Washington Consensus notes

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1 從 華 盛 頓 共 識 看 拉 丁 美 洲 經 濟 發 展 問 題 楊 吉 林 博 士 ( 長 庚 大 學 語 文 中 心 副 教 授 ) 摘 要 近 一 百 年 來, 拉 丁 美 洲 經 濟 發 展 歷 經 三 種 基 本 模 式 : 農 礦 產 品 原 料 輸 出 進 口 替 代 策 略 新 自 由 主 義 1980 年 代 起 拉 美 國 家 開 始 採 行 新 自 由 主 義 經 濟 主 義, 此 模 式 強 調 市 場 機 能 否 定 政 府 干 預, 主 張 財 政 紀 律 限 制 預 算, 倡 導 貿 易 自 由 化 與 產 業 民 營 化, 建 議 取 消 各 種 管 制 並 確 保 財 產 權 到 了 80 年 代 末 期, 以 新 自 由 主 義 為 內 涵 的 華 盛 頓 共 識 遭 致 各 方 批 評, 拉 美 國 家 甚 至 稱 這 段 經 驗 為 迷 失 的 十 年 90 年 代 起 國 際 金 融 機 構 開 始 修 正 華 盛 頓 共 識 而 推 出 後 華 盛 頓 共 識, 但 後 者 仍 以 歐 美 經 濟 發 展 經 驗 與 理 論 為 骨 幹, 因 此 拉 美 國 家 中 不 乏 批 判 與 抱 怨 之 聲, 雖 然 目 前 沒 有 其 他 經 濟 理 論 模 式 可 以 取 代 新 自 由 主 義, 但 拉 美 國 家 經 濟 理 論 上 的 確 需 要 考 量 自 身 條 件, 尋 找 出 最 適 合 本 身 國 情 的 經 濟 發 展 策 略 一 前 言 拉 丁 美 洲 國 家 從 獨 立 至 今 約 200 年, 其 經 濟 發 展 史 可 簡 化 為 這 些 國 家 在 資 本 主 義 世 界 中 不 斷 尋 求 發 展 建 設 與 國 家 獨 立 的 奮 鬥 歷 程, 其 間 經 歷 過 三 種 基 本 經 濟 模 式 :(1) 原 物 料 輸 出 ;(2) 進 口 替 代 (Import Substitution Industrialization);(3) 新 自 由 主 義 (Neo-liberalism) 由 於 緊 鄰 世 界 超 強 美 國, 拉 美 國 家 的 經 濟 發 展 備 受 美 國 資 本 主 義 的 控 制 與 影 響, 從 門 羅 主 義 開 始, 美 國 就 視 拉 丁 美 洲 為 其 勢 力 範 圍 美 國 門 羅 總 統 於 1823 年 宣 布 將 西 半 球 美 洲 新 世 界 納 入 美 國 的 勢 力 範 圍, 宣 稱 美 國 的 民 主 政 治 與 歐 洲 君 主 制 度 大 不 相 同, 因 此 不 希 望 歐 洲 列 強 干 預 拉 丁 美 洲 事 務, 以 免 危 及 美 國 本 身 美 國 此 舉 意 在 填 補 西 班 牙 在 拉 丁 美 洲 所 留 下 的 權 力 真 空, 並 且 將 歐 洲 列 強 勢 力 排 除 於 拉 丁 美 洲 美 國 的 舉 措 表 面 上 是 幫 助 拉 美 國 家 抵 抗 歐 洲 強 權, 但 骨 子 裡 不 認 為 這 些 拉 丁 國 家 可 以 獨 立 自 主 發 展 經 濟 基 於 擴 大 美 國 勢 力 範 圍 與 經 濟 利 益 的 考 量, 美 國 在 二 次 大 戰 後 利 用 布 列 敦 森 林 體 系 組 織 (Bretton Woods institutions) 推 行 所 謂 的 新 自 由 主 義 經 濟 改 革 鑑 於 長 期 受 到 美 國 經 濟 的 轄 制 與 影 響, 拉 美 國 家 從 1990 年 代 末 期 開 始 出 現 左 傾 趨 勢, 這 是 拉 美 國 家 對 新 自 由 主 義 經 濟 模 式 所 做 出 的 反 應 本 文 主 要 是 討 論 新 自 由 主 義 主 導 拉 美 經 濟 發 展 的 概 要 歷 程 與 變 化, 其 中 將 分 別 討 論 華 盛 頓 共 識 (Washington Consensus) 與 後 華 盛 頓 共 識 (Post Washington Consensus) 對 拉 美 國 家 所 造 成 的 影 響 與 爭 議 為 了 解 拉 美 經 濟 發 展 的 困 境 與 爭 1

2 議, 本 文 首 先 將 簡 略 介 紹 該 地 區 的 經 濟 發 展 模 式 變 化, 接 著 探 討 華 盛 頓 共 識 所 主 導 的 經 濟 改 革 成 效 與 挫 敗, 最 後 則 討 論 後 華 盛 頓 共 識 的 路 線 內 涵 與 爭 議 二 拉 丁 美 洲 經 濟 發 展 模 式 回 顧 從 十 九 世 紀 初 獨 立 運 動 開 始 一 直 到 兩 次 大 戰 期 間, 農 礦 產 輸 出 是 拉 丁 美 洲 經 濟 發 展 的 基 本 模 式, 當 時 經 濟 發 展 動 力 主 要 是 靠 國 外 市 場 早 自 殖 民 地 時 代, 拉 美 地 區 就 是 西 方 殖 民 國 家 的 原 物 料 來 源 地, 而 為 了 保 護 自 身 工 業 利 益, 西 方 國 家 基 本 上 禁 止 在 拉 美 地 區 發 展 工 業 在 西 方 國 家 資 本 主 義 的 強 力 控 制 與 主 導 下, 該 地 區 工 業 發 展 一 直 是 國 際 體 系 生 產 分 工 中 的 弱 勢, 拉 美 國 家 往 往 成 為 核 心 資 本 國 家 原 物 料 的 來 源 以 及 工 業 產 品 的 輸 出 地 在 此 階 段, 拉 美 國 家 經 濟 發 展 成 為 雙 軌 式 : 原 物 料 輸 出 的 產 業 因 為 是 由 西 方 資 本 與 技 術 主 導 得 以 持 續 現 代 化, 而 滿 足 內 需 的 傳 統 產 業 因 為 欠 缺 資 本 