中国水权制度建设框架

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1 中 国 水 权 制 度 建 设 项 目 最 终 报 告 中 澳 合 作 中 国 水 权 制 度 建 设 项 目 2006 年 11 月

2 摘 要 本 报 告 评 估 了 中 国 目 前 与 水 权 制 度 建 设 相 关 的 制 度 安 排 和 正 在 进 行 的 水 权 制 度 建 设 实 践, 分 析 了 了 现 行 制 度 安 排 的 优 缺 点, 为 未 来 中 国 水 权 制 度 建 设 建 立 一 个 框 架 报 告 涉 及 了 各 种 水 权 类 型, 包 括 在 区 域 间 分 配 水 量 的 区 域 水 权 取 水 许 可 制 度 下 的 取 水 权 以 及 灌 区 内 分 配 农 户 水 量 的 农 户 用 水 权, 也 包 括 长 期 水 权 和 年 度 或 季 节 的 临 时 水 权 中 国 水 权 制 度 建 设 所 面 临 的 挑 战 中 国 现 有 的 法 律 体 制 和 管 理 制 度 安 排 为 水 权 制 度 建 设 建 立 了 稳 固 基 础 但 是, 要 建 立 一 个 综 合 完 整 有 效 的 水 权 制 度 还 需 要 在 许 多 重 要 的 方 面 进 行 完 善, 包 括 : 缺 乏 框 架 中 国 的 水 权 制 度 建 设 缺 乏 全 面 的 指 导 或 系 统 的 方 法 中 国 已 经 或 正 在 建 立 水 资 源 管 理 制 度 的 各 个 方 面, 但 缺 乏 如 何 在 未 来 将 管 理 制 度 的 各 个 方 面 有 机 组 合 在 一 起 的 清 晰 认 识 体 制 问 题 不 同 机 构 的 职 能 不 清 晰 和 存 在 冲 突 同 一 个 机 构 既 可 能 是 资 源 管 理 机 构, 但 同 时 又 是 供 水 服 务 提 供 者 在 推 行 和 批 准 水 权 转 换 的 机 构 中 也 存 在 类 似 的 职 能 冲 突 水 资 源 管 理 系 统 缺 乏 衔 接 性 流 域 和 区 域 水 量 分 配 方 案 之 间 存 在 不 一 致 由 于 水 量 分 配 方 案 没 有 为 取 水 许 可 的 授 予 提 供 决 策 支 持, 取 水 许 可 按 照 单 独 的 个 案 管 理 某 些 授 予 的 取 水 许 可 的 取 水 量 以 高 比 例 的 退 水 量 作 为 假 定 条 件, 但 该 退 水 量 没 有 明 确 的 法 律 规 定 水 权 缺 乏 界 定 安 全 性 和 确 定 性 没 有 清 晰 界 定 水 权 水 权 有 效 期 限 不 明 确 ; 制 定 不 同 水 权 下 的 年 度 取 用 水 的 规 则 很 少, 从 而 造 成 很 大 的 随 意 性 在 水 权 受 到 影 响 时 候, 保 护 权 利 持 有 者 的 措 施 也 很 少 没 有 将 所 有 水 量 和 用 水 户 纳 入 管 理 取 水 许 可 制 度 并 没 有 包 括 所 有 的 取 水 者 ; 由 于 历 史 原 因 或 者 法 律 规 定, 一 些 取 水 者 并 未 持 有 或 免 于 取 水 许 可 ; 地 表 水 和 地 下 水 之 间 的 联 系 也 没 有 很 好 解 决 缺 乏 水 权 转 换 框 架 转 换 的 水 权 界 定 不 明 晰 ; 缺 乏 保 护 其 他 用 水 者 和 生 态 和 环 境 流 量 的 机 制 ; 水 权 转 换 的 合 同 将 行 政 管 理 和 合 同 安 排 捆 绑 i

3 对 生 态 和 环 境 水 量 认 识 不 足 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 并 没 有 科 学 认 识 和 理 解, 没 有 合 理 分 配 和 保 障 生 态 和 环 境 用 水 农 户 拥 有 的 权 利 有 限 在 灌 区 内, 通 常 没 有 授 予 农 户 水 权 灌 区 取 水 许 可 证 下 的 水 权 主 体 不 明 确 用 水 户 协 会 经 常 是 灌 区 管 理 机 构 的 下 属 单 位 水 权 制 度 建 设 的 支 撑 系 统 不 完 善 支 撑 水 权 制 度 建 设 的 系 统 缺 乏 : 没 有 水 文 模 型 支 持 取 水 许 可 和 水 权 交 易 的 管 理, 水 权 登 记 系 统 标 准 较 低, 计 量 和 水 量 帐 户 系 统 需 要 强 化 和 建 立 缺 乏 透 明 度 和 公 众 报 告 制 度 需 要 完 善 公 众 报 告 制 度 和 提 高 决 策 过 程 的 透 明 度, 从 而 增 加 对 水 权 制 度 的 信 心 和 提 高 权 利 的 安 全 性, 并 最 终 成 为 建 立 水 权 市 场 信 息 公 开 的 必 要 制 度 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 本 报 告 建 议 的 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 希 望 能 够 解 决 这 些 问 题, 框 架 用 于 : 清 晰 界 定 水 权, 加 强 水 权 持 有 人 的 权 利 确 定 性 和 安 全 性 ; 在 生 态 和 环 境 可 持 续 的 条 件 下 授 予 水 权 ; 让 水 权 分 配 和 转 换 以 透 明, 让 相 关 团 体 政 府 主 体 和 个 人 参 与, 在 适 当 时 机 发 挥 市 场 机 制, 和 鼓 励 水 资 源 高 效 利 用 的 方 式 进 行 水 权 制 度 建 设 框 架 关 注 三 个 层 级 的 水 权, 每 一 层 级 的 水 权 需 要 建 立 和 保 护, 各 层 级 之 间 的 水 权 需 要 有 清 晰 的 衔 接 区 域 水 权 : 根 据 水 量 分 配 方 案 分 配 给 省 市 和 县 的 在 跨 行 政 区 的 流 域 或 含 水 层 水 量 的 权 利 ; 区 域 权 利 体 现 的 是 一 个 区 域 内 分 配 给 下 一 区 域 或 通 过 取 水 许 可 直 接 授 予 取 水 户 的 可 利 用 水 量 取 水 许 可 权 利 : 按 照 取 水 许 可 制 度, 单 位 和 个 人 被 授 予 的 取 用 水 量 的 权 利 如 可 能, 所 有 的 取 水 者 都 应 该 纳 入 取 水 许 可 制 度, 需 要 解 决 取 水 量 和 退 水 量 不 一 致 的 问 题 水 权 使 用 证 : 灌 区 内 授 予 农 户 的 用 水 权 这 些 权 利 代 表 的 是 在 灌 区 取 水 许 可 证 下 的 每 一 个 农 户 拥 有 的 水 量 份 额 灌 区 内 单 位 和 农 户 的 权 利 应 当 明 确 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 的 基 本 要 点 ii

4 水 量 分 配 方 案 是 水 权 制 度 建 设 的 基 础, 是 区 域 间 长 期 和 短 期 水 量 分 配 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 界 定 和 取 水 许 可 审 批 的 基 础 以 相 关 的 水 量 分 配 方 案 和 清 晰 的 规 则 为 依 据 制 定 的 年 度 水 量 调 度 或 取 用 水 计 划, 确 定 了 区 域 许 可 证 持 有 者 和 农 户 之 间 的 年 度 和 季 节 用 水 强 化 水 权 及 其 确 定 性 和 安 全 性, 应 该 通 过 以 下 方 式 : 完 善 对 现 有 所 有 层 级 的 水 权 界 定, 包 括 保 证 率 提 高 水 量 分 配 方 案 与 取 水 许 可 的 衔 接 性 明 晰 水 权 项 下 影 响 水 量 的 规 则, 例 如 年 度 水 量 调 度 / 取 水 计 划 的 制 定 在 权 利 持 有 者 的 权 利 受 到 损 害 时 提 供 补 偿 保 证 水 量 分 配 决 策 规 则 和 过 程 的 透 明 性 授 予 农 户 水 权 使 用 证, 以 界 定 单 个 农 户 的 水 权 明 确 并 保 护 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 只 有 在 水 权 清 晰 的 条 件 下, 才 可 以 进 行 水 权 转 换 ; 应 当 建 立 水 权 转 换 规 则 无 论 是 由 政 府 还 是 由 用 水 户 提 出 的, 水 权 转 换 都 应 以 公 平 和 透 明 的 方 式 进 行 水 权 制 度 建 设 框 架 应 当 积 极 向 基 于 市 场 的 水 资 源 配 置 转 变, 由 政 府 制 定 市 场 规 则 并 保 留 在 水 权 转 换 中 的 有 限 干 预 加 强 必 要 的 水 权 制 度 支 撑 系 统 建 设 iii

5 水 权 分 配 程 序 行 政 管 理 职 责 国 务 院 批 准, 由 流 域 组 织 制 定 并 实 施 长 期 水 权 流 域 水 量 分 配 方 案 年 度 / 季 节 用 水 流 域 年 度 水 量 调 度 计 划 农 户 层 级 的 权 利 许 可 层 级 的 权 利 区 域 权 利 由 省 级 政 府 批 准, 省 级 水 资 源 部 门 制 订 并 实 施 地 级 市 政 府 批 准, 由 地 级 水 资 源 部 门 制 订 并 实 施 由 合 适 的 水 资 源 管 理 部 门 ( 流 域 省 级 地 市 级 或 县 级 ) 授 予, 可 能 由 县 级 行 政 管 理 部 门 监 督 管 理 ( 但 不 是 所 有 的 ) 经 有 权 机 关 批 准, 由 灌 区 管 理 机 构 制 订 并 实 施, 由 管 理 机 构 用 水 户 协 会 或 村 委 会 授 予 区 域 水 量 分 配 方 案 ( 省 级 分 配 给 地 市 级 ) 区 域 水 量 分 配 方 案 ( 地 市 级 向 县 级 ) 取 水 许 可 灌 区 水 量 分 配 计 划 水 权 使 用 证 ( 授 予 单 个 农 户 / 家 庭 ) 年 度 水 量 调 度 计 划 年 度 水 量 调 度 计 划 年 度 取 水 计 划 年 度 / 季 节 灌 区 水 量 分 配 计 划 水 票 以 长 期 水 量 分 配 方 案 规 定 的 水 量 为 基 础 的 年 度 计 划 根 据 每 年 不 同 情 况 作 出 调 整, 由 该 制 订 长 期 方 案 的 机 构 制 订 年 度 计 划 注 : 许 可 授 予 对 象 是 农 业 用 户 ( 如 : 灌 区 机 构 ) 城 市 用 户 ( 如 供 水 公 司 ) 和 工 业 用 户 ( 单 独 的 工 厂, 非 经 城 市 供 水 公 司 供 水 的 对 于 工 业 及 城 市 用 户, 程 序 基 本 上 停 滞 在 了 许 可 层 面 ) 农 户 基 于 以 下 情 况 购 买 水 票 : - 使 用 证 规 定 的 水 量 ; - 年 度 / 季 节 水 量 分 配 计 划 ; - 农 户 需 求 的 水 量 ( 如 果 需 求 水 量 少 于 总 定 额 时 ); iv

6 中 国 水 权 制 度 建 设 项 目 的 总 结 和 目 标 本 报 告 是 中 澳 合 作 中 国 水 权 制 度 建 设 项 目 的 最 终 报 告 本 项 目 是 中 国 水 利 部 和 澳 大 利 亚 农 渔 林 业 部 的 合 作 项 目, 由 澳 大 利 亚 国 际 发 展 署 资 助 项 目 是 根 据 中 国 水 利 部 和 澳 大 利 亚 农 渔 林 业 部 之 间 技 术 合 作 谅 解 备 忘 录 实 施 的 本 项 目 目 标 是 : 评 估 中 国 现 行 水 权 制 度 建 设 的 制 度 安 排 法 律 和 实 践 ; 建 立 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 ; 制 定 两 个 试 点 地 区 水 权 制 度 实 施 计 划 项 目 工 作 组 由 两 位 澳 方 专 家 和 三 位 中 方 专 家 组 成, 同 时 由 两 位 短 期 专 家 参 加 中 国 水 利 部 和 澳 大 利 亚 农 渔 林 业 部 官 员 组 成 的 指 导 委 员 会 负 责 监 督 和 指 导 工 作 由 中 澳 双 方 专 家 组 成 的 咨 询 专 家 组 为 工 作 组 提 供 技 术 指 导 由 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 高 而 坤 司 长 领 导 的 由 水 利 部 内 外 专 家 组 成 的 顾 问 委 员 会 也 为 本 项 目 提 供 了 宝 贵 的 技 术 指 导 澳 大 利 亚 Cardno Acil 公 司 提 供 了 后 勤 和 行 政 支 持 工 作 组 的 工 作 包 括 对 中 国 现 行 与 水 权 制 度 建 设 相 关 的 法 律 和 政 策 评 估 以 及 流 域 和 区 域 水 权 制 度 建 设 的 广 泛 现 场 调 研 工 作 组 调 研 了 浙 江 省 福 建 省 江 西 省 甘 肃 省 以 及 宁 夏 回 族 自 治 区 新 疆 维 吾 尔 族 自 治 区 和 内 蒙 古 自 治 区 和 天 津 市 现 场 调 研 和 政 策 评 估 是 项 目 的 结 论 和 建 议 的 基 础 项 目 的 活 动 还 包 括 澳 大 利 亚 为 期 12 天 的 考 察 考 察 团 由 水 利 部 财 政 部 流 域 管 理 机 构 和 省 ( 区 ) 水 利 厅 的 8 名 高 级 官 员 组 成 另 外, 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 的 一 位 官 员 还 在 澳 大 利 亚 布 里 斯 班 的 昆 士 兰 州 自 然 资 源 矿 产 和 水 资 源 部 进 行 了 为 期 两 个 月 的 工 作 培 训 报 告 总 结 本 报 告 包 括 了 以 下 重 要 文 件 : 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 : 包 括 中 国 现 行 水 权 制 度 建 设 的 评 估 中 国 水 权 制 度 建 设 所 面 临 的 挑 战 以 及 中 国 水 权 制 度 建 设 的 政 策 建 议 浙 江 省 和 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 实 施 计 划 : 分 别 建 立 了 两 省 区 未 来 水 权 制 度 建 设 的 过 程 和 步 骤 v

