的法律后果二行政法制监督的必要性现代民主与法治原则要求, 有权力就应当有监督任何权力如果脱离了监督, 就必然会导致专制与腐败行政权是国家权力的重要组成部分, 要做到行政权正当有序地运作, 实现依法行政, 加强对行政权的监督控制更是必不可少的环节首先, 权力拥有者与权力行使者相分离的局面

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饼隆纪
7 years ago
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1 第十四章行政法制监督本章要点本章概述的行政法制监督, 为行政法学和行政法治化不可或缺的内容与环节主要内容包括 :(1) 行政法制监督的概念特征种类及其必要性 ;(2) 行政监督的概念特征与种类, 包括行政监察和审计监督制度的主要内容 ;(3) 立法监督与司法监督的概念特征种类及具体内容 ;(4) 社会监督的特点种类及主要内容等第一节行政法制监督界说一行政法制监督的概念与特征行政法制监督, 是指一切国家机关社会组织或公民个人依照法定的程序与方式对行政主体的行政管理和服务活动及其工作人员执行法律遵守法律的情况进行全面监督的具有法律效力或法律意义的活动从上述定义不难看出行政法制监督具有以下法律特征 : 1 监督主体的多元性行政法制监督的主体不仅包括行政主体自身即行政机关或法律法规授权的组织, 而且来自行政主体外部的国家立法机关司法机关中国共产党和各民主党派社会团体以及公民个人等都是行政法制监督的主体, 都可以依照法定的程序与方式对行政主体的行政管理和服务活动及其工作人员执行法律遵守法律的情况进行全面监督, 从而构成组织严密的监督网络和监督体系, 以保证行政活动的依法进行 2 监督对象的特定性行政法制监督的对象只能行政主体的行政行为和行政主体工作人员的职务行为 3 监督内容的广泛性行政法制监督既是对行政主体行政行为合法性与合理性的监督, 也是对行政主体工作人员履行职务行为时遵守法律和纪律情况的监督 ; 既对具体行政行为进行监督, 又对抽象行政行为进行监督 ; 既要监督行政主体及其工作人员遵守实体法律方面的情况, 又要监督行政主体及其工作人员遵守程序法律方面的情况此外, 行政法制监督内容的广泛性还体现在要对行政行为的各个阶段实施法律监督, 即行政立法行为行政执法行为行政司法行为都是行政法制监督的具体内容 4 监督目的的双重性行政法制监督既是为了防止和纠正行政权的滥用以促进行政机关依法行政, 提高工作效率 ; 同时也是为了维护国家利益社会利益尤其是公民法人或其他组织的合法权益 5 监督效力的差异性行政法制监督是一种监督主体监督方法都极为复杂的监督制度, 由此也带来了监督效力的差异性一般来说, 国家机关的监督, 无论是上级行政机关对下级行政机关的内部监督, 还是权力机关司法机关对行政主体的外部监督, 都能够直接产生相应的法律后果, 拘束行政主体的行政行为 ; 也有不能直接产生法律后果但具有法律意义的一般监督, 如社会团体公民个人对行政主体的监督, 虽然不能直接拘束行政主体, 但往往成为国家机关监督的信息来源, 或者通过法定程序转化为国家机关的监督, 从而产生相应 1

2 的法律后果二行政法制监督的必要性现代民主与法治原则要求, 有权力就应当有监督任何权力如果脱离了监督, 就必然会导致专制与腐败行政权是国家权力的重要组成部分, 要做到行政权正当有序地运作, 实现依法行政, 加强对行政权的监督控制更是必不可少的环节首先, 权力拥有者与权力行使者相分离的局面必然要求对国家权力尤其是行政权的行使进行监督现代民主与法治原则承认国家一切权力属于人民, 但全体人民不可能直接行使国家的统治与管理职能, 只能由人民推选出的相对固定相对集中的少数代表官员及其机构来行使, 这样国家权力拥有者与权力行使者相分离的局面不可避免而这种分离局面被马克思和恩格斯认为是产生官僚主义和腐败现象的总根源, 它在任何国家都可能导致担任公职的人从社会的公仆变成了社会的主人在社会主义阶段权力拥有者与权力行使者相分离的局面依然存在, 防止人民权力的异化和滥用, 同样是社会主义制度需要解决的艰巨课题而要保证国家权力的正当有序地行使, 监督就是一条必不可少的控权途径其次, 行政权作用范围的广泛性要求对其监督与控制现代社会生活中的方方面面都涉及到行政权, 公民个人从摇篮到坟墓都离不开政府的管理或服务职能由于行政权作用范围的极为广泛, 对行政权的监督控制就成为必然再次, 现代行政权所具有的对非行政权领域的扩张性和膨胀性也要求对其进行监督与控制一般认为, 行政权的主要职能是执行法律对社会事务进行组织管理和服务等活动但由于委任立法 ( 行政立法 ) 的出现和运用, 使得行政权一头向立法权作用的领域扩张 ; 又由于行政裁判职能的出现, 使得行政机关可以裁决一些与行政管理密切相关的民事争议, 行政权的另一头又向司法领域扩张当然, 这种扩张与膨胀, 是现代行政管理和服务活动所必须的, 行政机关应当获得更多的权力以适应日益复杂的行政形势的需要但是, 如何在允许行政权扩张与膨胀的同时, 加强对其监督与控制, 同样是现代行政法的一个重大课题因为权力不受制约必然走向腐败, 绝对权力必然走向绝对腐败最后, 行政权对相对人权利义务影响或侵害的主动性和直接性更要求对其进行监督与控制行政权作用的方式是主动的直接的, 最易造成对相对人的侵害司法权机关一般奉行不告不理的原则, 即只有在人们主动诉求的情况下司法权才会按照程序运作, 因而司法权即使影响人们的权利义务关系也是被动的 ; 立法权的行使主要是为形成或改变社会关系主体的权利义务提供根据, 对人们权利义务的影响是间接的, 即必须通过行政主体的行为和活动才能发生实际影响因此为维护和保障公民法人或其他组织的合法权益, 对行政权的监督控制就更为必要三行政法制监督的种类对行政法制监督, 可以从各种不同的角度依据不同的标准做多种划分 : 1 以行政法制监督的主体为标准, 行政法制监督可分为国家监督和社会监督其中国家监督包括权力机关的监督司法机关的监督和行政机关的内部监督 ; 社会监督则包括党派与社会团体的监督和公民个人的监督 2 以监督行为能否直接产生法律后果为标准, 行政法制监督可分为具有法律效力的监督 ( 也称有权监督 ) 和具有法律意义的监督一般来说, 有权监督是法定的国家机关通过法定的程序和方法对行政主体的活动实施的监督, 这种监督能够直接产生法律后果, 导致行政主体的活动无效或者改变, 如立法机关和 2

