本 出 版 物 中 所 使 用 的 资 料 和 定 义 及 展 示 的 资 料, 凡 涉 及 到 任 何 国 家 领 土 城 市 或 地 区 或 其 当 局 的 法 律 地 位, 或 涉 及 起 边 境 或 边 界 的 界 限 划 分 等 内 容, 均 不 反 映 联 合 国 开 发 计 划 署 或

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2 本 出 版 物 中 所 使 用 的 资 料 和 定 义 及 展 示 的 资 料, 凡 涉 及 到 任 何 国 家 领 土 城 市 或 地 区 或 其 当 局 的 法 律 地 位, 或 涉 及 起 边 境 或 边 界 的 界 限 划 分 等 内 容, 均 不 反 映 联 合 国 开 发 计 划 署 或 联 合 国 驻 华 系 统 的 观 点 本 著 作 中 所 显 示 数 据 和 信 息 已 经 其 中 所 表 达 的 观 点, 不 代 表 联 合 国 开 发 计 划 署 或 联 合 国 驻 华 系 统 的 官 方 立 场 版 权 所 有 : 联 合 国 开 发 计 划 署 2016 年 出 版 版 权 所 有, 不 得 翻 印

3 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 徐 昕 黄 艳 好 汪 小 棠 * * 作 者 简 介 : 徐 昕, 北 京 理 工 大 学 法 学 院 教 授, 司 法 研 究 所 主 任 ; 黄 艳 好, 法 学 博 士, 湘 潭 大 学 法 学 院 博 士 后 ; 汪 小 棠, 南 京 师 范 大 学 法 学 院 博 士 生

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5 前 言 法 治 法 律 赋 能 和 实 现 司 法 正 义 是 人 类 各 方 面 发 展 的 先 决 条 件 这 三 者 通 过 建 立 社 会 秩 序 保 护 弱 势 群 体 不 受 侵 害 增 进 公 众 在 公 共 决 策 中 的 参 与 度, 对 实 现 可 持 续 发 展 目 标 发 挥 着 根 本 性 的 作 用 在 实 现 法 治 的 道 路 上, 其 中 最 关 键 的 基 石 之 一 就 是 一 个 独 立 负 责 有 效 的 司 法 体 系 自 1999 年 最 高 人 民 法 院 启 动 第 一 个 五 年 改 革 纲 要 以 来, 联 合 国 开 发 计 划 署 始 终 致 力 于 支 持 中 国 司 法 改 革 在 这 四 个 五 年 改 革 期 间, 联 合 国 开 发 计 划 署 通 过 政 策 建 议 及 国 际 经 验, 持 续 就 一 系 列 改 革 重 点 向 最 高 人 民 法 院 提 供 支 持 2015 年 对 于 中 国 司 法 改 革 而 言, 是 又 一 个 关 键 性 的 一 年 四 月, 本 轮 司 法 改 革 的 实 施 方 案 出 台 该 方 案 为 人 民 法 院 第 四 个 五 年 改 革 纲 要 ( ) 中 提 出 的 各 项 改 革 确 定 了 蓝 图 和 时 间 安 排 改 革 内 涵 丰 富, 包 括 了 强 化 司 法 责 任 和 提 升 司 法 权 能 的 多 项 措 施 本 报 告 呈 现 和 分 析 了 过 去 一 年 来 中 国 司 法 改 革 的 主 要 进 展 报 告 聚 焦 法 院 体 系 检 察 体 系 和 法 律 职 业 领 域 的 各 项 综 合 及 具 体 的 改 革 措 施, 反 思 这 些 措 施 在 实 施 过 程 中 的 成 功 与 挑 战, 突 显 了 中 国 全 面 改 革 的 决 心 联 合 国 开 发 计 划 署 很 高 兴 能 够 支 持 徐 昕 教 授 及 其 研 究 团 队 完 成 这 份 全 面 的 评 估 报 告 我 们 希 望 这 份 报 告 能 够 引 起 政 策 制 定 者 国 内 外 法 律 专 家 学 者 从 业 人 员 以 及 所 有 关 注 中 国 司 法 改 革 的 人 士 的 兴 趣, 并 为 他 们 提 供 有 价 值 的 观 点 文 霭 洁 (Agi Veres) 国 别 主 任 联 合 国 开 发 计 划 署 驻 华 代 表 处

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7 目 录 引 言 1 一 综 合 性 改 革 2 强 化 司 法 责 任 制 2 建 立 领 导 干 预 司 法 责 任 追 究 制 度 3 规 范 刑 事 涉 案 财 物 处 理 4 刑 法 修 正 案 ( 九 ) 颁 行 5 保 障 死 刑 复 核 程 序 中 的 辩 护 权 6 民 事 诉 讼 法 司 法 解 释 出 台 7 加 强 法 官 检 察 官 职 业 保 障 7 二 法 院 改 革 10 深 化 人 民 陪 审 制 改 革 10 探 索 跨 行 政 区 划 司 法 管 辖 制 度 12 推 进 立 案 登 记 制 改 革 13 推 进 案 例 指 导 制 改 革 14 执 行 机 制 进 一 步 完 善 15 三 检 察 改 革 17 开 展 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 试 点 17 深 化 人 民 监 督 员 制 度 改 革 18 完 善 羁 押 必 要 性 审 查 机 制 18 建 立 人 民 检 察 院 案 件 请 示 制 度 19

8 规 范 司 法 解 释 工 作 20 加 强 出 庭 公 诉 工 作 20 四 公 安 及 司 法 行 政 改 革 22 全 面 深 化 公 安 改 革 22 完 善 公 安 受 案 立 案 制 度 22 完 善 法 律 职 业 资 格 制 度 23 建 立 律 师 参 与 涉 法 涉 诉 案 件 机 制 23 律 师 管 理 继 续 强 化 25 律 师 等 级 制 度 引 发 强 烈 争 议 25 改 进 法 律 援 助 26 结 语 27

9 引 言 2015 年, 中 央 宣 称 全 面 推 进 依 法 治 国 的 开 局 之 年 这 一 轮 司 法 改 革 更 加 强 调 党 的 领 导, 更 加 注 重 自 上 而 下, 顶 层 设 计, 成 立 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组, 将 改 革 的 统 筹 部 署 提 高 到 中 央 层 级 4 月, 关 于 贯 彻 落 实 党 的 十 八 届 四 中 全 会 决 定 进 一 步 深 化 司 法 体 制 和 社 会 体 制 改 革 的 实 施 方 案 出 台, 为 进 一 步 深 化 司 法 体 制 和 社 会 体 制 改 革 绘 制 了 路 线 图 和 时 间 表 该 方 案 作 为 统 筹 改 革 的 指 导 性 意 见, 针 对 四 中 全 会 关 于 进 一 步 深 化 司 法 体 制 和 社 会 体 制 改 革 的 84 项 改 革 举 措 进 行 分 工, 明 确 各 项 改 革 任 务 的 政 策 取 向 责 任 分 工 时 间 进 度 和 成 果 要 求 法 院 检 察 院 公 安 司 法 行 政 等 部 门 据 此 陆 续 推 出 各 项 改 革 方 案, 迈 出 改 革 的 第 一 步 但 能 否 在 复 杂 且 固 化 的 利 益 格 局 中 克 服 阻 力, 贯 彻 落 实, 有 待 观 察 总 体 而 言, 强 化 司 法 责 任 制 规 范 刑 事 涉 案 财 物 处 置 完 善 人 民 陪 审 制 探 索 跨 行 政 区 划 司 法 管 辖 制 度 开 展 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 试 点 完 善 法 律 职 业 资 格 制 度 建 立 律 师 参 与 涉 法 涉 诉 案 件 机 制 等 举 措 取 得 一 定 进 展 但 被 视 为 改 革 重 点 的 法 官 检 察 官 员 额 制 试 点, 因 司 法 的 独 立 性 及 司 法 官 职 业 保 障 机 制 不 配 套, 未 达 预 期 目 标, 反 引 发 司 法 官 辞 职 现 象 抬 头 在 保 障 律 师 权 利 的 官 方 话 语 下, 律 师 权 利 保 障 的 困 境 不 仅 未 改 观, 反 而 更 令 人 忧 虑 强 化 司 法 责 任 制 建 立 领 导 干 预 司 法 责 任 追 究 制 度 等 举 措, 能 否 真 正 落 地, 难 有 信 心 迈 向 司 法 独 立 性 的 提 升, 是 这 一 轮 司 法 改 革 的 方 向, 完 全 正 确 如 何 看 待 司 法 独 立 并 不 断 提 升 司 法 的 独 立 性, 将 在 很 大 程 度 上 决 定 未 来 几 十 年 司 法 改 革 和 法 治 建 设 的 成 效 作 为 系 统 性 变 革, 司 法 独 立 性 的 提 升 不 仅 需 要 司 法 的 去 地 方 化 去 行 政 化 和 去 政 治 化, 还 需 要 严 格 的 司 法 问 责 及 惩 戒 机 制 有 力 的 司 法 职 业 保 障 制 度 良 好 的 司 法 官 遴 选 和 法 律 职 业 转 化 制 度 予 以 保 障 每 一 个 问 题 都 至 关 重 要, 每 一 个 问 题 又 事 关 整 体 司 法 的 独 立 性 不 解 决, 任 何 改 革 措 施 都 将 难 以 落 实, 或 大 打 折 扣 本 报 告 将 以 司 法 问 责 为 例, 观 察 司 法 改 革 的 重 要 措 施 与 整 体 推 进 之 间 的 紧 张 关 系, 以 及 司 法 独 立 性 不 足 如 何 影 响 到 改 革 成 效 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

10 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 一 综 合 性 改 革 强 化 司 法 责 任 制 2015 年 8 月, 中 央 深 改 组 通 过 关 于 完 善 人 民 法 院 司 法 责 任 制 的 若 干 意 见 和 关 于 完 善 人 民 检 察 院 司 法 责 任 制 的 若 干 意 见, 确 立 案 件 质 量 终 身 负 责 制 前 者 对 中 基 层 法 院 审 判 人 员 构 成 案 件 分 配 制 度 裁 判 文 书 签 发 机 制 合 议 庭 评 议 和 表 决 规 则 院 庭 长 等 领 导 办 案 机 制 作 出 规 定, 细 化 独 任 法 官 合 议 庭 承 办 法 官 及 其 他 成 员 法 官 助 理 书 记 员 的 职 权 和 责 任 范 围, 并 明 确 担 责 方 式 追 责 程 序 法 官 履 职 保 障 等 问 题 后 者 在 厘 定 职 责 权 限 的 基 础 上, 将 责 任 类 型 分 为 故 意 行 为 责 任 重 大 过 失 结 果 责 任 和 监 督 管 理 责 任, 明 确 了 责 任 归 属 和 免 责 情 形 上 述 意 见 有 进 步 之 处, 例 如, 较 清 晰 划 分 各 办 案 组 织 人 员 的 职 责 权 限, 要 求 院 庭 长 从 过 去 审 批 案 件 转 向 亲 自 办 案, 强 调 审 判 权 与 行 政 管 理 权 相 分 离, 限 缩 审 委 会 的 职 能 范 围 及 权 限, 加 强 法 官 履 职 保 障 但 上 述 意 见 亦 存 在 不 少 问 题 由 司 法 机 关 内 设 的 监 察 部 门 受 理 投 诉 举 报 并 行 使 调 查 核 实 权, 合 理 性 值 得 商 榷 只 针 对 审 判 责 任, 未 涉 及 更 需 规 范 的 执 行 责 任 冤 假 错 案 的 界 定, 过 于 模 糊 宽 泛 例 如, 对 检 察 人 员 承 办 的 案 件 发 生 被 告 人 被 宣 告 无 罪, 国 家 承 担 赔 偿 责 任, 确 认 发 生 冤 假 错 案, 犯 罪 嫌 疑 人 被 告 人 逃 跑 或 死 亡 伤 残 等 情 形 的, 应 当 核 查 检 察 人 员 是 否 存 在 应 予 追 究 司 法 责 任 的 情 形, 规 定 很 不 合 理 若 启 动 问 责 机 制 的 条 件 范 围 过 于 宽 松, 将 给 检 察 官 施 加 过 大 压 力, 也 可 能 进 一 步 强 化 检 察 院 与 法 院 在 个 案 中 的 配 合, 降 低 本 就 极 低 的 无 罪 率 刑 事 诉 讼 本 为 控 辩 对 抗, 控 方 败 诉 实 为 常 事, 若 检 察 人 员 违 法, 应 主 要 通 过 控 告 来 启 动 调 查 程 序 在 现 行 体 制 下, 如 何 避 免 问 责 难 和 选 择 性 问 责, 如 何 处 理 司 法 责 任 制 与 涉 诉 信 访 的 关 系, 诸 如 此 类 的 中 国 问 题 将 制 约 司 法 责 任 制 的 实 效 早 在 上 世 纪 90 年 代 初, 错 案 责 任 制 就 开 始 试 点 1990 年 秦 皇 岛 海 港 区 法 院 率 先 确 立 错 案 责 任 追 究 制 1993 年 全 国 法 院 工 作 会 议 全 面 推 广 该 机 制 1998 年, 人 民 法 院 审 判 人 员 违 法 审 判 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 和 人 民 法 院 审 判 纪 律 处 分 办 法 ( 试 行 ) 出 台, 法 院 违 法 举 报 中 心 设 立, 错 案 责 任 制 在 全 国 推 行 2008 年 云 南 高 院 出 台 关 于 法 院 审 判 人 员 违 法 审 判 责 任 追 究 办 法 实 施 细 则 ( 试 行 ), 将 审 判 责 任 扩 大 到 终 身 责 任 但 多 年 的 实 践 表 明, 深 陷 行 政 化 政 治 化 桎 梏 的 责 任 追 究 制, 无 论 如 何 设 计 和 改 进, 均 无 法 提 升 司 法 公 正 和 公 信, 甚 至 还 会 产 生 负 作 用 司 法 责 任 制 重 回 司 法 改 革 决 策 者 的 视 野 并 获 得 高 度 重 视, 源 于 近 年 来 律 师 记 者 和 学 者 推 动 的 洗 冤 行 动, 以 及 一 批 陈 年 冤 案 的 平 反, 诸 如 呼 格 吉 勒 图 案 张 氏 叔 侄 案 陈 夏 影 案 杨 明 案 等 2013 年 8 月, 中 央 政 法 委 关 于 切 实 防 范 冤 假 错 案 的 指 导 意 见 提 出 法 官 检 察 官 人 民 警 察 在 职 责 范 围 内 对 办 案 质 量 终 身 负 责 之 后, 这 一 举 措 被 纳 入 三 中 全 会 决 定, 意 在 遏 制 长 期 存 在 的 司 法 腐 败 和 司 法 不 公, 并 作 为 与 司 法 官 员 额 制 废 除 案 件 审 批 制 改 革 裁 判 文 书 签 发 机 制 改 革 审 委 会 制 度 建 立 领 导 干 部 干 预 司 法 问 责 机 制 等 一 系 列 改 革 的 配 套 措 施 尽 管 加 强 对 司 法 权 的 监 督 相 当 迫 切, 但 由 于 追 责 的 基 本 逻 辑 是 责 任 导 向, 而 非 从 根 源 上 解 决 问 题, 因 而 试 图 通 过 司 法 责 任 制 约 束 司 法 2

