政管理活动变化相适应, 所以, 调整行政管理活动的行政法也富于多变性 ( 二 ) 行政法的地位 构成和表现形式行政法是我们国家法律体系当中一个非常重要的部门, 大家知道, 根据全国人大常委会和全国人大常委会的有关文件, 在我们国家, 我们的法律体系是由调整不同社会关系的法律规范最成的一个综合体系,

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1 我国的行政法律制度 任进国家行政学院法学部教授大家好, 今天我给大家介绍行政法律制度, 大家知道,2004 年 3 月 22 号, 国务院印发了 全面推进依法行政实施纲要, 在国务院的全面推进依法行政的实施纲要里面提出来, 要全面推进依法行政, 努力建成法治政府, 还提出依法行政的基本要求, 就是要做到合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一 依法行政的所依之法就是由宪法的有关规定, 法律 行政法规 地方性法规 支持条例 单行条例和规章组成的有关行政管理的有关法律规范的总称, 所以我国的行政法律制度也就是我们依法行政所依之法的基本内容 今天我给大家介绍我国的行政法律制度, 主要讲四个方面的问题 第一, 介绍行政法的基本原理 第二, 介绍行政主体的法律制度, 第三, 介绍行政行为和行政程序法律制度, 第四, 介绍对行政机关的监督制度 一 行政法的基本原理 ( 一 ) 行政法的定义和特征下面讲第一个问题, 就是行政法的基本原理 我们知道, 行政法它是规范行政管理活动的各种法律规范组成的一个综合体系, 行政法就是规范行政管理活动的法律规范的总和, 包括有关行政主体 行政行为 行政程序和行政监督方面的法律规范 行政法它有以下三个方面的特点, 第一个, 行政法还没有形成一个统一的行政法典, 和宪法 民法 刑法不一样的地方, 行政法它没有形成一个统一的法典, 因为行政管理的活动范围非常广泛, 行政法调整的法律关系非常复杂, 所以, 很难形成一个统一的行政法典, 这是行政法的第一个特点 第二个特点, 行政法涉及的领域非常广泛, 涉及到社会生活的方方面面, 内容非常丰富, 调整的社会关系也非常复杂, 所以, 行政法是涉及面很广 内容非常丰富的一门法律 第三, 行政法有很强的变动性, 因为行政管理活动处于不断的变化中, 和行

2 政管理活动变化相适应, 所以, 调整行政管理活动的行政法也富于多变性 ( 二 ) 行政法的地位 构成和表现形式行政法是我们国家法律体系当中一个非常重要的部门, 大家知道, 根据全国人大常委会和全国人大常委会的有关文件, 在我们国家, 我们的法律体系是由调整不同社会关系的法律规范最成的一个综合体系, 我们的法律体系有主要七个法律部门组成, 这七个法律部门就是宪法及宪法相关法, 民法商法 行政法 经济法 刑法 社会法和诉讼及非诉讼程序法, 这七个法律门类当中, 行政法是一个非常重要的部分, 行政法是由调整行政机关和相对人的相互法律规范组成的一个重要的法律部门, 它在我们社会主义法律体系当中处于一个非常重要的地位 行政法的法律制度主要体现在以下三个方面 第一, 行政组织, 也就是行政主体, 行政机关的职权 编制以及机关公务员这些法律制度组成的叫行政组织法 第二, 调整行政机关的行政行为和行政程序的法律规范, 我们通常说叫做行政行为或者说行政程序法 第三, 对行政机关进行监督的法律规范的总称, 叫做行政监督法, 或者监督行政法 行政法是由不同的法律规范组成的法律部门, 这些法律规范包括宪法的有关规定 比如说, 宪法规定国务院和各级地方人民政府他们的职责 权限, 这就是行政法很重要的渊源和表现形式 再比如说, 我们国家现在有将近 300 多部法律, 其中有相当一部分是调整行政管理活动的法律, 叫做行政法律 比如说, 行政许可法 行政处罚法和马上要制定的行政强制法, 都属于我们行政法的重要组成部分 渊源和表现形式 再下来就是行政法规, 行政法规是由国务院以及宪法和法律制定的, 或者根据全国人大或全国人大常委会的授权决定制定的, 有关行政管理活动方面的法律规范, 行政法规它是我们行政法的重要法律渊源和表现形式 再下来就是地方性法规, 地方性法规是由省一级和较大的市, 和人民代表大会, 及常务委员会制定的规范性文件的总称 这些省一级和较大的市根据立法法的有关规定, 是指的省自治区直辖市 省会首府城市 经济特区所在的市和国务

3 院批准的较大的市及人大常委会制定的规范性文件 国务院分别在 1984 年 12 月 15 号 1988 年 3 月 5 号 1992 年 7 月 25 号和 1993 年 4 月 22 号, 分别批准唐山等 13 个市, 宁波 淄博 本级 邯郸 苏州和徐州, 一共是 19 个市, 后来重庆直辖, 就是 18 个市, 他们的人民代表大会和常务委员会制定地方性法规, 地方性法规里面有关行政管理活动的内容也属于我们行政法重要的渊源和表现形式 再就是规章, 包括部分规章和地方政府规章 地方政府规章就是指的省一级和较大的市, 包括省自治区直辖市, 还有省会 首府城市 经济特区所在的市和国务院批准的较大的市的人民政府, 他们制定的规范性文件, 如果这些文件里面的名称叫做规定办法, 而且是按照规章制定程序制定出来的, 就叫做地方政府规章, 地方政府规章也是我们行政法里面非常重要的渊源和表现形式 再就是部门规章, 指的国务院的组成部门 直属机构 国务院直属特色机构 ( 国资委 ) 和经过法律法规授权的国务院部分直属事业单位, 他们制定的规范性文件, 如果叫做规定办法的, 叫做部门规章, 部门规章和地方政府规章, 合称行政规章, 简称规章, 它们都是我们行政法的一个重要的表现形式, 所以, 行政法的表现形式, 主要包括宪法的有关规定 行政法律 行政法规 地方性法规有关行政管理方面的部分, 以及地方政府规章和部门规章, 这些组成的总的法律规范体系 ( 三 ) 行政法的基本原则行政法是我们非常重要的一门法律, 也是行政机关依法行使职权必须遵循的重要制度, 行政法里面一个非常重要的原则就是依法行政, 依法行政是我们行政法里面首要的原则, 行政机关从事对国家事务 社会事务和经济事务的管理, 必须依照一定的原则, 这个原则就是行政法的基本原则, 行政法的基本原则有两个方面, 一个就是依法行政, 再一个就是合理行政 第一项原则就是依法行政, 依法行政就是行政机关行使职权必须遵循的基本准则, 它主要包括以下几项内容 第一, 法律优先, 我们前面介绍了, 我们国家的法律体系包括宪法 法律 行政法规 地方性法规 规章, 在这个法律体系当中, 行政法律它处于宪法之下, 它的效力不能和宪法相抵触, 但是, 行政法律之下, 行政法规 地方性法规 规