3 司法机关的监督以及行政机关自身的内部监督 ; 而社会监督包括党派与社会团体的监督和公民个人的监督一般是指不能直接产生法律后果但具有法律意义的监督理论上说, 一切社会主体包括公民个人都有权对行政主体的行政管理和服务活动实施监督但有些监督不直接产生法律后果, 只有当监督意见或建议被有权机关采纳以后才产生后果, 从而导致行政管理活动的撤销或变更这种监督的方式往往是舆论监督, 即通过对行政主体的管理和服务活动提出批评建议, 或者对违法的行为予以揭露的方法来督促行政主体依法行政社会团体民主党派群众组织和公民个人等的监督虽然不具有直接的法律效力, 但事实上往往会成为有权监督的信息来源或通过法定的程序与方式转化为有权监督, 因而具有重要的法律意义, 是行政法制监督制度中十分重要而又行之有效的一环, 绝不是可有可无的监督 3 以监督主体是来自于行政主体内部还是外部为标准, 行政法制监督可分为内部监督和外部监督 (1) 内部监督内部监督是指行政主体的内部监督, 包括上下级行政机关的监督和行政机关相互之间的监督我国行政机关的结构是一种以层级制为基础并与部门制相结合的网络结构层级制即上下级隶属关系, 下级服从上级, 上级机关有权对下级机关的行政管理和服务活动进行领导监督, 对行政机关的违法行为有权予以撤销, 对不当行政行为予以变更部门制即各级人民政府设立各种职能部门, 分别负责对不同种类社会事务的组织管理各职能部门之间是分工相互配合又相互监督的关系因此内部监督的方式又有三种 :1 纵向监督即自上而下的监督内容包括工作报告, 即下级机关依照有关规定定期或不定期的向上级国家行政机关报告工作, 接受上级国家行政机关的领导和监督 ; 工作检查, 即上级国家行政机关派遣工作组或有关专门人员, 对下级国家行政机关的工作进行全面检查或者专题检查 ; 专案检查, 即上级国家行政机关对下级国家行政机关发生的特定违法违纪案件或者其他专门问题进行调查并作出决定 ; 审查监督, 即上级国家行政机关对下级国家行政机关作出的决定命令指示计划等进行审查, 以确定其是否合法有效 ; 行政复议, 即上级机关根据公民法人或其他组织的申请, 审查下级机关的行为是否合法或适当并作出裁决 2 横向监督即行政监察行政监察是由国家行政机关内设的监察机关对行政机关及其工作人员的监督 3 专门监督即审计监督审计监督是指由国家行政机关内设的审计机关对财政财物收支以及经济活动进行的专门监督审计监督的对象中包括本级人民政府各部门下级人民政府等因此, 审计监督也是监督行政的一种方式审计监督的主要方式是 : 检查, 即检查被审计单位的财政预算财务计划等, 及时查出违反财经纪律的行为, 对违反财经纪律的单位作出包括警告通报批评直至停止财政拨款及罚款的处罚 ; 提请处分, 即对违反财经法规的单位的直接责任人员和单位负责人, 认为应当给予行政处分的, 移送监察机关或者有关部门处理, 对构成犯罪的, 提请司法机关依法处理 (2) 外部监督外部监督是指来自于行政主体系统以外的监督行政机关是国家机构系统中的一个部分, 与其他国家机关的关系是分工行使不同的国家权力国家行政机关在行使国家行政权的同时, 要受到其他国家机关的监督另一方面, 我国行政机关的为人民服务的宗旨, 也决定着它的履行职能的时候, 要接受来自于人民群众能及其他民主党派社会团体等的监督这种来自于行政机关以外的监督就是外部监督由于外部监督来自于行政机关外部, 与行政机关没有隶属的关系或者其他利害关系, 因此, 外部监督较为客观公正充分发挥外部监督的功能, 对于监督行政机关依法行政具有重要意义外部监督的方式为 :1 立法机关的监督即各级人大对各级人民政府的监督 2 检察机关的监督检察机关是我国的法律监督机关, 其职能是对一切国家机关及其工作人员执行法律遵守法律的情况进行监督, 行政机关及其工作人员当然也要受到检察机关的监督检察机关对行政机关监督的方式主要是 : 对国家行政机关工作人员的行为是否构成经济犯罪渎职犯罪和侵犯公民合法权利, 通过行使法纪检察权, 实施监督 ; 对公安机关的刑事侦 3

4 察活动是否合法, 实施监督 ; 对国家行政机关及其工作人员在行政管理和服务活动中虽已构成违法但不构成犯罪的情况, 在指出其违法错误后, 转请有关国家机关作出处理 3 人民法院的监督即人们法院依法行使审判权进行监督这种监督既包括对行政主体的具体行政行为行使司法审判权, 对违法行为加以撤销, 或对部分不当行为予以改变, 或督促行政主体依法履行自己的职责 ; 也包括对涉及国家行政机关及其工作人员职务的违法犯罪案件的审理和判决, 从而发挥监督作用 4 社会监督包括社会团体群众组织民主党派的监督, 也包括公民个人的监督这种监督的主要方法是 : 通过舆论工具对行政机关及其工作人员的违反法律的行为予以揭发, 提出批评和谴责 ; 通过民主途径对行政管理和服务活动提出建议在社会监督中, 中国人民政治协商会议的监督较能体现我国的特色, 尽管政协的各种监督方式不象人大的监督能直接产生法律后果, 但监督的形式与人大的监督形式相同 4 以监督的方式不同, 可以将行政法制监督分为日常监督与专门监督日常监督是指对行政机关及其工作人员的经常的普遍的监督, 包括行政机关内部上级对下级机关的监督行政机关相互之间的监督, 也包括其他国家机关对行政主体的监督, 还包括社会监督专门监督是指按法定程序设立的专门机关所实施的监督主要包括监察机关的监督和审计机关的监督专门监督的特点是监督机关为专门从事监督的机关, 不履行其他职能, 而且往往是对专门领域实施监督另外, 以监督的时间顺序为标准, 行政法制监督可分为事前监督事中监督和事后监督 ; 而以监督的内容为标准, 行政法制监督可分为对行政主体行政行为的合法性监督合理性监督正义性监督以及对行政主体工作人员职务行为的监督总之, 不同的行政法制监督主体有不同的监督领域不同的监督权限不同的监督任务, 其相应的机构设置监督手段与方式也不同, 从而形成组织严密的监督网络和监督体系, 在监督行政主体依法行政方面发挥了应有的作用但由于我国行政法制监督活动起步晚历史短, 有些领域法律规定不够严密不够明确, 甚至出现法律调整的盲区, 造成监督不力或无法监督的局面因此, 仅从完善我国行政法制监督体系的角度看, 尽早出台统一的监督法已是势在必行第二节行政监督一行政监督的概念与特征行政监督在本书中有着特殊的含义, 区别于行政法制监督它特指行政主体内部上级行政机关对下级行政机关的纵向监督和行政机关相互之间的横向监督以及行政系统内部设立的专门监督机关对行政主体所实施的法律监督可见行政监督是行政法制监督的一个组成部分行政法制监督除了行政监督这一内部监督形式外, 还包括行政机关以外的国家机关的监督和社会监督等外部监督形式行政监督具有以下法律特征 : (1) 行政监督的主体是行政机关自身, 性质上属内部监督这是行政监督区别于其他各种监督的主要标志 (2) 行政监督活动本身仍然是一种行政行为, 是行政机关基于行政权依法实施的监督行政监督在监督的方式效力等方面具有浓厚的行政色彩和特点, 因而一般具有可诉性 (3) 行政监督的权限与范围相当广泛, 可在职权范围内对监督对象的一切行政行为进行监督包括对具体行政行为的合法性合理性的监督 ; 对政府主要组成人员一般工作人员的职务行为进行监督 ; 甚至还可以对部分抽象行政行为的合宪性合法性实施监督, 如中 4