7 昆 士 兰 州 水 权 以 其 交 易 : 详 细 介 绍 了 昆 士 兰 州 水 权 制 度 建 设 情 况, 并 对 中 国 的 水 权 制 度 建 设 提 出 了 经 验 中 国 水 权 制 度 建 设 调 研 总 结 报 告 : 总 结 了 中 国 水 权 制 度 建 设 调 研 的 结 论 中 国 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 : 包 括 浙 江 省 福 建 省 江 西 省 甘 肃 省 和 宁 夏 回 族 自 治 区 新 疆 维 吾 尔 族 自 治 区 内 蒙 古 自 治 区 以 及 海 河 流 域 的 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告, 总 共 十 份 报 告 本 报 告 还 包 括 中 国 水 权 制 度 建 设 政 策 评 估 文 件, 包 括 : 水 权 理 论 研 究 进 展 中 国 水 权 制 度 建 设 的 法 律 和 体 制 框 架 水 权 的 界 定 和 初 始 化 水 资 源 规 划 与 管 理 水 权 交 易 价 格 河 道 内 生 态 与 环 境 需 水 评 价 能 力 建 设 和 公 众 参 与 项 目 组 织 机 构 中 国 国 内 顾 问 委 员 会 高 而 坤 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 司 长 刘 建 明 中 国 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 副 司 长 王 浩 中 国 工 程 院 院 士 魏 耀 荣 全 国 人 大 法 工 委 马 中 中 国 人 民 大 学 教 授 崔 建 远 清 华 大 学 教 授 中 国 国 内 领 导 小 组 孙 雪 涛 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 副 司 长 陈 晓 军 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 助 理 巡 视 员 李 戈 中 国 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 刘 斌 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 金 海 中 国 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 指 导 委 员 会 vi

8 Fiona Bartlett 澳 大 利 亚 农 林 渔 业 部 刘 斌 中 国 水 利 部 水 资 源 管 理 司 咨 询 专 家 组 Denis Flett 澳 大 利 亚 Sinclair, Knight and Mertz 公 司 Seamus Parker 澳 大 利 亚 昆 士 兰 州 自 然 资 源 和 水 资 源 项 目 主 任 Peter Noonan 澳 大 利 亚 昆 士 兰 州 SunWater 公 司 首 席 执 行 官 Tom Vanderbyl 澳 大 利 亚 昆 士 兰 州 SunWater 公 司 水 资 源 管 理 经 理 王 浩 中 国 工 程 院 院 士 马 中 中 国 人 民 大 学 教 授 工 作 专 家 组 Robert Speed 澳 大 利 亚 工 作 组 组 长, 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 沈 大 军 中 国 工 作 组 组 长 Toby McGrath 澳 大 利 亚 水 资 源 规 划 专 家 王 忠 静 中 国 水 权 专 家, 清 华 大 学 教 授 王 蓉 中 国 自 然 资 源 产 权 法 专 家, 中 国 政 法 大 学 教 授, 短 期 专 家 Sandy Booth 公 众 参 与 和 能 力 建 设 专 家 王 西 琴 环 境 专 家, 中 国 人 民 大 学 教 授, 后 勤 行 政 工 作 人 员 Scott Roantree 澳 大 利 亚 Cardno Acil 公 司 北 亚 区 经 理 刘 黎 岩 澳 大 利 亚 Cardno Acil 公 司 北 亚 区 行 政 管 理 周 鹂 翻 译 何 晓 丹 翻 译 朱 敏 翻 译 vii

9 术 语 表 年 度 取 水 计 划 : 每 年 由 水 行 政 主 管 部 门 或 者 是 流 域 管 理 机 构 制 订 的 计 划, 详 细 规 定 了 由 该 部 门 或 机 构 颁 发 的 许 可 证 持 有 者 下 一 年 可 利 用 水 量 年 度 水 量 调 度 计 划 : 每 年 由 水 行 政 主 管 部 门 或 者 流 域 机 构 制 订 的 该 部 门 或 机 构 下 属 的 行 政 区 的 可 获 得 的 水 量 耗 水 量 : 从 河 流 或 含 水 层 取 用 的 净 水 量, 一 般 是 取 水 量 和 退 水 量 之 差 转 换 : 水 权 持 有 者 的 水 权 改 变, 可 以 通 过 双 方 签 订 合 同 或 者 由 政 府 强 制 再 分 配 水 量 实 现 取 水 量 : 从 河 流 湖 泊 或 地 下 水 体 直 接 抽 取 的 总 水 量 取 水 许 可 : 取 水 的 许 可 取 水 许 可 由 以 下 三 种 文 件 规 定 : 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 第 十 一 条 规 定 的 取 水 申 请 书 取 水 申 请 批 准 文 件, 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 第 十 九 条 规 定 的 批 准 文 件, 批 准 文 件 还 涉 及 了 取 水 工 程 建 设 和 验 收 取 水 许 可 证, 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 第 二 十 三 条 规 定 在 取 水 许 可 申 请 程 序 完 成 以 后 可 以 取 水 该 证 件 是 合 法 取 水 的 证 明 取 水 者 : 从 河 流 湖 泊 或 地 下 水 体 取 水 的 任 何 单 位 或 个 人, 不 管 是 自 己 使 用 还 是 输 送 给 其 他 用 水 者 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 : 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 第 460 号 国 务 院 令,2006 年 1 月 24 日 国 务 院 第 123 次 常 务 会 议 通 过, 于 2006 年 4 月 15 日 开 始 生 效 水 权 制 度 建 设 : 指 授 予 水 权 ( 区 域 或 个 人 ) 和 水 权 转 换 的 制 度 2002 年 水 法 : 中 华 人 民 共 和 国 水 法,2002 年 8 月 29 日 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 29 次 会 议 通 过 水 量 分 配 方 案 : 由 水 行 政 主 管 部 门 或 流 域 管 理 机 构 制 订 的 确 定 其 下 一 级 行 政 区 或 用 水 者 未 来 一 定 年 限 内 的 可 利 用 水 量 水 权 : 任 何 区 域 单 位 或 个 人 拥 有 的 权 利, 包 括 分 配 水 量 的 权 利 取 水 权 ; 长 期 水 权 和 年 度 或 季 节 可 利 用 水 量 ; 包 括 取 水 许 可 制 度 下 的 权 利, 和 法 定 水 权, 例 如 农 村 集 体 合 作 组 织 的 权 利 WUA: 用 水 户 协 会

10 目 录 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架... 1 一 中 国 水 资 源 问 题 概 况...1 二 中 国 水 权 制 度 建 设 现 状...2 三 中 国 水 权 制 度 建 设 面 临 的 挑 战...7 四 水 权 制 度 建 设 战 略...12 五 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架...13 六 水 权 制 度 建 设 的 基 本 要 求...20 七 初 始 水 权 明 晰...27 八 水 权 转 换...29 十 水 权 制 度 建 设 框 架 基 本 要 素 摘 要...36 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 实 施 计 划 一 前 言...40 二 浙 江 省 水 资 源 及 其 开 发 利 用...40 三 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 现 状...42 四 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 的 具 体 内 容 法 律 与 制 度 建 设 社 会 和 环 境 影 响...54 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 实 施 计 划 一 前 言...58 二 内 蒙 古 自 治 区 水 资 源 及 其 开 发 利 用...59 三 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 现 状...62 四 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 的 主 要 内 容...64 中 国 水 权 制 度 建 设 调 研 中 国 水 权 实 践 的 创 新 举 措 和 深 刻 启 示 中 国 水 权 调 研 报 告

11 一 水 权 制 度 建 设 的 重 要 意 义...74 二 水 权 制 度 建 设 的 科 学 内 涵...76 三 水 权 制 度 建 设 的 根 本 要 求...78 四 水 权 制 度 建 设 的 实 现 途 径...84 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 的 调 研 报 告 一 浙 江 省 水 资 源 概 述...94 二 浙 江 省 水 资 源 管 理 面 临 的 问 题 与 挑 战...95 三 浙 江 省 水 权 制 度 的 建 设 与 实 践...96 四 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 与 实 践 存 在 的 问 题 五 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 与 实 践 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 意 义 六 浙 江 省 水 权 制 度 建 设 与 实 践 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 思 考 江 西 省 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 江 西 省 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 介 绍 二 江 西 省 开 展 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 的 工 作 情 况 三 江 西 省 开 展 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 需 进 一 步 研 究 的 问 题 四 江 西 省 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 的 认 识 五 江 西 省 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 意 义 六 关 于 江 西 省 抚 河 流 域 水 权 分 配 试 点 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 思 考 泉 州 市 晋 江 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 晋 江 流 域 水 资 源 及 其 开 发 利 用 二 晋 江 流 域 水 权 制 度 建 设 三 晋 江 流 域 水 权 制 度 建 设 的 特 点 四 对 晋 江 流 域 水 权 制 度 建 设 的 思 考 五 晋 江 流 域 水 权 制 度 建 设 的 意 义 海 河 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 海 河 流 域 水 资 源 概 况 二 海 河 流 域 水 权 制 度 建 设

12 三 对 海 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 认 识 四 对 海 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 思 考 五 对 海 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 建 议 石 羊 河 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 石 羊 河 流 域 水 权 制 度 建 设 二 石 羊 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 分 析 三 石 羊 河 水 权 制 度 建 设 存 在 的 问 题 四 石 羊 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 意 义 黑 河 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 黑 河 流 域 水 权 制 度 建 设 二 黑 河 流 域 水 权 制 度 特 点 三 黑 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 思 考 四 黑 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 意 义 宁 夏 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 概 况 二 宁 夏 水 权 制 度 建 设 现 状 三 机 遇 和 阻 碍 四 小 结 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 二 对 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 的 特 色 三 对 内 蒙 古 自 治 区 水 权 制 度 建 设 的 思 考 霍 林 河 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 霍 林 河 流 域 水 资 源 及 其 开 发 利 用 状 况 二 霍 林 河 流 域 初 始 水 权 分 配 试 点 介 绍 三 霍 林 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 特 点 四 对 霍 林 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 思 考

13 五 霍 林 河 流 域 水 权 制 度 建 设 的 意 义 塔 里 木 流 域 水 权 制 度 建 设 调 研 报 告 一 塔 里 木 流 域 水 权 制 度 建 设 的 特 点 二 塔 里 木 流 域 水 权 制 度 建 设 存 在 的 问 题 三 塔 里 木 流 域 水 权 制 度 建 设 的 意 义 昆 士 兰 州 水 权 及 其 交 易 导 言 第 一 章 昆 士 兰 州 水 权 及 其 交 易 一 水 规 划 和 管 理 概 述 二 澳 大 利 亚 的 政 府 组 织 结 构 三 昆 士 兰 州 概 况 四 昆 士 兰 州 水 行 业 改 革 五 取 水 的 权 利 六 水 规 划 七 适 应 性 管 理 和 水 权 安 全 八 水 交 易 和 其 它 水 配 置 交 易 九 其 它 水 管 理 问 题 第 二 章 中 国 从 昆 士 兰 州 经 验 中 获 得 的 启 示 一 初 始 水 权 分 配 二 水 权 交 易 三 水 权 管 理 四 其 他 中 国 水 权 制 度 建 设 现 状 政 策 评 估 第 一 章 水 权 理 论 研 究 进 展 一 水 权 内 涵 二 水 权 理 论 研 究 的 热 点 问 题

14 第 二 章 中 国 水 权 制 度 建 设 的 法 律 和 体 制 框 架 一 我 国 现 行 与 水 权 制 度 建 设 有 关 的 法 律 框 架 二 我 国 现 行 跨 行 政 区 域 水 资 源 管 理 框 架 评 述 三 我 国 现 行 水 资 源 管 理 体 制 评 述 第 三 章 水 权 的 界 定 和 初 始 化 一 我 国 水 权 的 界 定 二 取 水 许 可 的 申 请 与 受 理 三 取 水 许 可 的 审 查 和 决 定 四 取 水 许 可 的 保 护 五 取 水 许 可 登 记 及 统 计 六 退 水 管 理 第 四 章 水 资 源 规 划 与 管 理 一 水 资 源 规 划 的 法 律 规 定 二 我 国 水 资 源 规 划 的 主 要 实 践 三 水 资 源 规 划 与 水 权 制 度 的 关 系 四 我 国 初 始 水 权 分 配 的 水 资 源 规 划 展 望 第 五 章 水 权 交 易 价 格 一 国 家 的 法 律 规 定 二 省 市 的 具 体 应 用 三 对 我 国 水 权 交 易 价 格 的 建 议 第 六 章 河 道 内 生 态 与 环 境 需 水 评 价 一 历 史 回 顾 二 七 大 流 域 河 道 生 态 用 水 现 状 评 价 三 计 算 方 法 及 其 应 用 情 况 四 主 要 河 流 河 道 生 态 需 水 的 实 施 及 其 环 境 效 果 五 存 在 问 题 及 今 后 工 作 重 点 第 七 章 能 力 建 设 和 公 众 参 与

15 一 简 介 二 当 前 形 势 三 水 权 制 度 建 设 的 能 力 建 设 和 公 众 参 与 的 发 现 与 需 求 四 推 荐 的 原 则 战 略 以 及 方 法 五 结 论 第 八 章 水 权 制 度 建 设 政 策 建 议 一 继 续 推 进 和 完 善 水 权 制 度 建 设 的 法 律 制 度 体 系 二 推 进 以 水 权 为 基 础 的 水 资 源 管 理 体 制 改 革 三 进 一 步 理 清 和 明 确 水 权 分 配 的 一 些 关 键 问 题

16 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 一 中 国 水 资 源 问 题 概 况 众 所 周 知, 中 国 正 处 在 社 会 转 型 时 期 在 过 去 的 二 十 年 间, 中 国 经 历 了 巨 大 的 社 会 和 经 济 的 变 革, 这 种 变 革 的 影 响 仍 旧 会 持 续 但 经 济 快 速 的 发 展, 伴 随 着 对 环 境 和 资 源 需 求 的 不 断 增 大 和 资 源 短 缺 的 加 剧, 以 及 严 重 的 水 资 源 污 染 和 其 他 水 环 境 问 题, 给 水 资 源 管 理 者 提 出 了 严 峻 的 挑 战 1 中 国 水 资 源 的 特 点 水 资 源 人 均 占 有 量 低 : 中 国 水 资 源 总 量 约 为 亿 立 方 米 人 均 占 有 量 却 只 有 世 界 平 均 水 平 的 1/3 水 资 源 时 空 分 布 不 均 : 由 于 地 理 地 形 和 季 风 气 候 的 影 响, 年 际 和 年 内 降 水 变 化 大, 南 方 地 区 ( 中 国 最 湿 润 的 地 区 ) 的 丰 水 年 降 水 量 是 枯 水 年 的 降 水 量 的 4 倍 北 方 地 区 该 比 例 高 达 8:1 水 资 源 分 布 与 人 口 耕 地 和 经 济 发 展 的 布 局 不 协 调 : 三 分 之 二 的 耕 地 都 分 布 在 长 江 以 北 地 区, 但 是 该 地 区 的 水 资 源 只 有 19% 特 别 是 黄 河 淮 河 以 及 海 河 流 域 : 该 地 区 人 口 总 量 和 GDP 占 全 国 三 分 之 一, 但 是 水 资 源 只 占 7.7% 由 此 导 致 地 区 与 地 区 间 水 资 源 开 发 利 用 程 度 的 显 著 差 异 : 海 河 流 域 水 资 源 开 发 利 用 率 高 达 90%( 包 括 地 表 水 和 地 下 水 ), 在 黄 河 流 域 是 50%; 而 南 方 的 长 江 流 域 和 珠 江 流 域 小 于 15% 2 中 国 的 水 资 源 问 题 水 资 源 供 需 矛 盾 突 出 : 在 正 常 年 份 和 不 超 采 地 下 水 的 情 况 下, 年 平 均 缺 水 量 300~400 亿 立 方 米 中 国 的 用 水 量 不 断 增 加 : 过 去 的 20 年 内 城 市 用 水 量 以 每 年 7.2% 的 速 度 增 加, 工 业 用 水 以 每 年 5.2% 的 速 度 增 长 这 导 致 了 工 业 与 农 业 用 水 城 市 与 农 村 用 水 以 及 地 区 间 用 水 的 矛 盾 水 污 染 严 重 :2003 年 废 污 水 排 放 总 量 为 680 亿 吨, 是 1980 年 排 放 总 量 的 两 倍 多 废 污 水 排 放 总 量 的 不 断 增 加 使 得 保 证 水 质 的 任 务 变 得 越 来 越 难, 也 给 饮 用 水 造 成 了 威 胁 1