4 章那就必须服从法律, 所以, 依法行政第一个表现就是法律优先, 在这个法律体系当中, 除了宪法, 法律处于优先的地位, 行政法规 地方性法规 部门规章和地方政府规章不得与法律相抵触 第二, 法律保留 根据立法法第八条的规定, 行政机关制定行政法规要根据宪法和法律, 有一些经过全国人大和全国人大常委会授权, 国务院也可以在法律之前先行制定行政法规, 但是, 有关公民的政治权利的剥夺和限制人身自由的出发和强制措施, 以及司法制度 犯罪和刑法制度, 这三个方面都是有法律保留的, 必须由全国人大, 或者全国人大常委会制定法律, 而不能由行政机关制定法律, 也不能由行政机关来制定行政法规, 这就叫做法律保留 第三, 职权法定, 行政机关实施行政管理, 必须依据法律 行政法规和规章来进行, 没有法律 法规 规章的规定, 行政机关不得做出影响相对人权利和增加相对人义务的决定, 也就是说, 行政机关行使职权, 这个职权由法律 法规和规章来规定, 叫做职权法定 第四, 程序正当 程序正当也是我们依法行政的基本要求之一, 要求行政机关在实施行政管理过程中, 要充分让广大的相对人参与行政管理的活动, 要听取相对人的意见 保障相对人的知情权 参与权 救济权和监督权 行政管理活动除了国家秘密 商业秘密和个人隐私以外, 原则上都应该向社会公开, 如果行使职权涉及到相对人的合法权益, 我们必须严格按照法律规定的程序和权限进行, 按照法律规定的要求来进行, 如果行政管理活动过程中, 涉及到对执法人员利害关系的, 执法人员就要回避, 这是我们通常说的程序正当 第五, 权责统一, 行政机关实施行政管理, 要有法律 法规规定必要的执法手段, 行政机关行使权利的过程, 也是承担责任的过程, 所以, 权利和职责是统一的, 简单说起来, 就是执法有保证 有权必有责, 用权受监督, 侵权要赔偿, 违法要追究 那么, 行政法的基本原则除了依法行政是我们非常重要的原则, 而且有我们的国务院推进依法行政实施纲要做专门规定, 行政法还有一项很重要的原则, 就是合理行政 合理行政原则也是我们全面推进依法行政实施纲要当中提出的一个基本要求之一 合理行政具体说起来, 就是指的行政机关在实施行政管理的活动当中, 要注意三个方面的内容

5 第一, 行使自由裁量权要符合法律授权的目的, 不能因为行政管理对象的不同 体制不同 所有制形式有所偏失, 厚此薄彼 行使自由裁量权要排除不相关因素的考虑 第二, 行政机关实施的行政管理活动采取的措施和手段必须是适当 必要的, 不能采取不适当的方式和手段 第三, 行政机关实施行政管理, 要避免和减小对相对人造成的损失, 这实际上就是我们行政法里面通常说的比例原则, 对行政机关的要求和目的性, 再就是手段的必要性和适当性, 再就是最小损害性 我们说行政法的基本原则主要是由两项组成, 就是合法行政和合理行政, 这两项都是对行政机关提出的基本要求, 也是我们全面推进依法行政实施纲要里面提出的基本要求 二 行政主体法律制度 ( 一 ) 行政主体的一般原理我们前面介绍了行政法的基本原理, 第二部分, 我们介绍一下行政主体法律制度, 也就是通常行政法里面一个很重要的内容, 就是行政主体, 或者说行政组织方面的法律规范, 或者法律制度 在了解行政主体法律制度之前, 我们首先要知道几个概念 第一, 行政法律关系主体的概念是什么呢? 行政法是调整行政机关或者其他的组织和相对人之间, 他们的法律规范的总称, 所以, 行政法是调整行政主体和相对人之间的法律关系的法律规范, 行政主体和相对人之间构成的社会关系就叫做行政关系, 这个行政管理关系经过法律规范的调整, 就成了行政法律关系, 行政法律关系的主体就是我们前面说的行政主体和相对人 行政主体在我们国家包括行政机关和法律 法规授权的组织 行政机关就是指的各级人民政府和政府的工作部门, 以及有关的行政机构 法律 法规授权的组织, 就是指的经过法律法规授权, 能够以自己的名义从事行政管理活动, 并且承担相应责任的社会组织, 主要指的事业单位和其他的有关组织 行政管理的相对人简称行政相对人, 或者相对人, 包括公民, 就是有中国国籍的人, 包括法人, 法人目前有这么四种, 企业法人 事业单位法人 社团法人, 还有机关法人, 另外还有民办非企业单位, 如果法人型的话, 也是属于我们说的法人组织 另外还有其他组织 其他组织是指的不具有法人资格, 但是依法成立

6 的一些社会组织, 比如说, 分公司 营销部, 还有其他的不具有法人资格的一些组织, 他们都是行政管理相对人 行政主体 包括行政机关 法律法规授权的组织, 以及行政管理的相对人, 包括公民 法人和其他组织, 当然, 行政管理相对人还包括外国人 无国籍人 外国的组织, 他们也是行政管理相对人 行政主体和行政管理相对人之间的关系就构成了行政法律关系, 他们都是行政法律关系的主体, 这是我们了解行政主体法律制度首先要知道的第一个概念, 就是行政法律关系的主体 了解了行政法律关系主体这个概念, 我们再来看一下, 什么是行政主体这个概念 我们前面说了, 行政主体是行政法律关系主体的一个方面, 具体说起来, 行政主体就是指的能够以自己的名义独立地行使行政职权, 并且对自己行使行政职权的后果承担法律责任的机关, 或者是社会组织 在中国, 行政主体主要就是行政机关或者行政机构, 和法律法规授权的组织 从我刚才给大家介绍的行政主体的概念, 我们可以看出来, 行政主体不同于行政法律关系主体, 它只是行政法律关系主体的一个方面, 行政法律关系的主体还包括行政管理的相对人 行政主体也不同于行政机关或者行政机构, 行政机关一般指的人民政府, 包括国务院和地方各级人民政府, 行政机构是构成行政机关的个体, 比如说, 人民政府的工作部门, 行政主体不同于行政机关或行政机构, 因为行政主体除了行政机关和行政机构, 还包括法律法规授权的组织 还有一点也必须强调的, 就是行政主体和我们通常说的行政组织这两个概念也不完全相同, 行政主体强调的是行政管理活动中, 能够以自己的名义独立地行使行政职权, 并且承担相应的法律后果的机关和社会组织 他强调的是在行政管理活动中, 能够以自己的名义独立地行使职权, 并且承担相应的责任 比如说, 在行政复议当中作为被申请人, 在行政诉讼中作为被告 行政组织它主要是从公共管理和行政管理的角度做的分类和提出的概念, 所以, 行政组织主要指的在行政管理活动当中对行政管理活动, 从事管理的机关或者机构, 他们的有机整体, 强调的是行政机关或者机构纵的系统和横的集合, 强调得更多的是系统, 行政主体更多强调行政管理活动中, 独立行使职权, 并且承担相应的法律责任的机关和组织

7 ( 二 ) 行政主体的范围在我们国家, 行政主体根据有关的法律和法规的规定, 主要包括以下两个方面 第一, 法定的行政机关或者行政机构, 比如说, 在中央就是国务院, 国务院是中央人民政府, 是当然的行政主体, 还包括国务院的组成部门 另外, 还包括国务院的其他行政机构 法定的行政机关或行政机构, 除了国务院 中央人民政府, 还包括地方各级人民政府和地方人民政府的工作部门, 另外, 根据宪法的规定, 县级以上地方政府还设有省级机关, 这些都属于法定的行政机关或者是行政机构 这是我们说的行政主体的范围第一个方面 第二个方面, 法律 法规授权的组织 所谓法律法规授权的组织, 主要指的具有公共事务管理职能, 经过法律法规授权的社会组织, 现在比较多的就是一些事业单位, 另外还有一些专门的机构, 比如说, 根据法律专门成立的一些机构, 例如国家工商行政管理总局商标评审委员会 国家知识产权局专利复审委员会, 都是经济法律专门成立的机构, 另外还包括一些人民政府的工作部门, 他们的派出机构, 比如说, 水利部派驻地方的流域管理机构, 还有地方人民政府的工作部门的派出机构, 也就是说, 公安局 公安分局的派出机构, 公安派出所, 工商局 工商分局的派出机构, 工商派出所, 还有税务局 税务分局的派出机构, 税务所等等, 他们都是属于法律法规授权的组织, 他们和行政机关一样, 都称为行政主体, 能以自己的名义从事行政管理活动, 并且承担相应的法律后果 这里要注意一个问题, 我们通常在实际生活中经常提到一个概念, 行政执法主体 行政执法主体它和我们这里说的行政主体还有一些不完全一样的地方, 当然, 在有的地方我们把行政主体和行政执法主体作为同样一个概念, 实际上严格说起来是有区分的 一般认为, 行政执法主体包括行政机关和法律 法规授权的组织, 他们能够以自己的名义从事行政管理活动, 并且承担相应的法律后果 行政执法主体还包括行政机关委托的组织, 也就是说在行政执法活动中, 有一些社会组织没有独立的行使职权的资格, 而是由行政机关委托, 以行政机关的名义来从事行政执法活动, 他们就叫做行政机关委托的组织 这些行政机关委托的组织, 他们虽然在行政执法活动中从事一定的行政执法活动, 但是, 他们因为不能以自己的名义行使职权, 而应当以委托的行政机关名