11 行 为 倒 逼 司 法 公 正 必 然 效 果 不 佳 并 且, 在 司 法 未 完 全 独 立 司 法 官 保 障 不 足 且 职 业 尊 荣 感 不 高 的 前 提 下, 要 求 司 法 官 承 担 终 身 责 任, 不 仅 会 增 加 司 法 人 员 的 职 业 风 险 感 和 负 面 激 励, 还 可 能 催 生 离 职 潮 强 化 司 法 责 任 制 的 动 因 在 于 防 范 冤 假 错 案, 但 政 法 委 协 调 侦 查 机 关 主 导 检 察 院 积 极 配 合 法 院 地 位 孱 弱 刑 讯 逼 供 律 师 辩 护 权 得 不 到 保 障 社 会 监 督 弱 小, 才 是 冤 案 制 造 的 制 度 性 原 因 仅 强 化 司 法 责 任 而 不 彻 底 改 变 司 法 体 制, 不 化 解 司 法 的 地 方 化 行 政 化 和 政 治 化, 不 改 变 分 工 负 责 互 相 配 合 相 互 制 约 的 诉 讼 原 则, 不 扭 转 以 侦 查 为 中 心 的 诉 讼 模 式, 不 坚 持 无 罪 推 定 的 底 线, 不 切 实 保 障 律 师 权 利, 不 放 开 言 论 自 由, 不 推 行 政 治 体 制 改 革, 出 台 再 多 防 范 冤 案 的 文 件, 都 只 是 缘 木 求 鱼 冤 案 平 反 后 的 追 责, 更 难 落 实 2016 年 2 月, 历 时 近 一 年 的 呼 格 吉 勒 图 案 追 责 结 果 公 布,27 人 被 处 分, 但 皆 为 行 政 记 过 或 党 内 警 告, 冯 志 明 因 涉 嫌 职 务 犯 罪 另 案 处 理 处 罚 力 度 过 轻, 责 任 形 式 不 当, 追 责 过 程 不 透 明, 涉 及 范 围 过 宽, 该 追 责 未 追 责, 不 该 追 责 的 书 记 员 反 倒 追 责 而 更 早 平 反 的 浙 江 张 氏 叔 侄 案 等, 追 责 结 果 至 今 没 有 下 文 司 法 独 立 乃 司 法 改 革 之 关 键, 这 是 任 何 国 家 建 设 法 治 均 无 法 回 避 的 问 题 只 有 做 到 独 立 裁 判, 司 法 责 任 的 边 界 才 是 清 晰 的, 也 才 谈 得 上 问 责 推 行 司 法 责 任 制, 目 前 亟 需 配 套 制 度 的 跟 进, 应 大 力 加 强 司 法 人 员 的 职 业 保 障, 包 括 人 身 待 遇 任 职 保 障 和 职 务 行 为 豁 免 权, 完 善 司 法 官 选 任 和 法 律 职 业 转 换 机 制, 并 废 除 不 合 理 的 指 标 考 核, 将 司 法 从 无 关 事 务 中 解 脱 出 来 建 立 领 导 干 预 司 法 责 任 追 究 制 度 2015 年 3 月, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 ( 下 称 两 办 ) 出 台 领 导 干 部 干 预 司 法 活 动 插 手 具 体 案 件 处 理 的 记 录 通 报 和 责 任 追 究 规 定, 要 求 建 立 司 法 机 关 记 录 制 度 党 委 政 法 委 通 报 制 度 纪 检 监 察 机 关 责 任 追 究 制 度, 防 止 领 导 干 部 干 预 司 法, 确 保 司 法 机 关 依 法 独 立 公 正 行 使 职 权 同 月, 中 央 政 法 委 下 发 配 套 文 件 司 法 机 关 内 部 人 员 过 问 案 件 的 记 录 和 责 任 追 究 规 定, 要 求 建 立 司 法 机 关 内 部 人 员 过 问 案 件 全 程 留 痕 制 度, 明 确 干 预 办 案 的 情 形 和 责 任 8 月, 两 高 分 别 制 定 实 施 办 法 9 月, 浙 江 金 华 中 院 自 行 通 报 一 起 供 销 社 党 委 书 记 干 预 司 法 案 件, 后 在 外 界 质 疑 下 以 工 作 失 误 为 由 撤 回 通 报 11 月, 中 央 政 法 委 通 报 5 起 典 型 案 例, 其 中 2 起 领 导 干 部 干 预 司 法 活 动 插 手 具 体 案 件, 3 起 司 法 机 关 内 部 人 员 过 问 案 件 2016 年 2 月, 中 央 政 法 委 再 次 通 报 7 起 案 例 如 实 记 录 是 该 制 度 能 否 发 挥 作 用 的 关 键 但 做 到 这 点 极 难, 制 度 的 可 操 作 性 和 刚 性 皆 不 足 例 如, 领 导 干 部 干 预 司 法 须 经 党 委 政 法 委 报 批 后 才 予 以 通 报, 且 必 要 时 才 向 社 会 公 开, 监 督 权 实 质 上 仍 掌 握 在 领 导 干 部 自 己 手 中 办 案 人 员 敢 不 敢 记 录, 记 录 有 无 风 险, 未 记 录 的 如 何 发 现, 上 报 后 能 否 追 责, 如 何 认 定 干 预 司 法, 如 何 避 免 选 择 性 追 责, 都 是 难 以 解 决 的 现 实 问 题 事 实 上, 干 预 司 法 的 方 式 往 往 隐 晦, 常 冠 以 公 正 处 理 了 解 工 作 督 办 案 件 服 从 大 局 之 名, 领 导 通 常 既 不 会 直 接 出 面, 也 不 会 留 下 直 接 证 据, 因 而 也 很 难 发 现 幕 后 真 正 的 干 预 者 再 如, 该 规 定 明 确 了 不 如 实 记 录 的 后 果, 但 如 果 司 法 人 员 因 记 录 而 遭 受 打 击 报 复, 却 难 以 救 济 长 期 以 来, 司 法 地 方 化 行 政 化 的 痼 疾 难 改, 领 导 干 部 出 于 个 人 腐 败 部 门 或 地 方 利 益 乃 至 维 稳 需 要, 为 当 事 人 请 托 说 情 对 案 件 处 理 提 出 直 接 要 求 以 打 招 呼 批 条 子 甚 至 公 文 公 函 等 形 式 向 司 法 机 关 做 出 具 体 指 示, 以 及 司 法 人 员 为 谋 取 私 利, 利 用 内 部 关 系 请 托 说 情 打 探 案 情 通 风 报 信 阻 碍 办 案 等 现 象 十 分 突 出 有 关 部 门 一 直 三 令 五 申, 强 化 监 督 2009 年 最 高 人 民 法 院 曾 下 发 关 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

12 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 于 五 个 严 禁 的 规 定, 严 禁 插 手 过 问 他 人 办 理 的 案 件, 并 配 套 关 于 违 反 五 个 严 禁 规 定 的 处 理 办 法 同 年 底, 关 于 司 法 公 开 的 六 项 规 定 要 求 建 立 健 全 过 问 案 件 登 记 说 情 干 扰 警 示 监 督 情 况 通 报 等 制 度, 向 社 会 和 当 事 人 公 开 违 反 规 定 程 序 过 问 案 件 的 情 况 和 人 民 法 院 接 受 监 督 的 情 况 人 民 法 院 三 五 改 革 纲 要 将 研 究 建 立 违 反 法 定 程 序 过 问 案 件 的 备 案 登 记 报 告 制 度 纳 入 改 革 规 划 2011 年 关 于 在 审 判 工 作 中 防 止 法 院 内 部 人 员 干 扰 办 案 的 若 干 规 定 明 确 了 过 问 登 记 制 度 的 操 作 细 则 2014 年 四 中 全 会 决 定 明 确 提 出 各 级 党 政 机 关 和 领 导 干 部 要 支 持 法 院 检 察 院 依 法 独 立 公 正 行 使 职 权 建 立 领 导 干 部 干 预 司 法 活 动 插 手 具 体 案 件 处 理 的 记 录 通 报 和 责 任 追 究 制 度 坚 决 破 除 各 种 潜 规 则, 绝 不 允 许 法 外 开 恩, 绝 不 允 许 办 关 系 案 人 情 案 金 钱 案 但 这 些 努 力 未 见 明 显 实 效 未 来 该 制 度 能 否 落 实, 不 容 乐 观 即 便 能 遏 制 小 领 导 的 干 预, 仍 无 法 抵 制 大 领 导 的 干 预, 特 别 是 以 党 的 领 导 为 名, 也 将 导 致 干 预 更 加 隐 秘 化 领 导 干 部 干 预 司 法, 本 质 上 是 党 管 司 法 架 构 下 的 党 政 干 预, 包 括 腐 败 性 干 预 和 政 治 性 干 预, 服 务 大 局 维 护 稳 定 则 为 干 预 司 法 提 供 了 政 策 理 由 连 口 头 上 的 司 法 独 立 都 没 有, 办 案 人 员 如 何 抵 御 内 外 干 扰, 独 立 裁 判? 落 实 干 预 司 法 责 任 追 究 制 度, 根 本 途 径 在 于 保 障 司 法 独 立 司 法 独 立 是 法 治 的 基 本 准 则, 司 法 应 独 立 于 任 何 机 构 和 个 人, 下 级 法 院 应 独 立 于 上 级 法 院, 法 官 应 独 立 于 法 院 领 导 及 其 他 法 官 党 的 领 导 体 现 为 政 治 领 导 和 组 织 领 导, 绝 对 不 能 干 预 个 案 在 司 法 独 立 的 前 提 下, 配 以 充 足 的 司 法 保 障 完 善 的 司 法 监 督 严 格 的 司 法 问 责 充 分 的 司 法 公 开 和 适 度 的 司 法 民 主, 才 有 可 能 从 根 本 上 解 决 问 题 有 了 司 法 独 立, 也 根 本 无 须 这 种 中 国 特 色 的 干 预 记 录 制 度 在 确 立 司 法 独 立 之 前, 未 来 可 做 : 第 一, 司 法 经 费 尽 快 统 一 由 中 央 财 政 负 担 第 二, 法 官 遴 选 任 免 升 迁 惩 戒 由 法 院 系 统 设 立 的 司 法 委 员 会 决 定, 人 大 常 委 会 依 宪 法 对 法 官 的 任 免 仅 作 程 序 性 要 求 司 法 委 员 会 设 三 级, 可 适 当 吸 收 人 大 代 表 政 协 委 员 律 师 和 学 者 的 参 与 第 三, 强 化 司 法 官 职 业 保 障 司 法 官 享 有 身 份 保 障 人 身 安 全 保 障 待 遇 保 障 及 职 务 行 为 豁 免 权 司 法 官 职 务 单 独 序 列 管 理, 与 行 政 级 别 脱 钩, 大 幅 提 高 司 法 官 待 遇 第 四, 理 顺 同 一 法 院 的 内 部 关 系, 削 弱 院 庭 长 的 权 力, 废 除 审 判 委 员 会, 扩 大 独 任 审 判 的 适 用 范 围, 充 分 保 障 合 议 庭 和 独 任 法 官 的 独 立 审 判 第 五, 探 索 建 立 与 行 政 区 划 适 当 分 离 的 司 法 管 辖 制 度, 从 横 向 打 破 司 法 管 辖 与 行 政 辖 区 的 重 叠 规 范 刑 事 涉 案 财 物 处 理 3 月, 两 办 下 发 关 于 进 一 步 规 范 刑 事 诉 讼 涉 案 财 物 处 置 工 作 的 意 见, 要 求 规 范 涉 案 财 物 查 封 扣 押 冻 结 程 序, 建 立 办 案 部 门 与 保 管 部 门 办 案 人 员 与 保 管 人 员 相 互 制 约 制 度, 探 索 建 立 跨 部 门 的 地 方 涉 案 财 物 集 中 管 理 信 息 平 台, 完 善 涉 案 财 物 审 前 返 还 程 序 与 先 行 处 置 程 序, 建 立 有 效 的 权 利 救 济 机 制, 健 全 责 任 追 究 制 度 同 月, 人 民 检 察 院 刑 事 诉 讼 涉 案 财 物 管 理 规 定 出 台, 明 确 界 定 了 检 察 院 刑 事 涉 案 财 物 的 范 围, 强 调 对 涉 案 财 物 查 封 扣 押 冻 结 移 送 审 查 接 收 保 管 处 理 等 环 节 的 内 部 监 督 北 京 西 城 检 察 院 率 先 试 点 运 行 刑 事 诉 讼 涉 案 财 物 智 能 管 理 系 统 该 系 统 运 用 二 维 码 识 别 数 字 成 像 数 字 存 储 等 技 术, 为 每 件 涉 案 财 物 提 供 专 属 电 子 身 份 证, 保 证 涉 案 财 物 去 向 全 程 可 查 我 国 刑 事 涉 案 财 物 处 理 的 规 定, 最 早 是 1962 年 两 高 与 公 安 部 关 于 没 收 和 处 理 赃 款 赃 物 的 规 定 ;1979 年 刑 法 正 式 确 立 刑 事 涉 案 财 物 处 理 制 度, 多 个 单 行 刑 法 相 继 颁 布, 就 刑 事 涉 案 财 物 处 理 中 的 不 同 问 题 4

13 进 行 细 化 ;1997 年 刑 法 曾 针 对 实 践 中 司 法 机 关 侵 占 被 害 人 合 法 财 产, 擅 自 挪 用 处 置 罚 没 物 等 现 象, 作 过 专 门 修 改 ; 刑 事 诉 讼 法 司 法 解 释 及 各 部 门 的 专 门 性 文 件, 也 对 刑 事 涉 案 财 物 处 置 的 权 限 方 式 程 序 等 有 所 规 定 但 长 期 以 来, 由 于 涉 案 财 物 界 定 不 清, 各 类 规 定 效 力 层 次 混 乱, 缺 乏 系 统 性, 矛 盾 和 漏 洞 较 多, 加 之 办 案 人 员 普 遍 存 在 重 人 轻 财 重 打 击 犯 罪 轻 保 障 人 权 的 司 法 观 念, 导 致 实 践 中 刑 事 涉 案 财 物 处 理 工 作 乱 象 丛 生 涉 案 财 物 处 置 工 作 随 意 性 大, 部 门 本 位 色 彩 浓 厚, 保 管 不 规 范 移 送 不 顺 畅 信 息 不 透 明 处 置 不 及 时 监 管 不 到 位 救 济 机 制 缺 失 等 问 题 十 分 突 出, 严 重 侵 害 到 被 追 诉 人 被 害 人 乃 至 第 三 人 的 合 法 权 益 自 1990 年 代 公 检 法 机 关 实 行 收 支 两 条 线 管 理 后, 实 践 中 逐 渐 形 成 了 司 法 潜 规 则 案 款 提 留 制 度, 即 地 方 财 政 将 公 检 法 上 缴 的 赃 款 赃 物 按 一 定 比 例 返 还 的 做 法, 导 致 罚 没 款 物 特 别 是 贪 污 贿 赂 犯 罪 经 济 犯 罪 中 的 涉 案 财 物 成 为 公 检 法 办 公 经 费 的 重 要 来 源 该 制 度 不 仅 激 励 相 关 部 门 为 谋 取 自 身 利 益 而 滥 用 公 权, 制 造 案 件, 滋 生 司 法 腐 败, 也 对 当 下 冤 假 错 案 的 平 反 造 成 极 大 的 阻 碍, 对 司 法 公 正 和 司 法 公 信 力 产 生 恶 劣 影 响 四 中 全 会 决 定 提 出 规 范 查 封 扣 押 冻 结 处 理 涉 案 财 物 的 司 法 程 序, 2014 年 底 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 2015 年 工 作 要 点 也 将 规 范 刑 事 涉 案 财 物 处 理 作 为 2015 年 司 法 改 革 的 重 中 之 重 但 由 于 此 项 改 革 牵 涉 公 检 法 及 地 方 党 政 等 多 个 部 门 和 机 构, 涉 及 的 诉 讼 环 节 多, 且 直 接 关 系 到 各 部 门 切 身 利 益, 改 革 难 度 极 大 合 法 院 检 察 院 人 财 物 省 级 统 管 的 改 革 方 向, 提 升 司 法 机 关 的 经 费 保 障 水 平, 推 进 预 算 公 开, 强 化 财 政 监 督 具 体 建 议 : 第 一, 统 一 刑 事 涉 案 财 物 处 理 的 相 关 规 定 并 单 独 立 法, 规 范 涉 案 财 物 处 理 的 各 环 节 第 二, 建 立 侦 查 阶 段 财 产 限 制 措 施 的 准 司 法 化 机 制 和 程 序 性 制 裁 后 果, 完 善 被 追 诉 人 被 害 人 财 物 受 到 侵 害 的 救 济 措 施 第 三, 建 立 涉 案 财 物 随 案 移 送 制 度, 实 行 涉 案 财 物 流 转 全 程 动 态 留 痕, 明 确 交 接 及 追 责 机 制 第 四, 建 立 涉 案 财 物 信 息 管 理 平 台, 设 立 独 立 于 公 检 法 的 第 三 方 刑 事 涉 案 财 物 托 管 中 心, 利 用 电 子 信 息 技 术 强 化 监 督, 涉 案 财 物 查 封 扣 押 冻 结 保 管 处 理 等 关 键 环 节 实 现 全 程 透 明 化, 公 众 可 通 过 互 联 网 等 方 式 便 捷 查 询 相 关 信 息 第 五, 引 入 利 害 关 系 人 参 与 机 制, 赋 予 利 害 关 系 人 知 情 权 参 与 权 和 异 议 权 调 查 和 处 理 财 物 前, 应 向 社 会 公 告 利 害 关 系 人 可 通 过 参 加 庭 审 进 行 听 证 等 方 式 发 表 意 见 提 出 异 议 第 六, 以 审 判 为 中 心, 未 经 法 院 判 决 不 得 将 涉 案 财 物 作 为 赃 款 赃 物 予 以 没 收, 可 增 设 相 对 独 立 的 涉 案 财 物 庭 审 环 节 进 行 法 庭 调 查 和 辩 论, 控 辩 双 方 及 利 害 关 系 人 可 就 涉 案 财 物 的 处 理 充 分 发 表 意 见, 进 行 质 证, 核 实 涉 案 财 物 权 利 归 属 法 院 应 在 判 决 书 对 涉 案 财 物 的 处 理 进 行 专 门 说 明 刑 法 修 正 案 ( 九 ) 颁 行 刑 法 修 改 关 涉 刑 事 司 法 改 革 宪 法 确 立 的 多 项 基 本 制 度 和 公 民 基 本 权 利 刑 法 修 正 案 ( 九 ) 对 恐 怖 极 端 主 义 犯 罪 网 络 信 息 犯 罪 妨 害 社 会 管 理 秩 序 犯 罪 妨 害 司 法 犯 罪 侵 犯 人 身 权 利 犯 罪 贪 污 贿 赂 犯 罪 等 作 了 较 大 修 改 和 补 充, 新 增 14 个 条 款,23 种 犯 罪 类 型, 取 消 9 个 死 刑 罪 名 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 破 除 刑 事 涉 案 财 物 处 理 的 积 弊, 当 务 之 急 是 彻 底 废 除 案 款 提 留 制 度, 剥 离 公 检 法 办 案 经 费 人 员 待 遇 与 罚 没 款 项 的 关 系, 禁 止 任 何 形 式 的 财 政 返 还 和 提 成 机 制 同 时, 结 修 正 案 多 处 彰 显 进 步 例 如, 取 消 九 个 罪 名 的 死 刑, 现 有 55 个 死 刑 罪 名 减 少 到 46 个, 提 高 对 死 缓 罪 犯 执 行 死 刑 的 门 槛, 体 现 了 少 杀 慎 杀 的 人 权 保 障 理 念, 是 对 严 格 控 制 5

