革的机制

2 电子科技大学学报 ( 社科版 ) 2015 年 ( 第 17 卷 ) 第 1 期 19. 实施过程中, 各省级政府部门依照清权减权制权的基本程序有序推进逐步做实权力清单制度, 在半年之内即完成三报三审三回 ( 见图 1), 各部门行政职权由 1.23 万项减少至 4236 项 ( 包括直接行使 1973 项, 委托下放和实行市县属地管理为主 2255 项, 共性行政权力 8 项 ) 浙江省公共政策研究院 ( 第三方审核机构 ) 退休的地方和厅局领导 ( 权力清单咨询顾问 ) 聘请社会各界和市县意见 ( 权力下放转移相关方 ) 上报清理出的职权事项征求省编委办 ( 负责机构 ) 57 个省级部门 ( 单位 ) 听取审核回复保留不保留事项 ( 半年完成三次上报三次审核三次回复 ) 图 1 权力清单制定流程图省法制办省审改办等 ( 权力清单会商部门 ) 清权, 就是全面梳理政府部门的职权在实施过程中, 浙江省政府各部门对照法律法规及机构三定方案, 结合工作实际社会需求及行政审批制度改革情况, 对各部门和内设机构的职责进行了系统梳理, 逐条逐项分类登记, 编制行政权力清单清单详细列出了职权名称实施主体实施依据承办机构 ( 包括内设机构受委托的事业单位或其他组织 ) 等同时, 浙江省政府规定不纳入清单的权力一律不得行使, 促使每个部门内设机构和下属受委托行使行政权力的事业单位对所行使的权力作了一次地毯式的彻底清理上报在此基础上, 重点分析规定的职责是否全面正确高效履行, 包括是否存在越位缺位和职责脱节 ; 履职方式是否符合经济社会发展要求 ; 是否存在政事不分擅自将行政职能交给事业单位承担等问题 ; 权力运行的效率性效果性如何 ; 是否与其他部门存在交叉职能, 并分析交叉情况和原因在全面分析之后, 各部门需编制职权清单和职权履行流程图, 填写部门职责梳理情况表部门职权清单总表等表格对梳理出来的行政权力, 接下来进行断舍离式的瘦身这是三个环节中的重点和难点, 也是改革的关键为了保证审核的科学性和客观性, 浙江省政府聘请了浙江省公共政策研究院的专家团队以及曾担任地方政府和省级厅局领导职务的老干部从第三方的角度审查省级部门权力清单他们协同省编委办省审改办省法制办对每一项权力的法律依据行使程序运行绩效及权责一致情况进行评估, 按照职权法定简政放权转变职能的要求, 研究提出职权清理的具体意见, 并逐项逐条进行合法性合理性合规性和必要性分析审核, 提出审核意见, 然后拟定取消转移下放整合严管等调整意见在汇总审核方权力需求方意见之后, 省编委办把审核意见反馈给各部门各部门对意见提出拟采纳或不拟采纳意见, 对不拟采纳的做出说明, 并再次上报省编委办省编委办会同省监察法制等部门对二报材料进行复审, 并在必要时召开由人大代表政协委员专家学者基层代表和行政相对人等参加的座谈会, 然后将各方意见建议汇总之后再回复给部门各部门对反馈的重点事项和问题进行研究, 以书面答复形式第三次上报省编委办省编委办在综合考虑各方意见的基础上提出部门进一步转变职能的建议和职权清理审核意见, 报省政府核准制权, 就是公开权力清单在梳理审核行政权力之后, 各部门按照环节最少时间最短的要求, 对保留的各项行政权力的运行流程进行再梳理再优化, 并按照规定的格式和体例形成权力清单经省政府确认后,2014 年 6 月, 省级部门保留的 4236 项权力全部被公布在浙江政务服务网和浙江发布微博微信上每项公布的权力不仅有名称类别实施主体行使层级实施依据等静态信息, 对涉及企业公众切身利益的行政审批类职权还统一公布了申报材料申请条件办理流程图收费情况等信息, 明确申请受理审核 ( 审查 ) 决定执行等环节, 并统一注明承办机构承诺时限等, 接受公众监督通过标准化管理的刚性效应, 有效完善了运行机制, 防止制度在执行环节走样二浙江推进权力清单制度的主要特点浙江省在权力清单制度实施过程中, 按照统一权力划分标准省市县分级负责点线面梯次推进的方法进行, 并注重与行政审批制度改革两个不再 ( 即不再直接向企业分配财政资金不再直接向企业征收行政事业性收费 ) 改革相衔接, 与网上政务大厅建设相结合, 其工作具有鲜明的特色一是多方倒逼, 简政放权法治首先意味着对权力的限制, 是对国家权力的驯服 [6] 因而, 权力清单不仅仅是对权力的简单列举, 更是简政放权的实现方式在实施过程中, 浙江坚持把简政放权作为推行权力清单的主线, 从职权取消转移下放整合严管等方面提出了一系列简政放权的具体标准然而, 靠政府自我觉醒的革命往往是进三步, 退两步, 受到各部门利益的掣肘为此, 在此轮改