5 华人民共和国行政复议法就明文规定, 复议机关在具体案件的复议中有权对规章以下的规范性文件的合宪性合法性进行审查 (4) 行政监督的种类主要有行政复议行政监察审计监督和人事监督二行政复议行政复议是指行政管理和服务活动的相对人认为行政主体的具体行政行为或部分抽象行政行为侵犯其合法权益, 依法向法定的机关提出申请, 由受理机关根据法定程序对具体行政行为或部分抽象行政行为的合法性和适当性进行审查并作出相应决定的活动行政复议也被称为行政申诉行政诉愿等, 是行政监督的一种重要方式, 属于上级行政机关对下级行政机关或主管机关对其职能部门的纵向监督, 其具体的原则制度程序和内容参见本书有关章节三行政监察 ( 一 ) 行政监察的概念与特征所谓行政监察, 是指人民政府行使监察职能的专门机构监察机关对行政主体的行政管理与服务活动以及行政机关的工作人员或行政机关任命的其他人员执行法律履行职责和遵纪守法等情况进行监控纠察和惩戒的法律活动从以上定义不难看出行政监察制度具有以下法律特征 : 1 行政监察的主体是政府内设的专门机关从中央人民政府到地方政府分别为监察部监察厅监察局这些专门机关是从第三者的立场和角度实施监督的, 因而比较客观与公正 2 行政监察的对象具有特定性行政监察的对象是对行政机关及其工作人员以及行政机关任命的其他人员 3 行政监察的范围具有广泛性行政监察是一种统一集中全面经常和直接的监督活动, 既要对行政主体履行行政职责贯彻法律法规命令决定的情况进行监督, 又要防止和纠正被监督机关的官僚主义现象 ; 既要对违法违纪的行政工作人员进行惩戒, 又要对合法权益受到侵害的工作人员进行保护, 接受申诉 ; 而且行政监察不受行政机关的主管范围的影响, 无论是公安税务工商文化教育海关部门, 还是作为一般权限机关的各级人民政府, 都要受到监察机关的监督 4 行政监察的性质属行政机关的内部监督根据监察法的规定, 我国行政监察机关设立在政府内部, 县级以上各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作, 对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作各级监察机关在本级政府的统一领导下开展监察工作 5 行政监察具有较强的专业性, 是一种专门监督行政监察的专门性, 可以从以下几个方面得到说明 : 首先, 行政监察机关是专门从事监控纠察和惩戒的机关, 不象政府的其他职能机关, 有自己的业务主管范围行政监察机关的唯一职能就是行使监察权, 并没有其他的管理职能 ; 其次, 行政监察机关实施监督的手段具有极强的专业性监察机关在查处案件时, 拥有类似于司法机关的强制措施, 比如查封扣押监察对象的财产等, 这是任何内部监督机关都不享有的权力 ; 再次, 行政监察机关行使监察权的方式也是专门性的, 比如提出监察建议作出监察决定等 6 行政监察的后果具有强制性行政监察权是国家监督权的有机组成部分, 是国家通过立法赋予监察机关的, 其监督的后果具有国家强制力, 并能直接产生法律后果第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于 1997 年 5 月 9 日通过了中华人民共和国行政监察法, 确立了监察机关的性质工作原则职责权限等, 更为准确有效地确认调整了监察关系, 开创了我国行政监察工作的新阶段 5

6 ( 二 ) 行政监察机关与管辖行政监察机关是专门对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监控纠察与惩戒的国家机关行政监察法第 2 条规定 : 监察机关是人民政府行使监察职能的机关根据该规定, 监察机关隶属于各级人民政府, 是各级人民政府行使监察职能的机关, 也是管理行政监察事务的行政机关即从性质上说监察机关仍然是行政机关监察机关的管辖是指各级监察机关负责对不同监察对象实施监察的权限划分与工作分工监察法规定, 我国监察机关在县市省中央四级政府设立各级监察机关的监察对象按分级管理的原则确定, 目的是使各级监察机关分工明确, 有利于各司其职各尽其责, 形成上下衔接的监察网络, 以便把各级行政机关及其公务人员置于有效的监督之内 (1) 国务院监察机关的管辖范围包括 :1 国务院各部门及其国家公务员 2 国务院及国务院各部门任命的其他人员 3 省自治区直辖市人民政府及其领导人员 (2) 省自治区直辖市监察机关的管辖范围包括 :1 省自治区直辖市人民政府各部门及其公务员 ;2 省自治区直辖市人民政府及其各部门任命的其他人员 ;3 自治洲设区的市直辖市辖区 ( 县 ) 人民政府及其州长副州长市长副市长直辖市区 ( 县 ) 长副区 ( 县 ) 长 (3) 自治州设区的市的监察机关的管辖范围包括 :1 自治州设区的市人民政府各部门及其公务员 ;2 自治州设区的市人民政府各部门及其各部门任命的其他人员 ;3 县自治县不设区的市市辖区人民政府及其县 ( 市 ) 长副县长区长副区长 (4) 县自治县不设区的市市辖区的监察机关的管辖范围包括 :1 县自治县不设区的市市辖区人民政府各部门及其公务员 ;2 县自治县不设区的市市辖区人民政府及其各部门任命的其他人员 ;3 乡民族乡镇人民政府的及其乡长副乡长, 镇长副镇长 ;4 乡民族乡镇人民政府的国家公务员 ;5 乡民族乡镇人民政府任命的其他人员 ( 三 ) 行政监察机关的职能与权力根据行政监察法第 18 条的规定, 监察机关具有以下监察职能 :(1) 检查国家行政机关在遵守和执行法律法规和人民政府的决定命令中的问题 (2) 受理对国家行政机关国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告检举 (3) 调查处理国家行政机关国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为 (4) 受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉, 以及法律行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉 (5) 法律行政法规规定由监察机关履行的其他职责根据监察法的规定, 监察机关在履行职责的过程中, 具有以下权力 :(1) 调查与实施强制措施权 (2) 提出监察建议权 (3) 作出监察决定权监察决定, 是监察机关依据法律法规所规定的监察职权, 根据检查和调查的结果, 就一定的事项向被监察部门和人员作出的具有行政法律效力的决定 ( 四 ) 行政监察程序所谓监察程序, 是指监察机关在行使职权履行职责的过程中所应遵循的法定步骤期限和方式等完善监察程序, 对于规范监察活动, 确保监察机关正确及时有序有效地行使职权履行职责, 做好监察工作都具有重要的意义 (1) 检查程序所谓检查程序, 是指监察机关在对国家行政机关遵守和执行法律法规和人民政府的决定命令中存在的总是进行检查过程中所应遵循的步骤和方式根据监察法的规定, 监察机关对某一事项进行检查的程序是 : 1 对需要检查的事项予以立项 2 制定检查方案并组织实施 3 向本级人民政府或者上 6