與 技 術 以 致 缺 乏 競 爭 力 而 長 期 處 於 落 後 狀 況 西 方 國 家 所 輸 入 的 工 商 業 產 品 主 要 是 由 拉 美 國 家 的 上 流 階 層 與 菁 英 分 子 所 消 費, 這 些 菁 英 分 子 往 往 與 西 方 資 本 主 義 結 合 壟 斷 國 內 產 業 的 發 展 1 由 於 產 業 發 展 受 限 以 及 土 地 集 中 與 政 治 父 權 主 義 傳 統, 拉 丁 美 洲 在 經 濟 發 展 過 程 中 始 終 難 以 出 現 類 似 歐 美 國 家 的 強 大 中 產 階 級, 以 致 經 濟 與 政 治 權 力 為 少 數 地 主 與 菁 英 份 子 所 掌 握 在 整 個 十 九 世 紀, 經 濟 所 得 的 懸 殊 差 距 使 得 拉 丁 美 洲 的 民 主 政 治 徒 有 共 和 之 名, 每 當 統 治 階 層 的 利 益 受 到 威 脅 時, 他 們 就 利 用 軍 隊 或 是 外 國 勢 力 的 干 預 來 壓 制 一 般 民 眾 2 由 於 缺 乏 民 主 政 治 或 是 廉 能 有 力 的 領 導, 拉 美 國 家 過 去 對 於 教 育 以 及 公 共 衛 生 的 投 資 都 極 為 偏 低, 這 也 造 成 了 長 期 經 濟 發 展 上 的 惡 性 循 環, 以 致 無 法 脫 離 外 國 資 本 勢 力 的 掌 控 與 擺 佈 針 對 這 種 依 賴 外 國 市 場 與 受 到 外 國 資 本 控 制 的 情 勢, 拉 美 國 家 在 1930 年 代 左 右 開 始 改 弦 易 轍, 企 圖 開 拓 另 外 一 種 經 濟 發 展 模 式 1930 年 代 的 經 濟 大 蕭 條 讓 拉 美 國 家 經 濟 飽 嚐 依 賴 外 國 市 場 之 苦, 特 別 是 原 物 料 出 口 多 集 中 於 少 數 項 目 在 二 十 世 紀 初, 大 多 數 國 家 單 一 原 物 料 的 輸 出 就 超 過 全 部 輸 出 值 的 50% 即 使 情 況 較 好 的 阿 根 廷 與 秘 魯, 其 單 一 輸 出 項 目 也 占 了 全 體 輸 出 的 25% 1913 年 時, 阿 根 廷 的 小 麥 與 玉 米 兩 項 農 產 品 的 輸 出 就 占 總 輸 出 值 的 50% 左 右 3 為 了 擺 脫 農 礦 產 品 輸 出 的 收 益 不 足 支 付 工 業 產 品 輸 入 的 困 境, 同 時 也 為 了 改 變 拉 美 國 家 在 國 際 產 業 分 工 中 的 弱 勢 角 色, 二 次 大 戰 後, 拉 美 國 家 就 已 轉 向 採 取 進 口 替 代 策 略 進 口 替 代 策 略 基 本 上 就 是 向 內 發 展, 希 望 在 面 對 國 際 體 系 核 心 國 家 的 控 制 與 影 響 中 尋 求 更 多 的 自 主 權 進 口 替 代 策 略 基 本 上 就 是 將 需 要 進 口 的 工 業 產 品 改 由 國 內 製 造, 從 較 為 簡 單 的 消 費 品 如 紡 織 飲 料 等 做 1 Celso Furtado, La economia latinoamericana Formacion historica y problemas contemporaneos (Buenos Aires, Argentina: siglo veintiuno editors, 2001), p David Ferranti, Guillermo Perry, H.G. Ferreira & Michael Walton, Desigualdad en America Latina (Washington D.C.: World Bank, 2003), pp Victor Bulmer Thomas, La historia economica de America Latina desde la Independencia (Mexico: Fondo de Cultura economica, 2003), pp

3 起, 慢 慢 保 護 發 展 較 為 精 密 的 工 業 因 此 進 口 替 代 策 略 有 三 個 主 要 面 向 : 保 護 主 義, 政 府 干 預 以 及 引 進 外 資 這 個 策 略 最 主 要 的 特 色 就 是 政 府 扮 演 積 極 的 角 色, 透 過 設 立 關 稅 障 礙 與 政 府 補 貼 來 促 進 國 內 工 業 發 展 政 府 一 方 面 介 入 生 產 事 業, 另 一 方 面 也 透 過 總 體 經 濟 措 施 來 導 引 經 濟 發 展 如 此 一 來, 政 府 在 國 家 經 濟 發 展 中 的 角 色 變 得 極 為 吃 重, 也 讓 國 內 工 業 視 政 府 補 貼 為 常 態 定 規, 因 此 貪 污 腐 敗 與 政 府 赤 字 隨 之 而 來 4 進 口 替 代 策 略 在 拉 美 政 府 的 大 力 主 導 下, 一 時 之 間 也 算 頗 有 成 效, 在 60 及 70 年 代 期 間 拉 美 國 家 的 經 濟 成 長 率 也 大 致 能 夠 長 期 維 持 在 3% 上 下 5 但 進 口 替 代 策 略 的 最 大 問 題 在 於 工 業 欠 缺 效 率, 也 沒 有 研 發 與 開 拓 市 場 的 企 業 精 神 在 初 期, 拉 美 國 家 是 靠 國 內 資 金 發 展 輕 工 業, 但 之 後 為 了 製 造 耐 久 財 商 品 ( 電 器 品 汽 車 等 ), 則 開 始 依 賴 外 資, 特 別 是 美 國 資 本, 也 就 是 和 美 國 的 跨 國 企 業 合 作 這 樣 的 模 式 很 快 就 發 生 了 種 種 弊 端 : 因 為 是 內 銷 為 主, 遂 產 生 官 商 連 結 腐 敗 的 問 題, 而 與 跨 國 企 業 合 作 時 技 術 轉 