17 水 土 流 失 严 重, 自 然 环 境 脆 弱 : 中 国 有 37% 的 国 土 面 临 水 土 流 失 的 问 题 从 1950 年 代 开 始, 湖 泊 和 湿 地 的 面 积 分 别 减 少 了 15% 和 26% 每 年 地 下 水 超 采 100 亿 立 方 米, 造 成 了 地 面 沉 降 和 海 水 入 侵 3 中 国 未 来 的 水 资 源 政 策 中 国 社 会 发 生 了 一 些 重 要 的 变 化 :(1) 对 个 人 权 利 ( 尤 其 是 财 产 权 利 ) 的 认 识 加 深,(2) 政 府 决 策 过 程 中 公 众 参 与 程 度 加 强,(3) 向 以 市 场 为 基 础 的 决 策 过 渡 这 些 变 化 部 分 已 经 在 中 国 的 水 资 源 管 理 中 体 现, 并 取 得 了 一 定 的 成 效 但 是 要 建 立 一 个 符 合 新 中 国 要 求 的 水 资 源 管 理 制 度 并 实 施, 仍 然 面 临 很 大 的 挑 战 在 这 些 新 实 践 的 方 面 上, 最 好 的 实 例 就 是 水 权 中 国 水 权 制 度 的 建 设 和 发 展 是 一 个 解 决 目 前 存 在 问 题 的 重 要 措 施, 并 已 经 得 到 国 家 政 策 上 得 到 了 认 可 在 十 一 五 规 划 中, 明 确 要 求 发 展 完 善 水 资 源 有 偿 使 用 制 度, 建 立 水 权 分 配 和 流 转 制 度 这 种 政 策 和 思 想 的 改 变 只 是 中 国 改 革 进 程 中 许 多 变 革 的 一 个 代 表 当 然, 虽 然 水 权 制 度 建 设 已 经 有 了 长 足 发 展, 但 是 还 有 许 多 工 作 要 做 二 中 国 水 权 制 度 建 设 现 状 1 法 律 和 体 制 安 排 2002 年 中 华 人 民 共 和 国 水 法 是 水 权 制 度 建 设 的 主 要 法 律 依 据 它 为 制 订 水 资 源 规 划 和 水 量 分 配 方 案 提 供 了 一 个 全 面 的 框 架 ; 规 定 了 水 资 源 的 所 有 权 集 体 使 用 权 取 水 权 水 资 源 规 划 水 资 源 开 发 利 用 节 约 用 水 水 量 分 配 水 资 源 节 约 与 使 用 水 事 纠 纷 处 理 和 法 律 责 任 取 水 许 可 与 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 ( 以 下 皆 称 条 例 ) 给 出 了 授 予 和 管 理 取 水 许 可 的 框 架 取 水 许 可 应 当 与 行 政 许 可 法 的 规 定 保 持 一 致 水 利 部 是 管 理 水 资 源 的 最 主 要 的 职 能 部 门 根 据 水 法, 水 利 部 负 责 管 理 水 资 源 的 开 发 使 用 节 约 可 持 续 利 用 和 洪 涝 灾 害 防 治 ; 同 样 的 也 负 责 制 订 水 资 源 规 划 ( 区 域 规 划 流 域 规 划 和 洪 涝 灾 害 治 理 和 水 资 源 保 护 等 等 ) 以 及 取 水 许 可 的 管 理 2

18 2 水 权 理 论 目 前 已 经 有 大 量 的 国 际 和 国 内 的 水 权 制 度 建 设 的 研 究 绝 大 部 分 研 究 关 注 水 权 的 性 质 法 律 地 位 权 利 的 客 体 以 及 使 用 权 和 所 有 权 公 权 和 私 权 的 区 别 水 权 可 以 绝 大 多 数 多 种 方 式 表 达 和 阐 述 更 重 要 的 是 与 权 利 属 性 相 关 的 法 律 和 制 度 框 架 权 利 对 权 利 人 用 水 户 政 府 ( 资 源 监 管 者 ) 以 及 对 水 资 源 感 兴 趣 的 个 人 和 团 体 的 规 定 水 权 制 度 对 取 用 水 的 影 响 以 及 实 施 水 权 时 会 如 何 发 展 以 及 水 权 制 度 对 生 态 和 环 境 用 水 的 影 响 水 资 源 所 有 权 在 中 国 的 宪 法 和 2002 年 的 水 法 中 有 明 确 规 定 规 定, 水 资 源 由 国 家 所 有, 国 务 院 代 表 全 体 人 民 形 式 所 有 权 在 本 报 告 中, 水 权 并 不 指 水 资 源 所 有 权, 而 是 指 与 水 资 源 配 置 取 用 有 关 的 权 利 目 前, 已 经 有 许 多 不 同 的 方 法 定 义 水 权, 这 在 水 权 定 义 讨 论 的 时 候 引 起 了 一 定 的 混 乱 本 报 告 采 用 了 水 权 的 广 义 的 定 义, 是 指 所 有 与 下 面 的 事 项 : 授 予 政 府 ( 代 表 政 府 的 一 个 机 构 ) 部 门 单 位 和 个 人 或 由 政 府 ( 代 表 政 府 的 一 个 机 构 ) 部 门 单 位 和 个 人 拥 有 的 水 权 ; 取 水 的 权 利 以 及 配 置 水 的 权 利 ; 长 期 的 水 权, 以 及 某 一 年 或 某 一 季 度 特 点 水 量 的 水 权 ( 临 时 水 权 ) 3 水 量 分 配 方 案 2002 年 水 法 提 供 了 水 资 源 规 划 的 框 架 规 定, 规 划 包 括 流 域 规 划 和 区 域 规 划 综 合 规 划 和 专 业 规 划 ; 专 业 规 划 是 洪 涝 灾 害 防 治 水 资 源 保 护 及 开 发 利 用 和 分 配 等 专 项 规 划 流 域 和 区 域 的 水 量 分 配 通 过 流 域 和 区 域 的 水 量 分 配 方 案 实 现, 通 过 这 些 水 量 分 配 方 案, 流 域 的 水 量 分 配 到 各 个 行 政 区 因 此, 跨 省 的 流 域 水 量 应 该 在 省 市 之 间 分 配 ; 省 级 水 量 分 配 方 案 解 决 地 市 之 间 水 量 的 分 配, 市 级 方 案 针 对 县 级 水 量 分 配 区 域 水 量 分 配 方 案 是 各 不 相 同 的 但 典 型 的 是 : 在 北 方, 水 量 分 配 方 案 针 对 年 均 耗 水 量 ; 在 南 方, 针 对 年 均 取 水 量 在 北 方 的 某 些 水 量 分 配 方 案 中, 会 特 别 规 定 区 域 边 界 的 流 量 要 求 ; 而 在 南 方 某 些 地 区 的 水 量 分 配 方 案 中, 可 能 依 据 枯 季 流 量 的 比 例 制 定 除 3

19 了 区 域 水 量 分 配 方 案 外, 还 有 一 些 专 门 针 对 不 同 行 业 ( 农 业 工 业 等 ) 制 订 的 水 量 分 配 方 案 水 量 分 配 方 案 可 能 同 时 包 括 地 下 水 和 地 表 水 在 某 些 情 况 下, 水 量 分 配 方 案 还 制 定 了 更 为 详 细 的 方 案, 确 定 不 同 水 平 年 的 水 量 分 配 (P=75% 和 P=50%), 确 定 每 个 地 区 不 同 水 平 年 下 的 可 利 用 水 量 年 度 水 量 调 度 或 取 水 计 划 会 具 体 落 实 水 量 分 配 方 案, 它 详 细 说 明 了 当 年 每 个 地 区 及 每 个 取 水 许 可 证 持 有 人 可 获 得 的 水 量 年 度 计 划 又 可 被 分 为 每 月 水 量 分 配 计 划, 并 可 以 依 据 实 际 的 气 候 和 径 流 条 件 进 行 调 整 水 量 分 配 方 案 的 正 处 在 发 展 之 中, 目 前 很 多 地 区 还 没 有 完 成 水 量 分 配 方 案 但 在 某 些 实 例 中, 例 如 黄 河 水 量 分 配 方 案 已 经 实 施 了 将 近 20 年, 而 在 河 西 走 廊, 水 量 分 配 规 则 可 追 溯 到 1000 多 年 前 4 取 水 许 可 制 度 任 何 单 位 和 个 人 取 水 是 由 取 水 许 可 制 度 管 理 的 根 据 法 律 规 定, 除 了 法 律 规 定 的 例 外 以 外, 所 有 的 取 水 都 要 求 办 理 取 水 许 可 证 这 些 例 外 包 括, 农 村 地 区 的 家 禽 养 殖 和 生 活 用 水, 农 村 集 体 组 织 从 它 们 所 有 的 水 塘 和 水 库 中 取 水 但 实 际 上, 由 于 某 些 历 史 原 因, 一 些 取 水 户 并 未 持 有 取 水 许 可 证 取 水 许 可 制 度 由 国 务 院 于 2006 年 4 月 颁 布 的 取 水 许 可 与 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 实 施 该 条 例 为 各 省 区 管 理 取 水 许 可 提 供 了 一 个 框 架, 对 许 可 授 予 和 监 督 管 理 的 程 序 做 出 了 详 细 规 定 条 例 规 定, 授 予 取 水 许 可 的 决 定 必 须 根 据 相 应 的 水 资 源 配 置 方 案, 同 时 详 细 规 定 了 申 请 取 水 许 可 的 程 序 ( 包 括 时 间 表 公 众 听 证 会 等 等 ) 和 申 请 所 需 提 供 的 全 部 材 料 申 请 人 需 要 提 交 由 具 备 水 资 源 论 证 资 质 的 机 构 编 制 的 建 设 项 目 水 资 源 论 证 报 告 书, 详 细 说 明 以 下 问 题 : 水 源 分 析 用 水 合 理 性 分 析 退 水 影 响 分 析 和 对 第 三 方 的 影 响 分 析 实 际 上, 取 水 许 可 有 两 个 部 分 组 成, 本 文 的 取 水 许 可 指 下 面 的 两 者 : (1) 取 水 申 请 许 可 : 这 是 由 申 请 人 向 管 理 部 门 提 交 的 审 核 材 料 这 些 提 交 审 核 的 材 料 是 审 批 机 关 是 否 授 予 决 定 取 水 许 可 的 条 件 材 料 要 说 明 项 目 所 要 持 续 的 时 间, 也 就 是 取 水 许 可 的 有 效 期 限 4

20 (2) 取 水 许 可 证 : 这 是 一 个 简 单 短 小 的 文 件, 是 开 始 取 水 行 为 前 必 须 持 有 的 文 件 取 水 许 可 证 的 有 效 期 限 一 般 是 5-10 年 通 常 在 期 限 届 满 以 后, 持 有 人 会 重 新 申 请 延 期 延 期 一 般 只 是 一 个 形 式 性 的 过 程 取 水 许 可 受 行 政 许 可 法 的 管 辖 在 一 定 程 度 上, 行 政 许 可 法 管 理 许 可 的 交 易 ( 只 能 由 法 律 予 以 规 定 ) 行 政 许 可 的 撤 销 和 行 政 行 为 改 变 引 起 的 补 偿 ( 针 对 财 产 损 失 ) 根 据 条 例 的 规 定, 取 水 应 该 计 量 实 践 中, 各 省 间 许 可 证 持 有 者 安 装 计 量 设 施 的 比 例 有 很 大 的 差 异,30%-50% 不 等 最 近 几 年 内, 开 始 广 泛 安 装 计 量 设 施 在 灌 区, 用 水 量 经 常 是 依 据 土 地 面 积 渠 道 规 模 和 流 量 等 来 估 计 5 农 业 供 水 管 理 在 灌 区 内, 灌 区 管 理 机 构 持 有 取 水 许 可 证 在 许 可 证 规 定 的 范 围 内, 灌 区 内 的 农 户 分 享 可 使 用 的 水 量 在 中 国 北 方 某 些 地 区, 会 制 定 一 些 灌 区 计 划 来 明 确 每 一 农 户 或 每 一 村 庄 可 用 水 量 份 额 灌 区 的 年 度 和 季 节 用 水 计 划 规 定 当 年 的 实 际 用 水 量 以 及 灌 溉 时 间 ( 例 如, 根 据 年 初 或 季 节 初 期 规 定, 每 一 农 户 一 年 可 灌 水 4-5 次 ) 在 制 订 计 划 过 程 中, 可 能 与 农 户 进 行 不 同 级 别 的 咨 询 协 商 越 来 越 多 的 类 似 的 协 商 都 是 经 由 新 生 的 用 水 户 协 会 组 织 的 在 很 多 情 况 下, 农 户 并 不 单 独 持 有 任 何 形 式 的 权 利 证 明, 水 量 分 配 根 据 土 地 面 积 进 行 在 水 资 源 紧 张 的 地 区, 对 允 许 灌 溉 的 土 地 存 在 一 定 程 度 的 限 制, 不 允 许 新 增 灌 溉 面 积 在 一 些 水 权 试 点 地 区, 开 始 授 予 农 户 水 权 使 用 证 的 试 点, 明 确 每 个 农 户 所 占 有 用 水 的 份 额 ; 这 与 水 票 制 度 配 套 实 施 在 水 票 制 度 下, 农 户 预 付 特 定 年 份 季 节 或 灌 期 支 付 他 们 所 需 水 的 价 格 ( 每 次 供 水 支 付 一 次 费 用 ) 农 户 可 以 按 限 额 购 买 水 票, 限 额 是 根 据 他 们 的 水 权 使 用 证 上 确 定 的 水 量 和 季 节 可 用 水 量 确 定 6 退 水 管 理 取 水 许 可 制 度 包 括 退 水 地 点 和 退 水 中 所 含 主 要 污 染 物 以 及 污 水 处 理 措 施 2002 年 水 法 要 求 制 定 水 功 能 区 划 区 划 根 据 从 河 流 和 湖 泊 特 定 段 用 途, 明 确 划 定 河 流 和 湖 泊 的 水 功 能 区, 并 规 定 该 区 内 的 水 质 要 求 水 功 能 区 划 决 定 了 确 定 和 河 段 或 湖 泊 区 域 的 用 水 活 动 每 一 个 功 能 区 都 要 计 算 它 的 水 域 纳 污 能 力 ( 以 保 证 水 质 满 足 规 定 的 用 途 ) 5

