比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 见 意 味 着 法 院 系 统 正 式 启 动 人 员 分 类 管 理 改 革 3 此 后, 最 高 人 民 法 院 于 2005 年 2009 年 和 2015 年 发 布 的 人 民 法 院 第 二 个 五 年 改 革 纲 要 ( )

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1 摘 要 : 肇 始 于 20 世 纪 末 的 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 并 未 取 得 预 期 成 果 宏 观 层 面 人 事 财 政 及 司 法 行 政 管 理 的 体 制 困 局, 中 观 层 面 机 制 改 革 有 分 类 无 分 类 管 理, 微 观 层 面 法 院 内 部 治 理 的 行 政 化 桎 梏 是 共 同 成 因 下 一 阶 段 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 应 实 现 体 制 与 机 制 的 转 型, 即 司 法 行 政 管 理 体 制 由 分 散 走 向 统 一 分 类 管 理 机 制 由 单 一 走 向 差 异 法 院 内 部 治 理 由 单 轨 走 向 双 轨 关 键 词 : 法 院 人 员 分 类 管 理 体 制 机 制 转 型 2013 年 11 月, 党 的 十 八 届 三 中 全 会 公 报 明 确 提 出 要 推 进 司 法 机 关 工 作 人 员 的 分 类 管 理 改 革 此 后, 最 高 人 民 法 院 在 2015 年 2 月 4 日 发 布 的 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 ( ) 第 48 条 也 对 推 动 法 院 人 员 分 类 管 理 制 度 改 革 提 出 了 具 体 的 要 求 如 果 说 十 八 届 三 中 全 会 后 推 进 司 法 体 制 改 革 是 一 个 面, 那 么 推 进 法 院 制 度 改 革 就 是 一 条 线, 而 法 院 工 作 人 员 的 分 类 管 理 则 是 其 中 一 个 十 分 重 要 的 点 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 肇 始 于 20 世 纪 末 最 高 人 民 法 院 期 冀 从 书 记 员 单 列 管 理 和 法 官 助 理 改 革 两 个 方 面 实 现 人 员 分 类 管 理 改 革 的 突 破 令 人 遗 憾 的 是, 上 述 改 革 并 未 实 现 预 期 目 标 本 文 将 先 简 单 回 顾 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 在 此 基 础 上 参 考 域 外 成 熟 的 经 验, 分 析 上 述 改 革 未 能 取 得 成 功 的 原 因, 并 结 合 中 国 司 法 的 实 践 提 出 相 应 的 改 革 方 案 一 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 的 回 顾 ( 一 ) 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 的 理 念 与 文 本 我 国 的 法 院 系 统 对 分 类 管 理 并 不 陌 生 1999 年 出 台 的 人 民 法 院 第 一 个 五 年 改 革 纲 要 ( ) ( 下 称 一 五 纲 要 ) 就 已 包 含 分 类 管 理 的 理 念, 如 书 记 员 单 独 序 列 管 理 和 配 备 法 官 助 理 等 1 法 院 系 统 官 方 文 件 正 式 启 用 分 类 管 理 这 一 术 语 大 致 可 追 溯 到 2002 年 该 年 度, 时 任 最 高 人 民 法 院 副 院 长 的 祝 铭 山 在 一 次 讲 话 中 提 及 对 法 官 审 判 辅 助 人 员 司 法 行 政 人 员 党 政 工 作 人 员 和 司 法 警 察 等 法 院 工 作 人 员 需 要 分 类 管 理 2 同 年 出 台 的 关 于 加 强 法 官 队 伍 职 业 化 建 设 的 若 干 意 东 南 大 学 法 学 院 副 教 授, 江 苏 高 校 区 域 法 治 发 展 协 同 创 新 中 心 研 究 人 员, 法 学 博 士 本 文 系 司 法 部 法 治 建 设 与 法 学 理 论 研 究 项 目 法 院 人 员 分 类 管 理 体 制 与 机 制 转 型 研 究 ( 项 目 号 :15SFB3021) 以 及 江 苏 省 社 科 重 大 项 目 把 握 互 联 网 最 大 变 量 核 心 问 题 研 究 ( 项 目 号 :14ZD003) 的 阶 段 成 果 1 详 见 一 五 纲 要 第 和 37 条 2 参 见 2002 年 7 月 6 日 祝 铭 山 在 全 国 法 院 队 伍 建 设 工 作 会 议 上 的 讲 话 大 力 加 强 法 官 职 业 化 建 设 努 力 开 创 人 民 法 院 队 伍 建 设 新 局 面 63

2 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 见 意 味 着 法 院 系 统 正 式 启 动 人 员 分 类 管 理 改 革 3 此 后, 最 高 人 民 法 院 于 2005 年 2009 年 和 2015 年 发 布 的 人 民 法 院 第 二 个 五 年 改 革 纲 要 ( ) ( 下 称 二 五 纲 要 ) 人 民 法 院 第 三 个 五 年 改 革 纲 要 ( ) ( 下 称 三 五 纲 要 ) 和 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 ( ) ( 下 称 四 五 纲 要 ) 均 有 明 确 的 关 于 人 员 分 类 管 理 的 规 定 不 过, 长 达 15 年 的 分 类 管 理 试 点 改 革 离 预 期 仍 有 显 著 差 距, 十 八 届 三 中 全 会 对 法 院 人 员 分 类 管 理 的 再 次 强 调 便 是 明 证 在 此, 笔 者 将 简 要 回 顾 一 下 这 15 年 间 最 高 人 民 法 院 着 力 推 进 有 关 书 记 员 和 法 官 助 理 的 人 员 分 类 管 理 改 革 ( 二 ) 书 记 员 单 独 序 列 改 革 的 回 顾 书 记 员 单 列 管 理 在 某 种 程 度 上 是 法 院 系 统 推 行 人 员 分 类 管 理 的 一 个 突 破 口 1999 年 的 一 五 纲 要 就 已 确 定 书 记 员 单 独 序 列 管 理 作 为 对 一 五 纲 要 的 贯 彻 执 行, 最 高 人 民 法 院 在 2003 年 推 出 了 人 民 法 院 书 记 员 管 理 办 法 ( 试 行 ), 设 定 了 专 门 针 对 聘 任 制 书 记 员 的 选 任 程 序 和 晋 升 通 道, 4 它 意 味 着 聘 任 制 书 记 员 单 独 序 列 管 理 机 制 的 全 面 推 行 5 传 统 而 言, 书 记 员 是 法 官 的 预 备 役, 二 者 虽 属 于 不 同 岗 位, 但 在 管 理 上 高 度 混 同 故 而, 聘 任 制 书 记 员 改 革 的 核 心 就 是 建 立 一 支 单 独 序 列 的 书 记 员 队 伍, 阻 断 书 记 员 向 法 官 的 晋 升 路 线, 分 类 管 理 的 理 念 彰 显 无 遗 聘 任 制 书 记 员 机 制 改 革 很 快 遭 遇 各 种 顶 层 体 制 障 碍 禁 止 转 任 为 法 官 较 低 的 薪 酬 和 有 限 的 职 级 晋 升 空 间 等 设 定 降 低 了 该 岗 位 对 社 会 的 吸 引 力 以 及 该 队 伍 的 稳 定 性 吊 诡 的 是, 这 三 个 要 素 恰 恰 又 是 书 记 员 分 类 管 理 改 革 中 着 力 强 调 的 方 面 随 着 这 一 改 革 的 推 进, 聘 任 制 书 记 员 改 革 的 问 题 不 断 凸 显 四 川 省 泸 州 市 中 级 人 民 法 院 曾 是 书 记 员 管 理 制 度 改 革 的 试 点, 并 曾 被 当 作 典 型 向 全 国 法 院 推 广, 但 该 院 部 分 聘 任 制 书 记 员 也 以 罢 工 的 激 烈 方 式 表 达 对 这 一 改 革 的 负 面 情 绪 6 因 此, 大 致 在 2009 年 前 后, 最 高 人 民 法 院 就 逐 步 放 缓 推 进 这 项 改 革 地 方 法 院 转 而 通 过 各 种 方 式 来 消 化 这 批 聘 任 制 书 记 员 江 苏 省 从 2009 年 开 始 陆 续 将 一 千 余 名 聘 任 制 书 记 员 转 为 公 务 员 序 列 7 贵 州 省 则 在 2011 年 一 次 性 解 决 了 122 名 聘 任 制 书 记 员 转 任 法 官 的 问 题 年, 最 高 人 民 法 院 政 治 部 主 任 徐 家 新 在 接 受 访 谈 时 就 强 调 要 妥 善 解 决 聘 任 制 书 记 员 遗 留 问 题, 对 已 通 过 公 务 员 考 试 和 司 法 考 试 的 聘 任 制 书 记 员, 可 经 考 核 择 优 转 任 为 法 官 9 这 无 疑 是 以 官 方 的 声 音 确 立 了 法 官 和 聘 任 制 书 记 员 两 大 序 列 被 重 新 打 通 同 样 是 在 2009 年 前 后, 各 地 法 院 又 展 开 了 新 的 书 记 员 管 理 制 度 改 革 聘 用 制 尽 管 聘 任 与 聘 用 一 字 之 差, 但 却 有 根 本 的 差 别 前 者 是 中 央 政 法 专 项 3 最 高 人 民 法 院 关 于 加 强 法 官 队 伍 职 业 化 建 设 的 若 干 意 见 (2002 年 7 月 18 日 ) 第 31 条 规 定 : 对 法 官 法 官 助 理 书 记 员 以 及 其 他 工 作 人 员 实 行 分 类 管 理, 建 立 科 学 的 管 理 制 度, 提 高 法 院 干 部 人 事 管 理 法 制 化 科 学 化 水 平 4 人 民 法 院 书 记 员 管 理 办 法 ( 试 行 ) 第 3 条 规 定 了 不 同 于 传 统 书 记 员 的 准 入 条 件, 在 学 历 要 求 方 面 降 低 为 专 科, 且 还 可 以 放 宽 ; 第 15 条 确 定 了 单 独 的 晋 升 职 级 的 上 限, 比 如 基 层 人 民 法 院 书 记 员 最 高 可 晋 升 至 副 科 级 5 由 此, 法 院 内 部 书 记 员 就 被 分 为 委 任 制 书 记 员 和 聘 任 制 书 记 员, 前 者 可 以 晋 升 为 法 官, 后 者 则 因 为 是 单 独 序 列 的 分 类 管 理 而 不 得 转 任 法 官 6 参 见 郑 晓 静 : 书 记 员 是 法 官 的 预 备 队, 载 法 治 论 坛 2008 年 第 4 期, 第 256 页 7 江 苏 省 大 致 从 2003 年 开 始 实 行 聘 任 制 书 记 员 改 革, 原 来 称 委 任 制 书 记 员 聘 任 制 书 记 员 也 是 中 央 政 法 专 项 编 制, 公 务 员 序 列, 只 是 江 苏 省 内 被 划 归 为 B 类 公 务 员, 入 职 时 不 用 考 申 论, 且 不 能 转 职 为 法 官 ; 委 任 制 书 记 员 为 A 类 公 务 员, 要 考 申 论, 可 以 转 为 法 官 从 待 遇 看 两 者 没 有 根 本 区 别 江 苏 省 对 聘 任 制 书 记 员 的 消 化 便 是 和 组 织 部 门 协 商, 通 过 考 试 将 他 们 由 B 类 公 务 员 转 为 A 类 8 参 见 孙 华 璞 : 贵 州 省 高 级 人 民 法 院 工 作 报 告, 载 贵 州 日 报 2012 年 1 月 25 日, 第 3 版 9 袁 定 波 : 制 定 路 线 图 时 间 表 稳 步 推 进 分 类 管 理 改 革, 载 法 制 日 报 2013 年 7 月 31 日, 第 5 版 64