7 级监察机关提出检查情况报告 4 根据检查结果, 作出监察决定或者提出监察建议监察决定具有强制性, 被检查的部门和有关人员无正当理由应当采纳拒不执行监察决定或者无正当理由拒不采纳监察建议的应承担法律责任监察法规定, 对重要的检查事项, 应当建立备案制度所谓重要检查事项, 是指监察机关确定检查的国家行政机关在遵守和执行法律法规和人民政府的决定命令中存在的在全国或者某一行政区域有重大影响的问题所谓重要检查事项立项的备案, 是指监察机关将其对重要检查事项的立项向本级人民政府和上一级监察机关报送并接受监督的一种制度监察机关受本级人民政府和上一级监察机关双重领导的体制决定了凡属重要检查事项的立项, 监察机关应当分别报本级人民政府和上一级监察机关备案 (2) 政纪案件的调查处理程序所谓政纪案件的调查处理程序, 是指监察机关在对国家行政机关国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为进行调查处理过程中所应遵循的步骤期限和方式根据监察法的规定, 监察机关调查政纪案件的程序如下 :1 立案即对需要调查处理的事项进行初步审查, 认为有违反行政纪律的事实需要追究行政纪律责任的, 依法决定案件成立并进行调查处理的活动 2 调查取证政纪案件立案后, 监察机关应当按照规定的权限和程序调查收集证据, 查清案件事实, 并作出初步处理意见 3 审理即监察机关对调查终结的案件, 对照事实和法律, 作出处理的活动审理程序的任务是, 审核案件的全部事实材料, 鉴别证据, 并适用法律法规分别情况作出不同的处理 : 案件事实尚未查清重要证据仍未充足的, 应当决定补充调查 ; 被监察对象违反政纪的事实清楚证据确凿依法应当追究责任的, 监察机关作出监察决定或者提出监察建议 ; 被监察对象不存在违反政纪的事实, 或者不需要追究行政纪律责任的, 监察机关应撤销案件监察机关作出监察决定或监察建议时, 应当制作监察决定书或监察建议书, 经监察机关负责人审核批准后, 依法送达被监察对象和其他部门 4 期限即监察机关自政纪案件立案之日起至作出处理决定之日止所应遵守的法定期限根据监察法第 32 条的规定, 监察机关立案调查的案件, 应当自立案之日起 6 个月内结案 ; 因特殊原因需要延长办案期限的, 可以适当延长, 但是最长不得超过 1 年, 并应当报上一级监察机关备案 5 监察建议监察决定的执行监察建议和监察决定具有法律效力, 有关单位和人员应当履行监察法规定, 有关单位和人员自接到监察决定或者监察建议之日起 30 日内, 应当将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关 6 监察决定的复审复核以及监察建议的异议回复监察对象对监察决定不服的, 可以自收到监察决定之日起 30 日内向作出决定的监察机关申请复审, 监察机关自收到复审申请之日起 30 内作出复审决定 ; 对复审决定仍不服的, 可以自收到复审决定之日起 30 日内向上一级监察机关申请复核, 上一级监察机关应当自收到复核申请之日起 60 日内作出复核决定但国务院监察机关的复审决定为最终决定在复查复核期间不停止原监察决定的执行上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的, 可以责令下一级监察机关予以变更或者撤销, 必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定 ; 监察对象对监察建议有异议的, 可以自收到监察建议之日起 30 日内向作出监察建议的监察机关提出异议监察机关应当自收到异议之日起 30 内回复 ; 对回复仍有异议的, 由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决 (3) 监察机关处理不服行政处分决定申诉案的程序 1 申诉监察法规定, 国家公务员和国家行政机关的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的, 可以自收到处分决定之日起 30 日内向监察机关提出申诉但复查期间不停止原处分决定的执行 7

8 2 受理与复查决定监察机关应当自收到申诉之日起 30 日内, 经审查后根据情况作出如下复查决定 : 认为原决定不适当的, 可以建议原决定机关予以变更或者撤销 ; 监察机关在职权范围内, 也可以直接做出变更或者撤销的决定 ; 认为原决定机关的处分决定事实清楚, 证据确凿, 适用法律法规规章或者政纪规范正确, 定性准确, 处分恰当, 程序合法的, 维持原处分决定 3 对监察机关的复审和复核申诉人对复审决定仍不服的可以自接到复审决定书之日起 30 日内向上一级监察机关申请复核, 上一级监察机关应当在收到复核申请之日起 60 日内作出复核决定但国务院监察机关的复核决定是最终的决定四审计监督 ( 一 ) 审计监督的概念与法律特征审计监督是指国家审计机关依法对各级国家行政机关企事业单位及其他国有资产的单位的财政财务收支活动的真实性合法性效益性进行审查核算的法律监督行为它具有以下法律特征 : 1 审计监督的主体是法定的国家各级审计机关分别具有法定的审计职权和权限 2 各级审计机关审计监督的对象是本级人民政府各部门下级人民政府国家金融机构全民所有制企业事业单位及其他国有资产的单位 3 审计监督的内容是对审计监督对象的财政财务收支活动的真实性合法性效益性进行审查与核算 4 审计监督性质上属专门监督和内部监督一方面, 审计监督具有很强的专业性技术性, 需要有专门人员从事这项工作 ; 另一方面, 审计机关仍是行政机关, 审计监督属于行政法制监督中的行政监督, 是行政系统自身的内部监督 5 审计监督既具有独立性又具有辅助性审计监督除作为行政法制监督的一种专门监督形式, 发挥自身的监督作用外, 还可以配合辅助其他的监督形式它常常与行政监察制度相配合, 又可以辅助人事监督制度如在干部用人制度中就可以施行任前公示任后审计的制度 ( 二 ) 审计监督的基本原则审计监督的基本原则是指审计机关在进行监督过程中所应遵循的指导思想和基本行为准则依据我国审计法及其实施细则的规定, 审计监督的基本原则可概括为依法独立审计, 包括两方面的内容 : 1 严格依法审计审计的主体内容和程序都应符合法律的规定 2 审计机关独立行使审计监督权, 不受任何国家机关社会团体和公民个人的干涉虽然我国审计法规定, 审计机关实行双重领导体制, 对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作, 其中审计业务以上级审计机关领导为主但领导不等于代替和干涉审计机关行使职权, 而主要应通过法律政策和制定法规决定指示等加以指导, 保证审计机关独立行使审计监督权, 客观公正地进行法律监督 ( 三 ) 审计对象与审计事项 1 审计对象根据审计法的规定, 审计机关对下列单位的财政财务收支进行审计监督 :(1) 本级人民政府各部门和下级人民政府 ;(2) 国家金融机构, 包括中国人民银行及其分支机构国家专业银行及其分支机构中国人民保险公司及其分支机构信托投资公司经中国人民银行批准设立的其他有国家资产的金融组织 ;(3) 全民所有制企业事业单位和基本建设单位 ;(4) 国家给予财政拨款或者补贴的其他单位, 包括有关的机关团体和部队 ;(5) 有国家资产的中外合资经营企业中外合作经营企业国内联营企业和其他企业 ( 指有国家资产的其他非 8