14 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 和 慎 重 适 用 死 刑 司 法 政 策 的 贯 彻 落 实 吴 英 案 曾 成 杰 案 等 重 大 影 响 性 案 件 促 成 集 资 诈 骗 罪 的 死 刑 废 除, 其 他 8 个 罪 名 的 死 刑 适 用 率 较 低, 取 消 属 顺 势 而 为 未 来 应 大 幅 减 少 非 暴 力 或 非 致 命 性 犯 罪 的 死 刑, 废 除 财 产 犯 罪 的 死 刑, 死 刑 仅 保 留 于 极 其 严 重 的 暴 力 犯 罪, 如 故 意 杀 人 绑 架 ( 杀 人 ) 抢 劫 ( 致 人 死 亡 ) 强 奸 ( 致 人 死 亡 ) 等 极 少 数 罪 名 鉴 于 毒 品 犯 罪 是 目 前 判 处 死 刑 最 多 的 罪 名 之 一, 急 须 废 除 死 刑, 刑 法 的 下 一 轮 修 改 当 优 先 考 虑 还 要 进 一 步 改 进 死 刑 立 法 技 术, 明 确 死 刑 规 范 中 情 节 恶 劣 罪 行 极 其 严 重 等 模 糊 用 语 的 具 体 标 准 为 真 正 落 实 少 杀 慎 杀 的 司 法 政 策, 应 公 开 死 刑 人 数 和 基 本 信 息 为 避 免 不 可 挽 回 的 错 杀 无 辜, 借 鉴 中 国 古 代 的 秋 决 制 度, 废 除 死 刑 立 即 执 行 的 判 决, 实 行 死 刑 延 期 执 行 和 定 期 执 行 制 度, 将 死 刑 执 行 的 时 间 延 长 为 至 少 一 年, 明 确 刀 下 留 人 的 条 件, 进 一 步 改 造 死 刑 复 核 程 序, 增 设 死 刑 判 决 的 特 别 申 诉 制 度 又 如, 贪 污 罪 受 贿 罪 定 罪 量 刑 标 准 的 修 改, 适 应 了 社 会 发 展 和 犯 罪 情 况 的 变 化, 更 科 学 合 理 加 大 对 行 贿 犯 罪 的 处 罚 力 度, 将 向 近 亲 属 等 关 系 密 切 人 员 行 贿 的 行 为 入 罪, 不 仅 符 合 打 击 腐 败 的 需 要, 也 符 合 国 际 公 约 的 相 关 要 求 废 除 嫖 宿 幼 女 罪, 虽 有 争 议, 但 也 避 免 了 对 幼 女 可 能 造 成 的 污 名 化, 统 一 了 对 性 侵 幼 女 犯 罪 的 司 法 标 准, 解 决 了 司 法 实 践 中 该 罪 与 强 奸 罪 量 刑 失 衡 的 问 题 收 买 被 拐 妇 女 儿 童 的 行 为 入 罪, 有 利 于 减 少 买 方 需 求, 从 源 头 上 遏 制 拐 卖 妇 女 儿 童 的 发 生 但 部 分 条 文 也 出 现 了 倒 退 例 如, 为 解 决 劳 教 废 除 后 的 衔 接 问 题, 修 正 案 降 低 了 聚 众 扰 乱 社 会 秩 序 罪 的 门 槛, 将 信 访 中 常 见 的 个 人 缠 访 闹 访, 屡 教 不 改, 严 重 扰 乱 国 家 机 关 秩 序 的 情 形 入 罪 修 正 案 延 续 两 高 关 于 打 击 网 络 谣 言 司 法 解 释 的 思 路, 进 一 步 将 网 络 造 谣 传 谣 等 行 为 入 罪, 将 网 络 推 定 为 公 共 场 所, 不 利 于 言 论 自 由 的 保 护 针 对 近 年 来 偶 有 发 生 的 律 师 闹 庭 死 磕 等 与 法 院 冲 突 的 现 象, 修 正 案 修 改 了 扰 乱 法 庭 秩 序 罪, 在 聚 众 哄 闹 冲 击 法 庭, 殴 打 司 法 工 作 人 员 等 原 有 规 定 行 为 的 基 础 上, 将 殴 打 诉 讼 参 与 人, 侮 辱 诽 谤 威 胁 司 法 工 作 人 员 或 诉 讼 参 与 人, 不 听 法 庭 制 止 等 行 为 入 罪 早 在 修 正 案 草 案 公 布 时, 该 条 款 就 遭 到 律 师 和 社 会 的 强 烈 反 对, 但 仍 然 通 过 这 不 仅 暴 露 了 当 前 人 大 立 法 机 制 存 在 立 法 公 开 形 式 化 难 以 真 正 吸 纳 民 意 等 弊 端, 而 且 将 导 致 较 真 律 师 急 剧 减 少 刑 辩 风 险 增 加 辩 护 率 进 一 步 降 低, 不 利 于 防 范 冤 案 和 保 障 人 权 但 木 已 成 舟, 在 当 前 党 政 权 力 制 约 不 足 司 法 独 立 性 欠 缺 的 背 景 下, 为 防 止 该 条 款 被 滥 用, 应 出 台 相 应 的 立 法 或 司 法 解 释 进 行 严 格 的 程 序 性 控 制 至 少 应 做 到 : 第 一, 明 确 该 条 款 中 污 辱 诽 谤 威 胁 情 节 严 重 等 模 糊 用 语 的 具 体 含 义, 避 免 法 官 主 观 臆 断 自 由 裁 量 权 过 大 ; 第 二, 案 件 实 行 异 地 管 辖, 涉 案 法 院 及 其 上 级 法 院 应 当 回 避 ; 第 三, 在 事 实 认 定 和 证 据 审 查 上, 明 确 庭 审 录 音 录 像 作 为 必 备 证 据, 必 须 当 庭 出 示 凡 无 庭 审 录 音 录 像 或 录 音 录 像 资 料 不 全 模 糊 的, 不 得 认 定 有 罪 保 障 死 刑 复 核 程 序 中 的 辩 护 权 1 月, 最 高 人 民 法 院 发 布 关 于 办 理 死 刑 复 核 案 件 听 取 辩 护 律 师 意 见 的 办 法, 就 死 刑 复 核 案 件 中 辩 护 律 师 提 出 查 询 立 案 信 息 案 卷 材 料 当 面 反 映 意 见 提 交 书 面 意 见 送 达 裁 判 文 书 等 事 项 的 处 理 办 法 和 流 程 作 出 规 定 该 办 法 是 对 刑 事 诉 讼 法 第 240 条 的 细 化, 有 利 于 人 权 保 障 死 刑 复 核 程 序 是 限 制 死 刑 防 止 滥 用 死 刑 的 重 要 程 序 自 2007 年 最 高 人 民 法 院 收 回 死 刑 复 核 权 以 来, 死 刑 复 核 程 序 有 所 完 善 2007 年 2 月, 最 高 人 民 法 院 颁 布 关 于 复 核 6

15 死 刑 案 件 若 干 问 题 的 规 定 ;3 月, 两 高 两 部 联 合 出 台 关 于 进 一 步 严 格 依 法 办 案 确 保 办 理 死 刑 案 件 质 量 的 意 见, 规 定 死 刑 复 核 案 件 在 一 定 条 件 下 应 听 取 辩 护 律 师 的 意 见 2012 年 刑 事 诉 讼 法 对 死 刑 复 核 程 序 进 行 小 幅 的 司 法 化 改 造, 规 定 最 高 人 民 法 院 复 核 死 刑 案 件, 应 当 讯 问 被 告 人, 辩 护 律 师 提 出 要 求 的, 应 当 听 取 辩 护 律 师 的 意 见, 并 赋 予 最 高 人 民 法 院 对 不 予 核 准 案 件 的 改 判 权 但 刑 事 诉 讼 法 的 规 定 只 是 提 供 了 制 度 轮 廓, 死 刑 复 核 程 序 的 制 度 定 位 尚 不 明 朗, 是 否 推 进 死 刑 复 核 程 序 的 诉 讼 化 改 造 采 取 何 种 办 理 模 式 等 问 题, 仍 悬 而 未 决, 由 此 造 成 制 度 设 置 与 功 能 设 定 存 在 很 大 落 差 实 际 上, 死 刑 复 核 程 序 长 期 采 取 以 案 卷 为 中 心 的 书 面 审 查 模 式, 具 有 浓 厚 的 行 政 化 色 彩, 存 在 功 能 定 位 不 明 确 制 度 构 造 不 合 理 程 序 封 闭 神 秘 化 配 套 机 制 不 足 等 诸 多 弊 端 近 年 来, 最 高 人 民 法 院 注 意 到 辩 护 律 师 在 死 刑 复 核 案 件 中 的 作 用, 出 台 相 关 文 件, 但 仍 然 不 足 鉴 于 死 刑 复 核 程 序 中 辩 护 权 的 有 效 保 障 涉 及 多 部 门, 短 期 内 宜 采 取 联 合 制 定 规 则 的 方 式 予 以 强 化 (1) 确 认 律 师 在 死 刑 复 核 程 序 中 的 辩 护 人 地 位, 建 立 死 刑 复 核 程 序 指 定 辩 护 机 制, 完 善 法 律 援 助 制 度, 为 没 有 委 托 辩 护 人 的 被 告 人 指 定 辩 护 律 师, 保 障 律 师 参 与 权 (2) 保 障 辩 护 律 师 的 知 情 权, 建 立 死 刑 复 核 案 件 承 办 法 官 查 询 机 制, 增 强 案 件 查 询 的 可 操 作 性, 规 定 法 院 宣 布 死 刑 复 核 裁 判 文 书 时, 必 须 通 知 辩 护 律 师 到 场, 并 将 文 书 送 达 律 师 (3) 规 定 辩 护 律 师 在 死 刑 复 核 期 间 享 有 阅 卷 权 会 见 权 和 调 查 取 证 权, 明 确 不 公 开 材 料 的 范 围, 防 止 其 成 为 阻 碍 律 师 阅 卷 的 借 口, 规 定 看 守 所 拒 绝 律 师 会 见 的, 法 院 不 得 作 出 核 准 死 刑 的 裁 定 (4) 确 保 律 师 辩 护 的 实 效 性, 死 刑 复 核 裁 判 文 书 应 列 明 辩 护 律 师 的 信 息, 辩 护 意 见 的 采 纳 情 况 等 (5) 强 化 死 刑 复 核 检 察 监 督 中 律 师 发 表 辩 护 意 见 的 程 序 保 障, 赋 予 律 师 对 检 察 院 提 出 建 议 核 准 死 刑 的 法 律 监 督 意 见 的 抗 辩 权, 明 确 律 师 申 诉 的 程 序 和 处 理 除 程 序 机 制 的 完 善 外, 更 需 切 实 转 变 观 念, 顺 应 司 法 人 权 保 障 的 国 际 趋 势, 少 杀 慎 杀, 并 公 开 死 刑 数 量, 为 死 刑 复 核 程 序 的 透 明 化 扫 清 障 碍 长 远 而 言, 在 审 级 制 度 成 熟 和 配 套 机 制 健 全 的 条 件 下, 死 刑 复 核 程 序 应 改 造 为 第 三 审 程 序, 同 时 必 须 强 化 开 庭 复 核, 落 实 直 接 言 词 原 则, 完 全 按 照 审 判 程 序 的 规 律 要 求 保 障 律 师 的 辩 护 权 民 事 诉 讼 法 司 法 解 释 出 台 2015 年 1 月 底, 历 时 近 三 年 制 定 的 最 高 人 民 法 院 关 于 适 用 < 中 华 人 民 共 和 国 民 事 诉 讼 法 > 的 解 释 公 布, 并 于 2 月 4 日 起 实 施 该 解 释 共 552 条,6 万 余 字, 是 最 高 人 民 法 院 有 史 以 来 条 文 最 多 篇 幅 最 长 参 与 起 草 的 部 门 和 人 员 最 多 的 司 法 解 释 该 解 释 堪 称 民 事 诉 讼 法 的 适 用 大 全, 内 容 全 面, 有 诸 多 进 步 之 处 例 如, 将 微 博 网 上 聊 天 记 录 等 信 息 纳 入 电 子 证 据 ; 明 确 了 公 益 诉 讼 制 度 的 诉 讼 主 体 客 观 范 围 受 理 管 辖 等 操 作 程 序 ; 理 顺 第 三 人 撤 销 之 诉 申 请 再 审 之 诉 案 外 人 执 行 异 议 之 间 的 关 系 ; 明 确 专 属 管 辖 地 域 管 辖 管 辖 权 转 移 等 程 序 问 题, 有 利 于 减 少 管 辖 争 议, 规 定 以 买 受 人 住 所 地 作 为 电 子 合 同 履 行 地, 便 于 当 事 人 诉 讼 ; 扩 大 案 件 公 开 的 范 围, 规 定 可 申 请 查 阅 未 通 过 网 络 公 开 的 判 决 书 裁 定 书 该 解 释 也 有 不 足 例 如, 立 案 登 记 制 就 是 一 项 激 进 式 改 革, 虽 然 一 定 程 度 有 利 于 杜 绝 有 案 不 立 拖 延 立 案 控 制 立 案 年 底 不 立 案 等 不 良 现 象, 但 也 带 来 了 案 件 数 量 的 剧 增, 在 目 前 的 环 境 下 并 非 解 决 问 题 的 良 策 加 强 法 官 检 察 官 职 业 保 障 9 月, 中 央 深 改 组 通 过 法 官 检 察 官 单 独 职 务 序 列 改 革 试 点 方 案 和 法 官 检 察 官 工 资 制 度 改 革 试 点 方 案 上 述 方 案 结 合 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