3 编 制, 理 论 上 仍 属 公 务 员 ; 后 者 则 是 事 业 编 制 或 者 纯 合 同 制 10 比 如, 江 苏 省 从 2013 年 前 后 推 出 书 记 员 分 类 管 理 的 聘 用 制 改 革, 统 一 与 书 记 员 签 订 聘 用 制 书 记 员 劳 动 合 同 书 11 据 报 道,2015 年 江 苏 全 省 68 家 法 院 联 手 面 向 社 会 公 开 招 聘 624 名 书 记 员 12 在 近 年 的 改 革 中, 部 分 法 院 还 引 入 了 劳 务 派 遣 的 管 理 模 式, 由 聘 用 制 书 记 员 与 法 院 之 外 的 劳 务 派 遣 公 司 签 约, 法 院 与 书 记 员 不 直 接 发 生 劳 动 关 系 显 而 易 见, 无 论 是 事 业 编 制 亦 或 是 合 同 制, 其 待 遇 均 不 如 公 务 员 序 列 的 法 院 其 他 工 作 人 员, 晋 升 空 间 也 更 加 有 限, 因 此 聘 用 制 书 记 员 队 伍 更 加 缺 乏 稳 定 性 以 宁 夏 为 例, 聘 用 制 书 记 员 由 于 没 有 编 制 没 有 人 头 经 费 靠 挤 占 正 常 办 公 经 费 发 工 资 待 遇 相 对 较 低 而 频 繁 跳 槽 13 总 之, 现 阶 段, 法 院 系 统 书 记 员 的 编 制 有 公 务 员 编 制 事 业 单 位 编 制 合 同 编 制 等 类 型 不 同 编 制 的 书 记 员 虽 然 工 作 内 容 大 同 小 异, 但 在 选 任 薪 酬 和 晋 升 方 面 却 有 根 本 不 同 也 就 是 说, 职 位 的 工 作 内 容 并 非 上 述 管 理 差 异 的 原 因, 编 制 才 是 造 成 差 异 化 管 理 的 根 本 症 结 ( 三 ) 法 官 助 理 单 独 序 列 改 革 的 回 顾 法 官 助 理 改 革 无 疑 也 是 最 高 人 民 法 院 在 过 去 十 余 年 着 力 推 动 的 分 类 管 理 改 革 之 一 时 任 最 高 人 民 法 院 政 治 部 主 任 的 苏 泽 林 在 2004 年 全 国 法 院 法 官 助 理 试 点 工 作 座 谈 会 上 就 将 其 定 位 为 实 现 法 院 人 员 分 类 管 理 的 关 键 一 步 14 与 书 记 员 单 列 改 革 类 似, 我 国 法 官 助 理 制 度 也 大 致 肇 始 于 1999 年 的 一 五 纲 要 不 过, 直 到 2004 年 9 月 最 高 人 民 法 院 才 确 定 了 18 个 试 点 法 院 年 1 月 法 官 助 理 的 试 点 进 一 步 扩 展 到 814 个 法 院 16 法 官 助 理 试 点 的 推 进 也 很 快 遭 遇 了 各 种 顶 层 体 制 的 制 约 和 系 统 内 的 抵 制 从 一 五 纲 要 文 本 来 看, 改 革 最 初 采 用 的 是 以 法 官 助 理 取 代 助 理 审 判 员 的 思 路, 17 对 法 官 助 理 的 价 值 认 识 和 司 法 分 工 缺 乏 细 致 入 微 的 思 考 改 革 更 像 是 法 官 助 理 与 助 理 审 判 员 的 岗 位 置 换, 其 背 后 的 考 虑 之 一 很 可 能 是 降 低 法 官 群 体 的 人 数 也 就 是 说, 法 官 与 法 官 助 理 的 分 类 管 理 改 革 最 初 并 非 基 于 职 位 工 作 性 质 差 异 的 管 理 需 要 在 实 践 中, 试 点 法 院 大 多 依 照 此 类 置 换 的 思 路 裁 减 部 分 法 官, 不 再 任 命 助 理 审 判 员 18 随 着 试 点 的 推 进, 法 院 在 人 事 制 度 等 方 面 所 遇 到 的 困 难 进 一 步 暴 露 首 先, 与 书 记 员 相 比, 人 民 法 院 组 织 法 并 未 规 定 法 官 助 理 这 一 职 位, 最 高 人 民 法 院 也 一 直 未 发 布 全 国 性 的 法 官 助 理 管 理 办 法 由 于 缺 乏 名 分, 法 官 助 理 的 待 遇 与 职 级 等 诸 多 问 题 势 必 面 临 各 种 困 难 其 次, 由 于 法 官 助 理 制 度 推 行 之 初 采 用 强 行 转 换 助 理 审 判 员 的 方 式, 在 实 践 中 也 遭 遇 了 不 同 程 度 的 抵 制 正 因 如 此, 二 五 纲 要 中 已 经 不 再 出 现 取 消 助 理 审 判 员 的 提 法 最 高 人 民 法 院 司 法 改 革 的 负 责 人 在 近 期 的 表 态 中 仍 然 强 调 不 10 必 须 指 出, 我 国 各 地 书 记 员 改 革 差 异 较 大 有 些 地 方 政 府 为 法 院 提 供 了 事 业 编 制, 从 而 解 决 了 聘 用 制 书 记 员 的 待 遇 问 题 ; 有 些 地 方 政 府 未 提 供 事 业 编 制, 聘 用 制 书 记 员 则 普 遍 采 取 合 同 制 同 时 合 同 制 也 有 明 显 的 差 异, 有 些 地 区 采 用 劳 务 派 遣 合 同 的 方 式, 比 如 江 苏 全 省 福 建 厦 门 ; 有 些 地 区 则 采 用 政 府 雇 员 合 同 的 方 式, 如 广 东 佛 山 11 参 见 娄 银 生 : 江 苏 法 院 将 全 面 推 进 书 记 员 管 理 体 制 改 革, 载 江 苏 经 济 报 2014 年 7 月 4 日, 第 A01 版 12 参 见 顾 敏 : 法 院 公 开 招 聘 624 名 书 记 员, 载 新 华 日 报 2015 年 2 月 11 日, 第 7 版 13 参 见 潘 从 武 : 书 记 员 频 繁 跳 槽 困 扰 宁 夏 法 院, 载 法 制 日 报 2010 年 4 月 26 日, 第 4 版 14 张 传 军 : 我 国 法 官 助 理 制 度 之 探 析, 载 法 律 适 用 2005 年 第 1 期, 第 69 页 15 参 见 吴 晓 锋 : 法 官 助 理 助 力 中 国 法 官 走 向 职 业 化, 载 法 制 日 报 2008 年 11 月 2 日, 第 2 版 16 参 见 乔 钢 梁 : 法 官 助 理 是 选 出 来, 不 是 考 出 来 的, 载 法 制 日 报 2008 年 3 月 30 日, 第 14 版 17 一 五 纲 要 明 确 规 定 结 合 人 民 法 院 组 织 法 的 修 改, 高 级 人 民 法 院 可 以 对 法 官 配 备 法 官 助 理 和 取 消 助 理 审 判 员 工 作 进 行 试 点, 摸 索 经 验 18 参 见 刘 晨 : 法 院 改 革 中 制 度 移 植 的 反 思 从 从 法 官 助 理 回 归 助 理 审 判 员 想 开 去, 载 法 治 论 坛 2009 年 第 3 期, 第 260 页 ; 余 姚 法 院 剥 夺 12 位 法 官 的 审 判 权 推 出 一 个 学 习 型 的 岗 位 : 法 官 助 理, 载 都 市 快 报 2011 年 1 月 19 日, 第 A22 版 65

4 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 能 简 单 采 取 将 助 理 审 判 员 直 接 转 化 为 法 官 助 理 的 方 式 推 进 改 革 19 再 次, 缺 乏 统 一 政 策 加 剧 了 地 方 法 院 法 官 助 理 制 度 的 差 异 性 法 官 助 理 的 选 任 分 为 助 理 审 判 员 转 任 书 记 员 转 任 速 录 员 转 任 社 会 直 接 招 聘 四 种 方 式 20 不 同 招 聘 方 式 法 官 助 理 的 编 制 则 分 为 公 务 员 编 事 业 编 和 合 同 编 三 种 也 就 是 说, 尽 管 工 作 内 容 大 同 小 异, 但 不 同 编 制 法 官 助 理 之 间 在 薪 酬 考 核 晋 升 等 方 面 却 有 根 本 不 同 故 而, 尽 管 我 国 在 1999 年 已 将 法 官 助 理 摆 上 改 革 议 程, 但 截 至 目 前 尚 未 真 正 建 立 21 二 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 的 分 类 管 理 美 国 联 邦 法 院 人 员 分 类 管 理 的 理 念 由 来 已 久, 历 史 上 一 共 有 15 种 司 法 辅 助 人 员 22 针 对 职 位 性 质 不 同 的 法 院 工 作 人 员, 美 国 司 法 系 统 构 建 了 差 异 化 各 具 特 色 的 选 任 薪 酬 考 核 等 管 理 体 制 ( 一 ) 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 的 分 类 及 规 模 现 阶 段, 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 可 以 被 划 分 为 两 大 类 : 法 官 (judge) 和 法 院 辅 助 人 员 (courtsupport staf) 对 于 美 国 联 邦 法 官 的 员 额, 国 内 学 者 已 多 有 论 述 根 据 不 同 的 统 计 口 径, 可 能 会 有 不 同 