21 排 污 许 可 证 也 应 该 依 据 该 限 额 颁 发 但 目 前, 还 没 有 完 成 所 有 功 能 区 划 工 作 尽 管 还 没 有 全 面 实 施, 国 家 环 保 总 局 负 责 颁 发 单 独 的 污 水 排 放 许 可 证 7 水 权 转 换 在 水 权 转 换 方 面, 现 行 的 法 律 规 定 很 少 没 有 任 何 法 律 条 文 规 定 区 域 水 权 的 转 换, 也 没 有 机 制 专 门 管 理 这 种 交 易 在 取 水 许 可 层 级, 条 例 规 定 : 取 水 许 可 证 持 有 者 通 过 调 整 产 业 结 构 采 用 新 工 艺 等 措 施 节 约 水 资 源 的, 可 以 有 偿 转 换 水 权 这 是 在 许 可 层 级 唯 一 许 可 的 交 易 到 目 前 为 止, 以 这 种 方 式 转 换 水 权 的 最 好 实 例 就 是 通 过 衬 砌 灌 溉 渠 道 进 行 节 约 的 水 权 转 换 区 域 间 也 进 行 水 权 转 换, 通 过 修 订 水 量 分 配 方 案 和 订 立 合 同 实 现 在 一 些 灌 区 间, 在 许 可 层 级 进 行 一 些 临 时 性 的 水 权 转 换, 以 非 正 式 的 方 式 购 买 水 权, 主 要 是 通 过 购 买 方 以 一 定 价 格 购 买 在 农 户 层 级, 从 技 术 上 来 讲, 在 引 进 水 票 制 度 的 有 限 的 地 区 范 围 内, 进 行 季 节 水 量 的 水 权 转 换 是 可 能 的, 但 实 际 发 生 的 很 少 8 区 域 差 异 中 国 北 方 地 区 与 南 方 地 区 的 水 资 源 管 理 方 式 有 很 大 的 不 同 : 在 北 方 地 区 : 水 资 源 严 重 短 缺, 开 发 利 用 过 度, 河 流 生 态 和 环 境 用 水 没 有 受 到 足 够 关 注 在 很 多 情 况 下, 天 然 河 流 已 经 断 流, 只 剩 下 人 工 的 渠 道 内 的 水 流 和 干 涸 的 河 床 用 于 防 止 水 土 流 失 的 河 道 外 树 木 和 草 地 的 生 态 和 环 境 用 水 经 常 需 要 满 足 典 型 地, 水 量 分 配 方 案 以 最 大 可 利 用 水 量 为 目 标 分 配 ( 包 括 分 配 可 能 未 来 使 用 的 水 量 ) 某 些 情 况 下, 灌 区 灌 溉 计 划 可 以 作 为 灌 区 分 配 水 量 的 基 础 通 常 情 况 下, 针 对 从 河 流 取 水 的 地 表 取 水 许 可 证 颁 发 的 较 少, 通 常 由 流 域 机 构 和 省 级 水 资 源 管 理 部 门 授 予 一 个 单 位 个 人 用 水 由 取 水 许 可 证 持 有 者 供 给 地 下 水 的 井 的 数 量 巨 大 理 论 上, 每 一 水 井 都 应 该 有 取 水 许 可 证, 但 事 实 上, 很 多 取 用 地 下 水 的 水 井 并 没 有 许 可 证 在 南 方 地 区 : 6

22 水 资 源 一 般 情 况 下 都 是 丰 富 的, 可 以 满 足 河 道 内 生 态 和 环 境 的 要 求 而 且 在 某 种 程 度 上, 制 订 水 量 分 配 方 案 的 时 候 也 考 虑 到 了 生 态 和 环 境 要 求 在 枯 水 季 节 和 年 份, 水 资 源 同 样 短 缺 根 据 建 设 项 目 要 求 分 配 水 量, 多 余 水 量 以 备 将 来 分 配 某 些 水 量 分 配 方 案 是 根 据 枯 水 年 的 枯 水 月 的 可 利 用 水 量 制 定 地 表 取 水 许 可 证 的 数 量 很 大 地 下 水 取 水 许 可 较 少 在 某 些 地 区, 由 于 地 下 水 过 渡 开 采 和 出 现 地 面 下 沉 的 现 象, 地 下 水 开 采 受 到 也 严 格 控 制, 当 地 政 府 明 确 划 定 了 限 采 和 禁 采 区 除 了 灌 区 以 外, 通 常 不 颁 发 灌 溉 用 水 的 取 水 许 可 证 三 中 国 水 权 制 度 建 设 面 临 的 挑 战 中 国 现 行 的 制 度 框 架 包 括 了 水 权 制 度 建 设 的 大 部 分 基 本 内 容, 包 括 规 划 许 可 管 理 和 监 测 与 计 量 由 于 中 国 的 分 级 行 政 体 制 的 特 点, 因 此 中 国 的 水 权 制 度 建 设 必 须 适 应 这 个 特 点 但 中 国 现 有 的 水 权 制 度 建 设 框 架 还 有 许 多 重 要 的 方 面 需 要 明 晰 和 强 化, 包 括 : 在 向 水 权 持 有 者 提 供 的 权 利 方 面, 水 权 缺 乏 明 确 性 ; 水 权 缺 乏 确 定 性 : 政 府 可 以 依 情 况 可 以 区 别 对 待 和 决 定 在 任 何 既 定 年 份 下 的 可 用 水 量 ; 缺 乏 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 管 理 ; 缺 乏 安 全 性 : 当 水 权 受 到 负 面 影 响 时, 没 有 明 确 的 条 文 规 定 如 何 处 理 发 生 的 状 况 ; 缺 乏 信 息 公 开 机 制 和 决 策 过 程 的 非 透 明 化 : 年 度 水 量 分 配 的 信 息 许 可 的 细 节 取 水 许 可 的 监 督 管 理 等 等 信 息 不 公 开 由 于 这 些 信 息 是 由 不 同 的 机 构 以 书 面 方 式 保 存 的, 所 以 其 他 机 构 和 公 众 很 难 获 得 ; 缺 乏 有 效 的 公 众 参 与 机 制 : 在 初 始 水 权 明 晰 和 转 换 及 管 理 过 程 中, 没 有 明 确 规 定 公 众 应 该 通 过 何 种 程 序 参 与 另 外, 规 范 水 权 转 换 的 规 定 较 少 进 行 水 权 交 易 的 时 候, 通 常 缺 少 明 确 的 规 定 来 指 导 如 何 和 何 地 可 以 允 许 交 易, 也 没 有 强 有 力 的 权 利 系 统 来 界 定 转 换 的 水 权 这 给 已 经 购 7

23 买 水 权 的 用 水 户 生 态 和 环 境 造 成 了 不 良 影 响, 也 削 弱 了 将 来 水 权 转 换 中 交 易 各 方 的 信 心 以 下 是 对 现 行 框 架 所 面 临 的 挑 战 的 详 细 说 明 1 水 资 源 规 划 制 订 和 水 量 分 配 方 案 2002 年 水 法 已 经 明 确 规 定 了 水 量 分 配 方 案 的 级 别 区 域 水 量 分 配 方 案 必 须 服 从 于 流 域 水 量 分 配 方 案 但 是, 水 法 缺 少 用 于 协 调 相 互 矛 盾 的 规 划 的 清 晰 程 序 例 如, 当 区 域 规 划 早 于 流 域 规 划 完 成 时, 没 有 一 致 的 途 径 来 调 整 区 域 规 划, 以 使 区 域 规 划 符 合 整 体 的 流 域 规 划 规 划 没 有 考 虑 到 为 满 足 河 道 内 生 态 和 环 境 用 水 要 求 在 中 国 南 方 地 区, 当 水 量 丰 沛 时, 环 境 流 量 可 能 是 充 足 的, 但 那 是 一 般 认 为 的 而 非 经 过 设 计 规 划 的 在 北 方 地 区, 流 量 是 有 限 的, 对 水 的 需 求 远 远 超 过 了 水 的 供 给 ; 在 此 种 情 况 下, 生 态 和 环 境 需 求 相 较 于 人 的 需 求 来 说 只 能 处 于 第 二 同 样, 通 常 河 道 内 生 态 和 环 境 用 水 要 求 的 水 质 信 息 是 空 白 的 规 划 明 确 的 是 某 行 政 区 内 可 耗 水 量 或 取 水 量 在 某 些 情 况 下, 尤 其 在 南 方 地 区, 由 区 域 用 水 需 求 而 非 河 流 的 可 供 水 量 来 决 定 用 水 量 因 此, 规 划 没 有 明 确 区 域 的 水 资 源 的 可 持 续 利 用 量, 而 是 说 明 了 地 区 内 允 许 利 用 的 水 资 源 量 由 于 规 划 针 对 长 期 的 情 况 ( 通 常 是 25 年 ), 规 划 没 有 说 明, 在 期 限 届 满 后, 什 么 样 的 权 利 可 以 继 续 存 在 以 及 在 决 定 将 来 权 利 的 步 骤 这 对 已 经 开 展 区 域 水 权 转 换 的 地 区 很 重 要 2 水 量 分 配 方 案 与 取 水 许 可 的 衔 接 在 决 定 授 予 新 的 许 可 方 面, 规 划 并 没 有 规 定 应 当 以 什 么 条 件 为 基 础 决 定 单 个 取 水 者 的 取 水 量 是 许 可 申 请 程 序 的 一 部 分, 以 个 案 分 析 为 基 础 增 加 许 可 的 过 程 有 可 能 会 导 致 现 有 许 可 证 持 有 人 的 供 水 量 或 / 和 保 证 率 降 低 或 减 弱, 也 许 还 会 引 起 河 道 流 量 的 不 断 减 少, 低 于 生 态 和 环 境 流 量 要 求 的 水 平 要 满 足 现 有 的 取 水 许 可 证 持 有 人 和 生 态 和 环 境 用 水 的 供 给 需 要, 要 求 有 完 整 的 权 利 保 障 体 系, 但 是 在 现 有 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 中, 这 方 面 的 内 容 是 空 白, 这 就 引 发 了 上 述 的 问 题 8

24 尤 其 在 北 方 地 区, 水 量 分 配 方 案 是 以 耗 水 量 为 基 础 制 定, 但 是 取 水 许 可 专 门 规 定 的 是 取 水 量 根 据 预 期 退 水 量, 在 许 可 证 下 授 予 的 取 水 总 量 往 往 会 超 过 可 耗 水 量 然 而, 许 可 退 水 量 的 信 息 ( 与 水 质 问 题 ) 都 出 现 在 一 个 取 水 许 可 证 上 取 水 者 并 没 有 义 务 退 回 这 些 数 量 的 水 因 此 如 果 取 水 者 对 这 些 水 有 另 外 的 用 途 : 例 如 循 环 利 用 或 直 接 输 送 给 另 一 用 水 户, 这 会 增 加 耗 水 总 量, 也 许 会 超 过 水 量 分 配 方 案 中 规 定 的 总 量 3 取 水 许 可 取 水 许 可 制 度 并 没 有 将 所 有 取 水 者 都 纳 入 到 管 理 的 范 围 内 在 很 多 实 例 中, 取 水 者 没 有 许 可 ( 尽 管 法 律 上 讲 他 们 应 该 有 ) 这 种 现 象 在 中 国 南 方 灌 区 尤 其 普 遍 还 有, 农 村 集 体 组 织 从 他 们 自 己 的 水 库 和 池 塘 中 取 水 也 不 需 要 许 可 证 许 可 上 附 着 的 权 利 并 没 有 明 确 规 定 许 可 说 明 了 月 度 和 季 节 最 大 取 水 量, 但 未 表 明 其 水 量 的 保 证 率 如 果 水 量 分 配 方 案 涉 及 到 了 保 证 率, 也 仅 仅 只 是 表 明 年 均 可 取 水 量, 没 有 很 好 的 解 决 枯 水 年 度 内 的 可 用 水 量 问 题 目 前 没 有 清 晰 的 条 文 规 定 和 决 定 现 有 用 水 户 可 以 接 受 何 种 程 度 的 不 利 影 响 ( 如 授 予 新 的 许 可 的 后 果 ), 也 没 有 一 个 固 定 的 决 策 过 程 或 可 依 据 的 原 则 来 确 定 这 些 影 响 : 如 果 做 出 的 审 批 决 定 会 给 现 有 许 可 的 可 用 水 量 造 成 损 害, 也 没 有 明 确 规 定 应 该 给 与 多 少 补 偿 许 可 规 定 的 水 量 也 许 没 有 反 映 实 际 的 用 水 量, 可 能 低 于 实 际 用 量 如 果 取 水 者 按 照 他 们 的 许 可 总 量 取 尽 所 有 的 水 量, 那 么 总 取 水 量 很 有 可 能 会 增 加, 这 样 就 可 能 存 在 耗 水 量 超 过 区 域 水 量 分 配 方 案 规 定 的 耗 水 总 量 的 风 险 现 行 的 水 权 制 度 框 架 和 管 理 安 排 是 假 定 取 水 者 会 维 持 现 有 的 取 水 水 平, 不 超 过 限 量, 但 是 没 有 法 律 的 强 制 性 规 定 现 有 法 律 也 没 有 规 定 制 定 在 任 何 特 定 年 份 取 水 许 可 下 的 取 水 量 的 原 则 这 对 水 资 源 管 理 部 门 以 年 度 计 划 为 基 础 考 虑 如 何 分 配 水 量 有 很 大 的 影 响 在 某 些 紧 急 情 况 下 ( 例 如 特 枯 水 年 ) 也 没 有 制 定 适 当 的 分 配 有 限 的 可 用 水 量 的 安 排 在 某 些 地 区, 制 订 了 一 些 干 旱 危 机 管 理 规 划 来 指 导 水 量 分 配, 但 在 另 外 一 些 地 区, 是 由 管 理 部 门 依 据 有 限 的 优 先 权 原 则 来 决 定 水 量 分 配 的 9