16 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 法 官 检 察 官 职 业 特 点, 明 确 建 立 有 别 于 其 他 公 务 员 的 单 独 职 务 序 列 和 与 单 独 职 务 序 列 相 衔 接 的 工 资 制 度, 并 加 大 对 基 层 和 一 线 办 案 人 员 的 工 资 政 策 倾 斜 力 度 目 前 法 院 检 察 院 经 费 主 要 来 源 于 同 级 地 方 财 政, 法 官 检 察 官 职 务 设 置 和 薪 级 参 照 公 务 员 的 行 政 级 别 确 定, 保 障 地 方 化, 管 理 行 政 化 法 官 检 察 官 具 有 极 强 的 专 业 性, 套 用 行 政 办 法 管 理 司 法 人 员, 将 工 资 福 利 等 级 与 行 政 职 级 相 挂 钩, 既 违 背 司 法 规 律, 也 不 符 合 司 法 专 业 化 职 业 化 的 建 设 目 标 司 法 人 员 工 资 水 平 低 地 区 差 异 大 晋 升 空 间 小 职 业 风 险 高 等 问 题, 不 仅 造 成 现 有 司 法 队 伍 不 稳 定 人 员 流 失 严 重, 也 使 法 官 检 察 官 职 业 缺 乏 吸 引 力, 难 以 吸 引 高 素 质 法 律 人 才 2006 年 中 共 中 央 关 于 进 一 步 加 强 人 民 法 院 人 民 检 察 院 工 作 的 决 定 2011 年 中 组 部 法 官 职 务 序 列 设 置 暂 行 规 定 等 多 个 司 法 改 革 文 件 涉 及 相 关 问 题, 但 由 于 缺 乏 顶 层 设 计, 统 筹 协 调 不 够, 操 作 性 不 强, 配 套 措 施 跟 不 上 等 原 因, 此 项 改 革 未 取 得 实 质 进 展 2013 年 十 八 届 三 中 全 会 启 动 新 一 轮 司 法 改 革 后, 沿 司 法 去 行 政 化 去 地 方 化 的 改 革 方 向, 地 方 法 院 检 察 院 人 财 物 省 级 统 管 司 法 人 员 分 类 管 理 司 法 员 额 制 司 法 责 任 制 等 试 点 先 后 实 施 在 法 官 检 察 官 薪 酬 改 革 尚 无 具 体 文 件 的 前 提 下, 各 试 点 地 区 进 行 了 初 步 探 索 2014 年 12 月, 深 圳 市 检 察 机 关 在 全 国 率 先 建 立 检 察 官 单 独 职 务 序 列 和 独 立 薪 酬 体 系, 所 有 业 务 部 门 的 处 长 科 长 均 被 免 职, 薪 酬 依 检 察 官 等 级 确 定 实 行 单 独 的 薪 酬 体 系 后, 深 圳 检 察 官 收 入 较 执 法 类 公 务 员 上 涨 15% 左 右 青 海 方 案 采 取 三 步 走, 现 阶 段 以 现 行 工 资 加 岗 位 津 贴 确 定 薪 酬, 过 渡 期 内 逐 步 提 高, 条 件 成 熟 后 过 渡 到 单 独 职 务 序 列 薪 酬 的 方 式, 计 划 过 渡 期 满 后 使 法 官 检 察 官 的 平 均 工 资 提 高 50%, 助 理 工 资 提 高 15% 2015 年 4 月 上 海 公 布 的 薪 酬 调 整 方 案, 对 试 点 单 位 进 入 员 额 的 法 官 检 察 官 暂 按 收 入 水 平 高 于 普 通 公 务 员 43% 的 比 例 安 排 2016 年 初, 全 国 高 级 法 院 院 长 会 议 强 调, 完 善 法 官 员 额 制 等 基 础 性 改 革 的 配 套 制 度, 实 行 法 官 等 级 与 行 政 职 级 脱 钩, 同 步 提 高 入 额 法 官 的 待 遇, 推 动 法 官 职 务 序 列 和 工 资 制 度 改 革 司 法 官 待 遇 能 否 实 质 性 提 高, 关 系 到 当 前 司 法 改 革 能 否 顺 利 进 行 并 取 得 预 期 实 效 在 司 法 压 力 不 断 增 大 司 法 责 任 制 不 断 强 化 的 背 景 下, 上 述 方 案 有 一 定 意 义, 但 仍 有 不 足 首 先, 理 念 错 位, 加 强 司 法 官 职 业 保 障 应 当 以 确 保 法 官 检 察 官 依 法 独 立 行 使 职 权 和 司 法 去 地 方 化 去 行 政 化 为 指 向, 而 上 述 方 案 作 为 司 法 责 任 制 的 配 套 措 施 出 现, 是 在 强 化 办 案 责 任 的 前 提 下 来 提 高 司 法 官 职 业 保 障 其 次, 改 革 的 主 动 权 不 在 中 央, 不 在 法 院 自 身, 而 在 地 方 按 目 前 省 级 统 管 的 思 路, 提 升 法 官 检 察 官 职 业 待 遇 对 省 级 财 政 而 言 是 一 笔 不 小 的 额 外 开 支, 尤 其 在 经 济 欠 发 达 地 区, 其 多 大 程 度 上 愿 意 或 有 能 力 支 持, 反 而 成 为 决 定 这 项 改 革 成 败 的 关 键 并 且, 达 到 普 遍 意 义 上 的 薪 酬 大 幅 提 升 也 需 较 长 周 期 薪 酬 涨 幅 能 否 与 实 行 立 案 登 记 制 后 案 件 量 激 增 的 现 状 相 适 应, 公 务 员 薪 酬 同 步 提 升 甚 至 更 快, 也 是 此 项 改 革 面 临 的 现 实 问 题 最 后, 薪 酬 提 升 必 定 有 限, 司 法 官 的 独 立 地 位 职 业 尊 荣 更 为 重 要 完 善 司 法 官 职 业 保 障 更 重 要 的 措 施 是 中 央 直 管 司 法 机 关 的 经 费, 包 括 人 员 工 资 办 案 经 费 装 备 经 费 福 利 保 障 等 开 支 皆 列 入 国 家 预 算, 由 中 央 财 政 直 接 拨 付 中 央 设 立 专 门 的 司 法 经 费 管 理 机 构, 负 责 申 报 管 理 拨 付 监 督 等 职 责 在 中 央 直 管 的 前 提 下, 应 考 虑 : 第 一, 经 费 分 配 根 据 各 地 经 济 发 展 水 平 物 价 水 平 等 因 素 综 合 考 虑, 不 搞 一 刀 切 统 一 的 法 官 检 察 官 工 资 制 度 只 能 限 于 基 本 工 资, 要 允 许 在 统 一 的 基 础 上 有 所 灵 活 第 二, 在 分 类 管 理 的 基 础 上, 合 理 配 8

17 置 进 入 员 额 的 司 法 官 与 司 法 辅 助 人 员 司 法 管 理 人 员 待 遇 提 升 的 比 例, 防 止 薪 资 改 革 引 发 内 部 矛 盾 第 三, 从 优 薪 制 逐 步 过 渡 到 高 薪 制, 探 索 年 薪 制, 确 立 优 厚 的 退 休 金 制 度, 并 规 定 司 法 官 的 收 入 不 得 削 减 第 四, 强 化 司 法 官 人 身 保 障, 防 止 司 法 官 因 履 行 职 务 受 到 打 击 报 复 和 不 公 正 待 遇, 防 止 司 法 官 人 身 安 全 和 其 他 权 利 因 职 务 活 动 遭 受 侵 害 第 五, 赋 予 司 法 官 职 务 行 为 豁 免 权, 包 括 司 法 官 在 依 法 履 行 职 务 时 的 行 为 和 言 论 不 受 法 律 追 究 ; 司 法 官 在 执 行 与 司 法 职 能 有 关 的 事 务 时 免 负 出 庭 作 证 的 义 务 ; 法 官 履 行 法 定 职 责, 非 因 故 意 重 大 过 失 或 法 定 事 由, 不 得 被 追 究 法 律 责 任 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

18 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 二 法 院 改 革 2015 年 2 月, 最 高 人 民 法 院 关 于 全 面 深 化 改 革 的 意 见 发 布, 修 订 了 人 民 法 院 第 四 个 五 年 改 革 纲 要 ( ), 明 确 全 面 深 化 法 院 改 革 的 总 体 思 路, 提 出 五 项 基 本 原 则, 围 绕 建 成 具 有 中 国 特 色 的 社 会 主 义 审 判 权 力 运 行 体 系 的 目 标, 推 出 7 个 方 面 65 项 举 措 该 意 见 是 今 后 几 年 指 导 法 院 改 革 工 作 的 纲 领 性 文 件, 但 仍 需 更 具 体 的 实 施 方 案 2015 年, 法 院 系 统 继 续 推 进 重 点 项 目 的 改 革 试 点, 深 化 人 民 陪 审 制 改 革 设 立 最 高 人 民 法 院 巡 回 法 庭 和 知 识 产 权 法 院 探 索 设 立 跨 行 政 区 域 法 院 推 进 立 案 登 记 制 和 案 例 指 导 制 加 强 执 行 信 息 化 建 设 均 有 所 进 展 同 时, 法 院 出 台 关 于 人 民 法 院 为 一 带 一 路 建 设 提 供 司 法 服 务 和 保 障 的 若 干 意 见 关 于 充 分 发 挥 审 判 职 能 作 用 切 实 维 护 公 共 安 全 的 若 干 意 见 等 文 件, 延 续 为 经 济 大 局 社 会 稳 定 服 务 的 政 治 功 能 深 化 人 民 陪 审 制 改 革 人 民 陪 审 制 是 这 轮 司 法 改 革 大 力 推 进 的 重 点 2015 年 4 月, 最 高 人 民 法 院 和 司 法 部 联 合 印 发 人 民 陪 审 员 制 度 改 革 试 点 方 案 5 月, 全 国 人 大 常 委 会 通 过 关 于 授 权 在 部 分 地 区 开 展 人 民 陪 审 员 制 度 改 革 试 点 工 作 的 决 定 之 后, 人 民 陪 审 员 制 度 改 革 试 点 工 作 实 施 办 法 人 民 陪 审 员 宣 誓 规 定 ( 试 行 ) 相 继 出 台 据 此, 未 来 两 年 全 国 十 个 省 份 共 50 家 法 院 将 开 展 试 点 司 法 民 主 是 社 会 主 义 民 主 与 法 治 的 基 本 要 求 2005 年 中 国 的 民 主 政 治 建 设 白 皮 书 提 出 建 设 司 法 民 主,2008 年 中 国 的 法 治 建 设 白 皮 书 提 出 推 行 司 法 民 主 当 下, 中 国 正 处 于 社 会 急 剧 转 型 时 期, 民 主 与 法 治 建 设 皆 处 于 瓶 颈 阶 段 而 加 强 司 法 民 主, 可 作 为 应 对 当 前 困 局 实 现 平 稳 转 型 的 一 个 突 破 口 司 法 框 架 下 的 民 主 实 践 是 一 种 有 度 有 序 并 逐 渐 扩 张 的 可 控 型 民 主 通 过 吸 纳 民 意 民 众 参 与 民 主 监 督 等 形 式 推 进 司 法 民 主, 不 仅 有 助 于 沟 通 民 意, 提 升 司 法 的 正 当 性, 促 进 司 法 公 正, 而 且 有 助 于 民 主 与 法 治 建 设 的 良 性 互 动, 从 民 主 的 角 度 促 进 法 治, 从 法 治 的 角 度 发 展 民 主 陪 审 制 最 早 可 追 溯 至 晚 清 修 律, 大 清 民 事 诉 讼 律 大 清 刑 事 诉 讼 律 皆 规 定 了 陪 审 制 此 后 不 少 法 令 对 陪 审 制 有 所 涉 及 1949 年 后, 陪 审 制 先 后 经 历 了 法 律 确 认 到 恢 复, 到 淡 化, 再 到 复 兴 的 过 程 1999 年 5 月 最 高 人 民 法 院 向 全 国 人 民 代 表 大 会 常 委 会 提 交 关 于 提 请 审 议 < 关 于 完 善 人 民 陪 审 员 制 度 的 决 定 ( 草 案 )>, 标 志 着 陪 审 制 的 复 兴 此 后, 人 民 陪 审 制 陆 续 有 些 小 修 小 补 近 二 十 年 来, 不 少 国 家 引 入 陪 审 制, 如 俄 罗 斯 联 邦 1991 年 引 入 陪 审 团 制 度 ; 西 班 牙 1995 年 颁 布 陪 审 团 法, 采 用 英 国 式 陪 审 制 ; 日 本 2009 年 5 月 启 动 裁 判 员 制 度 多 年 来, 人 民 陪 审 制 改 革 被 不 断 强 调, 但 成 效 十 分 有 限, 主 要 体 现 为 规 模 扩 大 自 2004 年 8 月 关 于 完 善 人 民 陪 审 员 制 度 的 决 定 通 过 后,2005 年 共 有 名 人 民 陪 审 员 参 与 审 判 案 件 件, 同 比 上 升 16.53%;2006 年 有 名 陪 审 员 参 与 审 理 案 件 件 ; 从 2005 年 5 月 1 日 至 2007 年, 地 方 各 级 法 院 共 选 任 陪 审 员 人, 参 与 审 理 案 件 121 万 件 ;2008 年 人 民 陪 审 员 参 与 审 理 案 件 件 ;2009 年 陪 审 员 数 量 由