8 义来行使职权, 所以, 一般认为行政机关委托的这些组织, 他们不是行政主体, 因为行政主体必须以自己的名义从事行政管理活动并且承担相应的责任, 这些行政机关委托的组织他们虽然从事行政执法活动, 但是不能以自己的名义承担相应的法律责任, 所以, 行政机关委托的组织不是行政主体, 但是在实践中, 通常也把他们作为行政执法主体, 但不是我们行政法上说的行政主体, 这一点希望大家注意 ( 三 ) 行政机关公务员我们说, 无论是行政机关还是法律 法规授权的组织, 他们行使行政职权, 都是通过执法人员, 或者通过公务员来实施的, 所以, 讲到行政主体法律制度的时候, 还必须提到具体从事行政执法活动, 行政管理活动的这些人员, 这些人员通常叫做机关的工作人员, 或者行政机关的公务员, 这当然指的是他们有这种功能身份 我们知道,2005 年 4 月 27 号, 全国人大常委会第 15 次会议审议通过了中华人民共和国公务员法, 在 06 年 1 月 1 号实施, 根据公务员法的规定, 公务员是指的依法履行公职 纳入国家行政编制, 为国家财政负担工资福利的工作人员 根据公务员法第二条界定, 成为公务员的标准必须有三个, 第一, 依法履行公职, 第二, 纳入到国家行政编制, 第三, 由国家财政负担工资福利 根据这样的界定标准, 我们现在公务员就包括以下这些机关当中, 除了工勤人员的工作人员 比如说, 包括党的各级机关 人大及常委会各级机关, 还有各级行政机关, 还有政协各位委员会机关 各级审判机关 各级检查机关和各民主党派机关, 工商人员, 机关当中除了工勤人员以外的工作人员 这里面很大一部分就是各级行政机关的工作人员, 所以, 各级行政机关的工作人员就是我们在这里说的行政机关的公务员, 这些行政机关的公务员, 按照公务员法来行使权利, 承担义务, 所以, 行政主体也包括公务员法当中所规范的这些行政机关的公务员方面的一些法律制度 依法行政就要求我们首先对行使行政职权 从事行政管理活动的这些行政机关 法律法规授权的组织, 及其行政机关授权的公务员行为进行规范, 要求他们主体合法 权限合法, 这就是我们讲的行政法治的第一个部分, 就是行政主体, 或者行政组织法律制度

9 三 行政行为与行政程序法律制度 ( 一 ) 行政行为的基本原理接下来给大家介绍我国行政法律制度的第三部分, 也是内容最丰富的一部分, 就是行政行为和行政程序法律制度 大家知道, 行政机关从事社会经济事务的管理, 从事国家事务的管理, 行政机关的管理活动是一种产生法律效力的活动, 行政机关对外产生法律效力的行政管理活动, 通常在行政法上叫做行政行为 行政行为是行政法里面非常重要的概念, 主要有三层意思, 第一, 行政行为是行政主体, 也就是我们前面介绍的是行政机关和法律法规授权的组织从事的活动, 第二, 行政行为是由行政主体对外做出的行为, 因为行政机关对内做出的行为是属于行政机关的内部活动, 比如说对公务员的管理是行政机关的内部活动, 所以不是我们这里说的对外产生效力的行政行为 第三, 行政行为是对外产生法律效力的行为, 如果行政机关做出一个行为不能产生法律效力, 就不能成为我们行政法上的行政行为 所以, 综合起来说, 行政行为就是指的行政机关或法律法规授权的组织, 为了实现行政目的, 从事对社会事务的管理而做出的对外产生法律效力的行为, 就叫做行政法上的行政行为 行政行为我们可以根据不同的标准来分类, 根据行政诉讼法的有关规定, 相对人对行政机关做出的具体行政行为可以向法院起诉, 和具体行政行为相对应, 就是抽象行政行为, 所以, 抽象行政行为和具体行政行为是我们法学界对行政行为的分类, 当然, 对这个分类现在有不同的意见, 有人主张像西方国家那样, 不需要对行政行为做具体分类, 比如美国的行政程序法就没有对行政行为做分类, 他在第 551 节里面规定, 行政机关的行政行为就是法规和裁定, 我们国家将来对行政行为怎么划分, 要看我们的立法这方面怎么规定 目前为止我们还是有一些人把行政行为分成抽象行政行为和具体行政行为, 这是行政行为分类的情况 再就是把行政机关行政行为和非行政机关行政行为, 也就是法律法规授权的组织, 他们做出的行政行为, 统称行政行为, 也就是行政行为可以分行政机关的行政行为和非行政机关的行政行为 再一个, 可以把行政机关的行政行为分成单方行政行为与多方的行政行为

10 ( 二 ) 抽象行政行为按照行政行为可以分成抽象行政行为和具体行政行为这个分类, 我们先看一下抽象行政行为 抽象行政行为就是指的行政主体针对不特定的相对人制定和发布普遍适用的规则的行为 简单说起来有三个特点, 第一, 是针对不特定的相对人, 比如说, 行政机关发一个通知, 这个通知对外产生法律效力, 这个通知是针对不特定的相对人, 你不知道适用于什么人, 再一个, 它能反复适用, 可以日复一日 年复一年地反复适用 第三, 有普遍的约束力 根据抽象行政行为它的定义, 我们现在可以把行政机关制定和发布的有普遍效力的行为规则, 分为主要两个部分 一, 行政立法 行政立法就是指的行政机关制定行政法规和规章的活动, 行政立法的主体就是行政机关, 行政机关所立之法, 这个法不是指的我们通常说的狭义法律, 而是指的由行政机关制定和发布的普遍行为规范, 主要是指行政法规和规章的行为, 行政立法在我们国家主要里的行政法规和规章 行政法规我们前面说了由国务院制定, 国务院制定行政法规有两种情况, 第一, 根据宪法和法律制定行政法规, 这是根据宪法第 89, 依照职权来制定行政法规, 再一个, 宪法和法律没有规定, 但是国务院根据全国人大, 特别是全国人大授权决定, 也可以制定暂行条例和暂行规定, 这就叫依照全国人大授权决定制定的行政法规 行政法规的名称通常叫做条例 规定 办法 暂行条例 暂行规定 行政法规是我们抽象行政行为里面很重要的组成部分 第二, 部门规章 部门规章就是指我们前面说的国务院的组成部门 直属机构 国务院直属特色机构 ( 国资委 ), 还有经过法律法规授权的部分国务院直属事业单位, 比如证监会 保监会 银监会 气象局 中国地震局, 他们制定的一些法律规范, 这些法律规范如果被称为规定 办法的就叫部门规章, 他们也是我们行政立法一个很重要的方面 行政立法的第三方面就是地方政府规章, 也是省 自治区直辖市人民政府和省会 首府人民政府 经济特区所在地的市人民政府, 以及经过国务院批准的 18 个较大的市他们的人民政府制定的规范性文件, 如果这个规范性文件名称叫规定办法的, 而且是按照规章制定程序制定出来的, 这些规范性文件就叫做部门规章和地方政府规章, 合称行政规章 规章和行政法规就是我们通常说的行政立