25 取 水 许 可 证 持 有 人 的 权 利 的 有 效 期 限 是 不 确 定 的 有 时 候, 许 可 的 批 准 文 件 会 根 据 企 业 的 存 在 期 限 指 定 一 个 更 长 的 期 限, 但 同 时 政 府 又 可 以 在 许 可 证 期 限 届 满 后 不 支 付 任 何 补 偿 就 撤 销 许 可, 这 是 合 法 的 1 许 可 期 限 届 满 后, 许 可 证 持 有 者 所 拥 有 的 权 利 不 明 了 在 项 目 结 束 阶 段 ( 或 者 至 少 在 项 目 初 始 阶 段 的 结 束 期 间 ), 没 有 规 定 可 以 调 整 许 可 证 持 有 者 的 权 利 也 就 是 说, 并 不 清 楚 持 有 者 是 否 有 权 重 新 申 请 许 可 是 否 有 权 将 许 可 证 出 让 给 另 一 用 水 户 同 样 的, 目 前 也 没 有 清 楚 的 条 文 规 定 在 权 利 回 归 政 府 以 后, 政 府 是 否 有 权 按 照 它 认 为 合 适 的 情 况 再 次 分 配 水 量 这 对 已 经 进 行 的 取 水 许 可 转 换, 尤 其 是 取 水 者 已 经 购 买 了 水 权 的 情 况, 会 产 生 越 来 越 深 的 影 响 4 农 户 的 权 利 水 权 使 用 证 和 水 票 在 灌 区, 取 水 许 可 证 授 予 灌 溉 机 构 但 是 机 构 代 表 谁 持 有 许 可 证 并 不 明 确 : 灌 区 机 构 是 为 了 自 己 的 权 利 而 持 有, 还 是 以 托 管 的 形 式 代 表 该 灌 区 农 户 持 有 造 成 的 结 果 是, 从 节 余 的 水 量 中 受 益 的 主 体 并 不 明 确 也 就 是 说, 节 余 的 水 量 是 应 该 为 了 灌 区 内 农 户 的 利 益 而 使 用, 还 是 由 管 理 机 构 依 情 况 而 用 实 质 上, 为 渠 道 系 统 损 失 所 分 配 水 量 的 权 利 主 体 必 须 明 确 如 果 灌 区 管 理 机 构 的 角 色 趋 向 于 商 业 服 务 提 供 者, 这 越 来 越 会 演 化 成 一 个 问 题 管 理 机 构 的 角 色 和 职 责 通 常 都 是 需 要 明 确 界 定 的 同 样 的 灌 区 取 水 许 可 的 所 有 权 也 应 该 明 确 在 农 户 层 级, 关 于 个 人 水 权 的 定 义 是 空 白 的, 或 者 是 极 少 的 在 授 予 农 户 水 权 之 前 会 进 行 一 些 审 查, 但 是 这 些 权 利 的 法 律 基 础 和 可 实 施 性 并 不 清 楚 在 灌 区 内, 灌 溉 是 不 可 调 整 的, 不 具 有 灵 活 性 灌 溉 方 法 或 时 间 没 有 调 整 的 余 地 : 在 灌 溉 季 节 开 始 的 初 期, 根 据 灌 溉 的 时 间, 农 户 会 被 告 知 灌 溉 水 量 这 就 缩 小 了 种 植 不 同 灌 溉 作 物 的 选 择 范 围, 例 如 经 济 价 值 较 高 的 作 物 要 求 的 灌 溉 较 频 繁, 而 这 些 作 物 往 往 是 农 民 希 望 种 植 的 在 现 行 安 排 下 的 农 户 节 约 用 水 的 唯 一 的 真 正 目 的 是 为 了 降 低 灌 溉 成 本 水 票 或 使 用 证 的 交 易 ( 例 如 节 水 的 结 果 ) 只 能 限 制 在 季 节 性 的 交 易 上 但 是 事 实 上, 没 有 证 据 表 明 1 注 解 : 取 水 许 可 总 体 上 是 指 许 可 文 件 和 批 准 机 制, 取 水 许 可 证 有 效 期 为 5-10 年, 但 是 广 义 的 批 准 时 间 可 能 会 更 长 ( 以 项 目 的 期 限 为 准 ) 10

26 有 进 行 这 种 交 易 的 需 求 对 于 灌 溉 土 地 的 限 制, 以 及 一 般 情 况 下 用 户 现 有 土 地 上 有 足 够 的 灌 溉 水 量, 可 能 是 缺 少 临 时 水 权 转 换 的 原 因 尽 管 已 经 成 立 了 许 多 用 水 户 协 会, 但 实 质 上 许 多 这 样 的 组 织 还 是 灌 区 管 理 机 构 的 当 地 代 表, 而 不 代 表 农 户 的 利 益 5 水 权 转 换 现 行 的 交 易 机 制 不 是 正 规 的, 而 是 为 了 适 应 特 定 的 交 易 情 况 而 制 定 的 ( 例 如 通 过 衬 砌 渠 系 而 节 余 的 水 量 的 交 易 ) 在 某 些 情 况 下, 这 些 交 易 机 制 并 不 是 为 未 来 更 广 范 围 的 水 权 交 易 设 计 的 可 能 导 致 的 结 果 是 在 今 后 的 水 权 制 度 建 设 过 程 中, 解 决 历 史 遗 留 的 非 常 规 问 题 的 难 度 会 很 大, 这 是 没 有 必 要 的 由 于 缺 少 明 确 的 运 行 规 则 和 水 量 分 配 规 则, 在 某 些 转 换 实 例 中, 由 合 同 条 款 代 为 规 定 了 这 些 内 容, 以 便 为 水 权 受 让 方 提 供 一 定 程 度 的 确 定 性 例 如, 某 区 同 意 将 一 定 的 水 量 出 让 给 另 一 区, 通 过 签 订 合 同 的 方 式 一 致 同 意 转 换 的 水 量 和 共 享 水 库 水 量 的 方 式 结 果 是 使 得 本 区 域 内 原 本 由 政 府 水 资 源 管 理 部 门 决 定 的 可 用 水 量 现 在 却 由 本 质 上 属 于 私 权 的 合 同 来 规 定 转 换 水 权 的 合 同 将 水 量 供 给 安 排 和 基 础 设 施 的 维 护 保 养 ( 作 为 水 权 的 内 容 ) 与 水 权 捆 绑 在 了 一 起 将 来 在 处 理 这 些 水 权 的 时 候, 也 许 应 该 将 水 权 与 合 同 责 任 分 离 开 来 在 取 水 许 可 转 换 的 实 例 中, 许 可 转 换 的 规 则 与 其 他 许 可 规 则 是 不 同 的 ( 例 如, 在 水 权 转 换 方 面 要 考 虑 用 途 的 ) 建 立 不 同 种 类 的 权 利 有 可 能 会 使 将 来 水 权 管 理 变 得 复 杂 例 如 在 合 同 履 行 完 毕 之 后, 许 可 必 须 回 到 原 始 持 有 人 手 中 的 要 求 ( 宁 夏 转 换 期 限 25 年 ) 就 会 使 管 理 复 杂 化, 例 如 当 原 始 主 体 不 清 楚 的 时 候, 要 确 定 权 利 能 够 回 到 的 原 始 所 有 人 手 中 正 如 上 文 讨 论 的, 从 水 量 分 配 方 案 分 配 水 量 的 方 法 ( 耗 水 量 或 取 水 量 ), 从 河 道 取 水 的 限 制 是 空 白, 方 案 没 有 给 出 明 确 的 限 额 在 同 一 个 系 统 内 ( 同 一 流 域 或 含 水 层 ), 如 果 有 能 力 授 予 额 外 的 水 量, 但 是 却 没 有 明 确 可 授 予 水 量 的 数 量 以 及 授 予 水 量 的 过 程, 这 些 会 对 市 场 运 行 造 成 负 面 的 影 响 缺 少 便 于 农 户 进 行 水 权 交 易 的 系 统, 在 给 定 转 换 小 额 水 量 的 情 况 下, 水 权 转 换 的 成 本 会 非 常 的 高 11

27 6 水 权 制 度 建 设 的 支 撑 系 统 能 力 管 理 取 水 许 可 的 信 息 系 统 不 是 一 个 高 标 准 的 系 统, 许 多 只 是 纸 质 文 件 由 于 不 同 层 次 的 管 理 机 构 依 据 取 水 许 可 水 量 申 请 授 予 许 可, 这 样 许 可 就 保 持 在 不 同 的 地 区, 这 使 情 况 变 得 更 加 复 杂 在 评 估 单 个 水 资 源 管 理 决 策 的 影 响 以 及 对 第 三 方 造 成 的 影 响 时, 一 般 不 利 用 水 文 模 型 分 析, 例 如 区 域 水 量 分 配 决 策 生 态 和 环 境 需 水 评 估 以 及 授 予 许 可 和 转 换 对 第 三 方 的 影 响 等 等 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 的 水 质 信 息 同 样 也 是 空 白 的, 而 它 对 实 现 生 态 和 环 境 流 量 的 目 标 却 是 必 需 的 计 量 正 在 有 序, 但 是 仍 旧 有 相 当 高 的 比 例 的 取 水 者 没 有 进 行 取 用 水 计 量, 特 别 是 对 地 下 水 的 计 量 极 为 有 限 这 种 是 实 现 有 效 控 制 地 下 取 水 量 的 主 要 障 碍 如 果 临 时 性 水 权 交 易 市 场 存 在, 计 量 将 更 为 重 要 由 于 有 大 量 的 地 下 水 井 存 在, 所 以 很 难 管 理 地 下 水 的 取 水 量 水 资 源 数 据 系 统 不 能 有 效 地 将 用 水 量 流 量 和 取 水 许 可 数 据 耦 合, 而 这 些 数 据 是 水 资 源 规 划 水 量 分 配 实 施 和 水 文 模 型 所 要 求 的 四 水 权 制 度 建 设 战 略 以 下 是 从 中 国 水 权 制 度 建 设 现 状 分 析 中 得 出 的 建 议 : 明 确 界 定 政 府 的 角 色 政 府 在 水 资 源 管 理 中 的 角 色 必 须 清 晰 界 定, 包 括 其 责 任 ( 在 河 道 内 生 态 和 环 境 需 水 ) 以 及 对 其 权 力 的 限 制 明 确 界 定 中 央 政 府 和 地 方 政 府 的 角 色 中 央 政 府 和 地 方 政 府 的 不 同 角 色 必 须 清 晰 界 定 中 央 政 府 应 该 制 定 标 准 和 向 地 方 政 府 提 供 技 术 支 持, 而 地 方 制 度 应 该 负 责 具 体 的 水 资 源 管 理 改 革 机 构 职 能 需 要 成 立 提 供 服 务 的 不 同 的 机 构, 如 在 灌 区 这 些 机 构 应 该 清 晰 界 定 职 责, 并 制 定 这 些 机 构 向 用 户 提 供 服 务 的 标 准 同 时, 应 清 晰 这 些 机 构 拥 有 的 水 权 及 其 基 础 改 善 机 构 间 合 作 应 该 改 善 机 构 间 的 合 作, 特 别 是 在 水 质 保 护 监 测 和 数 据 共 享 方 面 12

28 改 善 咨 询 和 公 众 参 与 应 该 建 立 提 高 公 众 水 资 源 意 识 和 促 进 公 众 参 与 水 资 源 管 理 的 机 制 特 别 地, 用 水 户 协 会 应 该 作 为 农 民 利 益 代 表 的 工 具 增 加 透 明 度 通 过 建 立 报 告 制 度 使 公 众 获 得 水 资 源 管 理 的 信 息, 改 善 水 资 源 管 理 的 透 明 度 明 确 生 态 和 环 境 水 量 含 水 层 和 河 道 内 的 生 态 和 环 境 水 量 应 该 明 晰 分 配 和 保 护 改 善 水 权 界 定 和 保 护 水 权, 包 括 确 定 实 际 用 水 的 分 配 和 运 行 规 则, 应 该 清 晰 界 定 水 权 期 限 以 及 水 权 改 变 的 条 件 应 该 明 确 制 定 水 量 分 配 方 案 制 定 的 技 术 导 则 应 该 制 定 水 量 分 配 方 案 制 定 导 则, 为 流 域 和 区 域 的 水 量 分 配 方 案 制 定 和 水 权 分 配 提 供 导 则 导 则 应 该 保 证 方 案 和 方 案 以 及 方 案 和 许 可 之 间 的 良 好 衔 接 强 化 取 水 许 可 制 度 通 过 实 施 条 例, 强 化 取 水 许 可 制 度 的 管 理, 核 定 现 有 取 水 许 可 总 量 和 流 域 或 区 域 取 水 许 可 总 量 ; 解 决 总 量 控 制 中 的 取 水 量 和 耗 水 量 的 衔 接 问 题 加 强 水 权 制 度 支 撑 系 统 建 设 技 术 工 具, 如 水 文 模 型 水 量 帐 户 系 统 和 水 权 登 记 系 统 等, 应 该 建 立 五 中 国 水 权 制 度 建 设 框 架 这 部 分 给 出 的 是 水 权 制 度 建 设 框 架 的 初 步 大 纲 1 目 标 本 框 架 的 目 的 是, 为 中 国 水 权 制 度 建 设 和 实 施 建 立 关 键 的 要 素, 促 进 以 水 权 制 度 管 理 为 核 心 的 水 资 源 管 理 制 度 建 设 框 架 建 设 的 目 的 是 : 清 晰 水 权 界 定 ; 通 过 加 强 水 权 持 有 人 的 确 定 性 和 安 全 性, 强 化 水 权 ; 在 生 态 和 环 境 可 持 续 的 条 件 下 建 立 水 权 制 度 ; 促 进 水 资 源 有 效 和 灵 活 管 理, 符 合 市 场 经 济 的 要 求 ; 以 以 下 的 方 式 分 配 和 转 换 水 权 : 透 明 ; 13

29 认 识 并 考 虑 生 态 和 环 境 用 水 河 流 与 含 水 层 的 可 持 续 利 用 限 制 ; 给 与 权 利 持 有 者 适 当 的 补 偿 ; 让 相 关 团 体 政 府 主 体 和 个 人 都 参 与 转 换 过 程 ; 在 适 当 时 机 和 条 件 下, 由 市 场 机 制 予 以 管 理 ; 鼓 励 提 高 水 资 源 利 用 效 率 框 架 通 过 规 范 和 强 化 现 行 的 水 资 源 管 理 制 度 来 实 现 上 述 目 标 同 时, 框 架 也 给 出 了 界 定 和 管 理 水 权 的 应 遵 循 的 原 则 2 框 架 概 要 框 架 包 括 涉 及 各 种 水 权 类 型 : 在 区 域 和 用 户 间 分 配 水 量 的 权 利 取 水 权 用 水 权 传 统 水 权 临 时 水 权 和 永 久 水 权 随 着 时 间 推 移, 水 权 制 度 建 设 应 当 将 重 心 主 要 放 在 三 个 层 级 的 权 利 : 区 域 权 利 : 根 据 水 量 分 配 方 案 分 配 给 省 市 和 县 的 在 跨 行 政 区 的 流 域 或 含 水 层 水 量 的 权 利 ; 取 水 许 可 权 利 : 可 获 得 一 定 水 量 的 取 水 者 的 权 利, 由 各 级 水 行 政 主 管 部 门 或 流 域 机 构 授 予 的 取 水 许 可 规 定 ; 水 权 使 用 证 上 的 权 利 : 由 集 体 组 织 或 灌 区 管 理 机 构 持 有 的 取 水 许 可 证 规 定 的 灌 区 内 农 户 或 其 他 组 织 拥 有 的 水 量 份 额 水 权 是 指 三 个 层 级 权 利 的 总 称 水 权 主 要 通 过 以 下 方 法 强 化, 以 保 证 水 权 持 有 者 的 确 定 性 和 安 全 性 : 完 善 对 现 有 所 有 层 级 的 水 权 的 界 定, 也 包 括 明 确 可 用 水 量 的 保 证 率 提 高 水 量 分 配 方 案 与 取 水 许 可 的 衔 接 性 明 晰 权 利 项 下 的 影 响 水 量 的 规 则, 例 如 年 度 水 量 调 度 / 取 水 计 划 的 制 定 在 权 利 持 有 者 的 权 利 受 到 损 害 时 提 供 补 偿 在 做 出 水 量 分 配 决 定 时, 要 制 定 各 项 规 则 应 遵 循 的 程 序 和 决 策 的 报 告 制 度, 以 保 证 决 策 制 定 的 透 明 化 明 确 并 保 护 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 只 有 在 水 权 明 晰 的 条 件 下 才 可 以 进 行 水 权 转 14