移 也 不 成 功 資 金 上, 從 起 初 的 外 國 資 金 投 資, 慢 慢 就 演 變 為 借 貸 外 債 鑑 於 政 府 介 入 與 扮 演 重 要 角 色, 進 口 替 代 策 略 甚 至 被 稱 為 政 府 扶 植 資 本 主 義 (state-assisted-capitalism) 到 了 70 年 代 末 期, 進 口 替 代 策 略 所 引 發 的 問 題 逐 漸 無 法 延 宕 忽 視, 尤 其 是 在 80 年 代 初 期 油 價 高 漲 的 衝 擊 下 引 發 外 債 危 機 在 接 續 的 80 年 代 中, 拉 美 國 家 遭 遇 經 濟 大 倒 退 平 均 國 民 生 產 毛 額 (GDP per capita) 不 升 反 降,1991 年 的 per capita 比 1980 的 還 少 8%, 而 許 多 國 家 的 實 質 工 資 在 這 些 年 中 也 甚 至 降 低 高 達 50% 6 面 臨 這 種 困 境, 智 利 阿 根 廷 這 些 軍 事 威 權 體 制 國 家 率 先 放 棄 進 口 替 代 策 略, 接 著 在 80 年 代 中 其 他 拉 美 國 家 也 都 陸 續 放 棄 這 種 國 家 發 展 主 義 7 在 此 同 時, 拉 美 國 家 為 了 處 理 外 債 危 機 不 得 不 求 助 於 國 際 金 融 機 構 (International financial institutions), 也 就 是 國 際 貨 幣 基 金 會 (IMF) 與 世 界 銀 行 國 際 金 融 組 織 則 要 求 拉 美 國 家 必 須 接 受 其 政 策 指 導 才 同 意 給 予 金 援, 自 此 拉 美 國 家 開 始 嘗 試 另 一 種 嶄 新 的 經 濟 發 展 模 式 : 新 自 由 主 義 事 實 上, 拉 美 國 家 一 方 面 受 外 債 所 迫, 另 一 方 面 也 是 對 以 往 的 本 土 經 濟 發 展 模 式 失 去 信 心, 大 約 從 1985 年 起 陸 續 接 受 美 國 的 政 策 指 導 並 實 施 民 營 化 政 策, 這 些 政 策 稍 後 被 稱 之 為 華 盛 頓 共 識 三 華 盛 頓 共 識 的 成 敗 爭 議 基 於 進 口 替 代 策 略 強 調 政 府 介 入 市 場 運 作, 以 關 稅 手 段 保 護 國 內 產 業, 並 依 賴 外 資 發 展 國 內 產 業, 當 外 債 危 機 爆 發 後, 國 內 資 金 迅 速 外 流, 以 致 拉 美 國 家 經 4 Neng Liang, Beyond import substitution and export promotion: A new typology of trade strategies, Journal of Development Studies, Vol.28, No.3 (April 1992), pp Ian Roxborough, Neo-liberalism in Latin America: Limits and alternatives, Third World Quarterly, Vol.13, No.3 (1992), p Ibid., p David Rock, Racking Argentina, New Left Review, 17 (Sept/Oct. 2002), pp

4 濟 雪 上 加 霜, 整 個 80 年 代 經 常 被 稱 為 迷 失 的 十 年 國 際 貨 幣 基 金 會 及 世 界 銀 行 在 提 供 拉 美 國 家 貸 款 的 同 時 就 要 求 其 採 行 自 由 市 場 經 濟 政 策, 一 方 面 減 少 政 府 對 經 濟 的 干 預, 另 一 方 面 則 要 求 減 少 財 政 支 出 80 年 代 開 始 英 美 兩 國 領 導 人 都 力 行 新 自 由 主 義 經 濟 政 策 :1979 年 英 國 佘 契 爾 夫 人 上 台,1980 年 美 國 雷 根 當 選 兩 人 都 不 接 受 凱 因 斯 理 論 所 主 張 的 由 政 府 透 過 貨 幣 供 給 來 導 引 經 濟, 而 是 支 持 強 調 自 由 市 場 機 制 的 新 自 由 主 義 拉 美 國 家 在 外 債 高 築 急 需 外 匯 的 情 況 下 不 得 不 向 IMF 貸 款, 以 致 造 成 後 者 對 這 些 國 家 享 有 史 無 前 例 的 經 濟 政 策 影 響 力 到 了 80 年 代 末 期 新 自 由 主 義 幾 乎 已 成 為 拉 丁 美 洲 國 家 所 共 同 依 循 的 經 濟 政 策 1989 年 在 華 府 由 國 際 貨 幣 基 金 會 主 辦 的 研 討 會 中,John Williamson 歸 納 出 十 點 新 自 由 經 濟 改 革 原 則, 這 些 原 則 是 美 國 政 府 與 國 會 以 及 國 際 貨 幣 基 金 會 世 界 銀 行 美 國 智 庫 等 組 織 機 構 對 開 發 中 國 家 經 濟 危 機 的 解 決 方 案 與 共 識,Williamson 稱 之 為 華 盛 頓 共 識 Williamson 認 為 華 盛 頓 共 識 可 歸 納 為 十 項 政 策 工 具, 其 本 身 並 非 目 標 或 結 果 這 十 項 原 則 包 括 : 強 化 財 政 紀 律 減 低 赤 字 ; 減 少 公 共 支 出 降 低 補 貼 ; 推 動 稅 改 擴 大 稅 基 ; 利 率 自 由 化 避 免 資 金 外 移 ; 匯 率 自 由 化 但 應 以 促 進 出 口 為 考 量 ; 貿 易 自 由 化 強 調 出 口 導 向 與 開 放 國 內 市 場 ; 開 放 外 資 直 接 投 資 ; 國 營 事 業 民 營 化 提 升 效 率 ; 法 規 鬆 綁 ( 如 資 金 進 出 管 制 