权力下放转移相关方 ) 上报清理出的职权事项征求省编委办 ( 负责机构 ) 57 个省级部门 ( 单位 ) 听取审核回复保留不保留事项 ( 半年完成三次上报三次审核三次回复 ) 图 1 权力清单制定流程图省法制办省审改办等 ( 权力清单会

3 20. 革中, 浙江构建了一个多方倒逼机制, 通过省政府倒逼 ( 省政府下达硬指标, 首轮清理出的权力事项至少削减一半 ) 基层倒逼 ( 将各部门的一二审材料分两次向 11 个设区市 20 多个市县征求意见, 共征集到 3000 多条省级部门职权取消转移下放等方面的意见建议 ) 第三方审核机构倒逼 ( 专家和老干部提供相对独立的第三方意见 ) 等多种方式迫使省级政府部门自我割肉, 不仅没有法律法规依据的行政权力一律被取消, 而且虽有法律法规依据但不符合全面深化改革要求和发展实际的行政权力也被取消转移或下放此外, 直接面向基层量大面广由基层政府行使更方便有效的行政权力, 一律下放给市县 ; 可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力, 也被转移从这个意义上说, 权力清单不仅是省政府部门的权力瘦身清单, 也是政府职能归位, 还权社会, 还权基层的清单二是全面起底, 管理到位在权力清单推进过程中, 浙江省明确要求各部门按行政许可非行政许可审批行政处罚行政强制行政征收行政给付行政裁决行政确认行政奖励及其他行政权力 10 大类清理行政权力, 把政府部门对公民法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政权力除保密事项外一网打尽, 从而使以往改革中那些有意无意被遗漏被隐藏的行政权力无所遁形此外, 省编委办根据部门上报的实际情况, 明确了其他行政权力的梳理重点和范围, 将其限定为直接与行政相对人发生关系的其他权力, 要求重点筛选审核审批类事项, 企业产品项目等认定类事项, 事前备案类事项和财政专项资金分配监管类事项三是突出服务, 便民利民权力和责任从来都是相伴而生不可分割的, 权力即意味着责任权力清单在明确政府部门权力的同时, 也明确了其承担的责任浙江省以权力清单制度为切入点的政府改革, 一方面着眼于规范政府行为, 阻断不当干预 ; 另一方面以此为契机对政府职责进行具体化精细化管理, 强化公共服务, 提高政府绩效在内容上, 浙江省把量大面广直接面向基层和群众的事项下放办理或实行属地管理, 使办事流程更加方便快捷, 而且通过政务服务网建设推动政府网上办事, 让数据多跑路, 让百姓少跑腿在形式上, 无论是权力名称表述办事所需表单, 还是网上操作流程, 都尽量做到简洁明了界面友好, 使权力清单更显亲民, 便于公众知晓并监督政府部门的具体职责四是上下联动, 梯次推进在权力清单推行过程中, 上级政府下放的大量权力需要由下级政府进行承接, 因此这一制度的施行还涉及各级政府之间的职权关系浙江省是全国第一个省市县三级统筹设计梯次推进权力清单的省份在权力清单制度全面推开之初, 省编委办编写了省政府部门职权清理推行权力清单制度工作指南, 对市县机构编制审改法制等部门的业务骨干分两期进行培训, 重点就市县审核中可能遇到的重点难点问题进行辅导, 并明确了权力清单工作的重点任务工作步骤清理范围审核标准等, 使全省各地在统一标准下有序推进制度实施同时, 省编委办在以主要力量抓好省级部门职责清理规范工作的同时, 还对全省整体工作进行指导协调, 利用网络交流平台和推行权力清单制度信息专刊等载体, 加强上下之间的沟通联系经验交流及解惑释疑, 重点做好权力清单的横向比对和纵向衔接工作, 指导省级部门加强系统内权力事项的统一规范, 并督促各市做好本地区权力事项的比对规范, 从而在全省政府系统内形成上下对应相互衔接的职权体系三进一步完善权力清单制度的策略选择浙江通过推行权力清单制度, 进一步理顺了权责体系, 改善了政府管理, 为建立现代化的政府治理体系奠定了良好的基础不过, 作为一项新生的制度, 权力清单在推进过程中遇到了权力合法性与合理性冲突权力下放权力交叉等问题, 而且仅依靠权力清单制度的单兵突进也很难完全改变传统政府管理模式的弊端因此, 有必要进一步完善权力清单制度, 并建立健全相关配套制度 ( 一 ) 构建权力清单法律法规保障体系权力清单制度要求为行政权力寻找法律上的依据, 即寻找行政权力的正当性和合法性, 这正是权力清单制度所蕴含的深层次价值 [7] 从这个意义上说, 行政机关的职权, 必须依法律法规, 特别是行政组织法来设定, 非依法律法规不能设定或变更 [8] 不过, 由于开展权力清单工作的时间紧任务重情况复杂, 加之地方政府本身立法权有限, 所以在实施过程中大量权力处于合法不合理或合理不合法的窘境如社会组织前置审批事项, 中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见明确提出 : 重点培育优先发展行业协会商会类科技类公益慈善类城乡社区服务类社会组织, 成立这些社会组织, 直接向民政部门依法申请登记但是, 现行社会团体登记管理条例规定, 社会团体及其分支机构筹备变更换届注销等, 仍由业务主管部门进行前置审批从建设法治中国