9 全民所有制企业 );(6) 国家法律法规规定的应当进行审计监督的其他单位, 包括地方性法规规章规定的应当进行审计监督的单位 2 审计事项审计机关对应当审计单位的下列事项, 进行审计监督 :(1) 财政预算的执行和财政决算情况 ;(2) 信贷计划的执行及其结果 ;(3) 财务计划和财政决算 ;(4) 基本建设和更新改造项目的财务收支 ;(5) 国家资产的管理情况 ;(6) 预算外资金的收支 ;(7) 借用国外资金接受国际援助项目的财务收支借用国外资金接受国际援助项目包括 : 外国政府国际金融组织国外银行及其他金融机构等提供的各类贷款, 对外发行债券, 国际组织外国政府和民间团体提供的各项援助, 利用国外资金的合作项目 ;(8) 与财政财务收支有关的各项经济活动及其经济效益 ;(9) 严重侵占国家资产严重损失浪费等损害国家经济利益的行为 ; (10) 全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项 ;(11) 国家法律法规规定的其他审计事项 ( 四 ) 审计机关的主要职权根据审计法相关实施细则的规定, 审计机关的主要职权包括对被审计单位的监督检查权对违反财经法规的被审计单位的处理权和提请处分权 1 监督检查权主要内容包括 :(1) 要求被审计单位报送财政预算财务计划决算会计报表以及有关资料 ;(2) 检查被审计单位的有关帐目资产, 查阅有关文件资料, 参加被审计单位的有关会议 ;(3) 对审计中有关事项进行调查, 相关单位和人员应当提供有关资料及证明材料 ; (4) 对正在进行的严重损害国家利益违反财经法规的行为, 责成其停止 ; 拒不停止的, 提请其主管部门作出临时的制止决定 ; 制止无效或情况紧急的, 通知财政部门或银行暂停拨付有关款项 ;(5) 对阻挠破坏审计工作的被审计单位, 可以采取封存有关帐册资产等临时措施 2 对违反财经法规行为的处理权我国审计法规定, 审计机关对违反财经法规的被审计单位, 可以行使下列处理权 :(1) 警告通报批评 ;(2) 责令纠正违反国家规定的收支 ;(3) 责令退还或没收非法所得 ;(4) 收缴侵占的国家资产 ;(5) 对违反规定使用财政拨款或银行贷款, 严重危害国家利益的被审计单位, 作出停止财政拨款或停止银行贷款的决定 ;(6) 按照有关法规的规定处以罚款审计机关对有审计法和相关法规规定的干扰破坏审计工作行为的单位单位直接责任人员单位负责人以及其他有关人员, 除警告通报批评外, 可酌情处以罚款 ( 对单位可处 2000 元以下的罚款, 情节严重的可处以 3000 元以上元以下的罚款 ; 对有关人员可处以本人 3 个月基本工资以下的罚款 ) 被罚款单位或个人拒不交纳的, 审计机关可通知银行或其工作单位予以扣缴 3 提请处分权审计机关对违反财经法规的被审计单位的直接责任人员和单位负责人, 认为应当给予行政处分的, 移送监察机关或者有关部门处理 ; 对违反财经法规行为情节严重构成犯罪的直接责任人员单位负责人审计工作人员和其他有关人员, 提请司法机关依法追究其刑事责任 ( 五 ) 审计监督的法定程序根据审计法和其实施细则的规定, 审计监督的程序为 : 1 定审计工作重点, 编制审计项目计划 2 确定具体审计事项, 组成相应的审计组 3 进驻被审计单位, 实施审计工作 4 起草审计报告, 并征求被审计单位的意见 9

10 5 审定审计报告, 做出审计结论和决定 6 受理不服审计结论和决定的复审申请, 做出复审结论和决定 7 检查审计结论和决定的执行情况 8 重大违纪案件的报告凡经过审计查出违纪金额在 100 万元以上的单位, 均应将其主要事实和处理情况填列百万元以上违纪单位登记卡按季度与统计报表同时报国家审计署, 以便国家及时掌握各地和各派出机构审计查出的重大违纪案件第三节立法与司法监督一立法监督 ( 一 ) 立法监督的概念与法律特征立法监督又称权力机关的监督, 是指我国各级人民代表大会及其常务委员会依据宪法和法律对各级国家行政机关及其工作人员进行的监督立法监督具有以下法律特征 : 1 立法监督是最高层次的监督, 在我国行政法制监督体系中居于核心地位我国宪法明文宣称, 国家一切权力属于人民, 人民行使权力的机关是全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会即立法机关是我国的权力机关各级国家行政机关由同级国家权力机关产生, 是国家权力机关的执行机关, 对它负责, 向它报告工作, 并受它监督因此立法机关对行政的监督是由其性质和法律地位决定的, 反映了我国的根本政治制度, 体现了我国的国家性质, 是最高层次的监督, 在我国行政法制监督体系中居于核心地位 2 立法监督在我国是最全面最集中最权威的监督由于我国司法机关对行政实施监督的范围较小, 程序较严格, 而且在监督过程中, 受权力分工的限制, 有很多的约束, 因而司法对行政的监督有很大局限性 ; 同时行政监督总体上属于行政系统的内部监督即自查自纠, 局限性也很明显 ; 而社会监督又不具有直接的法律效力因此在我国最全面最集中最权威的监督就是立法监督加强人大对行政的监督, 完善人大监督的各种具体制度, 切实保障人大对行政机关进行监督的效力, 是保证行政机关在宪法法律规定的范围内活动依法行政的根本途径 3 立法监督是法律效力最高的监督我国宪法和地方组织法明文规定了立法机关对同级和下级行政机关享有广泛的监督职权, 有权对政府工作和政府组成人员进行全面监督不仅有权撤销政府不适当的行政法规规章决定和命令, 而且有权依据法定程序罢免各级政府组成人员因此立法监督在我国是法律效力最高的监督 ( 二 ) 立法监督的具体内容立法监督的具体内容由其性质和特点所决定是极为广泛的, 主要包括 : 1 政治监督政治监督是指权力机关对行政机关的行为从宏观上进行监督审查其行为是否符合国家总的政策方向其形式是权力机关定期听取政府所做的工作报告, 并对工作报告进行审议如果行政活动不符合国家政治要求, 行政机关就要承担政治责任, 比如罢免政府组成人员, 政府组成人员向人民代表大会引咎辞职等 2 法律监督法律监督是立法机关对政府是否依法行政进行的监督, 即对政府行为的合法性和合理性进行的监督法律监督的对象包括政府的抽象行政行为和具体行政行为如宪法第 67 条规定 : 全国人民代表大会有权撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规决定和 10