價 格 管 制 進 口 管 制 等 ); 保 障 私 有 財 產 8 由 於 拉 美 國 家 在 80 年 代 正 遭 逢 大 幅 財 政 赤 字 與 物 價 飆 漲, 因 此 強 化 財 政 紀 律 被 列 為 經 濟 改 革 中 首 要 任 務 接 著 就 是 進 行 經 濟 結 構 性 改 革 藉 以 恢 復 市 場 機 能, 其 中 特 別 是 消 除 各 種 政 策 性 的 補 貼 或 是 關 稅 障 礙, 以 期 讓 市 場 來 決 定 資 源 的 最 佳 分 配 在 總 體 經 濟 結 構 改 革 方 面 則 強 調 外 銷 產 業, 希 望 藉 著 外 銷 帶 動 經 濟 發 展, 政 府 應 該 鼓 勵 民 間 產 業 向 外 開 發 市 場, 而 不 是 干 預 分 配 國 內 市 場 這 種 思 維 中, 政 府 被 視 為 是 問 題 的 原 因, 不 是 問 題 的 解 答, 而 拉 美 政 府 的 腐 敗 污 名 可 說 是 最 明 顯 的 註 腳 Williamson 認 為 華 盛 頓 共 識 是 當 時 各 方 所 共 同 接 受 的 藥 9 方, 並 不 是 全 盤 接 受 新 自 由 主 義 的 指 導 但 有 拉 丁 美 洲 的 經 濟 學 者 認 為 華 盛 頓 共 識 不 僅 僅 是 美 國 政 府 國 際 金 融 組 織 以 及 智 庫 學 界 單 方 面 的 共 識, 它 更 是 美 國 資 本 家 勢 力 與 拉 美 國 家 統 治 菁 英 集 團 間 的 政 治 妥 協 這 項 妥 協 充 分 展 現 在 美 國 加 拿 大 與 墨 西 哥 之 間 所 簽 訂 的 北 美 自 由 貿 易 協 定, 因 為 美 國 的 跨 國 公 司 與 墨 西 哥 的 寡 頭 獨 占 企 業 是 這 項 條 約 的 最 大 受 益 人 10 因 此 批 評 者 認 為 華 盛 頓 共 識 的 經 濟 思 維 未 能 重 視 拉 美 國 家 貧 富 差 距 懸 殊 的 問 題, 在 過 度 強 調 市 場 自 由 化 的 同 時, 幾 乎 是 開 工 業 化 的 倒 車, 將 拉 美 國 家 再 次 帶 回 向 美 國 輸 出 農 礦 原 料 的 老 路 上 8 John Williamson, What Washington Means by Policy Reform, Chapter 2 in John Williamson ed., Latin American Adjustment: How Much Has Happened (Washington D.C.: Institute for International Politics, 1990). 9 Adama Gaye, The Washington Consensus will survive, New African (July 2009), pp Arturo Guillen R., Modelos de Desarrollo y Estrategia Alternativas en America Latina, en E. Correa, J. Deniz y A. Palazuelos coordinadores América Latina y Desarrollo Económico. Editorial Akal, Madrid,

5 從 1980 年 代 初 期 至 90 年 代 中 期, 世 界 銀 行 與 國 際 貨 幣 基 金 會 確 實 秉 持 華 盛 頓 共 識 的 原 則 來 協 助 拉 美 國 家 推 動 經 濟 改 革, 譬 如 1989 年 美 國 財 政 部 長 布 萊 迪 (Nicholas Brady) 針 對 外 債 高 築 且 無 力 償 還 的 國 家 提 出 紓 困 計 畫 這 計 畫 要 求 借 貸 國 必 須 以 公 債 抵 貸 款, 進 而 開 放 國 內 市 場 吸 引 外 資, 另 一 方 面 則 是 要 求 減 少 財 政 赤 字, 同 意 要 求 的 國 家 就 減 免 其 外 債 大 體 而 言, 布 萊 迪 計 畫 算 是 相 當 成 功 雖 然 學 者 對 於 華 盛 頓 共 識 的 評 價 不 一, 但 多 數 論 者 認 為 華 盛 頓 共 識 並 非 真 正 全 面 性 的 共 識, 其 執 行 落 實 程 度 也 差 距 頗 大, 並 非 所 有 拉 美 國 家 都 完 全 遵 照 而 行, 而 拉 美 國 家 的 經 濟 表 現 在 這 段 期 間 也 仍 是 起 伏 不 定 阿 根 廷 梅 南 總 統 (Carlos Menem) 在 年 間 透 過 國 營 事 業 民 營 化 手 段 暫 時 解 決 外 債 高 築 問 題, 國 際 跨 國 公 司 也 紛 紛 購 買 阿 國 債 券 插 足 民 營 化 公 司, 梅 南 得 以 藉 著 外 資 湧 入 而 在 相 當 程 度 上 控 制 住 阿 根 廷 國 內 的 通 貨 膨 脹 但 由 於 阿 根 廷 外 銷 產 業 競 爭 力 未 能 發 展 健 全, 因 此 當 外 資 一 旦 撤 出 時, 國 內 經 濟 困 境 立 即 出 現 墨 西 哥 在 1994 年 時 就 是 遇 上 這 樣 的 問 題, 外 資 投 入 造 成 墨 幣 升 值, 但 外 銷 競 爭 力 不 足 以 致 經 濟 數 據 欠 佳, 外 資 隨 之 撤 出 進 而 導 致 墨 幣 大 幅 貶 值, 在 墨 西 哥 無 力 償 還 外 債 的 狀 況 下, 美 國 政 府 不 得 不 出 面 集 資 500 億 美 金 解 決 問 題 11 這 兩 個 例 子 分 別 為 華 盛 頓 共 識 的 支 持 者 與 批 評 者 都 提 供 了 辯 論 材 料, 前 者 認 為 華 盛 頓 共 識 未 落 實, 也 就 是 各 項 經 濟 