11 法, 也就是我们抽象行政行为的一个重要组成部分 抽象行政行为除了行政法规 规章以外, 大量的是行政机关制定的行政规范性文件, 因为我们知道, 能够制定行政法规的主体只有国务院, 制定部门规章和地方政府规章的主体也是有限的, 所以, 大量的行政管理活动都是通过行政机关制定的行政规范性文件来加以规定 行政机关制定和发布的规范性文件, 就叫做行政规范性文件, 行政规范性文件是行政机关为了贯彻实施宪法 法律 行政法规 地方性法规而制定的有关行政管理活动方面的通知 意见 批复等等, 它的主体非常广泛, 包括各级行政机关和行政机构, 从上到国务院, 从下到乡镇, 从政府到政府部门都可以制定行政规范性文件 这里要注意, 行政规范性文件它不是我们通常说的法的体系重要部分, 因为我们前面说了, 法的体系包括宪法 法律 行政法规 地方性法规 规章, 主要有这么五个方面, 不包括行政规范性文件, 所以, 行政规范性文件不是我们法的组成部分, 但是它是抽象行政行为的重要组成部分, 这是第一个要注意的 第二, 行政规范性文件它和我们行政机关的公文要有所区分 根据 2000 年 8 月份国务院颁布的行政机关公文处理办法, 我们的公文主要有 13 种, 令 命令 决定 通知 通告 通报 报告 请示 会议记要 函 批复等等, 一共 13 种, 它的名称和我们的行政规范性文件有的相似或者完全相同, 行政机关的公文和规范性文件有的时候也是重合的 实际上, 行政机关的公文和规范性文件是不一样的, 怎么区分呢? 首先, 看名称 有一些名称它不是规范性文件的名称, 比如说, 会议记要, 还有函, 它是公文的名称, 不是行政规范性文件的名称 再看它的程序, 如果按照公文的程序叫做公文, 如果按照行政规范性文件的程序就是规范性文件 再一个区分标准, 也可以从它们是否对外产生法律效力来看, 一般来讲, 公文是内部的, 不直接对外产生法律效力, 但是行政机关的行政规范性文件对外产生法律效力, 所以, 规范性文件还不是公文, 所以, 根据这些标准, 我们对公文和规范性文件加以区分 我们说行政机关的行政行为很重要一个方面就是抽象行政行为, 就是我们前面说的行政立法和制定行政规范性文件

12 依法行政要求行政机关行为要合法, 行为合法包括对抽象行政行为也要合法, 所以行政机关制定和发布抽象行政行为, 包括制定行政法规 规章和制定行政规范性文件的过程中, 要严格依据宪法和法律, 和有关法规的规定的职权和权限来制定这些抽象行政行为, 要防止利用抽象行政行为, 不按照法律规定办事, 来损害相对人的合法权益, 破坏法治的统一 所以提出要求加强对抽象行政行为的监督和审查, 对不符合法律 行政法规 地方性法规的规范性文件, 或者某些抽象行政行为, 要加强监督, 防止这些抽象行政行为一旦违法, 损害相对人的合法权益, 破坏法治的统一, 这是我们依法行政提出的基本要求之一 ( 三 ) 具体行政行为我们说行政行为除了行政机关的抽象行政行为, 更多的是表现为行政机关针对某一个具体的事情, 或者针对某一个特定的相对人, 作出的影响相对人的权利和义务的具体行政行为 所以, 行政行为更多的指行政机关或者法律法规授权的组织, 针对某一件事情或者某一个相对人做出影响相对人, 或者他的权利, 或者他的义务的行为, 所以, 具体行政行为也是我们行政行为法里面的很重要的内容, 但是因为我们国家没有行政程序法, 也没有统一的行政行为法, 所以, 有关具体行政行为的形式 具体表现方式, 没有统一的法来规范 根据我们现有的法律法规和规章的有关规定, 我们行政机关必须常用的具体行政行为主要有以下十种 一 行政命令 行政命令是指的行政机关依法要求相对人作为或不作为的意思表示, 是两个方面, 一个是要求相对人作为的意思表示, 再一个是要求相对人不作为的意思表示 作为的意思表示, 通常我们在行政法里面叫做责令限期改正, 责令限期治理, 纠正违法行为, 这就是我们通常说的作为的义务行政命令, 要求相对人作为命令 再一个要求相对人不作为, 通常我们叫做禁令, 比如说, 禁止携带危险物品进站上车, 禁止超标准排放污染物, 禁止超限超载等等, 这些都属于行政机关要求相对人不作为的意识表示, 也就是通常说的禁令 所以, 行政命令包括两个方面, 一个令, 要求相对人作为, 再一个禁令, 要求相对人不作为, 所以, 行政命令是我们行政机关, 或者法律法规授权组织依法做出的非常常见的具体行政行为

13 这里要注意, 有一些行政命令, 比如说, 责令停产停业, 这实际上就不是一般的行政命令, 是一种行政处罚 根据行政处罚法的规定, 这里的责令不是一般的行政命令, 行政命令大部分都是表现为责令或者说禁止, 这种提法, 行政命令是我们常见的行政行为方式, 有一些地方把行政命令当做行政处罚实际上是不完全正确的 责令限期治理 责令限期改正 责令纠正违法行为, 本身不是行政处罚, 而是行政机关在作出行政处罚的同时, 根据行政处罚法第 23 条规定, 对相对人责令纠正违法行为, 或者责令纠正限期违法行为的一种意思表示 二 行政征收 就是行政机关依法无偿征收相对人的财产权益, 或者和财产权益相关的权益, 具体说起来, 包括税收征收 行政事业性收费等等 税收征收根据我们 2001 年税收征收管理法的规定, 和根据我们国家税收法律的有关规定, 我们国家现在将近有 20 多种税, 这些税从学理上可以分为流转税 资源税 收益税 行为税和财产税 大致就是指增值税 营业税 消费税 所得税 资源税 契税及其他方面的税种 主要由税收征收管理法和相关的法律来规范 除了税收征收, 还有各种收费, 包括行政性收费和事业性收费 什么叫行政性收费? 就是指的国家机关或者是事业单位, 为了加强社会的经济技术管理而收取的费用 还有事业性收费, 就是指的行政机关或者事业单位为社会提供特定服务而收取的费用 我们现在没有行政收费和事业性收费方面的统一法律, 所以, 我们把制定行政收费法列入我们立法机关的立法计划, 我们将来要制定中华人民共和国行政收费法 行政性 事业性收费和税收征收, 也就是我们行政法里面通常说的行政征收, 如果违反的行为叫做乱摊派 乱收费以及违反法定义务都属于行政法所禁止的行为 行政行为当中, 最常见的一种, 或者说最重要的种类就是我们现在看到的行政处罚 行政处罚是行政机关使用得最为频繁 最常用的行政行为方式 什么叫行政处罚? 行政处罚就是指的行政机关或者法律法规授权的组织, 对违反了行政管理秩序, 但是没构成犯罪的相对人进行制裁, 这就叫做行政处罚 行政处罚有这么几个特点, 第一, 是针对相对人做出的制裁, 行政处罚不是行政机关内部的行为, 是行政机关对外做出的处罚行为, 行政机关如果对公务员违纪行为进行行政处分是内部的, 所以不是行政处罚, 是行政处分, 行政处罚是