11 命令 ; 第 104 条规定 : 地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令应当强调的是, 在行政法制监督体系中, 立法机关对行政机关抽象行政行为能进行全面有力的监督, 这是其他监督形式所不具备的因此, 应当充分发挥这方面的功能, 以弥补其他监督方式之不足 3 工作监督工作监督是权力机关对政府具体工作进行评价, 审查行政机关及其工作人员是否遵守和执行宪法法律和法规, 是否严格履行各项政府职能, 从而对政府的工作是否符合人民利益是否富有成效进行督促和批评, 促使行政机关及其工作人员改进工作中的不足 ( 三 ) 立法机关监督的具体方式根据宪法全国人民代表大会组织法地方组织法全国人民代表大会议事规则全国人民代表大会常委会议事规则的规定, 权力机关对行政的监督主要有以下几种方式 : 1 对委任立法实施监督, 审查政府的法规决定和命令我国宪法和法律规定了各级人民代表大会及其常委会有权撤销本级人民政府制定的违宪违法或不适当的行政法规决定和命令立法机关既可以主动审查, 也可以依公民的请求而审查这是立法机关对行政的直接而有效的监督手段 2 听取和审议政府工作报告宪法规定, 全国人民代表大会及其常务委员会监督国务院的工作, 地方各级人民代表大会及其常务委员会监督本级人民政府的工作, 有权听取和审议人民政府的工作报告这是对政府决策及决策实施的结果进行的全面宏观的监督除听取政府的全面工作报告外, 听取工作报告还包括听取和审议政府的专题工作报告和有关部门的情况汇报权力机关审查的结果实际上是对政府的信任投票权力机关如果认为政府的工作没有达到宪法法律规定的目标, 可以在审议中不予通过 3 提出质询和询问宪法和有关法律规定, 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会期间, 全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间, 有权依照法律规定的程序对国务院或者国务院各部委提出质询案, 受质询的机关必须负责答复地方各级人民代表大会举行会议的时候, 代表可以向本级人民政府和其所属的工作部门提出质询, 经过主席团提交受质询的机关, 受质询的机关必须在会议中负责答复全国人民代表大会审议议案的时候, 代表可以向有关国家机关提出询问, 由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明质询是对政府工作中存在的问题的批评, 而询问一般只是了解情况 4 调查视察和检查政府工作宪法规定, 全国人民代表大会及其常务委员会必要的时候, 可以组织关于特定问题的调查委员会, 进行调查并作出决议地方组织法也作了类似规定这是权力机关监督行政的特殊方式此外, 由全国人民代表大会组织执法检查以监督法律法规的实施, 人大代表或人大常务委员会组成人员通过视察了解政府工作, 这种监督方式在实践中也是经常使用的, 这对于督促行政机关履行职责严格执行法律具有实际意义 5 受理公民的申诉和意见依据宪法, 我国公民享有对政府及其工作人员提出批评建议申诉控告或者检举的权利各级国家权力机关受理公民的申诉控告意见, 是实现这一权利的重要组成部分和保证通过受理来信来访, 权力机关可以及时发现政府违法的规范性文件或决定侵犯公民权益的违法行政行为以及政府工作人员的违法犯罪行为, 从而督促有关部门采取措施予以纠正这种方法一方面是权力机关联系人民群众保障人民群众的政治民主权利的重要方式, 也是了解政府工作的实际情况更好地执行监督行政的职能的重要途径 6 行使人事控制权, 监督政府组成人员宪法和组织法规定, 各级人民代表大会有权罢免由它选举或决定的政府组成人员如宪法第 63 条规定, 全国人民代表大会有权罢 11

12 免国务院总理副总理国务委员各部部长各委员会主任审计长秘书长地方组织法还规定, 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间, 有权决定撤销政府个别副职领导人员和厅长局长委员会主任科长的职务行使罢免和撤职权是权力机关监督政府组成人员的重要手段二司法监督司法监督是指司法机关依据法定职权和法定程序在法定范围内对行政主体及其工作人员的行为进行的法律监督在我国司法监督主要包括检察机关的监督和审判机关的监督 ( 一 ) 检察监督在我国, 人民检察院是依据宪法设立的国家专门的法律监督机关, 有权对国家机关社会团体和组织及公民个人执行法律遵守法律的情况进行监督它对国家行政主体及其工作人员实行监督的范围, 主要是法纪检察, 经济检察, 侦查监督, 监所劳改监督此外, 检察建议也是一种行之有效的监督方式法纪检察和经济检察, 是对国家机关工作人员的职务犯罪及与犯罪有关的行为进行检察人民检察院对严重破坏国家政策法律法规政令统一实施的重大犯罪案侵犯公民民主权利案渎职案走私案贪污案行贿受贿案挪用抢险救灾物资案等行使检察权侦查监督和监所劳改监督, 是对作为行政机关的公安部门和司法行政部门的侦查监管活动进行监督人民检察院有权对公安机关的侦查活动对刑事案件判决裁定的执行和监狱看守所劳动改造机关的活动是否合法实行监督对于在这类监督活动中发现的不构成犯罪的违法行为, 检察机关不能直接处理, 可以行使建议权, 建议该机关或其主管机关予以纠正检察建议是检察机关在检察实践中摸索出的一种监督形式一般是就办案过程中发现的有关单位在规章制度人员和物资管理等方面存在的问题和漏洞, 向有关行政机关和部门提出预防和改进措施这种建议虽然还缺乏明确的法律依据和法律效力, 但因为它是对所发生案件的经验教训的总结, 针对性强并且切实可行, 多数行政机关和有关单位都相当重视根据该建议作出处理采取措施并及时答复检察机关检察建议这种从实践中产生的监督方式, 正处于形成和发展之中在我国, 检察机关是直接由人民代表大会产生向人民代表大会负责并与行政机关并列的机关宪法赋予人民检察院依照法律规定独立行使检察权不受行政机关和个人干涉的权力所以, 检察机关对行政机关及其工作人员监督, 是具有法律效力的监督但是, 这种监督仅限于对违法犯罪者的侦查批捕和起诉, 既不能对行政机关的抽象行政行为加以撤销和改变, 也不对具体行政行为的合理与适当进行审查和评价 ( 二 ) 审判监督审判监督也称司法审查, 是指法院根据法定程序对行政主体的行政行为的合法性与合理性进行审查, 并作出裁判的制度在我国, 对行政行为的司法审查制度被称为行政诉讼, 即公民法人或者其他组织不服行政机关的行政行为, 有权向人民法院提起诉讼, 由人民法院按照法定程序进行审查并作出裁判的活动对行政行为的司法审查是现代民主与法制国家普遍设立的法律制度, 是国家通过法院对行政主体行使国家权力的活动进行审查监督, 纠正违法行政, 并对违法或不当行政给公民法人或其他组织的权益造成的损害给予相应补救的法律制度我国的人民法院对行政主体的行政行为进行司法审查, 是随着我国民主与法制建设的进程逐步确立起来的早在新中国建立时,1949 年 9 月 29 日公布的中国人民政治协商会议共同纲领第 19 条就作出规定 : 人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法行为这一规定明确了要在我国建立行政诉讼制度 1982 年的宪法对此作了进一步的规 12