的 数 量 不 过, 严 格 意 义 的 第 三 条 款 法 官 的 员 额 大 致 为 856 名, 非 第 三 条 款 法 官 约 为 413 名, 联 邦 治 安 官 574 名, 三 者 合 计 1843 名 23 除 此 之 外, 美 国 联 邦 法 院 还 有 大 量 的 法 官 辅 助 人 员 他 们 又 大 致 可 以 被 划 分 为 两 类 : 专 业 事 务 辅 助 人 员 (lawstaf) 和 行 政 事 务 辅 助 人 员 (administrativestaf) 专 业 事 务 辅 助 人 员 是 指 为 法 官 提 供 专 业 性 辅 助 工 作 的 人 员, 主 要 包 括 : 法 官 助 理 (lawclerk) 和 公 职 律 师 (stafatorney) 一 般 而 言, 法 官 助 理 主 要 是 著 名 法 学 院 的 毕 业 生, 他 们 在 法 官 监 督 之 下 负 责 协 助 法 官 从 事 法 律 研 究 起 草 判 决 书 审 阅 当 事 人 的 意 见 书 查 阅 文 献 和 为 案 件 审 理 排 期 及 其 他 有 关 案 件 准 备 和 管 理 正 如 有 人 总 结 的 那 样, 所 有 法 官 助 理 都 做 一 样 的 事 情 法 官 让 他 们 做 的 所 有 事 情 24 现 阶 段, 美 国 最 高 法 院 大 法 官 每 人 可 以 聘 请 4 名 法 官 助 理 联 邦 上 诉 法 院 法 官 允 许 聘 请 3 名 法 官 助 理 联 邦 区 法 院 法 官 可 以 聘 请 2 名 法 官 助 理 与 法 官 助 理 类 似, 公 职 律 师 也 为 法 官 提 供 专 业 的 19 贺 小 荣 何 帆 : 贯 彻 实 施 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 应 当 把 握 的 几 个 主 要 关 系 和 问 题, 载 人 民 法 院 报 2015 年 3 月 18 日, 第 5 版 20 速 录 员 是 一 种 法 官 工 作 人 员 分 类 管 理 改 革 的 试 点, 并 未 全 面 展 开 21 参 见 宁 波 市 中 级 人 民 法 院 余 姚 市 中 级 人 民 法 院 联 合 课 题 组 : 法 官 职 业 化 建 设 背 景 下 法 官 助 理 制 度 的 重 新 审 视 与 现 实 进 路, 载 时 代 法 学 2013 年 第 6 期, 第 60 页 22 资 料 来 源 : 美 国 联 邦 司 法 中 心 (FederalJudicialCenter, 简 称 FJC) 网 站 htp:// 最 后 访 问 时 间 2015 年 12 月 10 日 FJC 系 美 国 三 大 全 国 性 的 司 法 行 政 机 构 之 一, 其 核 心 任 务 是 开 展 联 邦 司 法 研 究 23 一 般 而 言, 狭 义 联 邦 法 院 法 官 特 指 根 据 美 国 宪 法 第 三 条 款 设 立 的 法 官, 这 些 法 官 被 称 为 第 三 条 款 法 官, 终 身 任 职, 且 薪 酬 不 得 降 低 非 第 三 条 款 法 官 大 多 并 非 依 据 美 国 联 邦 宪 法 设 立 ( 第 一 条 款 法 官 除 外 ), 而 是 依 照 国 会 其 他 法 律 设 定 由 于 不 是 依 照 宪 法 设 立, 因 此 不 享 有 终 身 任 职 和 薪 酬 不 得 降 低 的 保 障 非 第 三 条 款 法 官 的 主 体 是 负 责 审 理 破 产 案 件 的 联 邦 破 产 法 院 法 官, 有 351 名 ; 其 他 非 第 三 条 款 法 官 主 要 还 有 联 邦 税 务 法 院 法 官 (9 名 ) 联 邦 索 赔 法 院 法 官 (16 名 ) 联 邦 外 国 情 报 监 视 法 院 法 官 (11 名 ) 联 邦 巡 回 上 诉 法 院 法 官 (12 名 ) 联 邦 武 装 力 量 上 诉 法 院 法 官 (5 名 ) 联 邦 退 伍 军 人 上 诉 法 院 法 官 (9 名 ) 等 在 美 国 联 邦 司 法 体 系 中, 对 治 安 官 (magistrate) 的 身 份 存 在 争 议 该 职 位 根 据 1968 年 出 台 的 联 邦 治 安 官 法 (FederalMagistratesAct of1968) 设 立, 职 权 包 括 参 与 一 系 列 的 审 前 程 序, 如 保 释 听 证 证 据 开 示 等 等, 甚 至 还 可 以 主 审 轻 微 罪 的 刑 事 案 件 因 此, 有 人 认 为 治 安 官 是 准 法 官, 也 有 人 认 为 治 安 官 是 法 官 辅 助 人 员, 本 文 倾 向 于 前 者, 因 为 治 安 法 官 也 可 以 配 备 一 名 法 官 助 理 数 据 来 源 :ThomasF.Hogan,2011AnnualReportoftheDirector:JudicialBusinesoftheUnitedStatesCourts32-34(AdministrativeOficeof theu.s.courts2012). 24 GeraldLebovits,Judges ClerksPlayVariedRolesintheOpinionDraftingProces,76N.Y.St.B.J.34,34(2004). 66

5 辅 助, 并 且 他 们 在 联 邦 上 诉 法 院 中 的 作 用 越 发 不 可 替 代 25 公 职 律 师 在 不 同 上 诉 法 院 的 使 用 方 式 不 尽 相 同 一 些 法 院 让 公 职 律 师 筛 选 和 作 出 预 裁 决 (preliminarydetermination), 比 如 服 刑 人 员 的 申 诉 公 职 律 师 还 常 常 被 要 求 审 核 案 件 的 管 辖 权 问 题, 或 者 评 估 哪 些 案 件 可 以 进 行 口 头 辩 论 一 些 法 院 的 公 职 律 师 也 协 助 起 草 判 决 书 26 行 政 事 务 辅 助 人 员 为 法 官 提 供 专 业 领 域 之 外 的 日 常 事 务 辅 助 美 国 联 邦 法 院 的 行 政 事 务 辅 助 人 员 主 要 有 四 类 : 书 记 官 审 前 服 务 官 缓 刑 事 务 官 图 书 管 理 员 在 联 邦 法 院 系 统 中, 首 席 法 官 决 定 法 院 的 政 策 并 把 实 施 这 些 政 策 和 维 持 法 院 日 常 运 作 的 任 务 分 配 给 法 院 书 记 官 办 公 室 主 任 (clerkof court) 27 书 记 官 的 职 责 很 多 元, 包 括 案 件 流 程 案 件 档 案 经 费 管 理 设 备 及 人 事 管 理 办 公 自 动 化 统 计 数 据 等 等 28 审 前 服 务 官 (pretrialservicesoficer) 和 缓 刑 官 (probationoficer) 也 是 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 的 重 要 组 成 部 分 他 们 主 要 负 责 询 问 被 告 人 相 关 信 息 对 被 告 人 进 行 背 景 调 查, 从 而 为 法 官 提 供 详 细 的 报 告 以 协 助 法 官 决 定 是 否 需 要 在 审 前 羁 押 犯 罪 嫌 疑 人 或 者 在 审 判 后 是 否 可 以 适 用 缓 刑 美 国 联 邦 法 院 还 设 有 图 书 资 料 室, 并 配 备 一 定 的 图 书 管 理 员 他 们 负 责 协 助 法 官 管 理 图 书 资 料, 并 进 行 学 术 研 究 这 与 我 国 法 院 研 究 室 职 能 较 为 类 似 由 于 采 用 灵 活 的 聘 任 机 制, 美 国 联 邦 法 院 系 统 工 作 人 员 的 总 数 是 持 续 变 动 的, 因 此 法 官 员 额 占 法 院 工 作 人 员 总 数 的 比 例 也 是 浮 动 的 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 (AdministrativeOficeofUnitedStates courts)2013 年 度 报 告 显 示, 由 于 国 会 持 续 减 少 联 邦 法 院 的 财 政 拨 款,2011 年 7 月 至 2013 年 年 底, 联 邦 法 院 辅 助 人 员 的 职 位 数 一 共 削 减 了 3200 个, 大 致 占 到 联 邦 法 院 辅 助 人 员 总 数 的 15% 仅 在 2013 年 度 就 削 减 了 1200 个 职 位 29 由 此 我 们 大 致 可 以 推 算 出 美 国 联 邦 法 院 法 官 之 外 的 雇 员 在 削 减 之 前 的 总 数 约 为 2.1 万 人, 削 减 之 后 职 位 数 大 致 为 1.8 万 人 这 一 推 算 与 联 邦 最 高 法 院 首 席 大 法 官 罗 伯 茨 在 2013 年 度 总 结 中 的 描 述 相 对 应 30 因 此, 在 2011 年 至 2014 年 间, 美 国 联 邦 法 院 法 官 辅 助 人 员 与 法 官 31 的 比 值 为 11 1 至 10 1 之 间, 且 这 个 比 值 不 断 变 动 ( 二 ) 差 异 化 的 选 任 机 制 选 任 机 制 分 为 资 质 要 素 和 程 序 要 素 两 个 方 面 前 者 涉 及 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 需 要 具 备 何 种 资 质 要 求 ; 后 者 涉 及 通 过 何 种 程 序 将 具 备 特 定 资 质 要 求 的 人 员 选 任 到 特 定 岗 位 上 在 美 国 联 邦 法 院 内 部, 法 官 专 业 事 务 辅 助 人 员 和 行 政 事 务 辅 助 人 员 遵 循 不 同 的 选 任 机 制 首 先, 不 同 职 位 的 准 入 条 件 不 同 联 邦 法 官 被 认 为 是 职 业 精 英, 因 此 候 选 人 需 要 具 备 较 高 的 准 入 条 件 一 般 认 为, 至 少 需 要 在 美 国 大 学 法 学 院 毕 业 并 获 得 JD 学 位 ; 同 时 通 过 律 师 资 格 考 试, 并 从 事 25 美 国 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 根 据 法 官 数 量 和 立 案 数 量 开 发 了 一 套 计 算 一 个 巡 回 区 法 院 所 需 公 职 律 师 数 量 的 公 式 26 关 注 不 同 司 法 区 公 职 律 师 的 定 位 差 异 可 参 见 :LauralHooper,DeanMiletich& AngeliaLevy,CaseManagementProceduresinthe FederalCourtsofAppeals11-12(2ded.,FederalJudicialCenter2011). 