化改革要求和发展实际的行政权力也被取消转移或下放此外, 直接面向基层量大面广由基层政府行使更方便有效的行政权力, 一律下放给市县 ; 可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力, 也被转移从这个意义上说, 权力清单不

4 电子科技大学学报 ( 社科版 ) 2015 年 ( 第 17 卷 ) 第 1 期 21. 的长远视角来看, 今后应强化立法机构在改革中的主导地位, 按法定程序使法向理靠拢, 通过立法的方式引领并推进权力清单制度改革然而, 实现依法治理是个长期的过程, 不可能一蹴而就从尽快完善权力清单制度的角度而言, 一方面, 对于那些不合理的地方性法规及地方部门行政规章, 应在充分调研, 广泛听取社会各界意见之后快刀斩乱麻, 由省人大或省政府批量进行新立修改或废止另一方面, 对于有法律法规或部委规章依据, 但被实践证明为不合理或不符合当地实际的权力事项, 应尽快提请国家层面修改法律法规和部委规章, 同时请求在本省行政区域范围内暂停适用, 并在保留期间建立权力严管机制 ( 二 ) 健全事中事后监管制度推行权力清单制度的目的在于用政府权力的减法, 换取市场和社会活力的加法正因为如此, 权力清单制度通过大规模减权放开了政府前端关口管理, 不过, 为避免重蹈一放就乱的覆辙, 在减权的同时政府还必须转变管理思路, 创新管理模式, 从注重事前审批甚至批而不管向注重事中事后过程和结果监管转变为此, 一方面对于简政放权中取消和下放的审批事项, 要抓紧建立主体明确内容清晰程序规范的事中事后监管制度, 力求使监管可操作可追溯可监督 [9] 比较可行的是结合社会信用体系建设推进公共信用负面清单管理, 通过事中信用预警及事后失信惩戒守信激励提升事中事后监管效能另一方面, 应推进监管重心下移, 克服基层容易出现的熟人社会和一把手说了算对依法行政的干扰, 同时要健全违法行政责任追究制度, 完善问责程序, 明确问责主体和对象, 增强行政问责的可操作性, 强化对行政不作为乱作为的问责 ( 三 ) 建立权力清单动态调整机制从内容上看, 应根据执法依据和机构职能调整等变化, 以及政府职能转变的要求, 对公布的权力清单定期进行修改完善进一步明确哪些权力事项该削减, 哪些该下放, 哪些该保留, 确保权力清单与时俱进, 确保政府职权管理科学化规范化法制化从范围上看, 权力清单的覆盖面同样应适时调整扩大首先, 在基本确定县级部门权力清单之后, 应尽早开展乡镇政府和街道办事处的职权清理工作其次, 应把权力清单制度, 推广到依法承担行政职能的事业单位, 以及列入党委工作机构序列但依法承担行政职能的部门或单位, 从而真正实现权力清单制度横到边纵到底全履盖无死角 ( 四 ) 建立权力运行流程优化机制权力清单在对行政权力进行全面梳理精简之后, 应按照规范运行便民高效的要求, 进一步优化办事流程, 压缩办事环节, 简化办事手续, 特别是对于涉及多部门多层级和中介机构参与评估评审的事项, 应明确负责部门或牵头部门, 由其编制该事项的承诺办理流程时限表, 经本级政府批准之后公布施行在此基础上, 应探索推行法定办理时限内的承诺办理时限制度, 切实提高权力运行效率 ( 五 ) 形成以权力清单制度带动其他改革的机制首先, 要把实施权力清单制度与政府机构改革结合起来, 根据部门权力的调整变化, 调整优化政府机构设置, 推进大部门制, 加快构建权界清晰分工合理职能优化编制精简权责一致运转高效法治保障的地方政府职能体系和组织体系通过职权体系和组织体系的优化, 巩固权力清单制度实施成效, 更好地促进政府治理体系的优化其次, 在开展权力清单工作的同时, 要联动推进政府部门职责清单试点行政审批制度改革企业投资负面清单改革财政专项资金管理改革及网上政务大厅建设, 使各项改革举措互相协调, 统筹推进, 加快塑造一个公正透明可预期的制度环境参考文献 [1] 许海清. 国家治理体系和治理能力现代化 [M]. 北京 : 中共中央党校出版社, 2013: 69. [2] 薄贵利. 推进政府治理现代化 [J]. 中国行政管理, 2014(5): [3] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 [N]. 人民日报, (01). [4] 陆立军, 王祖强. 浙江模式 : 政治经济学视角的观察与思考 [M]. 北京 : 人民出版社, 2013: 10. [5] 李强. 权力清单制度 : 给行政权力打造一个制度的笼子 [J]. 求是, 2014(4): [6] 陈国权. 权力制约监督论 [M]. 杭州 : 浙江大学出版社, 2013: 95. [7] 杨伟东. 行政权力清单制度的意义和落实 [J]. 中国法律, 2014(1): [8] 任进. 权力清单制度迎难而进 [J]. 瞭望, 2014(23): [9] 黄宏, 傅克. 权力清单带来什么省编委办负责人答问记者 [N]. 浙江日报, (02).