30 无 论 水 权 转 换 是 由 政 府 提 出 的 还 是 由 用 水 户 提 出 的, 框 架 将 建 立 公 平 和 透 明 的 水 权 转 换 方 式 不 同 级 别 之 间 的 水 权 转 换 有 很 大 的 不 同 在 区 域 层 级, 转 换 ( 再 分 配 ) 是 以 区 域 间 达 成 的 协 议 为 基 础, 并 通 过 不 断 修 订 相 关 的 水 量 分 配 方 案 来 进 行 的 在 许 可 和 农 户 层 级, 水 权 转 换 可 能 以 市 场 为 基 础 或 由 政 府 指 导 进 行 转 换, 并 补 偿 造 成 的 任 何 损 失 水 权 制 度 建 设 框 架 应 当 积 极 向 基 于 市 场 的 水 资 源 配 置 转 变, 由 政 府 制 定 市 场 规 则 并 保 留 在 水 权 转 换 中 的 有 限 干 预 3 假 定 条 件 本 文 件 是 依 据 以 下 假 定 条 件 而 编 制 的 : 在 起 步 阶 段, 政 府 保 留 较 多 的 干 涉 水 权 转 换 的 权 利, 因 此, 市 场 机 制 发 挥 的 程 度 是 有 限 的 在 可 预 见 的 将 来, 框 架 将 依 照 2002 年 的 水 法 和 取 水 许 可 与 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 规 定 制 定 在 水 量 丰 富 的 地 区, 例 如 中 国 南 方 的 部 分 地 区, 今 后 多 年 内 都 不 太 可 能 会 产 生 水 权 转 换 的 需 求 在 其 他 地 区, 水 权 转 换 的 开 展 是 由 出 于 水 质 要 求 而 非 出 于 水 量 要 求 该 框 架 是 省 级 实 施 水 权 制 度 建 设 的 指 导 文 件 在 已 经 认 识 到 区 域 间 存 在 较 大 差 异 的 前 提 下, 框 架 尽 可 能 保 持 一 致 4 三 个 层 级 的 水 权 (1) 区 域 水 权 区 域 水 权 是 指 拥 有 同 一 河 道 或 在 同 一 含 水 层 上 的 行 政 区 域 间, 根 据 区 域 间 的 水 量 分 配 方 案, 所 享 有 的 特 定 的 水 量 的 权 利 这 种 权 利 或 在 下 级 区 域 间 进 行 再 次 分 配 或 者 直 接 以 取 水 许 可 证 的 形 式 授 予 取 水 者 区 域 水 权 制 度 建 设 包 括 以 下 内 容 : 采 用 透 明 和 综 合 的 规 划 过 程, 明 确 符 合 生 态 和 环 境 可 持 续 条 件 下 的 可 用 水 量 ; 同 时 考 虑 集 体 组 织 的 法 定 水 权 在 行 政 区 域 内 进 行 资 源 分 配 ; 保 证 这 些 区 域 通 过 以 下 方 式 获 得 的 水 权 的 确 定 性 和 安 全 性 : 15

31 明 确 指 出 每 个 区 域 的 可 用 水 量 ; 明 确 以 年 度 计 划 或 季 节 计 划 为 基 础 的 水 量 分 配 过 程 ; 严 格 控 制 影 响 某 一 地 区 可 用 水 量 变 化 的 制 度 通 过 采 用 监 控 和 实 施 机 制 来 保 证 每 一 区 域 都 履 行 他 们 的 职 责, 依 法 用 水, 实 现 生 态 和 环 境 流 量 要 求 (2) 取 水 许 可 权 利 取 水 许 可 是 管 理 取 水 者 从 河 道 或 含 水 层 取 水 的 最 主 要 手 段 ( 也 是 计 量 取 水 的 机 制 ) 许 可 是 任 何 个 人 和 单 位 ( 例 如 工 厂 和 电 厂 ) 取 用 水 的 基 本 依 据, 也 是 管 理 乡 镇 供 水 机 构 和 灌 区 取 水 的 基 础 现 行 的 由 取 水 许 可 与 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 的 取 水 许 可 制 度 正 是 用 于 管 理 取 水 的 但 还 需 要 做 一 些 调 整 来 明 晰 并 强 化 许 可 项 下 的 权 利 在 任 何 既 定 的 年 份, 许 可 项 下 的 取 水 量 由 年 度 取 水 计 划 规 定 该 计 划 需 要 与 水 量 分 配 方 案 保 持 一 致, 涵 盖 所 有 的 取 水 许 可 水 量 分 配 方 案 是 做 出 授 予 许 可 决 定 的 基 础, 它 包 括 了 特 定 保 证 率 条 件 下 对 现 有 取 水 许 可 的 影 响 的 评 估 机 制 理 想 地, 所 有 应 纳 入 管 理 的 取 水 者, 包 括 由 于 历 史 原 因 被 免 除 的, 都 应 当 受 到 许 可 制 度 的 管 理, 包 括 : 灌 区 ; 河 道 外 生 态 和 环 境 取 水 ; 农 村 集 体 组 织 ( 尽 管 在 法 定 水 权 方 面 会 有 争 议, 下 文 再 论 ) (3) 水 权 使 用 证 项 下 的 权 利 正 如 上 文 所 提 到 的, 所 有 灌 区 都 应 该 持 有 取 水 许 可 证, 取 水 许 可 证 下 的 农 户 的 用 水 权 利 也 必 须 明 确 明 晰 和 强 化 农 户 的 权 利 有 利 于 : 提 高 水 的 使 用 效 率 ; 为 农 户 转 换 水 权 提 供 一 定 的 保 护 单 个 水 权 转 换 的 收 益 需 要 与 在 用 户 层 级 水 权 使 用 证 管 理 增 加 的 成 本 相 对 应 由 此, 这 种 的 安 排 在 中 国 的 南 方 地 区 可 能 不 适 用, 那 里 水 量 丰 富, 对 用 户 层 级 的 权 利 进 行 保 护 和 较 严 格 的 管 理 是 没 有 必 要 的 水 权 使 用 证 层 级 的 水 权 通 过 灌 区 管 理 实 施 : 16

32 明 确 灌 区 内 不 同 部 门 职 责, 包 括 管 理 机 构 村 委 会 和 用 水 户 协 会 ; 明 确 持 有 许 可 证 的 依 据 ; 在 灌 区 各 区 域 间 ( 村 级 或 其 以 下 级 别 ) 分 配 水 量 ; 分 配 水 量 的 过 程 包 括 : 输 送 过 程 中 损 失 水 量 分 配, 明 确 损 失 水 量 的 水 权 的 拥 有 者 ( 依 次 决 定 通 过 衬 砌 渠 系 和 其 他 有 效 的 措 施 节 余 水 量 的 水 权 ); 管 理 灌 区 内 所 有 的 用 水 ( 城 市 工 业 和 环 境 ), 如 合 适 的 话, 授 予 这 些 用 户 水 权 使 用 证 由 用 水 户 协 会 来 管 理 每 个 村 庄 的 份 额 并 代 表 每 个 村 庄 与 灌 区 管 理 机 构 进 行 协 商 ; 每 一 农 户 都 持 有 附 着 于 特 定 土 地 的 水 权 使 用 证 使 用 证 有 特 定 ( 可 延 长 ) 的 有 效 期, 但 是 不 得 长 于 许 可 的 有 效 期 限 季 节 性 取 水 是 以 水 票 制 度 为 基 础 的, 它 仍 旧 由 许 可 证 持 有 者 或 用 水 户 协 会 单 独 或 共 同 管 理 季 节 性 取 水 相 当 于 一 个 农 户 获 得 其 所 需 水 量 的 订 购 系 统 ( 用 户 根 据 需 要 用 水 ), 也 是 一 个 水 费 提 前 缴 付 系 统 必 须 建 立 水 权 使 用 证 的 法 律 基 础 农 户 的 权 利 包 括 : 合 同 权 利, 灌 区 管 理 部 门 作 为 服 务 提 供 者 与 农 户 签 订 协 议, 列 明 农 户 的 权 利 ; 法 定 的 权 利, 由 政 府 ( 经 由 用 水 户 协 会 或 其 他 主 体 ) 授 予 的 权 利 用 水 户 协 会 需 要 在 没 有 建 立 的 地 区 建 立, 并 且 明 确 他 们 的 角 色 和 地 位 他 们 应 该 是 代 表 农 户 利 益 的 独 立 的 主 体 他 们 的 角 色 与 村 委 会 是 分 离 的, 与 灌 区 管 理 机 构 的 职 责 也 是 分 离 的, 不 是 该 机 构 的 下 属 部 门 由 于 灌 区 规 模 的 不 同 和 供 水 性 质 的 不 同, 灌 区 间 的 水 权 制 度 建 设 可 能 是 多 种 多 样 的 5 不 同 层 级 的 权 利 的 衔 接 各 下 级 别 的 水 权 ( 许 可 层 级 和 使 用 证 层 级 ) 是 以 上 层 权 利 的 完 整 性 为 基 础 的 因 此 一 个 有 效 的 水 权 制 度 框 架 不 但 需 要 明 晰 各 级 权 利 的 界 定, 还 需 要 各 级 权 利 之 间 的 衔 接 目 前, 现 行 的 水 权 制 度 安 排 中 权 利 之 间 的 衔 接 是 薄 弱 规 划 与 规 划 之 间 的 衔 接, 通 过 以 下 解 决 : 17

33 时 间 问 题 : 流 域 水 量 分 配 方 案 应 当 规 定 水 量 分 配 的 起 始 时 间 如 果 在 流 域 水 量 分 配 方 案 完 成 以 前, 区 域 水 量 分 配 方 案 已 经 制 订 完 毕, 那 么 必 须 对 区 域 水 量 分 配 方 案 做 一 些 调 整 使 其 与 流 域 水 量 分 配 方 案 保 持 一 致 权 利 界 定 : 要 完 善 特 定 的 区 域 权 利 的 审 批 的 方 法, 使 水 量 分 配 方 案 能 够 联 系 起 来 这 样 可 以 使 后 制 定 的 水 量 分 配 方 案 自 动 的 与 较 高 级 别 的 水 量 分 配 方 案 保 持 一 致 这 对 于 用 不 同 方 法 界 定 水 权 的 地 区 来 说 显 得 尤 为 重 要 生 态 和 环 境 流 量 要 求 : 高 级 别 水 量 分 配 方 案 规 定 的 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 也 应 当 在 低 级 别 的 水 量 分 配 方 案 中 体 现 出 来 ( 若 必 要 ) 水 量 分 配 方 案 与 许 可 之 间 的 衔 接 : 通 过 界 定 用 于 分 配 的 可 用 水 量 总 量 为 许 可 审 批 提 供 基 础, 同 样 规 定 取 水 许 可 的 保 证 率 和 设 定 清 晰 的 生 态 和 环 境 流 量 取 水 许 可 与 水 权 使 用 证 的 衔 接 : 界 定 灌 区 管 理 机 构 ( 或 其 他 主 体 ) 持 有 水 权 依 据 的 基 础, 创 建 水 权 使 用 证 制 度 的 法 律 依 据, 使 水 权 使 用 证 项 下 的 权 利 与 上 级 取 水 许 可 项 下 的 权 利 联 系 起 来, 可 以 保 证 许 可 与 使 用 证 之 间 的 衔 接 在 所 有 的 层 级, 通 过 保 证 权 利 各 组 成 要 素 之 间 的 联 系 可 以 使 管 理 者 清 楚 地 认 识 到 各 级 别 权 利 之 间 的 衔 接 : 期 限 : 授 予 低 级 别 的 权 利 的 期 限 应 当 反 映 较 高 级 别 权 利 期 限 ( 分 配 方 案 或 许 可 ) 由 此, 理 想 地, 许 可 不 应 该 授 予 超 过 水 量 分 配 方 案 期 限 的 期 限 调 整 机 制 : 较 高 级 别 的 权 利 有 所 变 动 就 需 要 有 调 整 较 低 级 别 的 权 利 的 机 制 ( 区 域 水 量 分 配 方 案 项 下 的 水 权 变 动 将 使 得 可 用 总 水 量 减 少, 这 种 情 况 下 就 需 要 一 定 的 程 序 修 订 取 水 许 可 ) 确 保 水 权 的 保 证 率 和 安 全 性 : 考 虑 到 供 水 的 保 证 率 和 因 水 权 变 动 而 引 起 的 补 偿, 要 给 与 一 定 担 保, 以 此 反 映 上 级 权 力 的 稳 定 性 例 如, 在 流 域 水 量 分 配 方 案 还 没 有 被 批 准 的 情 况 下, 下 级 区 域 水 量 分 配 方 案 制 订 的 过 程 中 应 当 事 先 考 虑 到 : 在 流 域 水 量 分 配 方 案 完 成 后, 区 域 水 量 分 配 方 案 必 须 要 做 一 些 调 整, 使 之 与 流 域 一 致 年 度 计 划 ( 流 域 区 域 和 灌 区 层 级 ): 规 定 制 订 年 度 水 量 调 度 / 取 ( 用 ) 水 计 划 应 当 依 据 的 程 序 如 果 可 行, 应 当 消 除 政 府 在 年 度 水 量 调 度 计 划 制 定 中 的 任 意 调 整 和 决 定 的 权 利 年 度 调 度 计 划 应 当 是 根 据 水 量 分 配 方 案 制 定 的 原 则 制 定 在 所 有 层 级 之 间 联 系 的 加 强 需 要 建 立 透 明 的 监 测 和 报 告 制 度, 例 如 报 告 许 可 水 量 和 用 水 是 否 符 合 区 域 分 配 的 水 量 18

34 水 权 分 配 程 序 行 政 管 理 职 责 国 务 院 批 准, 由 流 域 组 织 制 定 并 实 施 长 期 水 权 流 域 水 量 分 配 方 案 年 度 / 季 节 用 水 流 域 年 度 水 量 调 度 计 划 农 户 层 级 的 权 利 许 可 层 级 的 权 利 区 域 权 利 由 省 级 政 府 批 准, 省 级 水 资 源 部 门 制 订 并 实 施 地 级 市 政 府 批 准, 由 地 级 水 资 源 部 门 制 订 并 实 施 由 合 适 的 水 资 源 管 理 部 门 ( 流 域 省 级 地 市 级 或 县 级 ) 授 予, 可 能 由 县 级 行 政 管 理 部 门 监 督 管 理 ( 但 不 是 所 有 的 ) 经 有 权 机 关 批 准, 由 灌 区 管 理 机 构 制 订 并 实 施, 由 管 理 机 构 用 水 户 协 会 或 村 委 会 授 予 区 域 水 量 分 配 方 案 ( 省 级 分 配 给 地 市 级 ) 区 域 水 量 分 配 方 案 ( 地 市 级 向 县 级 ) 取 水 许 可 灌 区 水 量 分 配 计 划 水 权 使 用 证 ( 授 予 单 个 农 户 / 家 庭 ) 年 度 水 量 调 度 计 划 年 度 水 量 调 度 计 划 年 度 取 水 计 划 年 度 / 季 节 灌 区 水 量 分 配 计 划 水 票 以 长 期 水 量 分 配 方 案 规 定 的 水 量 为 基 础 的 年 度 计 划 根 据 每 年 不 同 情 况 作 出 调 整, 由 该 制 订 长 期 方 案 的 机 构 制 订 年 度 计 划 注 : 许 可 授 予 对 象 是 农 业 用 户 ( 如 : 灌 区 机 构 ) 城 市 用 户 ( 如 供 水 公 司 ) 和 工 业 用 户 ( 单 独 的 工 厂, 非 经 城 市 供 水 公 司 供 水 的 对 于 工 业 及 城 市 用 户, 程 序 基 本 上 停 滞 在 了 许 可 层 面 ) 农 户 基 于 以 下 情 况 购 买 水 票 : - 使 用 证 规 定 的 水 量 ; - 年 度 / 季 节 水 量 分 配 计 划 ; - 农 户 需 求 的 水 量 ( 如 果 需 求 水 量 少 于 总 定 额 时 ); 19