27 ClerkofCourt 是 一 个 职 位, 是 联 邦 法 院 的 首 席 书 记 官, 有 人 为 了 理 解 方 便 将 其 直 接 翻 译 为 办 公 室 主 任 28 MiraGur-Arie,LegalandCourtStafintheUnitedStatesJudiciary8(FederalJudicialCenter2004). 29 根 据 1939 年 行 政 管 理 部 法 设 立 的 联 邦 机 构, 统 一 执 行 联 邦 法 院 的 行 政 管 理 事 务, 其 法 定 职 责 之 一 是 按 年 度 向 美 国 联 邦 法 官 会 议 提 交 工 作 报 告 上 述 数 据 来 自 2013 年 度 工 作 报 告,htp:// AdministrativeOfice/DirectorAnnualReport/annual-report-2013/sequestrations-impact-on-the-judiciarys-programs.aspx, 最 后 访 问 时 间 2015 年 12 月 10 日 30 罗 伯 茨 大 法 官 在 描 述 联 邦 拨 款 减 少 之 后 对 联 邦 司 法 人 员 影 响 时 作 了 这 样 的 描 述 : 减 少 了 在 职 法 院 工 作 人 员 达 3100 人 (14%) 到 大 约 1.9 万 人 从 1997 年 以 来 的 最 低 值 SeJohnG.Roberts,2013Year-EndReportontheFederalJudiciary5(Supreme CourtoftheU.S.2013). 31 广 义 法 官, 包 括 第 三 条 款 法 官 非 第 三 条 款 法 官 和 联 邦 治 安 官 67

6 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 律 师 工 作 若 干 年 32 作 为 提 供 重 要 专 业 辅 助 的 法 官 助 理, 其 准 入 门 槛 低 于 联 邦 法 官, 但 却 不 同 程 度 高 于 其 他 辅 助 人 员 根 据 联 邦 法 院 网 的 招 聘 说 明 显 示, 33 法 官 助 理 必 须 是 法 学 院 毕 业 生 或 者 法 学 院 应 届 毕 业 生, 同 时 具 备 以 下 一 项 或 多 项 条 件 : 成 绩 在 学 院 内 位 列 前 1/3; 34 有 在 上 述 法 学 院 法 律 评 论 编 委 会 工 作 的 经 验 ; 在 上 述 学 院 获 得 法 学 硕 士 学 位 (LLM); 经 法 官 认 可 具 备 法 学 研 究 的 能 力 同 样 是 专 业 辅 助 人 员, 公 职 律 师 的 职 业 准 入 条 件 就 低 于 法 官 助 理, 只 要 求 法 学 院 毕 业 生 或 者 法 学 院 应 届 毕 业 生 ; 招 聘 公 告 中 言 明 的 其 他 特 殊 条 件 其 余 的 辅 助 人 员 的 准 入 条 件 则 更 加 宽 泛, 根 据 岗 位 内 容 不 同, 甚 至 不 要 求 具 备 法 学 学 位 当 然, 上 述 条 件 只 是 最 低 的 准 入 门 槛, 具 体 法 院 在 招 聘 人 员 的 时 候 可 以 根 据 自 身 的 要 求 增 加 额 外 的 资 质 要 求 其 次, 不 同 职 位 的 选 任 程 序 不 同 美 国 联 邦 法 官 的 选 任 遵 循 一 套 严 格 而 繁 琐 的 选 任 程 序, 该 程 序 还 随 着 时 间 的 发 展 而 不 断 丰 富 通 常 而 言, 当 联 邦 法 官 出 现 职 位 空 缺 的 时 候, 会 由 总 统 进 行 提 名 ; 提 名 之 后, 联 邦 调 查 局 会 进 行 背 景 调 查 ; 美 国 律 师 协 会 则 会 对 候 选 人 的 职 业 水 平 进 行 评 审 ; 随 后 是 参 议 院 对 候 选 人 进 行 确 认 并 最 终 由 总 统 任 命 35 法 官 之 外 的 辅 助 人 员 的 选 任 层 级 就 相 对 低 许 多 总 统 与 国 会 并 不 需 要 介 入, 而 仅 由 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 负 责 尽 管 从 文 本 上 看, 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 享 有 广 泛 的 权 限, 但 是 在 实 践 中, 非 集 权 化 (decentralization) 的 理 念 却 深 入 人 心 因 此 行 政 管 理 部 把 大 量 管 理 权 限 下 放 给 具 体 的 法 院, 赋 予 他 们 以 广 泛 的 自 主 权 36 也 就 是 说, 法 官 辅 助 人 员 选 任 与 招 聘 的 最 终 决 定 权 通 常 是 具 体 的 法 院 不 过, 必 须 强 调 的 是, 对 于 法 官 助 理 而 言, 法 官 本 人 的 话 语 权 也 是 显 著 的 ( 三 ) 多 元 化 的 薪 酬 体 制 在 美 国 法 院 系 统 中, 法 官 与 法 官 辅 助 人 员 执 行 不 同 的 薪 酬 体 系 在 法 官 辅 助 人 员 内 部, 根 据 职 责 的 不 同 也 执 行 不 同 的 薪 酬 体 系 这 是 美 国 法 院 人 员 分 类 管 理 最 主 要 的 特 征 之 一 表 1 展 示 了 2014 年 度 联 邦 法 院 主 要 工 作 人 员 的 薪 酬 情 况 表 年 度 联 邦 法 院 主 要 工 作 人 员 薪 酬 情 况 表 薪 酬 计 划 级 / 档 / 种 最 低 薪 酬 最 高 薪 酬 LCP ECI 联 邦 法 官 Schedule7 4 级 / 每 级 1 档 / 共 4 种 $ $ 法 官 助 理 JSP 8 级 / 每 级 10 档 / 共 80 种 $50790 $ 公 职 律 师 CPSPR 6 级 / 每 级 61 档 / 共 366 种 $40614 $ 一 般 辅 助 人 员 CPSPR 12 级 / 每 级 61 档 / 共 732 种 $17642 $ 庭 审 记 录 员 CRPR 4 级 / 每 级 1 档 / 共 4 种 $65570 $ 实 际 上, 对 于 联 邦 法 官 的 准 入 条 件 而 言, 没 有 任 何 法 律 明 确 规 定 但 美 国 联 邦 司 法 中 心 的 资 料 显 示, 职 业 经 历 丰 富 的 律 师 是 最 为 重 要 的 非 正 式 准 入 门 槛 之 一, 并 且 认 为 提 名 一 位 非 律 师 出 任 联 邦 法 官 在 美 国 历 史 上 闻 所 未 闻 有 关 美 国 联 邦 法 官 的 选 任 门 槛 可 参 见 王 琦 : 国 外 法 官 遴 选 制 度 的 考 察 与 借 鉴 以 美 英 德 法 日 五 国 法 官 遴 选 制 度 为 中 心, 载 法 学 论 坛 2010 年 第 5 期, 第 128 页 33 参 见 联 邦 法 院 网 的 招 聘 说 明 :htps://oscar.uscourts.gov/qualifications_salary_benefits, 最 后 访 问 时 间 2015 年 12 月 10 日 34 并 非 所 有 法 学 院 成 绩 均 可, 必 须 是 经 过 美 国 律 师 协 会 或 者 美 国 法 学 院 联 合 会 认 可 的 法 学 院 35 关 于 美 国 联 邦 法 官 的 选 任 方 式 已 多 有 论 述, 但 由 于 美 国 宪 法 对 法 官 选 任 只 是 作 了 原 则 性 的 规 定 因 此 联 邦 法 官 选 任 程 序 实 际 上 是 一 种 经 过 几 个 世 纪 发 展 而 来 的 非 正 式 标 准 (informalcriteria), 不 同 总 统 任 期 内 的 法 官 选 任 程 序 略 有 不 同 相 关 内 容 可 参 见 关 毅 : 法 官 遴 选 制 度 比 较 ( 中 ), 载 法 律 适 用 2002 年 第 5 期, 第 页 36 ThomasF.Hogan,TheFederalSystemoftheUnitedStates:AnIntroductionforJudgesandJudicialAdministratorsinOtherCountries41(3d ed.,administrativeoficeoftheu.s.courts2012). 68

7 表 格 说 明 : 1. 联 邦 法 官 薪 酬 数 据 来 自 美 国 联 邦 人 事 管 理 办 公 室 (OPM) 发 布 的 2014 年 联 邦 公 职 人 员 薪 酬 表 2. 联 邦 法 院 其 他 工 作 人 员 的 薪 酬 情 况 来 自 美 国 联 邦 法 院 网 htp:// 3.LCP 是 指 基 于 地 区 的 可 比 性 薪 酬 (Locality-BasedComparabilityPay, 简 称 LCP) 它 实 质 是 基 于 地 方 差 异 给 予 联 邦 公 职 人 员 额 外 的 联 邦 津 贴 2014 年 度 34 个 地 区 的 LCP 值 范 围 在 14.16% 到 35.15% 之 间 也 就 是 说, 除 了 法 官 之 外, 其 余 法 院 工 作 人 员 根 据 工 作 地 区 的 不 同 还 能 享 受 基 础 工 资 之 外 的 地 区 津 贴 4. 