13 定但是由于缺乏可操作的具体法律规定, 对行政主体的行政行为进行司法审查的制度并没有真正的付诸实施, 直到 1982 年民事诉讼法 ( 试行 ) 中规定法律规定由人民法院审理的行政案件, 适用本法规定, 才真正解决了对行政主体的行政行为进行司法审查的实际操作问题 1989 年 4 月 4 日七届全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国行政诉讼法, 标志着我国行政诉讼制度完整地建立起来了, 同时也开拓出对行政主体的行政行为进行司法审查的崭新局面尽管这期间经历了种种的曲折与反复, 目前我国的行政诉讼制度也还存在不少有待进一步改革的地方, 但随着我国行政法治化进程的日益推进, 我们有理由期待这一制度会不断完善, 并最终建立适应中国市场经济体制具有中国特色的司法审查制度一社会监督概述第四节社会监督社会监督是指国家机关以外的其他社会力量, 依据宪法和法治的一般原则与精神, 对行政主体及其工作人员的行政行为和职务行为所进行的具有法律意义的监督它与国家机关的有权监督 ( 立法监督行政监督司法监督 ) 具有明显的不同 : 1 监督依据不同有权监督直接依据宪法和法律的明确具体的授权和规定 ; 社会监督则来自民主与法制的一般原则, 虽然符合宪法规定的精神, 但没有具体的法律规定 2 监督名义不同有权监督由权力机关行政机关司法机关以国家的名义进行 ; 社会监督则只能以某一政党团体或个人的名义提出 3 监督方式不同有权监督的主体对行政的监督, 采用法律规定的审查调查质询罢免判决裁定等形式 ; 而社会监督所采用的方法, 主要是向行政机关及其工作人员提出意见批评和建议 4 监督效力不同有权监督是法律上具有监督权限的机关行使职权的体现, 产生直接的法律后果 ; 社会监督的结果则要通过有监督职权的机关才能实现, 自己不能直接导致某种法律后果, 不能改变或者撤销某项行政行为, 也不能对有过错的行政机关及其工作人员进行行政处分但社会监督具有法律意义 : 一方面它可能成为有权监督的信息来源, 另一方面通过法定的程序与方式可转化为有权监督二社会监督的种类与内容在我国, 根据宪法和法律的规定, 社会监督包括执政党和参政党的监督政协监督群众团体和社会组织的监督新闻舆论的监督和公民个人的监督 1 执政党和参政党的监督在社会监督中, 作为执政党的共产党对国家行政机关及其工作人员的监督作用重大中国共产党的领导, 是必须坚持的四项基本原则之一共产党对国家行政机关的领导, 属于政治领导共产党对国家行政机关的监督, 属于政治监督共产党并不直接参加和干预具体的行政事务, 而只是对其进行检查督促, 指出其中存在的问题, 提出改进意见, 对于违法犯罪的行政人员, 则建议有关方面予以处分和追究共产党内的各级纪律检查委员会, 是监督在国家行政机关工作的共产党员的有力机构它同国家检察机关和行政监察机关密切配合, 检查和督促在国家机关中工作的党组织和党员违反党章党纪和国家法律法规的案件由于我国国家机关的工作人员, 特别是各级领导干部, 绝大多数都是共产党员, 因此, 理论上说只要对这些在国家机关工作的党员监督好了, 整个国家行政机关的监督工作就有了保障改革开放以来, 中国共产党提出了加强党的领导必须改善党的领导的问题为了提高党的领导水平, 更好地行使执政党对国家行政机关的监督职能, 必须下决心改革党的领导体制, 13

14 真正实行党政分开目前我国的政治体制改革正在稳步进行随着改革开放事业的深化和发展, 将会进一步加强党对行政机关的政治监督, 以推动国家机构和行政管理工作的改革与发展中国国民党革命委员会中国民主同盟中国民主建国会等八个民主党派, 是我们社会主义国家的参政党中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善, 发挥了各民主党派的参政议政和民主监督作用近年来, 各民主党派纷纷设立举报机构, 参加国家监察部和地方监察机构的工作, 参与一些重大违纪案件的调查, 参加国务院和地方政府组织的清理整顿公司和税收财务物价大检查的工作各民主党派对国家行政机关及其工作人员的监督, 已成为我国社会监督的不可缺少的方面 2 政协监督我国宪法规定, 中国人民政治协商会议是我国的爱国统一战线组织它的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活爱国统一战线内部关系等重大问题进行政治协商, 并通过提出批评建议, 发挥民主监督作用对国家行政机关及其工作人员进行监督, 是政协各级组织的任务之一 1989 年, 全国政协关于政治协商民主监督的暂行规定的制定和施行, 在实现人民政协对包括国家行政机关的监督在内的整个民主监督工作的经常化制度化规范化方面, 迈出了重要的一步 3 新闻舆论的监督新闻舆论监督是社会监督的一种重要形式它往往以迅速敏锐直接及时覆盖面广的特点, 作用于政治舞台和行政法治领域在实行新闻自由的西方国家, 十分重视舆论工具的监督作用, 将之视为制约立法行政和司法的第四权力在我国, 各种新闻媒体通过曝光披露和批评等方式, 引起社会重视, 形成舆论压力, 促使被批评者自己或有关方面去纠正错误, 在惩治行政腐败进行行政法制监督方面, 正发挥着越来越重要的作用今后我们要继续提高对舆论监督意义的认识, 并建立健全相应的法律制度, 发挥舆论监督的功能, 进一步促使行政主体依法行政, 维护公民法人和其他组织的合法权益这也是我国政治体制改革的任务之一 4 群众团体和社会组织的监督在我国, 各种群众团体和社会组织对行政主体及其工作人员的监督是社会监督的重要组成部分如共青团妇联各种行业协会群众性自治组织等不仅在法律法规明确授权的情况下, 承担了部分的行政管理与服务工作, 而且在日常的社会活动中, 在各自管辖的事务范围内, 经常与行政主体打交道, 事实上形成了对行政主体的协助与监督关系随着行政法治化进程的日益推进尤其是加入 WTO 以后, 这些非政府组织 (NGO) 和群众团体的协助与监督行政的功能将不断得到加强 5 公民个人的监督公民个人通过批评建议申诉控告检举对国家行政机关及其工作人员实施监督, 是我国社会监督的又一形式宪法第 41 条规定 : 中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利 ; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉控告或者检举的权利但是, 不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害对于公民的申诉控告或者检举, 有关国家机关必须查清事实, 负责处理任何人不得压制或者打击报复对于因国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人, 有依照法律取得赔偿的权利为了落实宪法规定, 保障公民的批评建议申诉控告和检举的实现, 各级党委人大政府法院和检察院都设立了专门的信访机构, 或配备专职干部信访制度是公民对行政机关及其工作人员进行监督的一条有力渠道实践证明, 它已经起到了良好的监督作用但是, 信访工作还应该进一步制度化法律化, 以保证这一渠道的畅通无阻 14