19 万 人 增 加 到 7.7 万 人, 参 与 审 判 案 件 63.2 万 件 ; 截 至 2014 年 5 月, 陪 审 员 总 数 达 12.7 万 地 方 探 索 则 形 成 了 多 样 化 的 陪 审 模 式, 如 2009 年 河 南 法 院 人 民 陪 审 团 制 度, 北 京 一 中 院 专 家 陪 审 员 制 度,2010 年 上 海 一 中 院 2+1 陪 审 模 式,2014 年 宁 波 江 宁 法 院 试 点 的 大 陪 审 制 等 探 索 提 供 了 有 益 经 验, 但 也 存 在 不 少 误 区 以 较 引 人 注 目 的 河 南 人 民 陪 审 团 改 革 为 例 2009 年 2 月, 河 南 高 院 在 一 起 死 刑 案 件 的 二 审 中, 首 次 尝 试 邀 请 群 众 代 表 组 成 人 民 陪 审 团 参 与 审 判 ; 2009 年 6 月, 郑 州 开 封 等 六 地 市 法 院 开 展 试 点 ;2010 年 在 全 省 法 院 推 广 至 2010 年 5 月, 人 民 陪 审 团 审 理 的 案 件 已 从 刑 事 扩 展 至 民 商 事 和 行 政 案 件, 全 省 已 有 122 个 法 院 使 用 人 民 陪 审 团 来 审 理 复 杂 疑 难 案 件, 共 公 开 开 庭 审 理 361 件 案 件, 其 中 95% 的 案 件 实 现 服 判 息 诉 但 人 民 陪 审 团 的 意 见 仅 作 为 裁 判 参 考, 拘 束 力 不 足 ; 人 民 陪 审 团 的 选 任 方 式 适 用 案 件 范 围 适 用 审 级 等 均 应 进 一 步 改 进 或 明 确 总 体 来 看, 各 地 试 点 改 革 尽 管 部 分 修 正 了 原 有 制 度 缺 陷, 但 陪 而 不 审 编 外 法 官 等 痼 疾 未 得 到 根 本 解 决 作 为 深 化 陪 审 制 改 革 的 有 力 举 措,2015 年 出 台 的 若 干 文 件 就 人 民 陪 审 员 的 选 任 条 件 和 程 序 参 审 范 围 参 审 案 件 机 制 参 审 职 权 退 出 惩 戒 和 保 障 机 制 作 出 了 全 面 规 定 例 如, 现 行 规 则 降 低 了 陪 审 员 的 选 任 条 件, 将 学 历 要 求 降 低 至 高 中 以 上, 并 规 定 农 村 地 区 和 贫 困 偏 远 地 区 公 道 正 派 德 高 望 重 者 不 受 此 限 ; 增 加 选 任 的 广 泛 性 和 随 机 性, 要 求 基 层 和 中 级 法 院 每 五 年 从 符 合 条 件 的 当 地 选 民 ( 或 常 住 居 民 ) 名 单 中 随 机 抽 选 当 地 法 院 法 官 员 额 数 5 倍 以 上 的 人 员 作 为 陪 审 员 候 选 人 ; 扩 大 并 明 确 了 参 审 案 件 的 范 围, 规 定 涉 及 群 体 利 益 社 会 公 共 利 益 的, 人 民 群 众 广 泛 关 注 或 其 他 社 会 影 响 较 大 的 一 审 刑 事 民 事 行 政 案 件, 以 及 可 能 判 处 10 年 以 上 有 期 徒 刑 无 期 徒 刑 的 一 审 刑 事 案 件, 原 则 上 实 行 人 民 陪 审 制 审 理 ; 探 索 重 大 案 件 由 3 名 以 上 陪 审 员 参 加 合 议 庭 机 制, 规 定 法 院 开 庭 前 安 排 陪 审 员 阅 卷 ; 规 定 陪 审 员 在 案 件 评 议 过 程 中 独 立 就 案 件 事 实 认 定 问 题 发 表 意 见 ; 建 立 陪 审 员 宣 誓 制 度, 加 强 对 陪 审 员 的 保 护 及 履 职 保 障 等 上 述 举 措 部 分 回 应 了 先 前 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 的 呼 吁, 有 较 大 进 展 为 更 好 地 推 动 陪 审 制 改 革, 必 须 立 足 中 国 国 情, 解 决 陪 而 不 审 民 众 缺 乏 积 极 性 等 中 国 问 题, 以 最 大 限 度 地 实 现 司 法 民 主 为 目 标, 建 立 有 中 国 特 色 的 陪 审 制 陪 审 制 改 革 的 实 质 性 进 步, 最 需 要 推 动 两 点 : 陪 审 员 选 任 的 平 民 化 和 陪 审 员 裁 决 效 力 的 刚 性 1 陪 审 员 选 任 应 体 现 平 民 化, 尽 可 能 具 有 广 泛 性 目 前 陪 审 员 选 任 比 较 接 近 选 人 大 代 表 政 协 委 员 先 进 工 作 者, 标 准 偏 重 精 英 化 和 政 治 正 确 而 陪 审 员 选 任 应 当 是 随 机 和 平 民 化 的, 让 所 有 愿 意 参 与 陪 审 的 公 民 都 有 机 会 参 与 司 法 只 要 身 体 健 康, 年 龄 相 当, 满 足 读 写 的 基 本 要 求, 皆 可 担 任 陪 审 员 现 有 改 革 方 案 仅 抽 选 法 官 员 额 数 5 倍 以 上 的 人 员 作 为 陪 审 员 候 选 人 远 远 不 足 考 虑 到 多 数 公 民 可 能 不 愿 意 参 与, 应 大 力 鼓 励 自 荐, 凡 符 合 条 件 的 自 荐 者 皆 应 进 入 陪 审 员 数 据 库 自 荐 旨 在 显 示 参 与 陪 审 的 积 极 性, 这 种 选 任 机 制 可 以 大 大 增 加 陪 审 员 的 数 量, 是 陪 审 制 成 功 的 关 键, 同 时 为 避 免 陪 审 员 的 专 职 化, 原 则 上 每 人 每 年 不 得 超 过 1 件 我 们 曾 在 四 川 广 安 推 动 人 民 监 督 员 制 度 试 点 改 革, 取 得 了 有 益 的 经 验 教 训 这 种 选 任 方 式 需 要 司 法 理 念 的 更 新 和 配 套 机 制 的 支 撑 例 如, 应 取 消 对 陪 审 员 考 核 的 规 定, 无 须 对 陪 审 员 进 行 任 何 形 式 的 专 业 培 训, 因 为 陪 审 员 是 以 其 常 识 经 验 参 与 审 理 并 作 出 判 断, 培 训 作 为 一 种 法 律 知 识 的 规 训 并 无 必 要, 陪 审 员 的 非 专 业 化 正 是 该 制 度 的 价 值 所 在 但 为 避 免 陪 审 员 不 了 解 其 职 责 和 权 利 义 务, 可 参 照 英 美 法 国 家 对 陪 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

20 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 审 团 进 行 指 示 的 方 式, 制 作 关 于 陪 审 员 权 利 义 务 履 行 职 责 要 求 的 简 明 指 引 2 保 证 陪 审 员 裁 决 的 有 效 性 陪 审 员 参 与 投 票 的 裁 决, 必 须 具 有 拘 束 力, 否 则 就 无 法 避 免 陪 而 不 审, 更 难 对 司 法 决 策 的 形 成 有 所 贡 献 现 有 方 案 尽 管 有 所 改 进, 但 仍 保 留 了 对 陪 审 员 的 不 信 任, 没 有 发 挥 陪 审 员 制 度 的 裁 决 优 势 应 对 现 行 法 律 进 行 修 改, 优 化 具 体 制 度 设 计 例 如, 为 弱 化 法 官 推 翻 陪 审 员 意 见 的 权 力, 可 规 定 法 官 只 有 在 陪 审 员 对 事 实 问 题 的 认 定 意 见 相 持 无 法 形 成 多 数 意 见 的 情 况 下, 才 能 动 用 表 决 权, 甚 至 可 考 虑 未 来 将 事 实 认 定 的 问 题 完 全 交 给 陪 审 员 保 证 陪 审 员 的 数 量 大 于 职 业 法 官, 避 免 职 业 法 官 的 强 势 主 导 在 适 用 陪 审 的 案 件 中, 可 初 步 设 计 为 : 合 议 庭 原 则 上 由 1 名 法 官 和 4 名 陪 审 员 组 成 ; 根 据 案 件 需 求, 陪 审 员 人 数 可 以 增 加 为 6 人 或 减 少 为 2 人 在 案 件 审 理 和 评 议 中, 为 避 免 职 业 法 官 的 影 响, 设 置 合 议 庭 召 集 人, 召 集 人 从 陪 审 员 中 抽 签 产 生 评 议 案 件 的 发 言 顺 序 应 当 为 陪 审 员 法 官, 即 陪 审 员 发 言 顺 序 随 机 产 生, 法 官 最 后 发 言 在 事 实 问 题 的 审 理 上, 借 鉴 英 美 法 的 规 定, 法 庭 辩 论 终 结 时 法 官 可 就 案 件 可 能 适 用 的 法 律 向 陪 审 员 作 出 口 头 指 示 ; 直 接 依 少 数 服 从 多 数 原 则 进 行 表 决, 并 将 事 实 问 题 最 大 化, 尽 可 能 缩 小 法 官 裁 量 的 空 间 未 来 考 虑 陪 审 制 重 新 入 宪, 明 确 陪 审 作 为 公 民 的 基 本 义 务, 同 时 对 陪 审 制 单 独 立 法, 明 确 陪 审 员 的 相 关 权 力 / 利, 强 化 惩 戒 和 保 障 机 制 等 配 套 制 度, 进 一 步 促 进 陪 审 员 实 质 参 审 长 远 而 言, 陪 审 制 不 仅 需 要 司 法 制 度 的 改 进, 更 需 要 公 民 意 识 的 启 蒙 乃 至 公 民 社 会 的 建 设 国 家 应 进 一 步 保 障 公 民 依 据 宪 法 享 有 的 言 论 自 由 结 社 自 由 等, 放 松 对 民 间 组 织 的 管 制, 扩 大 社 会 自 治 边 界, 落 实 公 民 政 治 参 与, 强 化 公 民 对 公 权 力 的 监 督, 首 先 推 动 县 区 直 选 和 基 层 民 主, 从 大 环 境 上 改 良 陪 审 制 赖 以 生 存 的 土 壤 探 索 跨 行 政 区 划 司 法 管 辖 制 度 2015 年 1 月, 最 高 人 民 法 院 出 台 关 于 巡 回 法 庭 审 理 案 件 若 干 问 题 的 规 定, 确 定 在 深 圳 设 立 第 一 巡 回 法 庭, 巡 回 区 为 广 东 广 西 海 南, 在 沈 阳 设 立 第 二 巡 回 法 庭, 巡 回 区 为 辽 宁 吉 林 黑 龙 江, 并 对 巡 回 法 庭 受 理 的 案 件 范 围 及 暂 由 最 高 法 院 本 部 审 理 的 案 件 类 型 巡 回 法 庭 法 官 的 选 派 办 案 责 任 机 制 廉 政 监 督 员 的 设 置 等 作 出 规 定 2 月, 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 人 民 法 院 第 四 个 五 年 改 革 纲 要 ( ) 明 确 建 立 与 行 政 区 划 适 当 分 离 的 司 法 管 辖 制 度 的 目 标 和 各 项 具 体 措 施, 要 求 设 立 最 高 人 民 法 院 巡 回 法 庭, 探 索 设 立 跨 行 政 区 划 的 法 院, 推 动 设 立 知 识 产 权 法 院, 改 革 行 政 案 件 海 事 案 件 环 境 资 源 案 件 管 辖 制 度, 健 全 公 益 诉 讼 管 辖 制 度, 改 革 部 门 企 业 管 理 法 院 的 体 制 和 军 事 司 法 体 制 建 立 巡 回 法 庭 主 要 旨 在 解 决 司 法 的 地 方 化 问 题 未 来 设 想 是 : 巡 回 法 庭 普 遍 设 立 后, 最 高 人 民 法 院 本 部 将 工 作 重 心 转 移 到 监 督 指 导, 主 要 审 理 对 统 一 法 律 适 用 有 重 大 指 导 意 义 具 有 重 大 示 范 价 值 能 够 作 为 指 导 性 案 例 的 案 件 尽 管 官 方 对 此 项 改 革 寄 予 厚 望, 赋 予 其 去 地 方 化 明 晰 中 央 和 地 方 事 权 均 衡 案 件 负 担 方 便 民 众 诉 讼 等 多 重 功 能, 但 就 目 前 而 言, 该 举 措 主 要 是 便 利 巡 回 区 民 众 诉 讼, 缓 解 最 高 人 民 法 院 本 部 的 进 京 访 压 力, 对 于 解 决 司 法 地 方 化 问 题 效 果 甚 微 巡 回 法 庭 的 人 事 和 经 费 虽 然 独 立 于 地 方 政 府, 但 随 着 处 理 案 件 过 程 中 与 地 方 政 府 的 交 往 加 深, 在 巡 回 法 庭 与 所 在 巡 回 区 政 府 之 间 有 可 能 产 生 新 的 地 方 化 问 题 从 这 一 角 度, 巡 回 法 庭 不 是 远 离 地 方 化 而 是 更 深 入 地 方 实 际 上, 作 为 最 高 法 院 派 出 机 构, 巡 回 法 庭 管 辖 的 案 件 仍 是 最 高 法 院 的 案 件, 其 实 质 只 是 办 案 地 点 从 北 京 改 到 地 方, 故 其 主 要 功 能 仅 为 分 散 最 高 法 院 的 工 作 量, 类 似 于 早 期 的 最 高 法 院 分 院 同 时, 由 于 法 院 内 部 历 来 存 12

21 在 案 件 请 示 制 度, 最 高 法 院 巡 回 法 庭 建 成 后, 巡 回 区 内 的 高 级 法 院 在 审 理 重 大 疑 难 案 件 时, 受 到 巡 回 法 庭 的 监 督 压 力 更 大, 滋 生 的 依 赖 心 理 也 更 强, 难 免 会 重 蹈 重 大 疑 难 案 件 请 示 的 覆 辙 相 较 之 下, 跨 行 政 区 划 法 院 的 设 立 在 克 服 司 法 去 地 方 化 实 现 司 法 机 构 的 合 理 设 置 方 面 意 义 稍 大 2014 年 末, 北 京 第 四 中 级 人 民 法 院 和 上 海 第 三 中 级 人 民 法 院 成 立, 但 跨 ( 行 政 区 ) 度 有 限 北 京 四 中 院, 除 承 接 原 铁 路 法 院 跨 北 京 天 津 石 家 庄 三 省 级 区 划 的 业 务 范 围 外, 对 跨 地 区 的 重 大 环 境 资 源 保 护 案 件 重 大 食 品 药 品 安 全 案 件 的 区 域 范 围 并 不 明 确, 而 涉 及 本 市 区 县 政 府 为 被 告 的 行 政 案 件 应 由 本 市 中 级 法 院 管 辖 的 金 融 借 款 合 同 纠 纷 案 件 保 险 纠 纷 案 件 涉 外 及 涉 港 澳 台 的 商 事 案 件, 范 围 仍 限 定 在 北 京 市 内, 由 此 该 院 更 似 北 京 市 专 门 法 院 上 海 三 中 院 跨 行 政 区 的 色 彩 更 淡, 管 辖 范 围 主 要 是 以 市 级 政 府 为 被 告 的 第 一 审 行 政 案 件 以 市 级 行 政 机 关 为 上 诉 人 或 者 被 上 诉 人 的 第 二 审 行 政 案 件 ( 不 含 知 识 产 权 行 政 案 件 ), 上 海 市 人 民 检 察 院 第 三 分 院 的 公 诉 案 件 上 级 法 院 指 定 管 辖 的 其 他 案 件 行 政 案 件 的 跨 区 域 管 辖, 有 一 定 的 意 义, 也 接 近 建 立 专 门 行 政 法 院 的 呼 吁 但 上 述 法 院 在 司 法 的 去 地 方 化 方 面 效 用 有 限, 省 级 以 下 跨 行 政 区 划 法 院 的 设 立 不 是 重 点, 因 为 省 内 的 权 力 仍 可 便 利 地 影 响 司 法 例 如, 北 京 四 中 院 虽 然 对 以 市 区 县 政 府 为 被 告 的 一 审 行 政 案 件 进 行 提 级 和 跨 区 管 辖, 但 无 法 避 免 来 自 北 京 市 党 政 的 影 响 ; 海 南 省 海 南 中 院 的 多 年 运 作 也 证 明 了 这 一 点 跨 行 政 区 划 法 院 的 设 立 重 点 可 考 虑 高 级 法 院 事 实 上 的 终 审 机 构, 因 为 绝 大 多 数 案 件 到 此 终 结 可 借 鉴 人 民 银 行 大 区 制 改 革 的 经 验 教 训, 对 高 级 法 院 进 行 适 当 撤 并, 如 河 北 北 京 天 津 设 置 一 个 高 级 法 院 此 外, 本 轮 司 法 改 革 以 司 法 的 去 地 方 化 去 行 政 化 为 两 大 目 标, 但 未 厘 清 两 者 之 间 的 关 系, 去 地 方 化 的 同 时 甚 至 有 可 能 加 剧 法 院 的 行 政 化 推 进 立 案 登 记 制 改 革 改 革 法 院 案 件 受 理 制 度, 变 立 案 审 查 制 为 立 案 登 记 制, 是 四 中 全 会 决 定 提 出 的 重 要 改 革 举 措 2014 年 新 行 政 诉 讼 法 规 定 立 案 登 记 制 2015 年 民 诉 法 解 释 确 立 民 事 诉 讼 实 行 立 案 登 记 制 的 基 本 规 则, 并 对 恶 意 诉 讼 虚 假 诉 讼 滥 用 执 行 异 议 之 诉 等 非 诚 信 行 为 的 规 制 作 出 规 定 4 月, 中 央 深 改 组 审 议 通 过 关 于 人 民 法 院 推 行 立 案 登 记 制 改 革 的 意 见, 细 化 立 案 登 记 的 制 度 规 则, 试 图 平 衡 审 判 权 与 诉 权 以 及 依 法 登 记 立 案 与 规 制 滥 诉 行 为 之 间 的 关 系 最 高 人 民 法 院 关 于 人 民 法 院 登 记 立 案 若 干 问 题 的 规 定 明 确 立 案 登 记 制 的 操 作 细 则, 规 定 法 院 接 收 诉 状 后 应 出 具 书 面 凭 证, 并 根 据 案 件 类 型 对 审 查 期 限 作 出 不 同 规 定 以 立 案 登 记 制 取 代 立 案 审 查 制, 旨 在 解 决 立 案 难 问 题 但 立 案 难 难 在 何 处? 难 到 何 种 程 度? 立 案 环 节 究 竟 存 在 什 么 问 题? 何 种 解 决 方 式 适 合 中 国 国 情? 在 上 述 问 题 未 细 致 调 查 研 究 的 情 况 下, 就 全 面 推 出 立 案 登 记 制, 显 得 草 率 仓 促 事 实 上, 立 案 难 问 题 曾 在 20 世 纪 的 后 15 年 较 为 严 重, 但 近 些 年 来, 这 一 问 题 尽 管 存 在, 却 主 要 是 一 个 社 会 问 题, 而 非 立 法 问 题 实 质 的 立 案 难 大 致 有 以 下 情 形 :(1) 民 事 诉 讼 法 设 定 的 起 诉 条 件 过 高, 某 些 法 院 适 用 该 条 时 掌 握 过 严 ;(2) 某 些 法 院 自 行 拔 高 起 诉 的 门 槛 ;(3) 某 些 法 院 追 求 结 案 率 存 在 抽 屉 案, 即 法 院 收 到 诉 状 后 不 及 时 立 案, 而 将 诉 状 搁 置, 等 空 闲 时 才 进 入 立 案 程 序 ;(4) 个 别 法 官 利 用 立 案 审 查, 故 意 刁 难 当 事 人, 甚 至 完 全 置 之 不 理, 不 作 出 不 予 受 理 的 裁 定, 令 当 事 人 无 法 上 诉 ;(5) 某 些 法 院 利 用 立 案 审 查 权 拒 绝 受 理 某 些 敏 感 案 件, 也 往 往 拒 不 作 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