14 对外做出的制裁行为 所以, 这个特点是行政处罚区别于行政处分的 第二, 行政处罚是针对违反了行政管理秩序但是没有构成犯罪的相对人做出的制裁 如果一个人违法行为构成了犯罪就追究刑事责任, 所以, 行政处罚是区别于刑事处罚的 第三, 行政处罚以构成违法行为为要件, 不一定要有实际存在的损害后果, 这个特点和民事损害赔偿相区别 大家知道, 民事损害赔偿一般要有实际的损害后果, 但是行政处罚不一定要有实际的处罚后果, 只要行为构成了违法的要件都可以进行行政处罚 过去我们没有行政处罚法, 行政管理活动中存在的行政处罚软和烂两问题, 所以为了规范行政处罚的设定和实施,96 年我们的八届全国人大通过了中华人民共和国行政处罚法, 在 96 年 10 月 1 号实施, 将近 10 年的时间了, 行政处罚法的制定和实施, 对于规范行政机关的行政处罚行为起到了很重要的作用 根据行政处罚法的规定, 行政处罚必须遵循五个原则 第一, 行政处罚法定原则 主要有三个意思, 一, 行政处罚必须有行政处罚设定权的这些机关设定行政处罚, 就是设定法定, 如果没有这个权力规定行政处罚就不能规定, 这主要是为了规范设定行为 根据行政处罚法的规定, 只有法律 行政法规和地方性法规可以设定行政处罚, 另外, 规章可以对一定数额的罚款和警告设定行政处罚, 这都体现了我们行政处罚的法定原则 二 行政处罚必须要有法律依据, 对一个相对人做出行政处罚决定, 必须要有法律 法规 规章 规定的依据, 如果没有法定依据, 行政处罚无效 三 根据行政处罚法规定的程序来作出行政处罚, 如果不按照程序做出的行政处罚也是无效的行政处罚决定, 都体现了行政处罚的法律原则 第二, 行政处罚公正公开原则 设定和实施行政处罚, 必须以事实为依据, 与违反的事实 性质 情节和社会危害程度相当, 也就是说, 行政处罚必须体现公正的原则 有关行政处罚的规定必须公开, 没有公开 公布的不能作为行政处罚的依据, 也就是说行政处罚公开 公正两方面 公开还表现在另外一个方面, 除了国家秘密 商业秘密和个人隐私, 行政处罚的过程和行政处罚的决定 结果要向社会相对公开 第三, 行政处罚与教育相结合 行政机关做出行政处罚时候, 要教育相对人自觉守法, 做到行政处罚和教育相结合 第四, 保护相对人权利的原则, 这项原则要

15 求相对人对行政机关做出的行政处罚享有陈述权和申辩权, 如果对行政机关的行政处罚不服可以申请行政复议, 或者提醒行政诉讼, 享有行政复议的申请权和行政处罚不服有起诉权, 因行政机关做出的处罚决定受到损害, 有依法请求国家赔偿的权利, 这些都体现了对相对人合法权益的保护 第五, 行政处罚不替代其他法律责任原则 如果相对人因为违法受到行政处罚, 其违法行为造成了他人财产损害的, 还应当承担赔偿责任或者其他民事责任, 不能以罚代赔, 如果行政相对人的违法行为构成犯罪的, 还要追求他的刑事责任, 不能以法代刑 以上就是我们行政处罚五方面的基本原则, 这是我们行政处罚当中一项非常重要的内容, 实际上是指导我们行政处罚实施的基本准则, 它贯穿在我们行政处罚活动的整个过程当中 行政处罚法还规定了行政处罚的种类, 具体说起来有七个种类 第一, 警告 对轻微的违反行政管理秩序行为做出的谴责, 叫警告 二, 罚款, 对违法行政管理秩序的相对人要求他缴纳一定数额的款项 第三, 没收违法所得, 没收非法财务, 第四, 责令停产停业, 第五, 暂扣或者吊销许可证 执照, 第六, 行政拘留, 第七, 法律法规规定的其他行政处罚 一共七种 这七种从学理上可以分为行为法 声誉法 人身法和财产法 比如说, 警告就是声誉法, 罚款 没收违法所得就是财产法, 责令停产停业 暂扣或吊销许可证 执照叫做行为法或者资格法, 行政拘留就是人身法 另外, 还有通报批评等等, 在行政处罚法以外的其他法律或者行政法规里面做了这样的规定 这是行政处罚法规定的种类 行政处罚法里面还有一项很重要的内容, 就是行政处罚的实施机关 行政处罚的实施机关就是指的有权根据行政处罚法对相对人实施行政处罚的主体, 具体说起来有四大类 第一, 有行政处罚权的行政机关, 我们现在大多数的行政机关都有行政处罚权, 都有法律法规规定, 除了极个别少数没有, 比如监察局, 其他大多数行政机关都有行政处罚权 第二, 法律 法规授权的组织, 主要指有公共事务管理职能 通过法律法规授权的事业单位, 当然也包括其他的社会组织 第三, 受委托的组织, 根据行政处罚法的有关规定, 如果受委托的事业单位经过法律法规授权, 而且有公共事务管理的职能, 在法律法规规定的情况下, 有

16 行政管理或公共管理方面的职能, 熟知法律法规或专业技术的人员, 可以接受行政机关的委托进行行政处罚, 但是必须以委托的行政机关的名义, 而且要对自己的处罚行为, 由行政机关承担责任, 而不是他自己承担责任 第四, 相对集中行政处罚权的行使机关, 根据行政处罚法第 16 条规定, 经过国务院或者国务院授权的省级人民政府的授权, 一个机关可以行使有关行政机关的行政处罚 刚才说的相对集中行政处罚权行使机关, 我们知道,2002 年国务院做出了关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定, 也就是 2002 年国发 17 号文, 根据这些行政处罚法规定和国务院的决定, 我们现在主要在城市管理, 另外在其他方面, 我们也推行了行政机关相对行政处罚权的制度 相对集中的行政处罚权的行使机关主要指的通过国务院或者省级政府的授权, 决定来行使相关机关的行政处罚权的行政机关 比如我们现在城市的综合行政执法局 城管监察大队都属于我们行政处罚权相对集中行使机关 行政处罚法里面还有一项很重要的内容, 就是行政处罚决定的程序 大家知道, 行政处罚它是行政机关对相对人做出的具体行政行为, 这个具体行为行为必须遵循一定的程序来进行 行政机关在行政处罚过程中, 遵循的程序就叫做行政处罚程序, 对于保障行政依法行使职权, 防止行政机关滥用职权, 保障相对人的合法权益具有非常重要的意义 根据行政处罚法的规定, 行政处罚的程序有三种, 第一, 简易程序 简易程序指的行政机关对法律规定的行政违法案件, 采取一种比较简便的程序来进行行政处罚 根据行政处罚法的规定, 什么样的案件才能构成按照建议简易程序处罚呢? 如果违法实施确凿, 而且有法定依据, 对公民是 50 元以下的罚款, 对法人或其他组织是 1000 元以下的罚款或警告, 即警告或数额比较少的罚款, 这种案件可以适用简易程序 简易程序的步骤有要出示执法证件 表明身份, 再比如说, 要告知违法的实施, 对违法行为处罚的依据, 另外要告知有陈述 申辩的权力以及他可以提起行政复议或行政诉讼的权力, 要当场做出处罚决定, 然后把处罚决定交付当事人 第二, 一般程序 行政处罚的一般程序指的除了简易程序以外, 可以当场做

17 出行政处罚的决定, 如果行政机关发现公民法人或其他组织有依法应该给予行政处罚的行为时, 必须做出的程序 一般的行政处罚程序是分成几个步骤, 大量的行政处罚都是按一般的程序适用得比较多 一 立案 如果初步发现相对人有违法的事实, 把它列为行政机关查处案件范围, 所以叫立案, 原来没有规定立案, 但实际上立案非常重要的 二 如果发现相对人有违法行为, 要进行全面公正客观的调查取证, 搜集证据, 必要的时候可以进行检查 三 告知相对人应当享有的陈述权 申辩权以及行政复议权 提起行政诉讼权, 另外还可以要求赔偿, 如果没有告知这个程序, 行政处罚决定本身不能成立, 所以第三步是告知 四 调查终结时, 行政机关的负责人根据调查结果及不同情况, 做出决定, 如果违法行为已经构成了, 应当给予行政处罚的就做出行政处罚决定 再比如说, 违法行为轻微, 可以不予行政处罚不予行政处罚, 如果违法事实不能成立的不得做出行政处罚, 如果违法行为构成犯罪的移交司法机关 这里要注意一个问题, 如果案情比较复杂或者重大的违法行为要做出比较重的行政处罚决定, 要由行政机关负责人集体讨论决定 也就是说, 行政处罚的第四个步骤就是要作出行政处罚决定 五 要送达 送达一般是行政处罚决定书, 按照行政处罚法的有关规定, 必须做出行政处罚决定书, 在当场宣告以后, 当场交付当事人, 如果当事人不在, 根据民事诉讼法有关规定,7 天之内将处罚决定书送达 也就是说, 一般的行政处罚程序要遵循立案 调查取证 告知 作出行政处罚决定 送达这五个步骤 第三, 听证程序 听证是行政法里面很重要的制度, 它的目的在于进一步调查情况, 听取双方的意见, 做出更加公正的决定 根据行政处罚法有关规定, 所谓听证程序, 就是指的行政机关对部分行政违法案件在做出决定之前, 由调查人员 行政机关来组织听证会, 由调查人员提出对违法行为的事实和证据, 以及处罚的建议, 由当事人进行申辩和质证, 行政机关听取双方的意见做出处罚决定适用的程序叫听证程序 根据行政处罚法有关规定, 有三类案件需要进行听证 第一, 较大数额的罚款, 第二, 责令停产停业, 第三, 吊销许可证或执照, 三方面 这三种行政处罚