雇 佣 成 本 指 数 (ECI) 由 美 国 劳 工 部 下 属 的 劳 工 数 据 局 每 季 度 发 布 一 次, 反 映 美 国 经 济 领 域 雇 主 雇 佣 成 本 的 增 长 情 况 美 国 联 邦 工 作 人 员 的 薪 酬 逐 年 按 照 ECI 递 增 法 官 处 于 法 院 工 作 人 员 薪 酬 金 字 塔 的 顶 端 根 据 美 国 联 邦 人 事 管 理 办 公 室 (OPM) 发 布 的 2014 年 联 邦 公 职 人 员 薪 酬 表 (ExecutiveOrderfor2014PaySchedules) 显 示, 联 邦 法 官 被 单 列 为 第 7 项 (schedule7) 额 外 予 以 强 调 这 一 专 门 工 资 计 划 由 高 到 低 分 为 4 级 联 邦 最 高 法 院 首 席 大 法 官 联 邦 最 高 法 院 法 官 联 邦 上 诉 法 院 法 官 联 邦 地 区 法 院 法 官 表 1 数 据 显 示,2014 年 度 美 国 联 邦 地 区 法 官 薪 酬 为 美 金, 而 联 邦 最 高 法 院 首 席 大 法 官 的 薪 酬 则 为 美 金 法 官 助 理 的 基 本 薪 酬 遵 循 的 是 联 邦 法 官 薪 酬 之 外 的 司 法 薪 酬 计 划 (TheJudiciarySalaryPlan, 简 称 JSP) JSP 分 为 18 级 (grade), 每 级 10 档 (step), 共 180 种, 法 官 助 理 的 薪 酬 从 JSP-11-1(11 级 1 档 ) 到 JSP-18-10(18 级 10 档 ), 共 80 种 表 1 的 数 据 显 示,2014 年 度 联 邦 法 院 法 官 助 理 的 最 低 起 薪 为 11 级 1 档 (JSP-11-1) 美 金, 最 高 薪 酬 可 达 美 金 (JSP-18-10) 除 了 法 官 助 理 之 外, 绝 大 多 数 联 邦 法 院 工 作 人 员 执 行 法 院 工 作 人 员 薪 酬 计 划 (CourtPersonnel SystemPayRate, 简 称 CPSPR) CPSPR 有 18 级, 每 级 61 档, 共 计 1098 种 薪 酬 标 准 公 职 律 师 的 薪 酬 水 平 从 27 级 1 档 开 始 到 32 级 31 档 2014 年 度 的 薪 酬 为 美 金 至 美 金 之 间 其 余 辅 助 人 员 虽 然 也 遵 循 CPSPR 薪 酬 计 划, 但 薪 酬 起 薪 却 一 般 为 21 级 1 档, 比 公 职 律 师 低 了 6 个 等 级 起 薪 为 美 金 实 际 上, 美 国 联 邦 法 院 行 政 事 务 辅 助 人 员 的 起 薪 和 最 高 薪 酬 都 和 美 国 政 府 公 职 人 员 是 相 同 的, 只 是 内 部 设 置 了 更 多 的 级 别 此 外, 美 国 联 邦 司 法 系 统 还 为 纯 技 术 辅 助 人 员 庭 审 记 录 员 设 定 了 单 独 的 薪 酬 计 划 (CourtReportPayRate, 简 称 CPPR) 这 套 独 特 的 薪 酬 体 系 共 4 级, 收 入 在 美 金 至 美 金 之 间 ( 四 ) 双 层 的 内 部 治 理 结 构 美 国 联 邦 法 院 内 部 的 治 理 结 构 与 我 国 有 很 大 的 不 同, 是 一 种 以 首 席 法 官 为 核 心 的, 扁 平 化 与 科 层 化 相 结 合 的 内 部 治 理 方 式 第 一, 扁 平 化 的 司 法 事 务 治 理 结 构 每 个 法 官 及 其 聘 请 的 法 官 助 理 都 会 形 成 以 该 法 官 为 中 心 的 小 团 队 具 体 来 看, 每 名 联 邦 最 高 法 院 法 官 的 团 队 由 6 人 构 成 (1 名 法 官 +4 名 法 官 助 理 +1 名 法 官 秘 书 / 行 政 助 手 37 ), 每 名 联 邦 巡 回 上 诉 法 院 法 官 的 团 队 由 5 人 构 成 (1 名 法 官 +3 名 法 官 助 理 +1 名 法 官 秘 书 / 行 政 助 手 ), 而 每 名 联 邦 地 区 法 院 法 官 的 团 队 由 4 人 组 成 (1 名 法 官 +2 名 法 官 助 理 +1 名 法 官 秘 书 / 行 政 助 手 ) 作 为 团 队 核 心 的 法 官 完 全 掌 握 团 队 的 日 常 工 作 因 此 从 处 理 司 法 事 务 的 视 角 来 看, 美 国 联 邦 法 院 俨 然 像 由 若 干 法 官 团 队 构 成 扁 平 化 治 理 结 构, 每 个 法 官 团 队 好 比 大 公 司 扁 平 化 管 理 中 的 一 个 个 独 立 的 项 目 组, 各 团 队 之 间 没 有 隶 属 关 系, 彼 此 独 立 运 作 这 其 实 也 符 合 达 玛 什 卡 所 描 37 每 名 联 邦 法 官 还 被 允 许 在 法 官 助 理 之 外 单 独 聘 请 一 名 法 官 秘 书 (secretary) 或 者 行 政 助 理 (administrativeasistant), 有 些 法 官 选 择 用 这 笔 资 金 再 聘 请 一 名 法 官 助 理 69

8 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 述 的 原 子 化 法 官 结 构 协 作 理 想 型 和 单 一 的 权 力 层 次 38 法 院 的 行 政 辅 助 人 员 负 责 配 合 一 个 个 独 立 法 官 团 队 的 日 常 工 作, 为 他 们 提 供 行 政 支 持, 如 庭 审 记 录 判 决 书 归 档 安 保 等 第 二, 科 层 制 的 行 政 事 务 治 理 结 构 在 行 政 管 理 方 面 则 并 非 奉 行 扁 平 化 的 治 理 结 构 整 个 行 政 管 理 体 系 以 首 席 法 官 为 核 心, 其 余 法 官 不 参 与 行 政 管 理, 只 是 享 受 行 政 管 理 为 他 们 带 来 的 便 利 首 席 法 官 也 不 会 专 职 处 理 行 政 事 务, 而 是 会 委 托 一 名 首 席 行 政 官 来 负 责 行 政 事 务 的 管 理 比 如 本 文 第 二 部 分 提 及 的 书 记 官 办 公 室 主 任 (ClerkofCourt) 首 席 行 政 官 在 首 席 法 官 的 监 督 下 开 展 法 院 的 行 政 管 理 具 体 而 言, 除 了 书 记 官 办 公 室 (Clerk sofice) 之 外, 联 邦 法 院 内 部 可 能 还 有 下 列 行 政 辅 助 机 构 : 公 职 律 师 办 公 室 (OficeoftheStafAtorneys) 和 法 院 图 书 馆 (CourtLibrary) 每 个 内 设 机 构 的 工 作 人 员 都 服 从 办 公 室 负 责 人 的 领 导, 比 如 公 职 律 师 办 公 室 的 成 员 服 从 公 职 律 师 主 管 的 领 导 而 各 办 公 室 负 责 人 又 服 从 首 席 行 政 长 官 的 领 导, 并 最 终 服 从 首 席 法 官 的 领 导 由 此 可 以 勾 勒 出 清 晰 的 科 层 制 属 性 三 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 的 反 思 事 实 已 经 证 明, 无 论 是 书 记 员 亦 或 是 法 官 助 理 的 相 关 改 革, 最 高 人 民 法 院 的 政 策 均 未 能 在 司 法 实 践 中 全 面 落 实 尽 管 2003 年 出 台 的 人 民 法 院 书 记 员 管 理 办 法 ( 试 行 ) 就 已 经 明 确 规 定 : 本 办 法 下 发 后 人 民 法 院 新 招 收 的 书 记 员, 实 行 聘 任 制 和 合 同 管 理 但 事 实 却 是, 许 多 省 份 一 直 没 有 推 进 这 一 改 革 有 些 地 方 法 院 直 到 2013 年 至 2014 年 间 才 启 动 了 这 一 改 革 39 法 官 助 理 改 革 同 样 也 遭 遇 了 基 层 不 同 程 度 的 抵 制 与 变 通 尽 管 在 大 范 围 扩 展 试 点 至 800 多 个 基 层 法 院 后,2008 年 底 全 国 也 仅 有 法 官 助 理 4725 名 40 这 个 比 例 与 近 20 万 的 法 官 比 例 相 比 无 疑 仍 然 是 悬 殊 的 可 见,15 年 的 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 改 革 并 未 取 得 预 期 成 效 因 此, 在 十 八 届 三 中 全 会 之 后, 各 地 开 展 了 以 法 官 员 额 制 为 核 心 的 人 员 分 类 管 理 改 革 目 前 新 一 轮 改 革 尚 处 于 起 步 阶 段 在 此 背 景 下, 总 结 前 一 阶 段 改 革 失 败 成 因 就 显 得 很 有 必 要 笔 者 认 为 可 以 从 宏 观 中 观 和 微 观 三 个 层 面 来 解 释 和 分 析 ( 一 ) 宏 观 层 面 : 人 员 分 类 管 理 改 革 遭 遇 顶 层 体 制 困 局 宏 观 层 面 的 顶 层 体 制 困 局 是 最 高 人 民 法 院 着 力 推 行 的 人 员 分 类 管 理 改 革 在 实 践 中 并 未 得 到 全 面 落 实 的 根 本 原 因 这 具 体 可 以 从 两 个 层 面 来 分 析 : 其 一, 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 缺 乏 人 事 和 薪 酬 体 制 的 支 持 有 学 者 在 总 结 前 一 阶 段 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 未 能 成 功 时 就 指 出, 主 要 原 因 在 于 这 项 改 革 会 引 发 大 规 模 的 人 事 变 动, 涉 及 面 广, 牵 涉 利 益 多, 且 缺 乏 相 应 的 人 事 支 持 和 财 政 经 费 保 障 41 书 记 员 单 列 改 革 最 初 符 合 分 类 管 理 的 基 本 理 念 这 具 体 表 现 在 为 书 记 员 设 定 了 不 同 的 职 业 准 入 条 件 薪 酬 体 系 和 晋 升 体 系 然 而, 书 记 员 单 列 制 度 推 行 缺 乏 灵 活 的 薪 酬 与 机 动 的 晋 升 制 度 的 配 合, 也 正 因 如 此, 看 似 最 符 合 分 类 管 理 理 念 的 单 兵 推 进 的 书 记 员 单 列 改 革 在 遭 遇 各 种 体 制 壁 垒 之 后 不 得 不 退 回 原 点 原 本 基 于 职 位 工 作 性 质 差 异 的 分 类 管 理 38 参 见 [ 美 ] 米 尔 伊 安 R. 达 玛 什 卡 : 司 法 和 国 家 权 力 的 多 种 面 孔, 郑 戈 译, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 2004 年 版, 第 页 39 参 见 靳 彦 : 临 猗 县 人 民 法 院 试 水 书 记 员 单 独 序 列 管 理, 载 山 西 法 制 报 2014 年 6 月 23 日, 第 2 版 ; 王 淑 娟 : 息 县 法 院 聘 任 制 书 记 员 招 考 工 作 稳 步 推 进, 载 信 阳 日 报 2013 年 8 月 30 日, 第 6 版 40 参 见 吴 兢 : 4725 名 法 官 助 理 初 显 身 手, 载 人 民 日 报 2009 年 2 月 4 日, 第 8 版 41 徐 昕 等 : 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 (2014), 载 政 法 论 坛 2015 年 第 3 期, 第 133 页 70