15 群众举报, 是在发动群众打击违法犯罪行为, 清除行政腐败, 加强廉政建设中形成的一种社会监督形式目前在检察机关政府机关及其有关的工商税务财政公安等部门都设有举报中心举报电话举报信箱或网上举报地址这是一种方便群众处理迅速效果显著的监督措施但同时也存在容易被人滥用的可能因此, 在注意充分发挥举报制度监督功能的同时, 也要有适当的法律措施防止它的弊病, 做到依法举报依法受理依法处理参考参考案例案例案情之一 : 北京市东城区北新仓胡同不知从何时起成了中医一条街来自福建江西湖北四川等地区的不法商贩打着祖传秘方特色门诊的旗号, 在这里聚集从治疗近视斜视身材增高减肥, 到治疗肝炎性病, 甚至包治各种癌症, 看病卖药, 骗取钱财 1998 年 10 月, 东城区卫生局医药管理局城管局公安局工商局文化局等部门联合执法, 对该区药店诊所进行了突击检查和彻底整顿经查, 该街中制售假药违法行医等问题触目惊心令人震惊如开诊所的老板大多数都没学过医学, 靠着雇用一些退休医务人员来壮大门面, 并用他们的合法行医执照来应付有关部门的检查再如, 治疗脱发和增高的药方里含有激素, 治疗牛皮癣的制剂里含有有毒的砷和汞, 治疗失眠的药里有安定, 而成本只有 6 块钱特效药, 居然被卖到了 600 元思考题 : 行政许可决定作出之后, 是否仍要进行监督检查? 为什么? 参考结论 : 要因为行政许可只是某些特定事项的准入机制 ; 对其具体运作尚需要监管规制 2004 年 7 月 1 日施行的中华人民共和国行政许可法专章规定了对行政许可的监督检查 ( 该法第六章 ) 严格意义上的行政许可, 始于许可申请的提出, 止于行政许可决定的作出, 并不包括对许可事项运作情况的监督检查但许可制度是一种特定活动的准入机制, 该活动的具体运行也要进行监督检查这是因为 :(1) 行政许可的目的之一在于避免和防止许可事项泛滥可能给国家和社会公共利益带来危害但如果只对许可事项的入口实施监督审查, 而不对其运行情况进行监管规制, 则可能出现被许可人以合法之名行违法之实的现象 (2) 行政许可本身和对行政许可事项开展情况的监督检查, 其对象都是许可事项在实践中, 二者的相关行政主体是重合或相近的, 行政许可主体便于开展或直辖市行政监督检查的工作例如, 在本案中, 监督检查的主体基本上就是行政许可的主体许可主体监督检查的结果又往往涉及许可证的续补或吊销, 这本身也应视为广义的行政许可的组成部分案情之二 : 原告河北省平山县就业管理局是承担着部分政府职能的就业管理机构从 1994 年 1 月至 1996 年 10 月, 该局收取劳务管理费劳务服务费县内临时工管理服务费临时工培训费和劳务市场收待共计元 1996 年 11 月 29 日, 被告河北省平山县地税局向就业局发出限期申报纳税通知书,12 月 2 日和 7 日又两次发出限期缴纳税款元的通知, 就业局均未按期履行 12 月 13 日, 地税局依据中华人民共和国税收征收管理法第 68 条的规定, 纳税人扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴或者应解缴的税款, 经税务机关责令限期缴纳, 逾期仍未缴纳的, 税务机关除依照本法第 40 条的规定采取强制措施追缴其不缴或者少缴的税款外, 可以处以不缴或者少缴的税款 5 倍以下的罚款, 以平地税字第 1 号税务处理决定, 对就业局作出处以应缴未缴的营业税成建税教育费附加元的 3 倍罚款计元, 限于 12 月 18 日前入库, 就业局不服, 提起行政诉讼平山县人民法院认为, 第八届全国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国行政处罚法 ( 以下简称行政处罚法 ) 已于 1996 年 10 月 1 日起施行被告地税局应当依照行政处罚法第 31 条的规定和第 42 条的规定向被处罚人履行告知义务, 但是, 地税 15

16 局并未履行该义务于是作出判决 : 撤销河北平山县地方税务局 1996 年 12 月 13 日所作的平地税罚字第 1 号税务处理决定思考题 : 行政诉讼法如何通过具体法律制度实现对行政机关职权行为的监督目的? 参考结论 : 行政诉讼法通过规定程序性违法行为应予撤销的法律制度来实现监督行政机关依法行使职权目的实现对行政机关行使职权行为监督的法律规定和具体手段有很多, 既包括了国家权力机关中国共产党民主党派和政协社会团体和群众行政机关内部司法机关的监督形式, 也包括了对行使职权行为的实体与程序方面的监督即行政监督其作用在于监督和维护行政机关依法行使职权, 保护公民法人和其他组织的合法权益, 这两个方面不可偏废我国行政诉讼法对该目的的实现所作规定前文已述在此特别值得一提的是行政诉讼法第 54 条第 (2) 项第三目的规定, 即人民法院在审理行政案件时, 认为被诉具体行政行为违反法定程序的, 可以作出撤销该具体行政行为的判决, 从而实现司法权对行政权的有效监督行政程序的基本功能是 :1. 扩大公民行使参政权的途径 2. 保护行政相对人的程序权益 3. 提高行政效率 4. 监督行政主体公平实施行政权另外, 行政诉讼法第 65 条第 3 款还规定了对被告行政机关败诉时的强制执行措施和得出司法建议的法律制度本案被告地对原告采取行政处罚时, 未按法律规定程序作出因此被人民法院依法撤销事实上, 对行政机关作出行政行为的程序的重视, 在国外已近 60 年的历史, 反映了对行政机关职权行为的内在的本质性的监督的必要性与现实性但是, 对行政机关行政行为在程序上进行监督, 直到今天在学术界与实践界也是争论不休, 争论之一是运用程序监督对行政效率是否估有所影响 ; 争论之二是在行政行为具备实体要件而欠缺程序要件时是否撤销的问题无论怎样, 从程序上与实体并重的角度判断行政行为的合法性适当性, 必将是行政法学今后要倡导并作出具体规定的事项 ( 以上按例及相关评析分别摘自张树义主编行政法学案例教程和马怀德主编行政诉讼法学案例教程, 知识产权出版社 2003 年 8 月版 ) 参考文献参考文献 1. 罗豪才主编 : 行政法学, 北京大学出版社 2001 年 5 月版 2. 罗豪才主编 : 行政法论, 光明日报出版社 1988 年 11 月版 3. 姜明安主编 : 行政法与行政诉讼法, 北京大学出版社高等教育出版社 1999 年 10 月版 4. 熊文钊著 : 现代行政法原理法律出版社 2000 年 9 月版思考题思考题 1. 什么是行政法制监督? 如何理解行政法制监督的必要性? 2. 如何理解行政监察在行政法制监督中的地位与作用? 3. 试述我国的社会监督体系及其制度完善 16

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,,,,, 5,,, :,,,,,, ( ), 6,,,,,,,,, 7,, ( ),,,,,,,,,, 8,,,,,,,,,,,,,,,,, 9,,,,, :, :, :, :,,,,, :. /..... 死刑复核法律监督制度研究 * 万春检察机关对死刑复核实行法律监督, 符合人大制度关于权力监督制约的原理, 不影响最高人民法院应有的诉讼地位和独立性权威性, 体现了检察官客观性义务的要求, 具有基本法律依据开展死刑复核法律监督应遵循严格限制并减少死刑切实保障人权维护公共利益公平及时突出重点等原则检察机关在死刑复核中的诉讼地位不是公诉人, 而是法律监督者检察机关可以通过备案审查