18 决定要经过听证之后才能做出 听证必须遵循以下几个步骤 : 第一, 当事人要求听证的, 首先要告诉当事人这三种处罚决定要求听证 第二, 当事人如果要求听证必须在收到告知之后三天之内提出来, 行政机关必须在听证举行之前七天把听证举行的时间地点告诉相对人 第三, 除了涉及到国家秘密 商业秘密和个人隐私, 听证应当公开进行 第四, 听证由行政机关指定的非本案调查人员来主持, 当事人认为, 主持人可能和案件由直接利害关系, 有权申请回避 第五, 当事人可以亲自参加听证也可以委托一到两人代理 第六, 举行听证的时候, 由调查人员提出当事人违法的事实 证据和处罚建议, 当事人进行申辩和质证 最后, 听证应当制作听证笔录, 由当事人审核无误以后签字或盖章 听证程序完成后行政机关根据听证过程中所反映出来的事实 证据以及对方提出的申辩意见和质证情况, 按照前面说的一般处罚程序, 如果是情节复杂或重大违法行为需要做出比较重的行政处罚, 需要由行政机关负责人集体讨论决定 听证程序 一般程序和简易程序是我们行政处罚法里面规定的三种不同的程序, 从三个不同的方面规范行政机关的行政处罚行为, 可以保障行政机关公正行使行政处罚权有非常重要的意义 行政处罚法还有一项很重要的内容也需要介绍一下, 就是行政处罚的执行 行政处罚法专章规定了行政处罚的执行, 主要包括以下几个方面内容 第一, 一般的规定, 如果相对人在行政处罚决定依法作出以后, 应当按照行政处罚决定书里面规定的执行期限来执行 履行行政处罚决定 如果当事人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼, 但是不能影响行政处罚本身的执行, 因为行政处罚是行政机关的行政行为, 行政行为有一定的法律效力, 就是公定力 执行力 确定力和约束力 执行力就是指的行政机关的行政行为做出以后, 要执行 除了一般性的规定, 行政处罚法还规定了三项行政处罚的执行制度 第一, 罚缴分离 为了防止行政机关在行使行政处罚的过程中, 不适当地从事一些违反财经纪律的行为 财经法规的行为, 所以, 行政处罚法规定做出罚款

19 决定的行政机关, 应当与收缴罚款的机构分离 当事人在收到行政处罚决定书的时候, 按照规定时间, 一般是 15 天内, 到指定银行交纳罚款, 而不是把罚款直接交给做出处罚决定的机关 第二, 当场收缴, 对有一些行政违法行为的罚款, 如果他的数额比较小, 比如 20 块钱, 如果不当场收缴以后收缴执行起来有困难, 这些情况行政处罚规定对简易程序里面做出的部分案件, 如果 20 块钱以下, 或不当场收缴执行起来有困难, 规定执行人员发现有这种情况可以当场做出行政处罚决定, 而且当初收缴罚款 另外如果水上交通不便的地区, 交纳起来有困难, 也可以当场收缴, 仅限于少数情况, 一般指适用简易程序的案件当中的 20 块钱罚款和不当场收缴执行起来有困难的案件 第三, 行政强制执行, 如果行政机关做出的行政处罚决定当事人不按照规定期限执行的话, 行政机关可以根据法律规定做加处罚款的决定, 实际上就是行政强制执行, 如果不到期交纳罚款, 每天加处罚款的 3%, 这叫间接行政强制执行当中的执行法 另外如果当事人不执行, 有的行政机关可以依法强制执行, 比如查封 扣押的财物拍卖, 冻结的存款划拨, 这些都属于行政强制执行, 但是大多数行政机关没有行政强制执行权, 必须向法院申请强制执行 前面介绍了我们行政法律制度当中一项非常重要的制度, 就是具体行政行为的第三种方式行政处罚, 接下来我们看一下行政许可 行政许可指的行政机关依照相对人的申请, 经依法审查, 准予其从事特定活动的行为 行政许可跟我们通常说的行政审批还不完全是一回事, 行政许可有三个特点 第一, 是行政机关对外做出的管理性行为, 它是对外管理性的行政行为, 如果行政机关对有关财产关系的登记, 或者有关民事财产的确认, 不是我们这里说的行政许可 比如说, 婚姻登记 商标注册 专利申请 产权登记, 因为是涉及到民事财产它的登记行为, 或者民事关系的确认行为, 所以不是我们说的行政许可, 行政许可是行政机关的管理行政行为, 这是第一 第二, 行政行为对外做出过程当中涉及到行政许可的才叫行政许可, 是对外的, 行政机关的内部行为不是行政许可, 比如说, 人事 外事 财物方面的审批, 是行政审批, 但是我们这里说的行政许可, 行政许可必须是对外做出的

20 第三, 行政许可是行政机关根据相对人申请做出的赋予相对人一定的资格或者是权力的行为 根据 03 年 8 月 27 号全国人大常委会制定的行政许可法,04 年 7 月 1 日已经实施了, 行政许可法的主要内容有四个方面 第一, 行政许可的法定原则 根据行政许可法的有关规定, 行政许可必须遵循法定的原则, 也就是说, 行政机关设定和实施行政许可, 必须由法律 法规来决定, 必须要符合法律的规定 设定和实施行政许可应当依照法定的权限 范围 条件和程序, 即设定和实施行政许可都要符合法律规定 第二, 行政许可的公开 公正原则, 公开就是行政许可的规定要公开, 没公开不能作为行政许可的依据, 再一个, 行政许可的过程和结果要公开, 公正就是说如果符合法定的条件和标准, 申请人有依法取得行政许可的平等权力, 行政机关不得歧视 第三, 行政许可的便民原则 根据行政许可法的有关规定, 行政机关实施行政许可, 应当遵循便民的原则, 来提高办事表率, 提供优质服务 过去, 行政机关存在着一些对老百姓不方便的程序和制度, 根据行政许可规定, 行政许可一定要给相对人提供优质服务和方便措施 第四, 行政许可的救济原则 如果行政机关做出一个行政许可决定, 相对人如果不服, 可以申请行政复议或者进行行政诉讼, 如果因为实施行政许可造成他的损害, 他可以要求赔偿 第五, 信赖保护 信赖保护指的行政机关做出行政许可以后, 行政相对人依法取得的行政许可受法律保护, 如果行政机关因为客观情况发生了变化, 或者因为法律法规规定发生了变化, 要对行政许可进行变更 撤回要对因此造成的财产损害承担补偿的责任 行政许可法还规定, 行政许可的适用范围, 主要有六方面 第一, 直接涉及到国家安全 公共安全 生态环境保护和经济宏观调控以及直接关系到人身健康和生命财产安全的特定活动, 需要由国家按照法定条件给予批准的事项 第二, 有限自然资源的开发利用和公共资源的有效配置, 以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入, 需要赋予其特定的权力的事项