22 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 出 不 予 受 理 的 裁 定, 此 种 情 形 最 为 严 重 可 见, 立 案 难 问 题 虽 有 起 诉 条 件 过 高 规 则 较 为 模 糊 等 原 因, 但 主 要 不 是 立 法 欠 缺 所 致, 绝 大 多 数 问 题 出 在 法 律 执 行 层 面, 是 司 法 实 践 对 法 律 规 定 的 背 离 这 些 问 题 并 不 是 通 过 引 入 立 案 登 记 制 就 可 以 解 决 的, 仅 凭 立 案 登 记 制 难 以 解 决 这 种 激 进 式 改 革 带 来 的 弊 端 随 之 暴 露 截 至 9 月 30 日, 全 国 法 院 共 登 记 初 审 案 件 620 万 余 件, 同 比 增 长 31.9%, 其 中 民 事 案 件 同 比 增 长 22.9%, 行 政 案 件 同 比 增 长 75.8%, 刑 事 自 诉 案 件 同 比 增 长 60.5% 2015 年, 全 国 法 院 共 新 收 案 件 1766 万 件, 同 比 上 涨 22.8%, 其 中 民 商 事 案 件 破 千 万 由 于 二 审 申 请 再 审 及 申 诉 案 件 不 在 立 案 登 记 制 改 革 范 围 内, 受 案 压 力 集 中 在 一 审 法 院 特 别 是 基 层 法 院 在 巨 大 的 受 案 压 力 下, 一 些 基 层 法 院 规 定 每 日 立 案 限 额 且 法 院 将 面 临 更 多 的 滥 诉 行 为 和 不 具 可 诉 性 的 案 件, 如 上 海 观 众 起 诉 被 赵 薇 在 电 视 中 瞪 眼 案 武 汉 家 长 因 孩 子 20 年 前 未 及 时 拿 到 课 本 起 诉 教 育 部 案 目 前 解 决 立 案 问 题 更 妥 当 的 作 法, 不 如 完 善 现 行 立 案 审 查 制 关 键 有 二 : 第 一, 降 低 起 诉 条 件 民 事 诉 讼 法 第 119 条 第 1 款 修 改 为 : 原 告 是 认 为 与 本 案 有 直 接 利 害 关 系 的 公 民 法 人 或 其 他 组 织, 第 3 款 修 改 为 有 具 体 的 诉 讼 请 求 及 相 应 的 证 据 材 料 第 二, 确 保 法 院 严 格 执 行 起 诉 条 件 的 规 则, 禁 止 提 高 起 诉 的 门 槛, 杜 绝 抽 屉 案 和 法 官 故 意 刁 难 当 事 人, 相 对 宽 松 地 适 用 弹 性 规 定, 并 明 文 规 定 当 事 人 的 救 济 条 款, 以 及 对 法 院 的 惩 罚 条 款 例 如, 法 院 不 立 案, 且 不 作 出 不 予 受 理 裁 定 的, 构 成 司 法 懈 怠 起 诉 人 可 向 受 诉 法 院 的 上 一 级 法 院 申 诉 或 起 诉, 上 一 级 法 院 认 为 符 合 受 理 条 件 的, 应 予 受 理 ; 受 理 后 可 移 交 或 指 定 下 级 法 院 审 理, 也 可 自 行 审 理 起 诉 人 还 可 就 此 提 出 控 告 怠 于 履 行 职 责 的 审 判 人 员, 应 承 担 行 政 责 任, 情 节 严 重 者, 以 渎 职 罪 论 处 作 为 一 个 社 会 问 题, 立 案 问 题 的 解 决 应 多 管 齐 下, 包 括 : 提 升 司 法 权 在 权 力 架 构 中 的 地 位, 保 证 法 院 依 法 独 立 行 使 审 判 权, 落 实 司 法 最 终 解 决 原 则 ; 鼓 励 多 元 化 纠 纷 解 决 机 制 的 建 设, 促 进 诉 讼 与 非 诉 讼 纠 纷 解 决 机 制 的 衔 接 ; 充 分 利 用 信 息 化 手 段, 大 力 建 设 网 络 立 案 平 台, 优 化 网 络 咨 询 在 线 调 解 诉 讼 指 南 案 件 查 询 等 功 能, 提 供 便 捷 的 立 案 服 务 推 进 案 例 指 导 制 改 革 2015 年, 案 例 指 导 制 改 革 有 所 进 展 4 月, 最 高 人 民 法 院 发 布 第 十 批 共 8 个 指 导 性 案 例 6 月, < 关 于 案 例 指 导 工 作 的 规 定 > 实 施 细 则 出 台, 明 确 选 取 指 导 性 案 例 的 标 准 体 例 要 求 推 荐 主 体 和 类 似 案 件 的 标 准, 要 求 办 案 应 查 询 相 关 指 导 性 案 例, 基 本 案 情 和 法 律 适 用 与 指 导 性 案 例 相 类 似 的, 应 当 参 照 其 裁 判 要 点 并 作 为 裁 判 理 由 引 述 最 高 人 民 法 院 还 将 建 立 纸 质 档 案 与 电 子 信 息 库 作 为 配 套, 为 案 例 指 导 工 作 提 供 保 障 11 月, 第 十 一 批 共 4 个 指 导 性 案 例 发 布, 至 此 指 导 性 案 例 总 数 达 56 个 案 例 指 导 制 很 有 意 义, 但 法 院 的 落 实 过 度 谨 慎 经 过 早 期 地 方 法 院 小 范 围 自 发 性 探 索 后, 法 院 二 五 改 革 纲 要 将 建 立 和 完 善 案 例 指 导 制 度 纳 入 整 体 规 划 ;2008 年, 中 央 政 法 委 关 于 深 化 司 法 体 制 和 工 作 机 制 改 革 若 干 问 题 的 意 见 明 确 案 例 指 导 制 度 作 为 司 法 改 革 的 重 要 内 容 ;2010 年 底 最 高 人 民 法 院 关 于 案 例 指 导 工 作 的 规 定 颁 布, 案 例 指 导 制 度 正 式 建 立 但 近 年 来, 该 制 度 仍 停 留 在 选 取 编 纂 和 发 布 等 技 术 性 问 题 上, 案 例 发 布 数 量 过 少, 实 际 适 用 效 果 也 不 明 显 这 或 许 缘 于 该 制 度 主 要 借 鉴 英 美 法 系 国 家 的 判 例 制 度, 立 法 机 关 对 立 法 权 遭 到 冲 击 的 忧 虑 尚 存, 故 法 院 系 统 采 取 保 守 态 度 上 述 细 则 的 出 台, 旨 在 促 进 指 导 性 案 例 的 适 用, 但 规 定 粗 放, 关 于 适 用 的 条 文 仅 有 3 个, 14

23 且 设 立 的 类 案 标 准 抽 象, 对 何 为 类 似 应 当 参 照 等 问 题 未 作 具 体 解 释, 也 未 涉 及 指 导 性 案 例 的 效 力 及 违 反 的 救 济 等 关 键 问 题 案 例 指 导 制 有 利 于 统 一 法 律 适 用 和 司 法 裁 判 尺 度, 规 范 法 官 自 由 裁 量 权, 解 决 同 案 不 同 判 问 题, 促 进 司 法 公 正 但 如 果 改 革 停 滞 不 前, 则 无 法 发 挥 其 应 有 的 功 能 和 价 值 未 来 可 考 虑 : 第 一, 加 速 指 导 性 案 例 的 选 编, 扩 大 范 围, 简 化 报 送 和 审 查 程 序, 加 快 发 布 频 率, 鼓 励 地 方 法 院 开 展 指 导 性 案 例 的 报 送 工 作, 建 立 激 励 机 制, 对 被 选 入 指 导 性 案 例 的 审 判 人 员 予 以 奖 励 第 二, 进 一 步 明 确 类 似 案 件 的 识 别 标 准, 可 借 鉴 英 美 法 国 家 的 案 情 对 比 技 术, 将 待 审 案 件 与 指 导 性 案 例 的 案 情 进 行 比 较, 以 必 要 事 实, 即 对 判 决 的 形 成 具 有 关 键 性 的 基 础 事 实 为 标 准, 识 别 二 者 之 间 的 共 性 或 差 异, 进 而 决 定 是 否 适 用 某 个 指 导 性 案 例 第 三, 明 确 指 导 性 案 例 的 效 力, 可 定 位 为 事 实 约 束 力, 当 事 人 和 律 师 可 援 用 指 导 性 案 例, 法 官 可 引 用 指 导 性 案 例 作 为 判 决 理 由 法 官 负 有 适 用 或 不 适 用 的 阐 明 义 务, 排 除 适 用 必 须 在 判 决 书 中 说 明 理 由 若 判 决 明 显 与 指 导 性 案 例 相 违 背, 当 事 人 可 据 此 提 出 上 诉 或 申 请 再 审 第 四, 在 案 例 指 导 制 度 发 展 的 大 方 向 上, 可 考 虑 从 非 正 式 法 律 渊 源 向 正 式 法 律 渊 源 过 渡, 逐 步 替 代 司 法 解 释, 成 为 最 高 人 民 法 院 指 导 司 法 实 践 法 律 适 用 的 主 要 方 式 执 行 机 制 进 一 步 完 善 2015 年, 执 行 信 息 化 建 设 及 执 行 联 动 机 制 快 速 推 进 7 月, 最 高 人 民 法 院 与 第 三 方 商 业 征 信 机 构 芝 麻 信 用 签 订 合 作 备 忘 录, 建 立 互 联 网 联 合 信 用 惩 戒 机 制 8 月, 全 国 法 院 执 行 工 作 会 议 要 求, 各 级 法 院 所 有 执 行 案 件 实 现 全 程 留 痕 全 程 监 控 全 程 公 开 11 月, 最 高 人 民 法 院 与 农 业 部 签 订 关 于 网 络 执 行 查 控 机 制 建 设 合 作 备 忘 录, 通 过 共 享 失 信 被 执 行 人 名 单 信 息 和 渔 业 船 舶 登 记 信 息, 实 现 在 渔 业 管 理 领 域 对 失 信 被 执 行 人 进 行 信 用 惩 戒 ;12 月 与 银 监 会 联 合 下 发 人 民 法 院 银 行 业 金 融 机 构 网 络 执 行 查 控 工 作 规 范, 要 求 各 银 行 业 金 融 机 构 总 行 年 底 前 完 成 本 单 位 与 最 高 人 民 法 院 网 络 对 接 工 作,2016 年 2 月 底 前 开 通 网 络 查 控 功 能 目 前 中 国 执 行 信 息 网 累 计 公 布 执 行 信 息 5068 万 条, 提 供 信 息 查 询 3380 万 人 次, 全 国 有 近 245 万 名 被 执 行 人 被 列 入 失 信 被 执 行 人 名 单, 其 中 34% 的 失 信 被 执 行 人 被 迫 自 动 履 行 义 务 2016 年 初, 全 国 高 级 法 院 院 长 会 议 提 出, 开 展 审 执 分 离 改 革 试 点, 探 索 设 立 执 行 裁 判 庭 和 执 行 实 施 机 构 警 务 化 模 式, 推 行 被 执 行 人 财 产 申 报 制 度 这 一 定 程 度 回 应 了 历 年 司 法 改 革 报 告 关 于 建 立 独 立 于 法 院 的 专 门 执 行 机 构 并 依 行 政 或 法 警 模 式 运 作 的 改 革 建 议 会 议 还 提 出, 依 托 最 高 法 的 执 行 案 件 流 程 信 息 管 理 系 统, 强 力 推 进 网 上 办 案, 确 保 每 个 环 节 都 在 系 统 中 全 程 留 痕 ; 进 一 步 完 善 信 用 惩 戒 机 制, 扩 大 惩 戒 范 围, 落 实 与 国 家 发 改 委 等 40 余 家 单 位 联 合 签 订 的 惩 戒 失 信 合 作 备 忘 录, 推 动 各 单 位 在 各 自 管 理 领 域 开 展 信 用 惩 戒 7 月, 关 于 审 理 拒 不 执 行 判 决 裁 定 刑 事 案 件 适 用 法 律 若 干 问 题 的 解 释 出 台, 明 确 拒 不 执 行 判 决 裁 定 罪 的 适 用 条 件 管 辖 追 诉 程 序 等 问 题, 将 单 一 的 公 诉 程 序 改 为 公 诉 与 自 诉 并 行 的 程 序, 细 化 了 构 成 该 罪 的 行 为 类 型 最 高 人 民 法 院 关 于 限 制 被 执 行 人 高 消 费 的 若 干 规 定 修 订, 将 其 他 非 生 活 和 工 作 必 需 的 消 费 行 为 纳 入 限 制 范 围, 旨 在 最 大 限 度 遏 制 老 赖 行 为, 倒 逼 其 履 行 义 务, 推 动 社 会 信 用 机 制 建 设 2016 年 初, 关 于 加 强 和 规 范 人 民 法 院 网 络 司 法 拍 卖 工 作 的 意 见 出 台, 明 确 了 网 络 司 法 拍 卖 的 具 体 细 则 执 行 改 革 关 系 到 司 法 裁 决 最 终 能 否 实 现 执 行 信 息 化 建 设 是 一 项 有 实 效 的 机 制 改 进, 大 幅 节 约 了 执 行 成 本, 有 助 于 提 高 执 行 效 率 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

24 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 实 行 信 用 惩 戒 建 立 公 开 的 失 信 被 执 行 人 名 单 和 进 一 步 限 制 老 赖 的 消 费, 也 有 助 于 化 解 执 行 难, 推 动 社 会 诚 信 体 系 建 设 但 上 述 举 措 多 非 治 本 之 策, 解 决 执 行 难 及 相 关 问 题, 更 应 从 完 善 个 人 信 用 体 系 提 升 司 法 公 信 树 立 判 决 权 威 等 根 本 性 举 措 着 手, 并 有 赖 于 法 院 执 行 体 制 改 革 但 十 八 届 四 中 全 会 关 于 推 动 审 判 权 和 执 行 权 相 分 离 的 体 制 改 革 试 点 的 要 求, 今 年 尚 无 动 作 未 来 仍 应 进 一 步 强 化 执 行 分 权, 加 强 执 行 监 督, 加 快 强 制 执 行 法 的 立 法 工 作, 以 解 决 执 行 权 定 位 不 明 执 行 权 能 不 足 执 行 不 规 范 执 行 腐 败 等 问 题 此 外, 最 高 人 民 法 院 下 发 年 全 国 法 院 教 育 培 训 规 划, 对 未 来 五 年 的 教 育 培 训 工 作 进 行 统 筹 安 排, 力 图 建 成 统 一 的 全 国 法 院 网 络 培 训 平 台 ; 下 发 关 于 建 立 法 律 研 修 学 者 制 度 的 规 定 及 关 于 建 立 法 律 实 习 生 制 度 的 规 定, 推 动 理 论 与 实 践 的 融 合, 完 善 法 律 人 才 培 养 机 制 16