35 六 水 权 制 度 建 设 的 基 本 要 求 1 规 划 水 量 分 配 方 案 将 会 形 成 水 权 制 度 建 设 框 架 的 基 础, 它 是 区 域 间 分 配 水 量 的 机 制, 为 许 可 决 策 提 供 了 基 础 2002 年 的 水 法 明 确 了 制 定 不 同 水 资 源 规 划 的 指 导 原 则 然 而, 目 前, 在 制 订 的 程 序 和 规 划 内 容 的 方 面, 还 没 有 统 一 的 制 订 水 量 分 配 方 案 的 方 法 必 须 要 制 订 国 家 性 的 规 划 指 导 原 则 来 解 决 这 些 问 题, 尤 其 是 要 确 保 规 划 内 容 包 括 以 下 部 分 : 技 术 要 求 ; 咨 询 和 公 众 参 与 要 求 ; 明 确 区 域 水 量 分 配 的 原 则 ; 明 确 上 级 水 量 分 配 方 案 下 分 配 水 量 原 则 ; 保 证 水 量 分 配 方 案 可 以 为 许 可 决 策 提 供 依 据 ; 生 态 和 环 境 保 护 的 要 求 ; 修 订 规 划 或 方 案 的 程 序 : 水 法 要 求 应 当 依 据 制 订 原 来 规 划 的 程 序 来 修 订 规 划 在 必 需 修 订 的 情 况 下, 要 明 确 修 订 方 案 的 目 的 和 应 当 遵 循 的 程 序 ; 制 订 年 度 水 量 调 度 / 取 水 计 划 时 应 当 依 据 的 规 则 ; 监 测 和 报 告 制 度, 以 保 持 规 划 之 间 的 一 致 性, 并 为 将 来 制 订 水 量 分 配 方 案 提 供 信 息 ; 水 权 转 换 规 则 : 这 些 规 则 应 当 包 括 在 水 量 分 配 方 案 中, 或 者 是 用 另 一 个 单 独 的 文 件 来 规 定, 一 定 要 保 证 分 配 方 案 之 间 紧 密 的 联 系 制 定 的 指 导 性 文 件 需 要 在 试 点 地 区 应 用, 并 根 据 试 点 经 验 改 进 2 水 资 源 的 全 面 管 理 (1) 管 理 所 有 水 资 源 水 量 分 配 方 案 必 须 考 虑 到 方 案 涉 及 的 地 区 范 围 内 所 有 的 水 资 源 量 可 能 情 况 下, 所 有 水 量 都 要 受 到 管 理, 确 保 对 一 种 水 量 的 控 制 ( 例 如 对 地 表 水 的 控 制 ) 不 会 对 另 一 种 水 源 ( 如 地 下 水 ) 的 可 持 续 利 用 造 成 负 面 影 响 规 划 制 订 过 程 还 要 明 确 采 取 这 些 措 施 的 风 险, 并 确 保 采 取 的 步 骤 可 以 降 低 风 险 用 水 户 也 可 以 直 接 获 取 坡 面 流 ( 在 水 流 入 河 道 之 20

36 前 ), 若 有 这 样 潜 在 的 可 能, 就 需 要 做 出 一 套 评 估 方 案 来 估 算 地 表 水 取 水 量 增 加 的 风 险 一 旦 真 的 出 现 这 样 的 风 险, 就 需 要 调 整 措 施 来 控 制 坡 面 流 的 汲 取 由 于 四 个 级 别 ( 流 域 管 理 机 构 省 级 地 市 级 和 县 级 ) 的 任 何 一 级 都 有 权 授 予 许 可, 那 么 就 需 要 制 订 一 些 规 则 来 确 保 不 同 级 别 授 予 的 许 可 符 合 应 用 的 区 域 水 量 分 配 方 案 (2) 管 理 所 有 取 ( 用 ) 水 户 取 水 的 任 何 单 位 和 个 人 都 应 当 遵 守 2002 年 水 法 的 规 定 取 水 者 不 能 依 据 其 他 任 何 法 律 的 规 定 行 为 用 户 有 法 定 的 取 水 权 利 如 农 村 集 体 经 济 组 织 及 其 成 员 使 用 本 集 体 经 济 组 织 的 水 塘 水 库 中 的 水 的 和 家 庭 生 活 和 零 星 散 养 圈 养 畜 禽 饮 用 等 少 量 取 水 的 在 制 订 水 量 分 配 方 案 的 时 候, 这 些 用 户 都 应 该 包 括 在 方 案 的 用 水 户 中 有 可 能 的 话, 取 水 许 可 制 度 管 理 的 应 该 是 所 有 的 取 水 者 如 果 可 能 性 不 存 在 ( 由 于 水 法 的 规 定 ), 就 要 为 这 些 权 利 规 定 设 定 水 量 限 度 (3) 取 水 量 耗 水 量 和 退 水 量 管 理 取 水 许 可 证 制 度 可 用 于 控 制 用 水 者 的 耗 水 总 量 的 如 果 区 域 水 权 界 定 的 是 耗 水 量, 在 这 种 情 况 下, 取 水 许 可 就 需 要 特 别 指 出 取 水 量 和 耗 水 量, 那 么 同 时 许 可 程 序 就 需 要 做 一 些 调 整 在 短 期 内, 耗 水 量 可 以 通 过 设 定 退 水 量 ( 与 取 水 量 相 关 的 ) 的 要 求 来 决 定 一 旦 确 定 了 退 水 量, 就 要 采 取 措 施 鼓 励 取 水 者 减 少 取 水 量 和 退 水 水 平, 从 而 达 到 减 少 污 染 的 目 的 ( 污 染 物 数 量 的 削 减 可 能 通 过 建 立 由 环 境 保 护 部 门 管 理 的 排 污 许 可 交 易 市 场 更 有 效 ) 此 时 的 目 的 就 应 该 是 修 改 取 水 许 可 制 度, 以 达 到 以 下 要 求 : 确 保 用 水 户 的 用 水 量 不 超 过 规 定 的 可 耗 水 量, 因 此 应 当 将 耗 水 总 量 作 为 某 一 区 域 许 可 水 量 限 度 之 外 的 额 度 ; 同 时 继 续 努 力 提 高 用 水 效 率 和 循 环 使 用 率, 减 少 流 入 河 道 的 污 染 物 总 量 在 制 订 和 实 施 解 决 这 些 问 题 的 政 策 的 过 程 中, 很 有 必 要 注 意 防 范 用 水 户 在 短 期 内 故 意 增 加 耗 水 量, 从 而 最 终 增 加 他 们 在 可 耗 水 量 中 的 份 额 将 农 业 用 水 和 工 业 用 水 区 分 开 来 是 合 理 的 : 特 别 是 对 工 业 用 水 户, 相 对 来 说, 设 定 取 水 量 和 耗 水 量, 进 而 减 少 工 业 污 染 物 的 排 放, 较 为 简 单 可 行 21

37 3 可 取 ( 用 ) 水 量 的 确 定 性 可 以 通 过 采 取 以 下 措 施 保 障 水 权 项 下 的 可 取 ( 用 ) 水 量 : 在 制 订 水 量 分 配 方 案 时 必 须 提 供 高 质 量 的 信 息 ; 管 理 所 有 水 源 ; 在 制 订 季 节 ( 包 括 枯 水 期 ) 的 水 量 分 配 计 划 时, 要 有 明 确 的 规 则, 要 保 证 过 程 的 透 明 化 ; 监 控 和 实 施 方 案, 并 且 公 布 监 控 的 数 据, 确 保 所 有 措 施 都 与 计 划 保 持 一 致 一 个 地 区 内 的 实 际 可 耗 水 量 是 由 上 级 机 构 制 订 的 年 度 水 量 调 度 和 取 水 计 划 确 定 的 水 量 分 配 的 确 定 性 与 该 决 策 过 程 的 确 定 性 是 相 关 的 水 量 分 配 方 案 为 制 订 年 度 水 量 调 度 计 划 和 年 度 取 水 计 划 提 供 了 基 础 若 有 可 能, 应 当 消 除 政 府 在 制 定 计 划 中 的 权 力, 用 清 晰 明 了 的 公 式 和 计 算 数 据 为 基 础, 确 定 年 度 和 季 节 水 量 分 配 计 划 对 于 取 水 许 可 证 的 持 有 者 来 说, 可 以 采 用 相 同 的 措 施 来 保 证 他 们 的 年 度 取 水 量 的 确 定 性 同 样 的, 在 同 一 灌 区 内 农 户 间, 透 明 化 的 经 过 协 商 一 致 同 意 的 水 量 分 配 过 程 将 会 确 保 他 们 可 用 水 量 的 份 额 的 确 定 性 同 时 还 应 该 为 特 别 严 重 的 枯 水 时 期 制 订 干 旱 危 机 管 理 预 案 这 些 规 则 将 明 确 指 出 适 用 的 特 别 情 况 ( 例 如 特 殊 的 水 量 条 件 下 ) 在 该 阶 段, 政 府 可 依 据 情 况 而 分 配 可 供 水 量, 而 不 是 根 据 水 量 分 配 方 案 制 定 的 年 度 取 水 计 划 管 理 或 者, 另 一 种 选 择 是, 提 前 制 定 分 配 水 量 的 规 则 或 依 据 的 原 则 无 论 采 用 什 么 样 的 规 则 或 原 则, 最 关 键 的 因 素 就 是 要 明 确 在 何 种 情 况 下 不 采 用 水 量 分 配 的 正 常 规 则, 而 运 行 紧 急 状 态 程 序 鉴 于 水 量 分 配 方 案 规 定 了 年 度 水 量 分 配 的 规 则, 干 旱 危 机 管 理 预 案 应 当 与 该 方 案 联 系 起 来 4 安 全 性 与 补 偿 安 全 性 是 指 因 权 利 变 动 而 产 生 的 保 障 措 施 权 利 变 动 是 指 任 何 会 影 响 到 权 利 所 有 者 的 可 取 ( 用 ) 水 量 的 变 动, 包 括 基 本 权 利 ( 即 在 水 量 分 配 方 案 许 可 和 水 权 使 用 证 中 详 细 列 明 的 水 量 ) 的 变 动, 决 定 在 特 定 年 份 可 用 水 量 的 规 则 的 变 动 和 影 响 供 水 保 证 率 的 额 外 水 量 的 授 予 权 利 的 安 全 性 是 水 权 制 度 建 设 框 架 中 至 关 重 要 的 因 素, 它 有 利 于 鼓 励 对 需 水 行 业 和 节 水 的 投 资, 也 有 利 于 水 权 转 换 22

38 可 以 通 过 以 下 方 式 确 保 安 全 性 : 在 起 步 阶 段, 明 晰 水 权 ( 因 此 可 确 保 权 利 的 任 何 变 动 都 是 可 知 的 ); 授 予 权 利 足 够 长 的 有 效 期 限 ; 详 细 说 明 权 利 有 效 期 限 届 满 以 后 ( 涉 及 到 是 否 可 以 重 新 申 请 是 否 可 以 减 少 水 量 或 者 再 分 配 水 量 ) 申 请 的 过 程 和 原 则 ; 事 先 确 定 调 整 权 利 的 必 要 情 况 ( 例 如, 在 某 些 情 况 下 上 级 的 水 量 分 配 方 案 / 权 利 还 没 有 完 成 ); 定 期 的 评 估, 并 且 事 先 报 告 有 可 能 导 致 水 量 分 配 方 案 变 动 的 信 息 ; 设 定 法 律 或 程 序 防 止 权 利 或 者 影 响 权 利 的 规 则 的 变 动,( 例 如 远 期 规 划 或 咨 询 的 要 求 等 等 ); 水 量 分 配 方 案 决 策 的 透 明 化 ; 允 许 通 过 协 议 转 换 水 权 ( 由 此 减 少 政 府 提 出 进 行 水 权 转 换 的 可 能 性 和 必 要 性 ); 取 水 可 靠 性 若 受 到 影 响 即 可 获 得 一 定 量 的 补 偿 最 后, 政 府 还 必 须 保 留 调 整 水 权 的 权 利 确 有 必 要 时, 以 下 内 容 必 须 明 确 : 在 何 种 情 况 下 应 向 权 利 持 有 者 支 付 补 偿 ; 支 付 补 偿 的 主 体 ; 补 偿 的 数 量 补 偿 数 量 依 据 减 少 的 水 量 的 具 体 情 况 而 有 所 不 同 例 如, 分 配 水 量 的 变 动 是 为 了 改 善 生 态 和 环 境 流 量, 还 是 在 用 户 部 门 和 区 域 间 再 次 分 配 水 量 在 确 定 补 偿 的 原 则 和 保 障 补 偿 实 现 的 法 律 机 制 时, 必 须 考 虑 到 上 述 所 有 的 内 容 任 何 保 障 机 制 都 要 与 上 级 权 利 的 安 全 性 相 联 系 如 果 上 级 权 利 缺 乏 安 全 性 例 如, 由 于 流 域 水 量 分 配 方 案 还 没 有 完 成, 那 么, 由 于 落 实 方 案 而 引 起 的 变 动 就 得 不 到 保 障 了 5 水 权 登 记 制 度 取 水 许 可 和 水 权 使 用 证 的 细 节 内 容 应 当 有 安 全 可 靠 的 登 记 系 统 任 何 后 续 发 生 的 与 许 可 或 使 用 证 变 化 也 应 当 依 照 该 系 统 进 行 登 记, 以 确 保 授 予 的 每 一 项 水 权 都 有 完 整 全 面 的 记 录 应 该 建 立 质 量 保 证 体 系, 以 确 保 记 录 信 息 的 真 实 性 和 所 有 交 易 事 项 都 符 合 相 关 规 则 一 个 安 全 信 息 化 管 理 的 水 权 登 记 系 统 必 须 : 23