21 第三, 提供公共服务并且直接关系到公共利益的职业 行业, 需要确定具体的具备特殊的条件 特殊技能的资格和资质的事项, 通常说资格和资质的确定事项 第四, 直接关系到公共安全 人身健康 生命财产安全的重要设备 设施 产品 物品需要按照技术标准 技术规范, 通过检测 检验 检疫等方式进行审定的事项 第五, 企业或者其他组织的设立等等, 需要确定主体资格的事项 第六, 法律法规 行政法规规定的可以设定行政许可的其他事项, 凡是属于行政许可法第 12 条规定的六方面都属于行政许可法的范围 行政许可法第 13 条还专门规定了不需要设定行政许可的事项 比如说, 相对人能够自主决定的事项, 比如说市场竞争机制能有效调解的事项, 行业组织或者中介机构能自主管理的事项, 还有行政机关采取事后监督或其他管理方式, 能够解决的事项, 都不需要设定行政许可, 把我们通过行政审批制度改革所确定下来的一些成果, 法定化了, 就是说, 凡是市场能够解决的, 凡是相对能解决的, 凡是通过行政机关事后能解决的, 或者事后中介组织和行业组织自律能解决的, 都不需要设立行政许可, 这样就有效地界定了政府的权限和市场的界限, 使行政机关能更好地履行自己的法定职责 行政许可法还专门规定了行政许可的实施主体, 具体说起来有四个方面 第一, 有行政许可权的行政机关, 我们现在很多行政机关都有行政许可权 第二, 法律 法规授权的组织, 通常是有公共事务管理的事业单位, 经过法律法规授权 第三, 受委托的行政机关, 这里和行政处罚法不一样, 行政处罚法规定, 受委托的组织可以是行政机关, 也可以是非行政机关, 但是, 行政许可的委托只能是行政机关而不能是其他的社会组织 第四, 相对集中行政许可权的行使机关 也就是根据行政许可法第 25 条规定, 经过国务院批准, 省级人民政府根据精减 统一 效能的原则, 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权, 我们也是在实际生活中经常听到的一站式审批, 或者说是其他方面的一些规定 行政许可法还专门对行政许可的实施便民措施做了专门规定, 如果行政许可

22 需要行政机关内设多个机构办理的, 行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可的申请, 统一送达行政许可文书 再一个, 行政许可依法由地方政府两个以上部门分别实施的, 就由本级政府确定, 由一个部门受理行政许可的申请, 并且转告有关部门, 分别提出意见以后, 统一办理, 或者组织有关部门联合办理 集中办理, 都体现了对行政许可实施机关的便民要求 行政许可法里面还专门规定了一项比较重要的制度, 行政许可的程序, 大致分成三种程序 第一, 一般程序, 一般程序分成申请 受理 审查 决定, 中间有一个告知程序 另外, 如果有一些行政许可事项还要经过听证或者说是特别的程序, 首先看听证程序, 指的包括主动听证和被动听证 主动听证指的法律法规规章规定实施行政许可应当进行听证, 或者行政机关依照职权认为需要听证, 这些听证涉及到公共利益和一些重大的行政许可, 应该向社会公告, 并且举行听证, 这是主动听证 另外, 还有被动听证, 如果行政许可直接涉及到申请人或者他人的重大利益关系, 行政机关在做出行政许可前, 要告知申请人和利害关系人, 他有要求听证的权利 如果申请人和利害关系人提出申请, 就适用听证程序, 这叫被动听证 另外, 行政许可法还规定了一个特别程序, 比如说, 国务院实施的行政许可程序, 就是听证 有一些行政机关必须要通过招标 拍卖等公平竞争的方式做出的决定, 也适用听证程序, 需要举行国家考试的 赋予公民特定资格的, 也需要根据考试成绩 其他法定条件做出行政许可决定, 还规定有一些需要通过检验检疫结果做出的行政许可的, 还要按照检验 检疫 检测的程序, 另外其他方面的都需要按照这个特定的程序 所以, 行政许可实施的程序有三种, 一般程序 听证程序和特别程序 前面介绍了我们具体行政行为的四种方式, 接下来我们再看一下行政强制及行政奖励, 以及行政裁决 行政己付及其他方面的行政行为 我们先看行政行为的第五种方式就是行政强制, 包括行政强制措施和行政强制执行, 什么叫行政强制措施? 就是行政机关对相对人的财产暂时性控制和对相对人的人身暂时性限制, 可以分为对人身自由的行政强制, 比如说强制隔离治疗 收容教育 强制约束及强制戒毒等, 都属于行政强制, 另外还有对财产的强制,

23 比如说, 查封扣押 冻结银行存款, 都是属于行政强制措施 另外还有强行进入住宅, 也是属于行政强制措施, 所以, 行政强制措施有三种, 第一, 限制人身自由的行政强制措施, 第二, 限制财产使用的行政强制措施, 第三, 强行进入住宅 行政强制措施通常在行政法上也叫做即时强制, 行政强制还包括另外一个方面, 就是行政强制执行, 分为直接或间接的 什么叫行政强制执行呢? 行政机关作出一个行政决定以后, 相对人不执行, 行政机关采取直接的或者间接的方式, 来迫使相对人执行行政机关的决定 直接的强制方式, 比如说, 把查封扣押的财物拍卖, 或者把冻结的银行存款划拨, 或者把有关有价证券兑现, 这属于直接强制 另外还有间接强制, 比如说, 行政机关做出一个决定不执行, 行政机关采取间接的方式迫使相对人执行, 包括执行罚和代执行 比如说, 行政机关做出一个罚款决定, 不交罚款怎么办, 每天加处罚款的 3%, 再比如做出一个掀起缴纳税款决定, 不按期缴纳, 税务机关就加处应缴纳税款的 5/ 万作为滞纳金, 这都属于行政强制执行里面的执行罚 另外还有代执行, 也叫代履行, 行政机关做出一个决定, 如果不执行, 就可以采取措施代执行 比如说, 确定一个违法建筑物限期拆除, 如果他不拆除, 行政机关就代拆除, 由于费用由相对人来承担, 这都属于行政强制执行 现在为了规范行政强制的设定和实施, 全国人大常委会已经起草制定中华人民共和国行政强制法 行政行为第六种方式就是行政给付 行政给付就是指行政机关在公民失业 年老 疾病等困难情况下赋予行政相对人物质利益或者和物质利益有关的权益, 主要是民政部门 社会和劳动保障部门对一些困难的群体, 给予的抚恤金, 包括伤残抚恤金 死亡抚恤金 城市居民最低生活保障金, 还有社会保险金, 包括养老金 失业保险金 医疗保险金及其他方面保险金, 另外还有救灾扶贫款项, 因为行政机关给予相对人的物质权益, 通常在行政法上, 行政给付也叫行政救助, 也是非常重要的行政行为 第七, 行政奖励 行政奖励就是行政机关对符合条件的相对人依法给予精神鼓励和物质奖励的行为 行政奖励通常包括精神鼓励和物质奖励, 这在我们的很多法律里面有专门的规定, 有一些行政法规也做了专门的规定 比如, 根据我们人口和计划生育法的规定, 如果取得了独生子女父母的光荣