改 革 政 策 並 為 完 全 實 施 12 批 判 者 則 認 為 華 盛 頓 共 識 由 上 而 下 的 作 法 欠 缺 國 內 共 識 與 配 套 措 施, 在 1990 年 代 末 期 的 經 濟 危 機 中 充 分 顯 示 這 些 政 策 無 效, 也 導 致 許 多 拉 美 國 家 開 始 左 傾 13 當 Williamson 歸 納 出 華 盛 頓 共 識 這 名 詞 時, 這 些 共 識 原 則 的 主 要 目 的 是 希 望 將 拉 美 的 經 濟 發 展 模 式 由 內 向 保 護 主 義 甚 至 是 工 會 主 義 與 社 團 主 義 (corporatism) 改 造 為 出 口 導 向 自 由 市 場 競 爭 與 講 究 財 政 紀 律 在 這 樣 的 前 提 下, 拉 美 政 府 是 要 轉 變 功 能 與 角 色, 將 過 去 由 政 府 提 供 的 服 務 與 資 源 民 營 化, 政 府 將 儘 量 不 干 預 市 場 不 影 響 商 品 價 格 不 過 在 國 際 金 融 機 構 的 主 導 下, 民 營 化 與 自 由 化 等 措 施 對 工 會 組 織 及 原 有 的 福 利 政 策 造 成 衝 擊, 如 此 一 來 使 得 新 自 由 主 義 經 濟 受 到 基 層 民 眾 的 質 疑, 認 為 華 盛 頓 共 識 就 是 由 華 府 遙 控 拉 美 經 濟 的 政 策, 於 是 就 變 成 了 政 治 問 題 特 別 是 自 由 主 義 經 濟 無 法 解 決 拉 美 普 遍 存 在 的 貧 窮 問 題 時, 美 國 就 成 了 拉 美 左 派 政 治 勢 力 最 容 易 的 標 靶 不 過 當 國 際 貨 幣 基 金 會 與 世 界 銀 行 提 供 了 拉 美 國 家 數 百 億 美 金 的 貸 款 援 助 後, 的 確 見 到 相 當 的 成 效 以 巴 西 而 言, 在 80 年 代 及 90 年 代 初 期 經 歷 過 破 紀 錄 的 通 貨 膨 脹, 在 1993 年 其 通 貨 膨 脹 率 更 11 Duncan Green, Latin America: neoliberal failure and the search for alternatives, Third World Quarterly, Vol.17, No.1 (1996), pp John Williamson 在 他 編 輯 的 書 中 指 出 華 盛 頓 共 識 之 所 以 成 效 不 盡 理 想, 乃 是 因 為 拉 美 經 濟 改 革 並 未 徹 底 執 行 共 識 的 原 則 Pedro-Pablo Kuczynski and John Williamson eds., After the Washington Consensus: Restoring Growth and Reform in Latin America (Washington DC: Institute for International Economics, 2003). 13 Carol Wise and Riordan Roett eds., Post-stabilization Politics in Latin America: Competition, Transition, Collapse (Washington DC: Brookings Institution Press, 2003). 5

6 高 達 2500% 但 在 國 際 貨 幣 基 金 會 的 指 導 與 援 助 下, 從 1994 年 起 大 約 維 持 在 10% 以 下 然 而 拉 美 國 家 至 今 仍 有 一 億 以 上 的 貧 窮 人 口 過 著 一 天 不 到 兩 塊 美 金 的 生 活, 甚 至 比 1990 時 的 貧 窮 人 口 還 多 出 3 百 萬 以 玻 利 維 亞 為 例, 自 1980 年 代 中 期 實 施 新 自 由 主 義 經 濟 改 革 至 今 仍 將 近 有 三 之 二 的 人 口 被 歸 類 於 窮 人 等 級 14 這 就 說 明 了 為 何 拉 美 國 家 在 1990 年 代 中 期 以 後 開 始 左 傾, 而 且 反 美 往 往 成 為 最 能 吸 引 選 票 的 口 號 有 學 者 指 出 雖 然 拉 美 國 家 經 歷 過 進 口 替 代 策 略 模 式 的 失 敗, 但 如 今 仍 有 左 傾 現 象, 這 意 味 著 代 表 新 自 由 主 義 的 華 盛 頓 共 識 並 未 在 該 地 區 取 得 完 全 的 主 流 地 位, 所 以 拉 美 的 政 治 領 袖 們 仍 在 經 濟 發 展 與 政 治 權 力 問 題 間 尋 求 平 衡 點, 也 就 是 希 望 在 新 自 由 主 義 之 外 尋 求 其 他 可 行 途 徑 15 拉 美 左 派 對 於 華 盛 頓 共 識 背 後 的 新 自 由 主 義 經 濟 思 維 從 一 開 始 就 不 斷 批 判, 到 了 1990 年 代 末 期, 華 府 的 國 際 金 融 機 構 也 開 始 承 認 從 經 濟 發 展 降 低 貧 窮 以 及 減 少 貧 富 差 距 等 幾 個 主 要 指 標 來 看, 華 盛 頓 共 識 並 沒 有 達 到 預 期 成 果 這 其 中 最 重 要 的 自 省 聲 音 來 自 於 Joseph Stiglitz, 他 曾 是 年 間 世 界 銀 行 的 首 席 經 濟 學 家, 他 對 華 盛 頓 共 識 的 批 評 往 往 被 稱 為 是 後 華 盛 頓 共 識 的 開 始 四 後 華 盛 頓 共 識 的 興 起 與 分 歧 Stiglitz 是 2001 年 經 濟 學 諾 貝 爾 獎 得 主, 他 從 90 年 代 中 期 就 不 斷 指 出 華 盛 頓 共 識 在 推 動 多 年 後 有 諸 多 缺 點 首 