39 给 水 权 持 有 者 提 供 保 证, 向 公 众 提 供 水 权 授 予 和 水 权 拥 有 的 信 息 ; 允 许 相 关 部 门 迅 速 和 有 效 查 询 信 息 ; 给 报 告 执 行 和 实 施 提 供 帮 助 ; 为 水 资 源 规 划 建 模 和 评 估 提 供 信 息 ; 有 效 支 持 许 可 证 更 新 转 换 等 活 动 许 可 登 记 应 当 由 颁 发 许 可 的 职 能 机 关, 依 据 登 记 信 息 变 动 的 详 细 的 规 则 来 管 理 这 些 信 息 的 变 动 可 以 是 由 不 同 级 别 的 部 门 做 出 的 同 时 需 要 登 记 不 需 要 许 可 的 用 户, 如 集 体 组 织 登 记 系 统 同 时 应 向 公 众 开 放, 提 供 水 权 交 易 的 信 息 如 果 需 要, 登 记 系 统 可 与 其 他 系 统 链 接, 如 对 许 可 持 有 者 的 取 水 读 表 水 资 源 费 征 收 等 水 权 使 用 证 管 理 系 统 同 样 需 要 具 有 这 些 功 能 系 统 的 类 型 和 管 理 权 的 主 体 都 依 赖 于 授 予 水 权 使 用 证 所 采 用 的 模 式 特 别 要 注 意 使 用 证 是 依 法 授 予 还 是 依 照 签 订 的 合 同 授 予 在 很 多 实 例 中, 登 记 系 统 都 由 持 有 上 级 颁 发 的 取 水 许 可 证 主 体 ( 通 常 是 灌 区 管 理 单 位 ) 运 作, 由 水 资 源 管 理 部 门 监 督 建 立 一 个 统 一 的 水 权 使 用 证 和 取 水 许 可 的 登 记 系 统 可 能 有 显 著 的 效 益, 如 减 少 成 本 提 高 一 致 性 和 报 告 6 生 态 和 环 境 流 量 要 求 (1) 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 要 求 是 水 资 源 规 划 过 程 的 一 部 分, 必 须 作 为 水 量 分 配 的 额 外 水 量 予 以 保 留 目 前 取 水 量 过 多, 使 保 留 的 水 量 没 有 达 到 生 态 和 环 境 流 量 的 要 求 水 量 分 配 方 案 应 制 定 可 以 不 断 减 少 取 水 量 的 过 程 目 前 确 实 有 一 些 减 少 取 水 量 的 可 供 选 择 的 方 法, 但 最 重 要 的 方 面 是 要 确 保 在 最 初 阶 段 就 明 确 生 态 和 环 境 流 量 要 求 这 样, 管 理 机 构 就 能 做 出 调 整, 取 水 许 可 证 持 有 人 也 会 不 时 地 关 注 水 权 的 变 化 目 前, 对 生 态 和 环 境 流 量 要 求 的 需 求 并 不 十 分 清 楚 明 了 在 还 不 能 确 定 变 化 的 情 况 下, 水 量 分 配 方 案 要 说 明 的 是 将 来 水 量 减 少 的 可 能 性, 而 不 需 要 明 确 减 少 必 然 发 生 的 情 况 下 的 流 量 要 求 河 道 内 生 态 和 环 境 流 量 需 要 在 水 量 分 配 方 案 中 规 定, 详 细 规 定 生 态 和 环 境 流 量 要 求 是 为 了 更 好 的 做 出 管 理 决 策, 例 如 关 于 较 低 级 别 的 水 量 分 配 方 案 的 决 策 授 予 许 可 的 决 24

40 策 以 及 批 准 永 久 性 或 临 时 性 水 权 转 换 的 决 策 这 样 就 可 以 评 估 是 否 符 合 需 要 的 生 态 和 环 境 流 量 要 求 (2) 河 道 外 生 态 和 环 境 流 量 要 求 河 道 外 生 态 和 环 境 流 量 要 求 的 水 量 应 当 确 定 化, 并 且 以 与 其 他 取 ( 用 ) 水 户 所 要 求 的 相 同 方 式 说 明 应 当 授 予 负 责 取 水 的 主 体 取 水 许 可 证, 该 主 体 必 须 在 许 可 证 许 可 的 范 围 内 取 水 许 可 证 的 优 先 权 和 保 证 率 应 当 由 相 关 的 水 量 分 配 方 案 和 行 政 管 理 机 构 在 授 予 取 水 许 可 的 同 时 予 以 规 定 在 水 权 使 用 权 层 级, 灌 区 的 生 态 和 环 境 用 水 必 须 界 定 这 可 以 通 过 授 予 用 水 水 权 使 用 证, 保 证 生 态 和 环 境 用 水 7 水 质 问 题 取 水 者 取 水 水 质 问 题 是 至 关 重 要 的 然 而, 水 权 本 身 并 不 能 确 定 或 保 证 水 权 项 下 的 取 水 水 质 水 功 能 区 制 度 将 实 现 对 水 质 的 保 护 水 功 能 区 将 决 定 在 每 一 功 能 区 内 水 源 的 水 质 由 于 每 一 项 取 水 许 可 都 规 定 取 水 的 地 点, 取 ( 用 ) 水 户 就 可 以 依 照 他 们 的 许 可 证 上 的 规 定 自 行 决 定 在 功 能 区 的 什 么 区 域 取 水, 所 取 水 的 水 质 就 是 他 们 所 要 求 的 8 利 害 相 关 者 和 公 众 参 与 利 害 相 关 者 和 公 众 将 会 参 与 一 些 特 定 级 别 的 水 权 管 理 在 区 域 层 级, 社 区 利 益 原 则 上 由 他 们 所 在 区 的 当 地 政 府 代 表 一 般 情 况 下, 同 一 级 和 下 一 级 的 利 害 相 关 者 应 该 参 与 规 划 过 程, 如 省 级 水 资 源 规 划 需 要 咨 询 相 关 涉 水 的 政 府 部 门 以 及 地 市 级 的 水 资 源 管 理 部 门 在 许 可 层 级, 公 众 参 与 通 过 申 请 过 程 中 的 公 告 实 现,( 必 要 时 ) 召 开 公 众 听 证 会 在 使 用 证 层 级, 公 众 参 与 是 通 过 建 立 用 水 户 协 会 来 进 行 的 用 水 户 协 会 是 农 户 利 益 的 真 正 唯 一 的 代 表, 独 立 于 村 委 会 和 灌 区 管 理 机 构 作 为 农 户 利 益 的 代 表 与 管 理 机 构 协 商 关 于 水 权 的 一 切 事 项 在 用 水 户 协 会 已 经 成 立 的 地 区, 需 要 实 施 改 革, 以 保 证 用 水 户 是 真 正 代 表 农 户 ( 而 不 是 灌 区 管 理 机 构 ) 25

41 9 监 测 与 报 告 制 度 所 有 级 别 的 规 划 都 要 规 定 监 测 和 常 规 性 的 公 众 报 告 的 制 度, 以 确 保 相 关 的 行 政 主 体 切 实 履 行 其 职 责 以 下 内 容 应 当 监 测 : 地 表 水 和 地 下 水 的 取 水 量 和 退 水 量, 包 括 水 量 信 息 和 水 质 信 息 ( 符 合 取 水 量 和 耗 水 量 限 额 的 要 求 ); 河 道 流 量 和 地 下 含 水 层 水 位 ( 保 证 符 合 方 案 中 的 生 态 和 环 境 流 量 的 要 求, 也 为 制 订 将 来 的 分 配 方 案 提 供 信 息 ); 在 规 划 过 程 中 明 确 的 生 态 和 环 境 指 标 ( 为 了 实 现 生 态 和 环 境 目 标 ) 监 测 和 报 告 制 度 要 求 区 域 部 门 在 授 予 许 可 和 管 理 许 可 的 过 程 中 切 实 履 行 他 们 的 职 责 ( 例 如, 保 证 许 可 授 予 的 水 量 与 水 量 分 配 方 案 规 定 的 水 量 是 协 调 一 致 的 ), 也 要 求 他 们 审 慎 地 制 订 方 案 10 水 文 模 型 应 该 建 立 支 持 水 权 界 定 水 量 配 置 方 案 和 水 权 转 换 的 水 文 模 型 目 前 中 国 在 水 资 源 规 划 中 模 型 的 应 用 很 少, 建 议 开 展 模 型 评 估, 建 立 当 地 和 国 际 的 水 文 模 型 的 短 名 单, 并 应 用 于 试 点 地 区, 从 而 确 定 应 用 中 国 其 他 地 区 的 水 文 模 型 11 水 量 帐 户 和 信 息 管 理 在 省 一 级, 应 当 为 以 下 工 作 制 定 一 些 系 统 来 明 确 协 调 并 记 录 不 同 的 数 据 : 执 行 情 况 ( 核 查 实 际 取 水 量 是 否 在 设 定 的 水 权 水 量 的 限 度 内 ); 收 费 ( 以 确 定 取 水 者 支 付 的 收 费 ); 水 市 场 活 动, 寻 找 卖 家 和 买 家, 提 供 价 格 的 市 场 信 息 ; 报 告 ( 以 提 供 必 要 的 信 息, 报 告 水 量 分 配 方 案 的 实 施 情 况 和 所 取 得 的 目 标 成 果 ); 未 来 水 资 源 规 划 工 作 ; 水 文 建 模 ( 用 于 未 来 水 资 源 规 划 和 管 理 ) 26

42 12 执 行 和 实 施 所 有 层 级 的 水 资 源 管 理 部 门, 水 权 制 度 都 要 求 :(1) 评 估 水 权 制 度 的 执 行 情 况 ; (2) 惩 罚 违 反 规 定 的 行 为 要 做 到 : 有 权 判 断 一 方 主 体 的 行 为 是 否 符 合 权 利 的 要 求 ( 取 水 量 已 经 明 确 界 定, 也 能 够 测 量 ); 判 断 是 否 遵 守 的 机 制 : 在 区 域 层 级, 要 求 监 测 跨 行 政 区 域 的 河 流 流 量 要 求, 在 取 水 许 可 层 级, 要 求 计 量 单 独 主 体 的 取 水 量 ; 针 对 违 规 主 体 的 惩 罚 机 制, 在 任 何 一 级, 都 需 要 有 真 正 有 效 遏 制 违 规 行 为 的 制 度 例 如, 在 区 域 层 级, 超 过 区 域 水 量 分 配 方 案 的 取 水 的 罚 款 应 当 比 下 一 年 度 减 少 的 取 水 量 的 价 值 还 要 多 : 这 应 当 是 真 正 的 惩 罚 措 施 在 许 可 层 级, 罚 金 要 足 够 高, 这 样 以 避 免 购 买 季 节 水 量 惩 罚 措 施 在 枯 水 年 份 和 临 时 性 水 权 转 换 市 场 显 得 尤 为 重 要 相 类 似 的, 如 果 某 些 主 体 为 了 逃 避 支 付 水 费 的 义 务 而 使 权 利 之 间 不 协 调, 那 么 惩 罚 措 施 就 要 相 当 严 厉, 这 样 取 水 者 就 会 主 动 支 付 水 费, 而 不 会 愿 意 担 当 支 付 高 额 罚 金 的 风 险 针 对 管 理 机 关 实 施 各 项 措 施 的 激 励 机 制 在 某 些 地 区, 政 府 提 倡 要 努 力 发 展 经 济, 扩 大 经 济 规 模, 但 是 又 受 制 于 他 们 所 得 的 区 域 水 量 份 额, 这 会 演 化 成 该 区 域 严 格 服 从 分 配 方 案 的 障 碍 ; 由 于 通 过 非 法 方 式 获 得 的 水 量 不 会 计 算 在 区 域 水 量 内, 这 就 会 鼓 励 区 域 政 府 忽 视 或 放 纵 非 法 的 取 水 行 为 区 域 政 府 应 当 事 先 设 定 一 些 激 励 机 制, 以 鼓 励 或 者 保 证 他 们 各 自 的 水 资 源 管 理 部 门 遵 守 他 们 特 定 的 区 域 水 量 份 额 与 此 同 时, 上 一 级 的 部 门 还 要 对 此 进 行 审 计 七 初 始 水 权 明 晰 报 告 的 这 部 分 将 详 细 指 出 初 始 水 权 明 晰 的 程 序, 包 括 确 认 和 调 整 现 有 水 权 的 程 序, 建 立 和 明 晰 影 响 水 权 规 则 的 程 序 1 区 域 水 权 水 量 分 配 方 案 确 立 区 域 水 权 这 要 求 : 以 流 域 水 量 分 配 方 案 作 为 授 予 权 利 的 起 始 点 ; 调 整 现 行 的 存 在 矛 盾 的 规 划, 使 之 协 调 一 致 ; 确 定 水 量 分 配 方 案 应 当 涵 盖 的 内 容 和 程 序 ; 27

43 确 定 区 域 间 水 量 分 配 原 则 ; 这 些 原 则 应 当 涉 及 历 史 用 水 未 来 水 量 要 求 和 当 地 产 水 量 ; 制 订 并 批 准 水 量 分 配 方 案 ; 建 立 修 订 水 量 分 配 方 案 应 当 依 据 的 原 则 和 程 序 ; 建 立 制 订 年 度 水 量 计 划 应 当 依 据 的 原 则 和 程 序 2 取 水 许 可 区 域 层 级 和 许 可 层 级 的 初 始 水 权 明 晰 需 要 紧 密 的 联 合 在 一 起 许 可 层 级 的 初 始 化 要 求 做 到 : 明 确 规 定 ( 和 提 供 法 律 依 据 ) 水 量 分 配 授 予 新 的 取 水 许 可 和 确 保 取 水 许 可 保 证 率 所 依 据 的 规 则 在 很 大 程 度 上, 这 些 都 是 由 水 量 分 配 方 案 决 定 的 制 订 调 整 多 余 水 量 的 政 策, 也 即 许 可 证 持 有 人 被 许 可 的 水 量 超 出 其 实 际 取 水 量 这 项 政 策 需 要 评 估 和 决 定 许 可 证 持 有 人 能 否 保 留 超 额 的 水 量 ( 是 否 有 使 用 该 水 量 或 在 将 来 转 换 的 权 利 ), 是 否 要 减 少 许 可 证 上 规 定 的 水 量 同 时 还 要 决 定 其 他 取 水 者 的 取 水 量 制 订 政 策 必 须 要 认 识 到, 如 果 某 一 许 可 已 经 被 购 买 ( 通 过 购 买 其 他 地 区 节 余 水 量 的 方 式 完 成 ), 那 么 购 买 方 就 应 当 获 得 所 有 许 可 水 量 的 许 可 证, 而 不 须 考 虑 在 特 定 时 间 地 点 的 实 际 需 要 的 取 水 量 制 订 限 制 取 水 者 的 耗 水 总 量 的 政 策, 因 为 现 有 的 许 可 还 规 定 了 额 外 的 取 水 量 和 假 定 的 ( 但 不 要 求 的 ) 退 水 量 政 策 还 要 保 证 能 够 促 进 提 高 用 水 效 率, 减 少 污 染 物 的 排 放 量 建 立 和 实 施 评 估 现 有 取 水 许 可 的 合 法 性 准 确 性 等 因 素 的 透 明 程 序 调 整 许 可 证 以 : 更 证 错 误 使 许 可 与 政 策 要 求 的 耗 水 总 量 限 额 保 持 一 致 ( 例 如 规 定 了 退 水 量 的 要 求 ) 减 少 水 量, 遵 循 相 关 的 政 策, 反 应 用 水 的 真 实 情 况 在 取 水 没 有 许 可 证 的 情 况 下, 需 要 制 订 向 适 当 主 体 授 予 许 可 的 程 序 ( 在 可 能 的 情 况 下 ), 依 照 这 一 程 序 授 予 许 可 证, 其 中 包 括 向 灌 区 授 予 许 可 证 和 向 其 他 由 于 历 史 原 因 而 没 有 获 得 许 可 的 主 体 授 予 许 可 证 建 立 制 订 年 度 取 水 计 划 的 程 序 和 规 则 制 订 改 变 和 影 响 许 可 应 当 依 照 的 规 则 28