9 改 革 在 遇 到 人 事 和 薪 酬 两 大 宏 观 体 制 困 局 时 被 迫 向 符 合 原 有 体 制 的 基 于 编 制 差 异 的 分 类 管 理 改 革 扭 曲 同 样, 法 官 助 理 改 革 遭 遇 的 瓶 颈 最 终 亦 可 被 追 溯 到 缺 乏 顶 层 制 度 设 计 的 强 力 支 持 与 书 记 员 不 同, 法 官 助 理 是 一 个 全 新 的 职 位, 在 立 法 上 一 直 没 有 得 到 官 方 的 认 可 2003 年 最 高 人 民 法 院 关 于 人 民 法 院 法 官 助 理 若 干 问 题 的 规 定 ( 征 求 意 见 稿 ) 最 终 未 能 出 台, 此 为 缺 乏 体 制 支 持 的 例 证 之 一 此 后,2008 年 人 民 法 院 组 织 法 修 订 时 一 度 盛 传 法 官 助 理 的 身 份 有 望 得 以 名 正 言 顺 42 然 而 最 终 立 法 修 订 对 法 官 助 理 的 忽 视 不 啻 为 顶 层 体 制 暂 时 拒 绝 为 法 官 助 理 正 名 的 又 一 明 证 名 不 正 则 言 不 顺, 法 官 助 理 尬 尴 的 地 位 使 得 对 其 选 任 招 聘 晋 升 考 核 等 配 套 机 制 的 构 建 遭 遇 更 大 的 制 度 阻 力 这 也 使 得 法 官 助 理 改 革 似 乎 总 是 雷 声 大 雨 点 小 其 二, 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 缺 乏 统 一 的 司 法 行 政 管 理 体 系 支 撑 除 了 人 事 和 薪 酬 体 制 之 外, 缺 乏 统 一 的 行 政 管 理 体 系 也 是 上 一 轮 人 员 分 类 管 理 改 革 失 败 的 重 要 体 制 诱 因 最 高 人 民 法 院 和 地 方 各 级 人 民 法 院 在 管 理 领 域 的 深 度 广 度 以 及 统 一 性 方 面 没 有 形 成 完 全 的 管 理 关 系, 原 因 是 上 下 级 法 院 之 间 的 管 理 关 系 缺 乏 具 体 明 确 的 法 律 规 范, 而 且 司 法 管 理 决 策 权 多 掌 握 在 本 级 政 权 ( 主 要 是 党 政 机 关 ) 手 中 43 由 于 没 有 建 立 自 上 而 下 的 司 法 行 政 管 理 体 系, 基 层 法 院 人 事 权 仍 然 隶 属 于 地 方 政 府, 而 法 院 系 统 对 于 法 官 以 及 法 官 辅 助 人 员 的 管 理 缺 乏 足 够 的 话 语 权, 这 也 使 得 人 员 分 类 管 理 改 革 的 效 果 大 打 折 扣 总 之, 法 院 系 统, 尤 其 是 基 层 试 点 法 院 无 力 以 一 己 之 力 突 破 法 院 工 作 人 员 待 遇 低 在 政 法 权 力 格 局 中 处 于 弱 势 晋 升 空 间 有 限 职 业 风 险 高 等 体 制 难 题 同 时, 统 一 的 司 法 行 政 管 理 系 统 的 缺 位 又 使 得 最 高 人 民 法 院 和 省 高 级 人 民 法 院 难 以 给 予 有 效 支 持 人 员 分 类 管 理 的 改 革 在 推 进 过 程 中 陷 入 困 境 也 就 可 想 而 知 最 高 人 民 法 院 中 国 应 用 法 学 研 究 所 所 长 蒋 惠 岭 法 官 曾 比 喻 说, 当 司 法 体 制 遇 到 财 政 体 制 干 部 管 理 体 制 公 务 员 体 制 退 休 制 度 教 育 体 制 这 些 与 依 法 治 国 基 本 方 略 直 接 相 关 的 局 域 网 或 单 机 的 时 候, 多 数 情 况 下 是 红 灯 或 者 黄 灯 司 法 体 制 改 革 的 步 伐 不 得 不 放 慢, 或 者 在 红 灯 面 前 耐 心 等 候 44 反 观 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 就 不 需 面 临 诸 多 的 体 制 桎 梏 首 先, 联 邦 政 府 严 格 遵 循 三 权 分 立 原 则, 司 法 系 统 有 完 全 的 自 主 性 来 负 责 自 身 的 行 政 管 理, 包 括 招 聘 法 官 辅 助 人 员 及 支 付 薪 酬, 并 且 分 别 管 理 预 算 45 这 为 有 效 推 进 人 员 分 类 管 理 改 革 提 供 了 扎 实 的 基 础 其 次, 尽 管 各 层 级 联 邦 法 院 在 司 法 业 务 方 面 独 立, 但 美 国 联 邦 司 法 系 统 通 过 联 邦 和 巡 回 区 层 面 设 置 的 行 政 管 理 主 体 来 实 现 对 整 个 司 法 系 统 的 行 政 管 理 46 一 方 面, 在 联 邦 层 面, 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 全 面 负 责 人 员 分 类 管 理 事 务 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 负 责 人 由 美 国 联 邦 最 高 法 院 首 席 大 法 官 在 联 邦 司 法 会 议 的 建 议 下 任 命, 是 美 国 联 邦 司 法 系 统 的 首 席 行 政 官 47 另 一 方 面, 在 上 诉 法 院 层 面, 美 国 司 法 系 统 还 在 每 个 巡 回 区 层 面 设 有 巡 回 区 行 政 办 公 室, 该 办 公 室 的 长 官 被 称 为 巡 回 区 行 政 长 官 (circuitexecutive) 正 如 联 邦 法 42 参 见 袁 定 波 : 法 院 组 织 法 修 改 有 可 能 首 次 确 定 法 官 助 理 法 律 地 位 法 官 助 理 身 份 有 望 名 正 言 顺, 载 法 制 日 报 2008 年 2 月 28 日, 第 5 版 43 谭 世 贵 梁 三 利 : 构 建 自 治 型 司 法 管 理 体 制 的 思 考 我 国 地 方 化 司 法 管 理 的 问 题 与 出 路, 载 北 方 法 学 2009 年 第 3 期, 第 76 页 44 参 见 徐 达 内 : 司 法 改 革 : 从 张 飙 和 唐 慧 说 起, 载 东 方 早 报 2014 年 6 月 17 日, 第 A04 版 45 Hogan,supranote36,at 巡 回 审 判 区 (circuit), 现 在 美 国 联 邦 司 法 系 统 内, 全 国 共 分 为 11 个 司 法 巡 回 区 每 一 巡 回 区 设 一 联 邦 上 诉 法 院, 受 理 上 诉 案 件. 47 Hogan,supranote36,at41. 71

10 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 院 行 政 管 理 部 负 责 人 是 整 个 联 邦 司 法 系 统 的 首 席 行 政 官 那 样, 巡 回 区 行 政 办 公 室 主 任 则 是 巡 回 区 司 法 系 统 的 首 席 行 政 长 官 巡 回 区 行 政 办 公 室 负 责 本 巡 回 区 的 法 官 辅 助 人 员 管 理 事 宜 由 此, 在 美 国 司 法 系 统 中 形 成 了 以 联 邦 法 院 行 政 管 理 部 为 核 心 的 自 上 而 下 的 行 政 管 理 系 统 ( 二 ) 中 观 层 面 : 机 制 改 革 有 分 类 无 分 类 管 理 除 开 顶 层 体 制 环 境, 最 高 人 民 法 院 出 台 机 制 改 革 方 案 的 不 足 是 人 员 分 类 管 理 改 革 无 法 全 面 推 进 的 中 观 层 面 诱 因 这 具 体 表 现 在 两 方 面 : 第 一, 按 编 制 而 非 按 职 位 分 类 管 理 在 前 一 阶 段 的 人 员 分 类 管 理 改 革 中, 聘 任 制 书 记 员 也 确 实 采 取 过 单 独 的 招 聘 薪 酬 晋 升 考 核 和 管 理 体 制, 如 学 历 要 求 可 以 放 宽 到 大 专 且 招 聘 时 不 需 要 参 加 公 务 员 考 试 等 等 这 些 差 异 化 的 管 理 模 式 并 非 基 于 职 位 性 质 的 划 分, 而 更 大 程 度 上 是 基 于 编 制 的 划 分 编 制 内 的 书 记 员 需 要 本 科 学 历 且 可 以 晋 升 为 法 官, 编 制 外 的 书 记 员 可 以 放 宽 至 大 专 学 历, 且 不 得 晋 升 为 法 官 此 种 分 类 管 理 的 结 果 便 是 在 同 一 个 法 院, 同 为 书 记 员, 但 编 制 却 可 能 是 公 务 员 编 制 事 业 编 制 合 同 制 等 不 一 而 足, 不 同 编 制 的 书 记 员 岗 位 工 作 内 容 雷 同, 但 待 遇 晋 升 和 管 理 则 有 根 本 差 异 第 二, 同 一 编 制 内 有 分 类 无 分 类 管 理 具 体 而 言 就 是 司 法 机 关 虽 然 对 同 一 编 制 内 的 工 作 人 员 进 行 了 岗 位 的 分 类, 但 却 没 有 按 照 职 位 的 性 质 和 特 点 进 行 分 类 管 理 在 编 的 法 官 书 记 员 法 官 助 理 法 警 等 人 员 均 由 地 方 组 织 部 门 根 据 公 务 员 的 选 任 程 序 进 行 招 聘 在 编 工 作 人 员 不 论 岗 位 性 质 如 何, 只 要 行 政 职 级 相 同, 则 薪 酬 晋 升 考 核 和 惩 戒 就 基 本 相 同, 都 从 属 于 党 政 干 部 的 大 的 序 列 反 观 美 国 联 邦 法 院 的 人 员 分 类 管 理, 就 严 格 按 照 职 位 工 作 的 性 质 为 法 官 专 业 事 务 辅 助 人 员 和 行 政 事 务 辅 助 人 员 设 置 了 不 同 的 招 聘 薪 酬 和 管 理 的 机 制 其 一, 从 选 任 机 制 来 看, 联 邦 法 官 有 最 高 的 准 入 条 件 和 最 复 杂 的 选 任 程 序 ; 法 官 助 理 公 职 律 师 其 他 辅 助 人 员 根 据 工 作 性 质 和 内 容 的 不 同 都 设 定 了 逐 步 下 降 的 准 入 条 件, 并 且 最 终 选 任 的 决 策 主 体 也 有 所 不 同 其 二, 从 薪 酬 机 制 来 看, 法 官 是 联 邦 法 院 的 核 心, 因 此 就 有 最 高 的 职 业 准 入 条 件 并 