先 他 認 為 IMF 在 指 導 開 發 中 國 家 制 定 經 濟 發 展 政 策 時 往 往 忽 略 個 別 國 家 的 特 殊 條 件 狀 況 並 欠 缺 配 套 措 施 譬 如 : 貿 易 自 由 化 策 若 碰 上 高 利 率 就 必 然 造 成 高 失 業 率 ; 金 融 市 場 開 放 若 沒 有 合 適 的 管 理 機 制 與 架 構 就 必 然 造 成 經 濟 不 穩 定 ; 民 營 化 政 策 若 缺 乏 開 放 競 爭 性 的 政 策 與 監 督 就 必 導 致 壟 斷 弊 端, 而 物 價 必 定 跟 著 上 漲 其 次, 在 貸 款 援 助 方 面, 國 際 金 融 機 構 往 往 偏 重 短 期 穩 定 經 濟 情 勢 的 貸 款, 這 並 不 符 合 拉 美 國 家 長 期 經 濟 發 展 利 益 與 需 求 16 另 外,Stiglitz 特 別 強 調 自 由 市 場 的 功 能 並 非 絕 對 有 效, 而 政 府 的 干 預 是 無 可 避 免 的, 如 果 政 策 得 宜 的 話 市 場 干 預 也 往 往 是 有 利 的, 這 與 華 盛 頓 共 識 的 觀 念 有 著 相 當 程 度 的 差 異 他 也 認 為 華 盛 頓 共 識 對 於 市 場 功 能 與 運 作 認 識 不 夠, 單 單 強 調 低 通 貨 膨 脹 無 法 掌 握 經 濟 發 展, 還 必 須 有 上 述 的 金 融 管 理 機 制 開 放 競 爭 政 策 等 配 套 措 施 基 於 對 市 場 功 能 了 解 增 加,Stiglitz 主 張 開 發 中 國 家 經 濟 改 革 目 標 必 須 是 多 元 化 的, 如 此 才 能 達 到 穩 定 持 續 的 發 展 這 些 多 元 化 的 目 標 包 括 : 經 濟 發 展 的 永 續 經 營 經 濟 發 展 的 財 富 平 均 以 及 發 展 民 主 政 治 17 最 後,Stiglitz 將 華 盛 頓 共 14 David J. Lynch, Anger over free-market reforms fuels leftward swing in Latin America, USA Today, September 2, 2006, p.1b. 15 Juan Pablo Luna & Fernando Filgueira, The Left Turns as Multiple Paradigmatic Crises, Third World Quarterly, Vol.30, No.2 (2009), pp Joseph Stiglitz, Globalization and its Discontent (New York: W.W. Norton, 2002), p Joseph Stiglitz, More Instruments and Broader Goals: Moving toward the Post-Washington 6

7 識 歸 納 為 三 大 概 念 : 穩 定 的 總 體 經 濟 經 濟 自 由 化 ( 低 關 稅 與 市 場 鬆 綁 ) 產 業 民 營 化 Stiglitz 認 為 這 些 改 革 概 念 雖 然 基 本 上 都 是 按 照 拉 美 國 家 的 經 驗 發 展 出 來, 但 顯 得 過 於 將 問 題 簡 化, 反 倒 是 中 國 未 全 然 遵 行 華 盛 頓 共 識 卻 有 驚 人 的 經 濟 穩 定 成 長 18 因 此 Stiglitz 相 當 看 重 東 亞 經 驗, 經 常 強 調 在 1997 年 亞 洲 金 融 風 暴 中, 除 了 印 尼 之 外, 其 他 國 家 都 能 迅 速 回 復 正 常, 他 認 為 這 就 是 正 確 的 政 策 所 產 生 經 濟 發 展 的 結 果 1999 年 前 世 界 銀 行 總 裁 James Wolfensohn 提 出 全 面 發 展 架 構 (The Comprehensive Development Framework, CDF), 這 個 計 畫 的 核 心 構 想 與 目 標 就 是 要 減 少 貧 窮 CDF 強 調 在 經 濟 發 展 過 程 中 所 有 的 發 展 因 素 都 相 互 依 賴, 因 此 必 須 採 取 一 種 整 體 性 的 策 略, 而 需 要 注 意 的 層 面 包 括 : 社 會 結 構 人 文 經 濟 環 境 以 及 財 政 等 因 素 經 濟 改 革 必 須 由 當 事 國 來 主 導, 並 非 一 昧 地 聽 命 於 國 際 金 融 機 構 的 專 家 們 19 再 者, 世 界 銀 行 與 國 際 貨 幣 基 金 會 在 CDF 中 提 出 減 少 貧 窮 策 略 報 告 (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP) 的 做 法, 針 對 每 一 個 受 援 國 提 出 個 案 討 論 報 告 其 重 點 是 一 方 面 重 視 貧 窮 問 題, 另 一 方 面 則 強 調 報 告 書 的 內 容 應 由 受 援 國 依 自 身 國 家 情 形 來 擬 定, 並 由 受 援 國 與 國 際 金 融 組 織 合 作 推 動 經 濟 改 革 在 此, 後 華 盛 頓 共 識 強 調 當 事 國 擁 有 改 革 計 畫, 而 非 由 國 際 金 融 機 構 主 導 PRSP 的 內 容 基 本 上 就 是 國 際 金 融 機 構 對 受 援 國 經 濟 改 革 的 計 畫 書, 儘 管 不 強 調 主 導 權, 但 國 際 金 融 機 構 仍 具 有 最 後 裁 決 權 20 國 際 金 融 機 構 也 透 過 PRSP 修 正 了 華 盛 頓 共 識 的 缺 點 華 盛 頓 共 識 在 拉 美 實 施 的 結 果 中 最 受 詬 病 的 就 是 貧 