25 三 检 察 改 革 2015 年, 检 察 机 关 启 动 公 益 诉 讼 试 点 深 化 人 民 监 督 员 制 度 改 革 完 善 羁 押 必 要 性 审 查 机 制 建 立 人 民 检 察 院 案 件 请 示 制 度 规 范 司 法 解 释 工 作 等 方 面 取 得 一 定 进 展 1 月, 最 高 人 民 检 察 院 印 发 关 于 贯 彻 落 实 < 中 共 中 央 关 于 全 面 推 进 依 法 治 国 若 干 重 大 问 题 的 决 定 > 的 意 见, 提 出 9 个 方 面 共 42 项 要 求, 其 中 多 处 涉 及 检 察 改 革 2 月, 关 于 深 化 检 察 改 革 的 意 见 ( 年 工 作 规 划 ) 修 订, 提 出 6 大 重 点 任 务 42 项 具 体 任 务 6 大 重 点 任 务 包 括 : 完 善 保 障 依 法 独 立 公 正 行 使 检 察 权 的 体 制 机 制, 建 立 符 合 职 业 特 点 的 检 察 人 员 管 理 制 度, 健 全 检 察 权 运 行 机 制, 健 全 反 腐 败 法 律 监 督 机 制, 强 化 法 律 监 督 职 能, 完 善 检 察 机 关 行 使 监 督 权 的 法 律 制 度, 强 化 对 检 察 权 运 行 的 监 督 制 约 检 察 机 关 提 起 诉 讼 的 请 求 事 项 范 围 申 报 程 序 免 缴 诉 讼 费 等 内 容 2016 年 1 月, 最 高 检 发 布 5 起 公 益 诉 讼 试 点 工 作 典 型 案 例, 其 中 3 起 涉 及 县 级 环 保 部 门 因 履 行 职 责 不 力 而 被 提 起 行 政 公 益 诉 讼 上 述 举 措 授 予 检 察 机 关 公 益 诉 权, 回 应 了 维 护 公 共 利 益 的 现 实 需 要, 有 利 于 弥 补 当 前 公 益 保 护 方 面 司 法 监 督 的 缺 陷, 是 公 益 诉 讼 制 度 的 进 步 尽 管 赋 予 检 察 机 关 公 益 诉 权 有 一 定 的 必 要 性, 但 这 是 基 于 现 行 政 治 权 力 结 构 司 法 体 制 架 构 和 诉 讼 结 构 模 式 作 出 的 一 种 现 实 选 择, 检 察 机 关 的 监 督 者 和 诉 讼 人 角 色 的 冲 突 及 协 调, 须 在 未 来 的 改 革 中 加 以 解 决 在 法 理 上, 检 察 机 关 是 否 有 权 和 有 必 要 提 起 公 益 诉 讼 尚 有 一 定 争 议 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 开 展 试 点 2015 年 7 月, 关 于 授 权 最 高 人 民 检 察 院 在 部 分 地 区 开 展 公 益 诉 讼 试 点 工 作 的 决 定 通 过, 授 权 最 高 人 民 检 察 院 在 北 京 内 蒙 古 等 13 个 省 级 行 政 区, 就 生 态 环 境 和 资 源 保 护 国 有 资 产 保 护 国 有 土 地 使 用 权 出 让 食 品 药 品 安 全 等 领 域, 开 展 为 期 两 年 的 公 益 诉 讼 试 点 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 试 点 方 案 随 之 出 台, 明 确 了 试 点 的 案 件 范 围, 确 立 检 察 机 关 公 益 诉 讼 人 的 地 位, 设 置 诉 前 程 序, 规 定 在 提 起 民 事 公 益 诉 讼 前, 检 察 机 关 应 依 法 督 促 或 支 持 法 律 规 定 的 机 关 或 有 关 组 织 向 法 院 提 起 民 事 公 益 诉 讼, 在 提 起 行 政 公 益 诉 讼 前, 检 察 机 关 应 先 行 向 相 关 行 政 机 关 提 出 检 察 建 议, 督 促 其 纠 正 违 法 行 政 行 为 或 依 法 履 行 职 责 ; 规 定 公 益 诉 讼 制 度 的 有 效 运 作, 需 要 大 量 的 程 序 性 规 范 和 配 套 机 制 就 目 前 的 方 案 来 看, 至 少 还 须 明 确 : 一 是 为 便 于 检 察 机 关 就 地 调 查 情 况 和 提 起 公 益 诉 讼, 建 议 由 被 告 所 在 地 的 检 察 机 关 管 辖 ; 二 是 赋 予 检 察 机 关 调 查 取 证 权, 但 区 别 于 检 察 机 关 在 刑 事 诉 讼 中 享 有 的 询 问 搜 查 等 侦 查 性 措 施 ; 三 是 明 确 检 察 机 关 发 出 检 察 建 议 作 为 提 起 公 益 诉 讼 的 必 经 前 置 程 序 ; 四 是 规 定 临 时 禁 令 制 度, 经 检 察 机 关 公 益 社 团 甚 至 公 民 的 申 请, 法 院 审 查 决 定 立 即 暂 停 特 定 行 为, 避 免 违 法 行 为 进 一 步 实 施 可 能 带 来 的 无 法 挽 回 的 重 大 损 失 ; 五 是 进 一 步 明 确 民 事 行 政 公 益 诉 讼 案 件 的 诉 讼 请 求 和 裁 判 形 式 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 只 是 公 益 诉 讼 制 度 的 一 部 分, 须 置 于 整 个 公 益 诉 讼 制 度 的 构 建 下 来 考 虑 才 更 科 学 全 面 第 一, 公 益 诉 讼 案 件 范 围, 目 前 稍 窄, 未 来 可 逐 渐 扩 大 范 围 建 议 17

26 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 通 过 列 举 明 确 可 以 提 起 公 益 诉 讼 的 范 围, 并 设 兜 底 性 条 款 其 他 公 益 诉 讼 第 二, 公 益 诉 讼 的 提 起 主 体, 目 前 为 检 察 机 关 和 法 律 规 定 的 有 关 机 关 和 组 织 法 律 规 定 的 组 织, 实 际 上 成 为 限 制 公 益 诉 讼 的 主 要 因 素, 应 作 扩 大 解 释, 凡 合 法 登 记 的 组 织, 皆 可 提 起 与 其 业 务 范 围 相 关 的 公 益 诉 讼 须 大 力 发 展 非 政 府 组 织, 转 变 政 府 职 能 和 社 团 政 策, 建 设 公 民 社 会 未 来 在 条 件 具 备 的 情 况 下, 赋 予 公 民 在 环 境 保 护 等 领 域 以 公 益 诉 讼 的 起 诉 资 格 第 三, 若 干 程 序 问 题 目 前 规 定 检 察 机 关 提 起 公 益 诉 讼 免 缴 诉 讼 费 用, 未 来 应 明 确 公 益 诉 讼 一 律 免 交, 若 胜 诉 则 由 被 告 承 担 诉 讼 费 用 处 分 辩 论 原 则 等 应 受 到 一 定 限 制, 原 则 上 不 得 撤 诉 调 解 或 和 解 判 决 的 事 实 认 定 对 同 一 事 件 引 发 的 后 诉 有 证 明 效 力, 但 判 决 的 既 判 力 是 否 扩 张 尚 需 研 究 深 化 人 民 监 督 员 制 度 改 革 2 月, 中 央 深 改 组 通 过 深 化 人 民 监 督 员 制 度 改 革 方 案 该 方 案 是 对 2014 年 最 高 人 民 检 察 院 人 民 监 督 员 监 督 范 围 和 和 监 督 程 序 改 革 试 点 工 作 方 案 和 关 于 人 民 监 督 选 任 管 理 方 式 改 革 试 点 的 工 作 意 见 的 整 合, 内 容 基 本 相 同 略 有 新 意 的 是, 该 方 案 提 出 推 进 人 民 监 督 员 制 度 立 法 此 后,10 个 试 点 省 份 共 选 出 人 民 监 督 员 5300 余 名 吉 林 省 司 法 厅 还 联 合 吉 林 省 检 察 院 制 定 吉 林 省 人 民 监 督 员 选 任 管 理 方 式 改 革 试 点 工 作 实 施 方 案 和 吉 林 省 人 民 监 督 员 选 任 及 管 理 办 法 ( 试 行 ) 试 点 经 验, 研 究 并 推 进 人 民 监 督 员 制 度 法 制 化, 明 确 人 民 监 督 员 的 选 任 管 理 监 督 范 围 和 程 序 2010 年 最 高 人 民 检 察 院 下 发 关 于 实 行 人 民 监 督 员 制 度 的 规 定, 在 检 察 系 统 全 面 推 行 人 民 监 督 员 制 度 在 长 期 探 索 过 程 中, 人 民 监 督 员 制 度 暴 露 出 选 任 方 式 不 合 理 独 立 性 不 足 监 督 范 围 过 窄 缺 乏 监 督 效 力 等 问 题 上 述 方 案 的 出 台, 标 志 着 人 民 监 督 员 制 度 的 改 革 方 向 和 相 关 举 措 基 本 确 定, 未 来 重 在 落 实 但 前 景 不 容 乐 观, 对 比 陪 审 制, 很 难 指 望 人 民 监 督 员 制 度 取 得 多 大 突 破, 且 人 民 监 督 员 制 度 更 缺 乏 群 众 基 础, 普 通 公 民 对 该 制 度 还 相 当 陌 生, 实 践 中 也 普 遍 存 在 不 愿 监 督 不 敢 监 督 不 会 监 督 的 现 象 即 使 选 任 权 改 由 司 法 行 政 机 关 负 责 并 获 得 充 足 的 经 费 保 障, 也 很 难 吸 引 一 般 人 通 过 自 荐 加 入, 从 而 保 障 其 来 源 的 广 泛 性 和 监 督 的 有 效 性 监 督 效 力 是 人 民 监 督 员 制 度 存 续 和 发 展 的 关 键 依 现 有 方 案, 检 察 长 或 检 委 会 对 人 民 监 督 员 的 表 决 意 见 仍 享 有 最 终 决 定 权 未 来 必 须 提 升 人 民 监 督 员 的 监 督 效 力, 从 强 调 程 序 刚 性 转 向 实 体 刚 性, 从 目 前 的 复 议 程 序 逐 步 过 渡 到 应 当 采 纳 监 督 意 见 建 立 健 全 人 民 监 督 员 旁 听 讯 问 犯 罪 嫌 疑 人 询 问 证 人 机 制, 允 许 人 民 监 督 员 在 检 察 人 员 不 在 场 情 况 下 听 取 律 师 意 见 完 善 羁 押 必 要 性 审 查 机 制 人 民 监 督 员 制 度 自 2003 年 在 10 余 个 省 市 首 次 开 展 试 点 以 来, 经 历 了 先 期 试 点 逐 步 推 广 深 化 改 革 三 阶 段 2006 年, 十 六 届 六 中 全 会 中 共 中 央 关 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 若 干 重 大 问 题 的 决 定 提 出 加 强 司 法 民 主 建 设, 健 全 公 开 审 判 人 民 陪 审 员 人 民 监 督 员 等 制 度 2008 年, 中 央 政 法 委 关 于 深 化 司 法 体 制 和 工 作 机 制 改 革 若 干 问 题 的 意 见 进 一 步 提 出, 要 总 结 人 民 监 督 制 度 2016 年 初, 人 民 检 察 院 办 理 羁 押 必 要 性 审 查 案 件 规 定 ( 试 行 ) 出 台, 明 确 了 羁 押 必 要 性 审 查 的 申 请 主 体 审 查 机 关 初 审 程 序 审 查 方 式 公 开 审 查 报 批 程 序 审 查 报 告 内 容 和 结 案 方 式, 细 化 了 有 无 继 续 羁 押 必 要 性 的 判 断 标 准, 应 当 或 可 以 提 出 释 放 或 变 更 强 制 措 施 的 具 体 情 形 逮 捕 长 期 以 来 被 极 度 滥 用, 逮 捕 率 畸 高, 18

27 历 年 均 保 持 在 90% 以 上, 逮 捕 人 数 维 持 在 80 万 人 左 右 甚 至 更 多, 且 以 捕 代 侦 错 捕 滥 捕 无 视 律 师 意 见 羁 押 期 限 和 办 案 期 限 不 分 超 期 羁 押 等 现 象 十 分 严 重 2012 年 刑 事 诉 讼 法 增 设 捕 后 羁 押 必 要 性 审 查 机 制, 赋 予 检 察 机 关 审 查 职 责 新 修 订 的 人 民 检 察 院 刑 事 诉 讼 规 则 ( 试 行 ) 对 此 规 定 更 具 体 但 司 法 权 不 受 制 约 及 立 法 缺 陷 的 存 在, 导 致 羁 押 必 要 性 审 查 仍 存 在 启 动 方 式 单 一 审 查 范 围 过 窄 审 查 方 式 书 面 化 等 问 题, 未 能 实 现 有 效 控 制 逮 捕 适 用 的 初 衷 尽 管 上 述 文 件 在 强 调 公 开 审 查 对 继 续 羁 押 必 要 性 进 行 量 化 评 估 等 方 面 有 所 进 步, 但 事 后 型 建 议 型 监 督 型 审 查 的 制 度 定 位 刚 性 不 足, 审 查 方 式 行 政 化 等 问 题 仍 未 解 决 未 来 改 革 有 很 大 的 空 间 : 第 一, 贯 彻 无 罪 推 定 原 则, 强 化 事 前 审 查, 改 进 逮 捕 审 查 决 定 程 序, 减 少 逮 捕 数 量, 降 低 批 捕 率, 健 全 逮 捕 的 替 代 性 措 施 ; 第 二, 逮 捕 事 关 公 民 的 人 身 自 由, 必 须 谨 慎, 可 充 分 借 鉴 国 外 由 法 院 决 定 和 监 督 羁 押 适 用 的 司 法 审 查 模 式, 逐 步 将 监 督 性 审 查 转 变 为 司 法 性 审 查 ; 第 三, 建 立 定 期 审 查 制 度, 确 立 公 开 听 证 原 则, 强 化 审 查 结 果 的 强 制 性, 推 动 继 续 羁 押 必 要 性 审 查 诉 讼 化 改 造 ; 第 四, 强 化 律 师 参 与, 律 师 可 向 检 察 机 关 提 供 法 律 意 见 调 查 报 告 或 证 据 材 料 等 ; 第 五, 进 一 步 完 善 羁 押 必 要 性 审 查 的 证 据 标 准 刑 罚 标 准 社 会 危 险 性 标 准 等 ; 第 六, 建 立 羁 押 必 要 性 审 查 的 救 济 机 制 申 请 人 或 被 害 人 对 处 理 决 定 不 服 的, 有 权 申 请 复 议 ; 第 七, 加 强 外 部 监 督 机 制, 可 考 虑 与 人 民 监 督 员 制 度 有 效 衔 接, 或 引 入 第 三 方 社 会 组 织 对 羁 押 必 要 性 进 行 评 估 未 成 年 人 犯 罪 案 件 采 用 社 会 调 查 制 度 的 做 法, 可 供 借 鉴 建 立 人 民 检 察 院 案 件 请 示 制 度 12 月, 人 民 检 察 院 案 件 请 示 办 理 工 作 规 定 ( 试 行 ) 出 台, 明 确 了 下 级 检 察 院 向 上 级 检 察 院 请 示 的 范 围, 规 定 请 示 须 采 取 书 面 形 式, 规 范 了 上 级 检 察 院 承 办 部 门 对 请 示 的 审 查 办 理 征 求 意 见 和 报 送 审 批 程 序, 并 明 确 下 级 检 察 院 请 示 内 容 的 真 实 性 责 任 上 级 检 察 院 答 复 意 见 的 合 法 性 责 任 下 级 检 察 院 对 答 复 意 见 的 执 行 责 任 及 相 应 的 追 责 机 制 尽 管 无 法 律 的 明 确 规 定, 但 检 察 机 关 内 部 长 期 普 遍 存 在 案 件 请 示 的 作 法, 即 下 级 检 察 机 关 遇 到 案 件 的 法 律 适 用 疑 难 问 题 ( 包 括 实 体 处 理 或 程 序 问 题 ), 以 口 头 或 书 面 形 式 向 上 级 院 请 示 这 种 案 件 请 示 制 度 包 括 上 下 级 部 门 之 间 案 件 请 示 检 察 长 与 检 委 会 意 见 分 歧 较 大 的 案 件 请 示 疑 难 特 殊 案 件 的 逐 级 请 示 等, 存 在 程 序 运 作 不 规 范 法 律 效 力 不 明 确 回 复 较 为 随 意 口 头 指 示 过 多 等 问 题, 既 在 一 定 程 度 上 影 响 办 案 效 率, 也 不 利 于 对 检 察 权 的 监 督 制 约 特 别 是 案 件 汇 报 体 现 出 强 烈 的 行 政 化 色 彩, 在 层 层 汇 报 的 行 政 管 理 型 司 法 模 式 下, 基 层 检 察 官 将 其 当 作 推 卸 责 任 的 挡 箭 牌, 易 形 成 依 赖, 产 生 惰 性, 滋 生 腐 败 案 件 请 示 制 度 的 存 在, 源 于 检 察 一 体 模 式 上 下 级 检 察 院 之 间 的 领 导 与 被 领 导 关 系 和 检 察 长 负 责 制, 有 一 定 的 合 理 性 但 这 与 近 年 来 检 察 系 统 大 力 推 行 的 主 诉 检 察 官 负 责 制 存 在 冲 突, 应 协 调 检 察 一 体 与 检 察 权 独 立 行 使 的 关 系, 合 理 厘 定 边 界, 规 范 案 件 请 示 程 序 上 述 规 定 明 确 请 示 范 围, 规 范 程 序 程 序, 要 求 以 书 面 方 式 进 行 请 示 和 答 复, 强 调 案 件 指 示 留 痕, 强 化 追 责 机 制, 有 较 大 进 步, 但 更 应 改 进 检 察 解 释 制 度, 充 分 利 用 检 察 案 例 指 导 制 度, 更 多 以 案 例 指 导 的 方 式 取 代 案 件 指 示, 并 探 索 专 家 咨 询 制 度, 对 拟 提 交 重 大 疑 难 复 杂 案 件 提 出 事 实 认 定 法 律 适 用 和 案 件 处 理 方 面 的 参 考 意 见, 使 内 部 请 示 转 为 外 部 支 持 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告