配 以 稳 定 的 高 薪 高 薪 是 美 国 法 官 薪 酬 的 第 一 指 标 前 文 表 1 的 数 据 显 示, 美 国 联 邦 法 官 的 起 薪 则 为 美 金, 是 审 判 辅 助 人 员 起 薪 的 11 倍 稳 定 则 是 另 一 个 容 易 被 忽 视 但 却 同 样 重 要 的 指 标 联 邦 法 官 的 薪 酬 除 了 随 着 雇 佣 成 本 指 数 (ECI) 小 额 增 长 之 外, 并 没 有 逐 级 递 增 的 机 制, 正 如 前 文 表 1 中 指 出 的 那 样, 联 邦 法 官 薪 酬 的 显 著 提 升 只 能 通 过 变 更 工 作 岗 位 的 级 别, 如 由 地 区 法 官 被 选 任 为 上 诉 法 院 法 官 这 种 现 象 虽 然 存 在, 但 也 不 常 见 也 就 是 说, 一 名 联 邦 法 官 的 薪 酬 在 他 任 职 之 初 就 基 本 予 以 确 定 这 和 后 面 提 及 的 其 他 薪 酬 计 划 有 根 本 差 别 在 法 官 之 外, 与 法 官 专 业 事 务 密 切 联 系 的 法 官 助 理 执 行 的 是 司 法 薪 酬 计 划 (JSP) 这 类 工 资 计 划 特 别 用 以 那 些 与 法 官 有 比 较 强 私 人 联 系 的 司 法 辅 助 人 员 与 法 官 没 有 密 切 私 人 联 系 的 其 他 辅 助 人 员, 如 公 职 律 师 书 记 官 等 则 执 行 的 是 法 院 工 作 人 员 薪 酬 计 划 (CPSPR) 上 述 两 大 薪 酬 计 划 的 共 同 特 点 就 在 于, 虽 然 起 薪 不 高, 但 起 薪 等 级 灵 活, 48 且 存 在 着 许 多 档 次, 可 以 弹 性 晋 升 如 果 再 算 上 地 区 津 贴 (LCP), 49 司 法 辅 助 人 员 的 最 高 薪 酬 也 能 够 接 近 联 邦 地 区 法 官 的 收 入 水 平 其 三, 与 灵 活 的 薪 48 根 据 美 国 联 邦 法 院 网 的 招 聘 信 息, 根 据 选 任 人 员 条 件 的 不 同, 联 邦 法 官 助 理 的 起 薪 等 级 可 以 是 JSP-11-1 至 JSP-14-1 四 个 级 别 之 间, 起 薪 差 别 最 高 可 达 美 金 ; 联 邦 公 职 律 师 的 起 薪 可 以 在 CL-27-1 至 CL-31-1 四 个 级 别 之 间, 起 薪 差 别 最 高 可 达 美 金 49 美 国 联 邦 一 般 公 职 人 员 的 薪 酬 水 平 普 遍 低 于 同 一 地 区 私 企 雇 员 的 薪 酬 水 平 因 此 LCP 是 美 国 联 邦 立 法 规 定 的, 旨 在 减 少 公 务 员 收 入 与 地 方 企 业 人 员 收 入 差 距 的 调 整 指 数, 其 目 的 在 于 将 公 务 员 薪 酬 与 地 方 企 业 人 员 收 入 差 距 降 低 到 5% 法 官 是 高 薪 公 职 人 员, 不 享 受 LCP 津 贴 72

11 酬 体 系 对 应 的 是 灵 活 的 管 理 机 制 因 此, 不 同 年 份 美 国 联 邦 法 院 辅 助 人 员 的 数 量 是 高 度 变 动 的 在 必 要 时 可 以 随 时 增 加 辅 助 人 员 的 数 量, 而 在 情 况 需 要 时 同 样 可 以 随 时 减 少 工 作 人 员 的 数 量 一 个 显 著 的 例 子 便 是 美 国 联 邦 法 官 助 理 的 职 位 本 身 就 具 有 短 期 的 实 习 性 质 50 美 国 最 高 法 院 首 席 大 法 官 不 同 年 份 的 工 作 报 告 就 显 示 了 上 述 特 征 ( 三 ) 微 观 层 面 : 法 院 内 部 单 一 行 政 化 的 桎 梏 法 院 内 部 的 行 政 化 实 际 上 也 是 人 员 分 类 管 理 推 进 的 重 要 障 碍 贺 卫 方 教 授 在 20 世 纪 末 曾 得 出 法 院 的 管 理 与 行 政 机 构 之 间 不 存 在 实 质 性 的 区 别 的 司 法 行 政 化 的 结 论 51 通 过 近 十 余 年 的 改 革, 法 院 行 政 化 虽 有 所 触 动, 但 整 体 仍 然 未 被 扭 转 分 类 管 理 将 进 一 步 明 确 法 官 的 职 业 定 位 及 其 他 各 类 人 员 的 工 作 职 责, 可 以 把 法 官 从 繁 琐 的 程 序 性 事 务 性 工 作 中 解 脱 出 来, 使 其 能 够 集 中 精 力 和 时 间 专 司 审 判, 52 其 核 心 是 法 官 和 司 法 活 动 然 而, 正 如 龙 宗 智 教 授 指 出 的 那 样, 在 我 国 目 前 的 法 院 建 设 中, 管 理 人 员 和 部 门 膨 胀, 经 常 挤 占 司 法 活 动 的 人 力 财 力 资 源 53 更 进 一 步, 分 类 管 理 意 味 着 提 升 法 官 在 法 院 内 部 治 理 结 构 中 的 地 位, 提 升 法 官 和 法 官 辅 助 人 员 的 薪 酬 和 级 别 这 样 改 革 的 推 进 无 疑 会 在 不 同 程 度 上 触 及 原 有 行 政 管 理 人 员 / 院 领 导 的 奶 酪 纵 观 十 八 大 之 后 司 法 体 制 改 革 在 现 实 中 面 临 的 困 境, 大 抵 与 行 政 化 有 着 千 丝 万 缕 的 联 系 反 观 美 国 联 邦 法 院 内 部 治 理 结 构, 针 对 不 同 人 员 实 行 科 层 制 和 扁 平 化 双 重 管 理 结 构 也 就 是 说, 美 国 联 邦 法 院 内 部 并 非 没 有 科 层 制 或 曰 行 政 化, 这 一 点 往 往 容 易 为 人 所 忽 视 在 行 政 管 理 领 域, 美 国 联 邦 法 院 内 部 建 立 了 由 法 院 首 席 法 官 总 负 责, 由 首 席 书 记 官 具 体 执 行 的 一 套 科 层 制 的 管 理 体 系 在 这 个 体 系 中 下 级 对 上 级 负 责 并 听 从 上 级 的 安 排 ; 而 在 业 务 领 域 则 奉 行 扁 平 化 的 管 理, 由 法 官 与 法 官 助 理 组 成 独 立 的 工 作 组 每 个 工 作 组 的 地 位 是 平 等 的, 不 存 在 科 层 制 的 管 理, 而 更 大 程 度 上 符 合 达 玛 什 卡 指 出 的 协 作 型 模 式 双 轨 制 中 的 科 层 制 符 合 了 司 法 辅 助 人 员 工 作 的 性 质, 而 扁 平 化 管 理 则 符 合 司 法 业 务 开 展 的 需 要 四 我 国 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 的 转 型 尽 管 美 国 联 邦 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 体 制 有 诸 多 亮 点, 然 而 中 美 两 国 的 制 度 环 境 毕 竟 存 在 根 本 差 异, 生 搬 硬 套 的 单 纯 制 度 移 植 将 很 难 焕 发 生 命 力 因 此 在 设 计 我 国 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 改 革 方 案 时 必 须 注 意 与 本 土 情 境 充 分 结 合 ( 一 ) 由 分 散 转 向 统 一 : 构 建 省 级 统 管 的 司 法 行 政 管 理 体 制 正 如 前 文 指 出 的 那 样, 前 一 阶 段 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 改 革 受 挫 的 重 要 原 因 之 一 是 缺 乏 顶 层 体 制 的 支 持 在 十 八 届 三 中 全 会 之 后, 全 面 推 进 司 法 改 革 已 经 成 为 各 界 的 共 识 法 院 推 进 人 员 分 类 管 理 改 革 所 受 到 的 顶 层 制 度 阻 碍 将 有 望 被 逐 步 打 破 同 时, 笔 者 认 为 需 要 借 助 省 级 统 管 人 财 物 改 革 的 契 机, 建 立 省 级 统 管 自 上 而 下 的 行 政 管 理 体 制 具 体 而 言, 在 最 高 人 民 法 院 设 置 行 政 管 理 部, 负 责 全 50 近 年 来, 美 国 联 邦 法 官 助 理 的 管 理 发 生 了 深 刻 的 变 化 最 初 法 官 助 理 通 常 是 法 学 院 的 毕 业 生, 现 在 越 来 越 多 法 官 开 始 聘 请 有 2~3 年 执 业 律 师 经 验 的 人 从 事 法 官 助 理 的 工 作 此 外, 最 初 法 官 助 理 均 是 短 期 的 实 习 性 质 的 工 作, 而 现 在 有 些 法 官 开 始 尝 试 聘 请 执 业 法 官 助 理 (careerlawclerk) 这 些 执 业 法 官 助 理 与 法 官 配 合 更 多 年, 因 此 也 更 加 默 契 51 贺 卫 方 : 中 国 司 法 管 理 制 度 的 两 个 问 题, 载 中 国 社 会 科 学 1997 年 第 6 期, 第 124 页 52 李 立 新 : 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 探 析 以 新 一 轮 司 法 体 制 改 革 为 背 景, 载 法 律 适 用 2010 年 第 5 期, 第 60 页 53 龙 宗 智 袁 坚 : 深 化 改 革 背 景 下 对 司 法 行 政 化 的 遏 制, 载 法 学 研 究 2014 年 第 1 期, 第 136 页 73