窮 問 題, 雖 然 華 盛 共 識 在 起 初 不 無 成 效, 也 將 通 貨 膨 脹 問 題 控 制 在 可 以 忍 受 的 範 圍 內, 但 所 付 上 的 社 會 成 本 過 高, 因 而 飽 受 一 些 拉 美 國 家 社 群 團 體 (civic society) 批 評 Stiglitz 也 批 評 國 際 金 融 機 構 的 政 策 中 未 重 視 窮 人 的 保 障, 沒 有 建 立 社 會 安 全 網 世 界 銀 行 在 1990 年 代 就 已 經 開 始 注 意 拉 美 國 家 的 貧 窮 問 題, 它 比 國 際 貨 幣 基 金 會 更 早 開 始 修 正 經 濟 改 革 的 理 論 與 路 線, 並 且 參 考 東 亞 經 驗 後 指 出 政 府 在 這 問 題 上 要 扮 演 較 為 積 極 的 角 色 經 由 世 界 銀 行 的 帶 動, 國 際 貨 幣 基 金 會 也 隨 之 開 始 注 意 貧 窮 問 題, 特 別 是 經 過 1999 年 西 雅 圖 反 全 球 化 衝 突 後, 國 際 金 融 機 構 的 後 華 盛 頓 共 識 逐 漸 成 形, 從 經 濟 理 論 角 度 而 言, 這 代 表 著 強 調 自 由 市 場 的 新 自 由 主 義 與 強 調 貨 幣 供 給 的 凱 因 斯 理 論 兩 者 間 的 妥 協 國 際 金 融 機 構 不 再 只 注 意 經 濟 成 長 與 效 率 問 題, 也 同 時 注 意 經 濟 成 長 中 所 伴 隨 而 來 的 高 失 業 率 貧 窮 與 貧 富 差 異 等 社 會 問 題 21 此 Consensus, WIDER Annual Lecture, The World Bank Group, Helsinki, Finland, Jan. 7, Unravelinhg the Washington Consensus, An Interview with Joseph Stiglitz, Multinational Monitor, April, 2000, pp Arne Ruckert, Towards an Inclusive-Neoliberal Regime of Development: From the Washington to the Post-Washington Consensus, Labour, Capital and Society, Vol.19, No.1 (2006), pp Andrew Sumner, In Search of the Post-Washington (Dis)consensus: the missing content of PRSPS, Third World Quarterly, Vol.27, No.8 (2006), pp World Bank, World Development Report 1997: The State in a Changing World (New York: Oxford University Press, 1997). 7

8 外, 世 界 銀 行 2002 年 所 公 布 的 PRSP Sourcebook 中 也 特 別 提 到 在 外 援 減 債 金 額 中 一 定 要 顧 及 公 共 衛 生 及 教 育 方 面 的 支 出, 如 此 可 以 減 輕 窮 人 的 痛 苦 並 顧 及 中 長 程 的 經 濟 發 展 需 求, 國 民 健 康 與 教 育 是 發 展 經 濟 不 可 或 缺 的 重 要 因 素 在 貧 窮 問 題 之 外, 後 華 盛 頓 共 識 與 華 盛 頓 共 識 的 另 一 個 顯 著 差 異 就 是 民 主 政 治 的 議 題 後 華 盛 頓 共 識 除 了 認 知 政 府 在 經 濟 發 展 中 扮 演 著 重 要 角 色, 更 強 調 政 府 運 作 透 明 化 與 負 責 任 早 先 華 盛 頓 共 識 過 於 注 意 市 場 自 由 化, 反 對 政 府 干 預 市 場 機 能, 甚 至 忽 略 了 民 主 機 制 對 於 經 濟 改 革 的 重 要 性 但 貪 腐 原 本 就 是 拉 美 政 治 的 長 期 問 題, 因 此 唯 有 依 靠 法 令 制 度 (institutions) 與 民 主 機 制 才 能 促 使 政 府 發 揮 功 能 後 華 盛 頓 共 識 不 否 定 市 場 機 能 的 重 要 性, 也 仍 然 主 張 自 由 化 的 價 值, 但 是 它 強 化 了 政 府 的 角 色 與 責 任, 政 府 對 於 金 融 體 系 的 管 理, 尤 其 是 要 注 意 資 金 不 足 的 銀 行 容 易 引 發 金 融 危 機 整 體 而 言, 後 華 盛 頓 共 識 比 先 前 政 策 精 緻, 一 方 面 注 意 財 富 分 配 與 貧 窮 問 題, 另 一 方 面 也 呼 籲 鼓 勵 社 群 團 體 參 與 經 濟 改 革, 這 部 分 缺 失 在 過 去 飽 受 批 評 後 華 盛 頓 共 識 強 調 不 再 單 單 從 已 開 發 國 家 角 度 看 拉 美 國 家 經 濟 問 題, 但 批 評 者 仍 認 為 這 還 是 相 對 性 的 問 題 對 許 多 非 政 府 組 織 聯 合 國 機 構 以 及 已 開 發 國 家 的 援 助 機 構 而 言, 後 華 盛 頓 共 識 仍 然 是 自 由 市 場 導 向, 過 於 主 張 短 期 迅 速 修 正 受 援 國 的 財 政 赤 字 而 忽 略 了 社 會 人 道 層 面 的 問 題 近 十 年 來 拉 美 地 區 的 經 濟 在 後 華 盛 頓 共 識 的 帶 領 與 美 國 的 援 助 下 的 確 有 所 進 步, 但 從 一 些 國 家 的 左 傾 趨 勢 看 來, 即 令 是 修 正 後 的 後 華 盛 頓 共 識 仍 未 能 獲 得 