28 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 规 范 司 法 解 释 工 作 12 月, 最 高 人 民 检 察 院 出 台 司 法 解 释 工 作 规 定, 对 2006 年 司 法 解 释 工 作 规 定 进 行 修 订, 强 调 检 察 司 法 解 释 只 能 由 最 高 人 民 检 察 院 作 出, 规 定 立 项 调 研 起 草 论 证 并 征 求 意 见 提 请 审 查 审 议 通 过 核 稿 签 署 发 布 报 送 备 案 八 项 程 序, 扩 大 研 究 起 草 的 主 体 和 征 求 意 见 的 范 围, 明 确 司 法 解 释 采 用 解 释 规 则 规 定 批 复 决 定 等 形 式 及 其 相 应 的 适 用 情 形, 并 提 出 建 立 司 法 解 释 评 估 机 制 中 国 司 法 解 释 权 的 设 置 主 要 受 前 苏 联 司 法 解 释 模 式 的 影 响 1955 年 第 一 届 全 国 人 大 常 委 会 关 于 解 释 法 律 问 题 的 决 议 规 定 最 高 人 民 法 院 审 判 委 员 会 有 权 就 审 判 过 程 中 具 体 应 用 法 律 法 令 的 问 题 进 行 解 释 1981 年 关 于 加 强 法 律 解 释 工 作 的 决 议 授 予 最 高 人 民 检 察 院 对 检 察 工 作 中 具 体 应 用 法 律 法 令 问 题 进 行 解 释 的 权 力, 由 此 形 成 司 法 解 释 权 的 二 元 主 体 格 局 2015 年 修 订 的 立 法 法 也 明 确 授 予 两 高 司 法 解 释 权 1980 年 代 以 来, 司 法 解 释 发 展 迅 速, 在 司 法 实 践 中 的 作 用 甚 至 超 越 了 法 律, 成 为 司 法 机 关 办 案 的 首 要 依 据 在 立 法 滞 后 法 律 漏 洞 较 多 司 法 人 员 素 质 不 高 的 状 况 下, 司 法 解 释 对 填 补 法 律 漏 洞, 统 一 司 法 适 用 和 裁 判 尺 度, 规 范 司 法 行 为 起 到 了 一 定 的 作 用 但 司 法 解 释 的 泛 滥, 立 法 色 彩 浓 厚, 暴 露 出 解 释 主 体 多 元 多 元 主 体 联 合 解 释 解 释 制 定 过 程 行 政 化 封 闭 化 制 定 程 序 简 略 解 释 内 容 抽 象 化 形 式 混 乱 撤 销 监 督 机 制 缺 失 等 种 种 问 题 特 别 是 越 权 解 释, 司 法 解 释 在 解 释 法 律 时 不 断 突 破 现 有 法 律 规 定, 导 致 规 范 冲 突 混 乱 多 年 来, 最 高 人 民 检 察 院 就 刑 事 司 法 制 定 了 大 量 解 释, 并 力 图 强 化 自 身 在 司 法 解 释 中 的 地 位 现 行 司 法 解 释 制 度 需 要 大 改 应 废 除 以 内 部 请 示 报 告 制 度 为 基 础 的 批 复 形 式 ; 限 制 立 法 性 司 法 解 释 ; 加 强 全 国 人 大 常 委 会 对 现 行 司 法 解 释 的 审 查 监 督 ; 激 活 案 例 指 导 制, 通 过 判 例 来 解 释 法 律, 并 逐 渐 替 代 司 法 解 释, 成 为 统 一 法 律 适 用 的 主 要 方 式 ; 检 察 机 关 身 兼 职 务 犯 罪 侦 查 公 诉 法 律 监 督 等 职 能, 将 行 使 职 务 犯 罪 侦 查 权 相 关 问 题 的 规 则 定 位 为 有 法 律 约 束 力 的 司 法 解 释, 有 悖 法 治 的 基 本 原 理 应 尽 快 制 定 司 法 解 释 法 或 在 立 法 法 中 就 司 法 解 释 作 专 章 规 定, 严 格 规 范 司 法 解 释 的 制 定 发 布 等 程 序, 建 立 司 法 解 释 的 审 查 和 撤 销 机 制, 对 有 违 宪 法 和 法 律 的 现 行 司 法 解 释 及 时 清 理 统 一 司 法 解 释 主 体 和 解 释 形 式, 尽 快 取 消 检 察 机 关 的 司 法 解 释 权, 司 法 解 释 权 统 一 由 法 院 专 门 行 使 ; 全 国 人 大 常 委 会 设 立 专 门 的 法 律 解 释 机 构, 加 强 立 法 解 释, 大 力 发 展 案 例 指 导 制, 减 少 制 定 司 法 解 释 的 必 要, 最 终 取 消 司 法 机 关 制 定 立 法 性 司 法 解 释 的 权 力 加 强 出 庭 公 诉 工 作 7 月, 最 高 人 民 检 察 院 下 发 关 于 加 强 出 庭 公 诉 工 作 的 意 见, 提 出 公 诉 部 门 要 积 极 介 入 侦 查 引 导 取 证, 完 善 证 据 链 条 和 证 明 体 系, 注 重 庭 前 审 查, 重 视 无 罪 辩 解, 坚 决 排 除 非 法 证 据, 保 障 律 师 权 利 ; 强 化 当 庭 讯 问 当 庭 示 证 当 庭 质 证 与 证 据 合 法 性 证 明 ; 强 化 刑 事 审 判 监 督 ; 强 化 团 队 出 庭 公 诉 协 作, 运 用 现 代 通 讯 及 多 媒 体 技 术 等 进 行 示 证 远 程 出 庭 指 挥 等 长 期 以 来, 司 法 实 践 中 检 察 官 出 庭 支 持 公 诉 存 在 不 少 弊 病, 其 根 源 在 于 刑 事 诉 讼 以 侦 查 为 中 心 的 诉 讼 格 局 和 以 卷 宗 笔 录 为 中 心 的 书 面 审 理 所 带 来 的 庭 审 虚 化 在 此 诉 讼 模 式 下, 不 仅 检 察 官 出 庭 支 持 公 诉 意 义 不 大, 而 且 律 师 辩 护 也 失 去 了 有 效 性 因 此, 出 庭 走 过 场 起 诉 书 上 署 名 的 检 察 员 不 出 庭 而 指 派 其 他 人 出 庭 简 易 程 序 中 检 察 官 基 本 不 出 庭 成 常 见 现 象 20

29 该 意 见 回 应 四 中 全 会 决 定 推 进 以 审 判 为 中 心 的 诉 讼 制 度 改 革 的 要 求, 把 公 诉 工 作 重 心 拉 回 到 庭 审, 倒 逼 检 察 机 关 提 高 公 诉 人 指 控 犯 罪 水 平 若 据 此 落 实, 检 察 官 的 工 作 量 将 增 加 不 少, 而 基 层 检 察 院 现 有 的 人 力 物 力 和 财 力 能 否 支 撑 怎 样 兼 顾 工 作 质 量 和 效 率 等 问 题, 也 将 随 之 而 来 远 程 出 庭 指 挥, 不 仅 干 预 检 察 官 独 立 办 案, 也 影 响 法 庭 秩 序, 值 得 商 榷 在 大 力 推 行 主 任 检 察 官 制 和 司 法 责 任 制 的 背 景 下, 要 求 检 察 官 独 立 办 案, 检 察 长 就 不 宜 再 随 意 指 派 他 人 出 庭, 否 则 与 检 察 官 办 案 责 任 制 难 以 协 调 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 此 外,2015 年 2 月, 关 于 全 面 推 进 检 务 公 开 工 作 的 意 见 出 台, 在 2014 年 相 关 举 措 基 础 上 的 进 一 步 深 化, 更 强 调 主 动 公 开 和 责 任 落 实 7 月, 关 于 实 行 检 察 官 以 案 释 法 制 度 的 规 定 ( 试 行 ) 要 求 通 过 多 种 方 式 灵 活 开 展 以 案 释 法 工 作, 重 点 对 具 有 广 泛 社 会 影 响 或 较 大 争 议 可 能 引 发 上 访 或 社 会 群 体 事 件 等 六 类 案 件 向 社 会 公 众 释 法 说 理 该 制 度 不 太 可 能 取 得 预 期 效 果 普 法 确 有 必 要, 但 主 要 应 通 过 保 障 司 法 公 开, 实 现 司 法 公 正, 加 强 司 法 民 主 和 司 法 的 公 众 参 与, 以 看 得 见 的 正 义 感 染 民 众 21

30 中 国 司 法 改 革 年 度 报 告 2015 四 公 安 及 司 法 行 政 改 革 全 面 深 化 公 安 改 革 2015 年 2 月, 关 于 全 面 深 化 公 安 改 革 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 及 相 关 改 革 方 案 通 过, 包 括 健 全 维 护 国 家 安 全 工 作 机 制 创 新 社 会 治 安 治 理 机 制 深 化 公 安 行 政 管 理 改 革 完 善 执 法 权 力 运 行 机 制 完 善 公 安 机 关 管 理 体 制 健 全 人 民 警 察 管 理 制 度 和 规 范 警 务 辅 助 人 员 管 理 七 方 面 任 务, 涉 及 100 多 项 举 措 其 中, 完 善 执 法 权 力 运 行 机 制 与 司 法 改 革 直 接 相 关 该 举 措 围 绕 以 审 判 为 中 心 的 诉 讼 制 度 改 革, 完 善 适 应 证 据 裁 判 规 则 要 求 的 证 据 收 集 工 作 机 制, 严 格 实 行 非 法 证 据 排 除 规 则 和 严 禁 刑 讯 逼 供 体 罚 虐 待 的 工 作 机 制, 建 立 健 全 讯 问 录 音 录 像 制 度, 对 违 法 犯 罪 嫌 疑 人 辩 解 申 诉 控 告 的 审 查 处 理 机 制, 完 善 侦 查 阶 段 听 取 律 师 意 见 的 工 作 制 度 ; 规 范 查 封 扣 押 冻 结 处 理 涉 案 财 物 程 序, 实 行 涉 案 财 物 集 中 管 理 ; 完 善 执 法 责 任 制, 健 全 执 法 过 错 纠 正 和 责 任 追 究 制 度, 建 立 冤 假 错 案 终 身 追 责 制 上 述 举 措 如 能 落 实, 将 有 助 于 规 范 侦 查 权 运 作, 减 少 冤 案 但 在 侦 查 权 处 于 强 势 的 司 法 体 制 和 诉 讼 架 构 下, 该 意 见 对 警 察 权 的 限 制 力 度 有 限 尽 管 要 求 完 善 侦 查 阶 段 听 取 律 师 意 见 的 工 作 制 度, 但 缺 乏 刚 性 的 监 督 及 权 利 保 障 机 制, 很 难 落 实 事 实 上, 限 制 警 察 权 保 障 人 权 的 根 本 途 径 在 于 权 力 制 衡, 权 力 制 约, 司 法 独 立, 言 论 自 由 完 善 公 安 机 关 立 案 受 理 制 度 应 当 场 登 记 接 受 材 料 并 出 具 回 执 ; 细 化 公 安 机 关 对 行 政 刑 事 案 件 受 案 立 案 审 查 的 期 限 及 紧 急 情 况 的 处 置 方 式 ; 改 进 考 评 机 制, 取 消 发 案 数 破 案 率 等 不 合 理 考 评 指 标, 增 加 当 事 人 对 公 安 机 关 接 报 案 受 案 立 案 工 作 满 意 度 的 评 价 比 重 ; 提 升 信 息 化 水 平, 实 现 接 报 案 受 案 立 案 工 作 信 息 全 要 素 网 上 记 载 全 流 程 网 上 运 转 ; 完 善 执 法 公 开 及 刑 事 案 件 立 案 标 准 受 案 立 案 是 刑 事 诉 讼 流 程 的 起 点 报 案 作 为 当 事 人 的 基 本 权 利, 应 依 法 保 障 而 现 行 立 侦 合 一 的 办 案 模 式, 使 公 安 机 关 对 立 案 受 理 问 题 拥 有 过 大 的 自 主 权, 存 在 报 案 不 接 该 受 不 受 该 立 不 立 拖 延 立 案 立 案 不 实 立 案 标 准 不 统 一 推 诿 扯 皮 等 问 题 同 时, 公 安 机 关 为 降 低 发 案 数 或 提 高 破 案 率, 长 期 普 遍 存 在 人 为 控 制 立 案, 对 案 件 实 行 不 破 不 立 先 破 后 立, 既 不 立 案 又 不 出 具 不 予 立 案 通 知 书 的 现 象 2010 年 最 高 检 曾 与 公 安 部 联 合 下 发 关 于 刑 事 立 案 监 督 有 关 问 题 的 规 定 ( 试 行 ), 提 出 建 立 刑 事 案 件 通 报 制 度 或 信 息 共 享 平 台 但 该 文 件 未 对 信 息 通 报 的 具 体 机 制 公 安 通 报 不 实 或 不 予 通 报 如 何 解 决 等 提 供 可 操 作 的 细 则, 实 践 中 效 果 甚 微 关 于 全 面 深 化 公 安 改 革 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 进 一 步 提 出 改 革 受 案 立 案 制 度, 探 索 实 行 受 案 立 案 分 离 和 立 案 归 口 管 理 制 度 5 月, 石 家 庄 市 公 安 局 率 先 启 动 受 案 立 案 制 度 改 革, 在 市 县 两 级 以 法 制 部 门 为 班 底 成 立 案 件 管 理 中 心, 统 一 案 件 入 口 审 查, 统 一 归 口 移 送, 对 办 案 过 程 实 行 全 程 监 管 12 月, 公 安 部 关 于 改 革 完 善 受 案 立 案 制 度 的 意 见 出 台, 规 定 对 群 众 上 门 报 案 的, 未 来 建 议 : 第 一, 立 案 与 办 案 环 节 相 分 离, 设 立 独 立 的 专 门 机 构 负 责 受 案 立 案 工 作, 22