12 比 较 法 研 究 2016 年 第 1 期 国 范 围 内 法 官 辅 助 人 员 选 任 薪 酬 考 核 晋 升 等 管 理 制 度 的 制 定 以 此 为 基 础, 在 法 官 员 额 制 改 革 和 省 级 统 管 人 财 物 的 背 景 之 下, 建 立 省 级 法 院 行 政 管 理 处, 将 原 有 政 治 处 和 办 公 室 的 部 分 工 作 职 能 予 以 合 并 省 级 法 院 行 政 管 理 处 执 行 最 高 人 民 法 院 行 政 管 理 部 的 分 类 管 理 政 策, 具 体 负 责 全 省 法 院 法 官 辅 助 人 员 管 理 工 作 的 落 实 同 时, 在 中 级 人 民 法 院 和 基 层 人 民 法 院 建 立 相 对 应 的 行 政 管 理 部 门, 负 责 自 上 而 下 推 行 分 类 管 理 改 革 ( 二 ) 由 单 一 转 向 差 异 : 基 于 职 位 不 同 设 定 多 元 的 管 理 机 制 在 宏 观 体 制 制 约 改 善 人 事 权 与 财 政 权 同 步 匹 配 统 一 司 法 行 政 管 理 体 制 构 建 的 基 础 之 上 推 进 中 观 层 面 人 员 分 类 管 理 机 制 的 改 革 这 里 需 要 注 意 的 是, 中 观 层 面 的 人 员 分 类 管 理 体 制 需 要 强 调 以 职 位 工 作 的 性 质, 而 非 编 制 的 差 异 进 行 分 类 管 理, 同 时 要 改 变 现 有 的 薪 酬 体 制 适 当 提 升 薪 酬 水 平 保 持 法 官 与 法 官 辅 助 人 员 职 业 保 障 的 相 对 平 衡 与 适 度 差 异 前 文 已 论 述, 我 国 法 院 人 员 管 理 往 往 按 照 编 制 进 行 分 类, 不 同 编 制 奉 行 不 同 的 管 理 体 制 ; 在 同 一 编 制 之 内 有 分 类 无 分 类 管 理 在 下 一 步 的 改 革 中 应 当 以 职 位 的 工 作 性 质 责 任 轻 重 难 易 程 度 和 所 需 资 格 条 件 等 进 行 分 类, 54 并 进 一 步 采 取 差 异 化 的 管 理 模 式 职 位 分 类, 首 创 于 美 国, 起 源 于 19 世 纪 工 作 分 析 制 度, 是 一 种 以 事 为 中 心 进 行 的 人 事 分 类 制 度, 即 先 有 职 位, 然 后 才 有 在 此 职 位 上 工 作 的 人 员 55 职 位 分 类 是 分 类 管 理 的 出 发 点, 只 有 确 立 了 职 位 分 类 制 度, 各 项 管 理 制 度 才 能 得 以 有 效 推 进 职 位 分 类 的 科 学 程 度 决 定 了 法 院 工 作 人 员 分 类 管 理 制 度 的 水 平 从 上 一 轮 的 改 革 中, 我 们 发 现 最 高 人 民 法 院 对 法 院 工 作 人 员 的 分 类 几 经 变 化 并 最 终 在 四 五 纲 要 中 确 立 为 法 官 审 判 辅 助 人 员 司 法 行 政 人 员 和 司 法 警 察 四 类, 这 已 经 走 出 了 基 于 工 作 性 质 而 进 行 职 位 分 类 的 第 一 步 不 过, 分 类 只 是 分 类 管 理 的 前 提, 更 重 要 的 还 在 于 打 破 目 前 基 于 编 制 分 类 管 理 的 现 状, 切 实 依 据 职 位 的 分 类 建 立 相 应 的 招 聘 薪 酬 培 训 和 管 理 体 制 具 体 而 言, 根 据 法 官 审 判 辅 助 人 员 司 法 行 政 人 员 和 司 法 警 察 的 分 类, 设 置 阶 梯 化 的 选 任 条 件 和 差 异 的 选 任 程 序 法 官 的 准 入 门 槛 最 高, 至 少 具 备 法 学 本 科 学 位 并 通 过 司 法 考 试, 且 选 任 由 省 级 统 管 选 任 审 判 辅 助 人 员 和 司 法 行 政 人 员 选 任 的 准 入 门 槛 次 之, 由 最 高 人 民 法 院 行 政 部 门 制 定 导 向 性 的 人 事 政 策, 由 省 级 司 法 行 政 部 门 统 一 管 理 并 授 权 具 体 法 院 负 责 选 任 此 为 其 一 其 二, 根 据 职 位 不 同 设 置 多 元 的 薪 酬 体 系 中 美 两 国 体 制 有 很 大 的 区 别, 不 可 能 构 建 与 美 国 相 同 的 法 院 工 作 人 员 薪 酬 体 系, 但 差 异 化 薪 酬 计 划 的 理 念 可 以 借 鉴 这 具 体 包 括 为 法 官 设 置 一 套 不 同 于 一 般 公 务 员 的 独 立 薪 酬 系 统 这 套 薪 酬 系 统 可 以 与 已 经 试 行 多 年 的 法 官 等 级 制 相 匹 配 法 官 薪 酬 随 着 法 官 等 级 的 提 升 而 增 加 更 为 重 要 的 是, 法 官 薪 酬 需 要 在 员 额 制 改 革 成 功 推 行 的 基 础 之 上 作 较 大 幅 度 的 提 升 同 时, 相 对 于 法 官 辅 助 人 员 灵 活 的 薪 酬 体 制 而 言, 法 官 的 薪 酬 必 须 具 有 稳 定 性 此 外, 在 员 额 制 改 革 成 功 推 行 妥 善 处 理 各 类 人 员 分 类 过 渡 期 间 的 遗 留 问 题 改 革 后 审 判 辅 助 人 员 和 司 法 行 政 人 员 职 业 保 障 不 降 低 的 基 础 之 上 逐 步 构 建 一 套 符 合 各 种 辅 助 人 员 不 同 特 点 的 灵 活 薪 酬 体 系 所 谓 灵 活 的 薪 酬 体 系 包 括 灵 活 的 起 薪 灵 活 的 工 资 级 别 和 灵 活 的 待 遇 提 升 其 三, 根 据 不 同 的 职 位 设 置 不 同 的 职 业 内 容 和 职 业 发 展 阶 梯, 法 官 法 官 助 理 司 法 行 政 人 员 奉 行 相 对 严 格 的 选 任 程 序 和 稳 定 的 管 理 机 制, 而 书 记 员 等 纯 技 术 性 的 辅 助 人 员 可 以 采 取 更 加 灵 活 的 管 理 方 式, 更 多 地 向 社 会 直 接 招 聘, 扩 大 辅 助 人 员 的 来 源 并 在 必 要 的 时 候 通 过 购 买 社 会 服 务 的 形 式 弥 补 司 法 辅 助 54 宋 世 明 : 创 新 中 国 公 务 员 分 类 管 理 制 度 的 立 法 思 想, 载 中 国 行 政 管 理 2003 年 第 5 期, 第 15 页 55 参 见 许 银 华 : 公 务 员 法 新 论, 北 京 大 学 出 版 社 2005 年 版, 第 57 页 74

13 人 员 在 特 定 时 期 的 不 足 这 也 符 合 四 五 纲 要 确 定 的 基 本 改 革 思 路 ( 三 ) 由 单 轨 转 向 双 轨 : 构 建 内 部 治 理 的 双 轨 制 在 法 官 员 额 制 和 人 员 分 类 管 理 的 大 背 景 下, 法 院 内 部 迫 切 需 要 构 建 新 的 治 理 结 构 在 论 及 法 院 内 部 治 理 结 构 时, 去 行 政 化 似 乎 成 为 绝 大 多 数 学 者 一 致 认 可 的 良 药 不 过, 对 于 去 行 政 化 之 后 的 法 院 内 部 新 的 治 理 结 构 却 尚 未 见 体 系 性 的 论 述 实 际 上, 四 五 纲 要 的 文 本 也 显 示 了 最 高 人 民 法 院 对 于 分 类 管 理 之 后 法 院 行 政 人 员 与 员 额 内 法 官 的 关 系 还 未 有 清 晰 的 改 革 思 路 56 笔 者 认 为, 完 全 意 义 的 去 行 政 化 并 不 现 实 法 院 具 有 审 判 和 管 理 双 重 组 织 属 性, 两 种 属 性 具 有 不 同 的 特 质, 从 而 使 得 法 院 内 部 的 人 员 分 类 管 理 具 备 了 一 般 行 政 机 构 人 员 分 类 管 理 所 不 具 有 的 特 点, 但 这 绝 不 意 味 着 完 全 排 斥 科 层 制 在 未 来 的 法 院 人 员 分 类 管 理 改 革 中 需 要 在 微 观 层 面 构 建 一 种 双 轨 制 的 法 院 内 部 治 理 结 构 首 先, 确 立 员 额 制 法 官 的 核 心 地 位, 为 法 官 配 备 特 定 数 量 的 法 官 助 理 和 书 记 员, 形 成 以 法 官 为 核 心 的 团 队 每 个 法 官 团 队 之 间 平 等 独 立, 在 法 院 业 务 方 面 行 使 相 同 的 权 力 在 法 院 层 面 组 成 由 员 额 制 法 官 组 成 的 审 判 委 员 会 决 定 司 法 方 针 等 重 要 的 专 业 事 项, 如 负 责 法 官 惩 戒, 逐 步 减 少 审 判 委 员 会 对 具 体 案 件 的 探 讨, 最 终 向 非 具 体 审 判 事 务 过 渡 由 此 在 司 法 业 务 方 面 形 成 单 一 层 次 的 原 子 化 的 扁 平 化 治 理 结 构, 减 少 层 级, 提 升 效 率 其 次, 确 立 以 法 院 院 长 副 院 长 为 首 的 内 部 科 层 制 行 政 管 理 系 统 统 一 管 理 司 法 辅 助 人 员 的 选 任 培 训 晋 升 考 核 等 事 项, 但 院 长 副 院 长 对 业 务 事 项 不 得 干 涉 由 此 形 成 一 套 上 令 下 达 标 准 统 一 的 内 部 行 政 管 理 体 系 这 便 是 内 部 治 理 结 构 的 双 轨 制 ResearchontheSystem andmechanism Transitionof ClasifiedManagementofCourtPersonnel WangLusheng Abstract:Thereformsofclasifiedmanagementofcourtpersonnel,initiatedfrom theendofthe lastcentury,havenotachievedtheexpectedoutcomes.theforesaidfailurecanbeexplainedinthe folowingthreeaspects:firstly,thereformsofclasifiedmanagementhaveencounteredmanypredicaments inmacrosystemsregardingpersonnelandfinance.inaddition,thereformsdonotfolowtheprofesional rulesofclasifiedmanagement.lastbutnottheleast,thereformshaveyieldedtotheexecutivecharacter ofthecourtinternaladministration.thereforewehavetotransitthecurentsystem andmechanism of courtpersonnelinthreerespects:firstofal,wehavetoestablishaunifiedjudicialadministrative system.secondly,wehavetoabidebytheprofesionalrulesofclasifiedmanagement.atlast,wehave tobuildatwo-trackinneradministrativemechanismofcourtpersonnel. Keywords:courtpersonnel;clasifiedmanagement;system;mechanism;transition ( 责 任 编 辑 : 刘 馨 ) 56 参 见 : 评 四 五 纲 要 之 人 员 分 类 管 理 改 革, 载 理 论 视 野 2015 年 第 4 期, 第 37 页 75