面, 对于那些不合理的地方性法规及地方部门行政规章, 应在充分调研, 广泛听取社会各界意见之后快刀斩乱麻, 由省人大或省政府批量进行新立修改或废止另一方面, 对于有法律法规或部委规章依据, 但被实践证明为不合理或不符合

5 22. Research on Implementing the Power List System of Provincial Government Departments ZHANG Ming (Zhejiang Party School of C. P. C Hangzhou China) Abstract Implementing the power list system is an important way to promote modernization of government governance. Zhejiang is the first province in China to design and implement the power list system at the same time at the Provincial, Prefectural, and County level. In the implementation process, Zhejiang provincial government departments followed three basic steps to formulate power lists, namely sorting administrative power, reducing administrative power, and disclosing administrative power. This reform has four characteristics: delegating power to lower levels and society, comprehensively sorting administrative power and managing in place, and strengthening public services to be convenient for the people, upper and lower level of governments coordinated their work. In order to make power list system more effective, laws and regulations supporting the power list system should be drawn up, institutions for managing and supervising should be improved, dynamic adjustment mechanisms of power list system should be established, and the exercise process of power should be optimized. Key words power list system; sorting administrative power; reducing administrative power; disclosing administrative power 编辑刘波 ( 上接第 17 页 ) Research on Efficiency of Local Government s Fiscal Expenditure for Public Security in China Based on the Model of DEA-Tobit SHI Xiao-chen ZHANG Hai-bo (Nanjing University Nanjing China) Abstract The increasing social risk in China leads to the expanding of financial expenditure in the public security. Based on cross-section data of 30 local governments in China, the paper analyses the efficiency of fiscal expenditure for public security and its influencing factors with the method of DEA-Tobit two-stage analysis. The results show that the efficiency of fiscal expenditure for public security in local government remains to be improved, which is affected by the environmental factor of region and economic factor of per capita GDP. Finally, the paper puts forward relevant policy suggestions. Keywords fiscal expenditure; public security; data envelopment analysis 编辑刘波

In the implementation process, Zhejiang provincial government departments followed three basic steps to formulate power lists, namely sorting administrative power, reducing administrative power, and

说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度, 对 2015 年春季期教运行基

说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度, 对 2015 年春季期教运行基内部资料东北师范大教运行基本状态据报告 2015 年春季期教务处 2015 年 10 月 27 日说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度,