拉 美 地 區 人 民 的 普 遍 信 任, 換 言 之, 強 調 市 場 機 能 與 自 由 貿 易 的 新 自 由 主 義 尚 無 法 成 為 經 濟 發 展 模 式 的 優 勢 典 範 (the dominant paradigm) 依 據 世 界 銀 行 與 國 際 貨 幣 基 金 會 的 調 查, 在 年 間, 拉 美 地 區 的 貧 窮 問 題 明 顯 改 善, 貧 窮 率 從 45.4% 降 為 32.5% 即 令 遭 遇 2008 年 開 始 的 全 球 金 融 危 機, 拉 美 地 區 並 未 如 以 往 般 立 即 陷 入 外 債 或 是 通 貨 膨 脹 災 難 22 但 是 委 內 瑞 拉 玻 利 維 亞 阿 根 廷 烏 拉 圭 等 國 家 的 左 派 勢 力 上 升, 拉 美 學 界 不 乏 聲 音 批 評 美 國 主 導 的 經 濟 發 展 政 策 是 有 利 於 富 國 整 體 而 言, 新 自 由 主 義 的 經 濟 路 線 並 未 遭 遇 真 正 的 挑 戰, 即 使 左 派 聲 勢 很 大 的 巴 西 依 然 是 走 自 由 市 場 與 貿 易 路 線, 但 拉 美 國 家 對 於 美 國 的 霸 權 與 強 勢 主 導 卻 頗 有 怨 言 譬 如,2006 年 墨 西 哥 前 外 長 Jorge Casteneda 即 曾 表 示 經 過 15 年 的 自 由 市 場 改 革 以 及 跟 隨 美 國 式 的 深 化 民 主, 拉 美 國 家 已 經 開 始 反 彈 左 轉 23 由 此 可 知, 即 使 後 華 盛 頓 共 識 已 修 正 了 華 盛 頓 共 識 中 的 諸 多 缺 點, 但 自 由 市 場 經 濟 始 終 無 法 消 除 日 益 擴 大 的 貧 富 差 距, 再 加 上 反 經 濟 全 球 化 聲 浪 不 斷, 這 使 得 拉 丁 美 洲 在 近 期 內 很 難 完 全 服 膺 新 自 由 主 義 經 濟 發 模 式, 而 拉 美 國 家 與 美 國 或 是 國 際 金 融 機 構 間 的 隔 閡 與 齟 齬 也 會 持 續 下 去 五 結 論 22 貧 窮 率 是 指 每 人 每 天 生 活 支 出 不 足 4 美 元 Duncan Currie, Not Your Father s Latin America, National Review, August 10, 2009, pp Kathleen S. Bailey and Robert M. McNab, The Washington Consensus and Latin America s Left Turn: Has U.S. National Security Suffered as a Result? Security and Defense Studies Review, Vol.8 (Summer 2008), pp

9 拉 美 經 濟 發 展 模 式 變 遷, 由 出 口 農 礦 產 品, 轉 為 進 口 替 代 策 略, 再 轉 為 市 場 導 向 的 新 自 由 主 義 模 式, 這 期 間 除 了 外 部 經 濟 因 素 與 干 預 外, 拉 美 國 家 本 身 內 部 的 政 治 經 濟 因 素 更 是 變 遷 的 潛 在 主 因 拉 美 國 家 過 去 長 期 由 政 府 或 少 數 財 團 富 人 掌 握 大 部 分 資 源, 政 府 扶 持 資 本 主 義 或 是 社 團 主 義 所 養 成 的 政 治 文 化 與 新 自 由 主 義 所 需 要 的 資 本 主 義 自 由 民 主 文 化 不 無 杆 格 因 此 當 經 濟 改 革 發 展 不 如 預 期 時, 窮 人 必 然 反 彈, 反 對 依 賴 或 受 制 於 美 國 的 政 治 力 量 隨 之 崛 起 冷 戰 結 束 後, 美 國 成 為 唯 一 超 強 國 家, 而 美 國 所 服 膺 的 新 自 由 主 義 在 布 列 敦 森 林 機 構, 也 就 是 國 際 貨 幣 基 金 與 世 界 銀 行 的 推 動 下 向 拉 丁 美 洲 促 銷 但 無 論 華 盛 頓 共 識 或 是 後 華 盛 頓 共 識, 基 本 上 都 是 建 立 在 新 自 由 主 義 的 架 構 上, 主 張 以 自 由 市 場 機 制 主 導 經 濟 發 展 華 盛 頓 共 識 對 通 膨 控 制 有 所 成 效, 但 貧 窮 問 題 卻 乏 善 可 陳 後 華 盛 頓 共 識 特 別 強 調 解 決 貧 窮 問 題, 也 同 時 注 意 到 整 體 社 會 的 均 衡 發 展, 尤 其 是 教 育 與 公 共 衛 生 方 面 的 投 資 即 令 後 華 頓 共 識 已 盡 力 注 意 到 受 援 國 家 的 個 別 狀 況, 但 整 體 而 言, 新 自 由 主 義 經 濟 思 維 在 拉 美 推 行 的 結 果 不 盡 理 想 新 自 由 主 義 對 於 消 滅 貧 窮 與 貧 富 差 距 並 無 有 效 處 方, 而 其 一 貫 思 維 是 當 經 濟 發 順 利 時, 貧 窮 問 題 會 自 然 解 決, 也 就 是 雷 根 主 政 時 所 謂 的 垂 滴 經 濟 (trickle down economy) 由 華 盛 頓 共 識 在 拉 美 實 施 的 結 果 看 來, 雖 然 目 前 沒 有 其 他 典 範 (paradigm) 可 以 取 代 自 由 市 場 經 濟 或 是 新 自 由 主 義 發 展 模 式, 但 拉 美 國 家 必 須 多 了 解 本 身 各 種 情 況, 訂 出 適 合 本 身 情 況 的 經 濟 發 展 策 略 拉 美 國 家 不 需 套 用 歐 美 的 經 濟 發 展 理 論, 但 必 須 解 決 自 身 長 期 以 來 的 貪 污 問 題, 這 恐 怕 需 要 政 治 人 物 與 人 民 共 同 的 醒 悟 與 努 力 9