24 证, 独生子女父母有按照国务院和省级人民政府的规定, 享受独生子女父母的奖励 再比如说, 科技进步法里面有规定, 国家设立自然科学奖, 技术发明奖, 科技进步奖和国际合作 科技合作奖, 这些都属于国家的奖励制度, 这个奖励制度我们要注意, 它是行政机关对相对人进行的奖励, 不是行政机关内部对公务员的奖励, 奖励也是行政机关一种很重要的行政行为, 行政机关要按照行政奖励制度的有关规定来执行, 因为它也是一种很重要的行政行为 第八, 行政确认 行政确认也是行政机关很重要的行政行为, 它主要指行政机关对相对人的法律资格 权利义务或有关法律事实进行审核 认定 具体有这么几个方面, 比如说, 一个相对人有违法行为, 对违法行为要认定, 这个认定就是行政确认 再比如说, 对教师资格 职业资格 律师资格的认定, 都是行政确认 再比如权力归属确认, 比如专利权的确认, 商标权的确认, 对土地使用权的确认, 以及所有权的确认, 都属于行政机关对公民的权力确认, 这些对有关法律事实的确认, 对公民权力的确认, 以及法律制度的确认, 也是我们行政机关很重要的行政行为, 叫做行政确认行为 最后, 也就是我们这里列举的具体行政行为里面很重要的方面, 就是行政裁决, 行政裁决是指行政机关对于发生在平等主体之间的相对人之间发生的, 和行政管理有关的民事纠纷进行的裁决, 一般是这样, 发生民事纠纷应该到法院和仲裁机构, 但是为了省时省钱减轻法院负担, 也为了更好地处理这些纠纷, 法律专门规定, 少数行政机关能够以第三者的身份裁断发生在相对人之间的民事纠纷 包括对权属纠纷的裁决, 比如土地使用权和所有权之间发生了纠纷, 一般来讲, 如果单位之间, 就是县级人民政府来处理, 如果是单位和个人之间, 由乡级人民政府, 或者县级人民政府裁决, 政府对土地使用权和所有权的处理和裁决就是行政裁决, 就是行政机关以第三者的身份来裁决发生在平等主题之间的纠纷, 有法律专门规定 另外就是损害赔偿纠纷, 比如说, 发生了损害赔偿, 有关赔偿责任和赔偿金额的纠纷, 就由行政机关根据法律裁决, 比如, 如果发生水污染和大气污染的纠纷, 有关责任的纠纷, 有关赔偿金额数额的纠纷, 由环保部门提出处理意见, 这个处理就是行政裁决

25 还有侵权纠纷, 比如说, 我们的国家工商行政管理总局商标评审委员会可以对已经注册的商标如果发生争议可以进行裁决, 另外国家知识产权局可以对专利, 强制取得许可专利的单位和个人, 和专利权人之间专利的使用费数额方面发生纠纷可以裁决, 这都属于行政裁决 有的法规叫做行政处理, 都是行政机关以第三者的身份裁决发生在平等主体之间的民事纠纷, 本质上也是一种具体行政行为, 他们也必须依法办事, 接受司法审查, 所以, 加入世贸组织以后, 对知识产权方面的纠纷, 现在允许可以到法院起诉, 行政裁决也是我们很重要的一种具体行政行为, 当然, 裁决和前面的裁决不一样, 和前面的行政行为不一样, 前面是一对一, 它这个可能是一对二, 或者一对三, 是针对双方, 不像前面行政行为是一方, 行政机关针对另一个相对人 当然, 除了前面说的具体行政行为, 还有一些行政行为, 比如行政合同, 行政机关作为一方当事人签署的合同, 行政合同不完全是民事合同, 规定是平等主体, 另外不完全是按照等价有偿, 可能是有一定的优惠条件, 比如说, 土地使用权 租让合同 BOT 合同, 都属于行政合同 另外还有行政指导, 行政指导就是行政机关采用说服的方式, 示范的方式, 技术帮助的方式, 资金资助的方式来要求相对人从事一定的活动, 这种行政行为, 一般被认为没有强制力, 所以, 认为是行政指导行为 另外还有行政机关的事实行为, 行政机关不是做一个具体性行为, 而是做一个事实, 比如送交一个文件, 做出某一个行为, 不是行政行为, 叫事实行为, 都是行政主体实施的行为 ( 四 ) 行政程序根据依法行政的要求, 行政机关具体行政行为必须合法, 如果具体行政行为不合法, 相对人可以根据行政诉讼法提起行政诉讼, 或者根据行政复议法申请行政复议, 监督行政机关依法行政 所以, 依法行政很重要一个方面就是要求行政机关不仅抽象行政行为要合法, 而且具体行政行为更要合法 当然, 行政机关的行为不仅实体行为要合法, 程序行为也要合法, 程序行为就是我们通常说的行政机关行政程序 什么叫行政程序? 就是行政机关做出的行政行为的方式 步骤 顺序和实现构成的行政行为的过程

26 行政行为的程序分成抽象行政行为的程序和具体行政行为的程序 抽象行政行为的程序根据 2001 年 11 月 16 号国务院制定行政法规的程序条例和规章制定程序条例的规定, 一般来讲, 抽象行政行为的程序制度有立项 起草 听取意见 审查 决定与公布 解释 备案, 行政法规要向全国人大常委会备案, 部门规章要向国务院备案, 地方政府规章按照规定向省一级人大常委会 全国人大常委会和国务院备案, 这都是抽象行政行为的主要程序制度 具体行政行为的程序制度, 主要有比如听证制度 表明身份制度 我们的居民身分证法里面规定, 如果执法人员要检查身份证, 必须出示执法身份证件, 表明身份, 再一个, 说明理由制度, 我们做出一个行政处罚决定, 或者行政许可, 要说明理由, 再比如告知, 我们做出行政处罚的时候, 要告知相对人享有的陈述权 申辩权, 如果不服, 他可以有行政复议权 行政处罚权, 如果因为受到损害, 还可以有国家赔偿的请求权, 另外还有缴罚分离制度, 我们说的做出行政处罚决定的机关, 和收缴行政处罚罚款的机关, 要分离, 还有回避, 比如说, 公务员法规定, 如果公务员从事公务和他本人有利害关系, 或者和本人的亲属有厉害关系, 或者其他可能影响公正执法的情况下, 要回避, 当然, 本人可以提出回避, 相对人也可以提出回避, 另外还有时限, 行政许可法规定, 一般的行政许可是 20 天, 如果集中审批 联合审批的话是 40 天, 如果办不下来, 一般的许可经过批准延长 10 天, 最多不能超过 30 天, 集中审批 联合审批的经过批准, 可以延长 15 天, 最多不能超过 60 天, 这些都体现了时限制度, 依法行政不仅要求主体合法 行为合法, 很重要的方面, 还要求行政机关的程序合法 因为, 程序正当也是行政机关一项很正当的权利, 所以, 行政程序法律制度, 对于行政机关正确地实施行政行为有非常重要的保障作用, 它有利于监督行政机关依法行政, 有利于体现社会的公平和正义 四 对行政机关的监督那么, 最后给各位介绍一下我们中国行政法律制度的最后一项, 就是对行政机关的监督 我们知道, 行政机关行使行政职权, 对社会事务进行管理, 行政机关行使的行政职权, 涉及面非常广泛, 内容非常丰富, 直接影响到政府的形象 影响到相对人的合法权益 影响到我们社会 经济 秩序的正常维护 我们经济社会有效的运转, 所以对行政机关行使的职权必须进行必要的监督 规范和制约,

27 所以, 提出来要建立健全对行政机关行使职权的监督制约机制, 根据有关的法律法规规定, 我们已经建立了对行政机关行使行政职权的监督制度, 这就是我们行政法上说的, 行政监督法或监督行政法 ( 一 ) 对行政机关监督的意义和标准对行政机关进行监督具有非常重要的意义, 首先, 它有利于确保行政相对人的合法权益, 其次, 有利于促进行政机关严格依法行政 根据有关法律 行政法规的规定, 对行政机关进行监督, 必须符合一定的标准, 这个标准就是我们前面说的行政机关的行政行为和其他行为必须符合法律的规定, 监督行政机关的实体行为和程序行为必须合法, 必须符合依法行政的要求, 也就是说, 监督必须符合依法行政的要求 第二, 监督必须符合合理行政的要求, 就是要保障行政机关行使自由裁量权符合法律授权的目的, 防止不相关因素的干扰, 再一个就是要保证行政机关采取的措施和手段是必要的 适当的 ( 二 ) 对行政机关监督的主要方式和具体形式另外, 如果行政机关对相对人造成了损失, 要承担相应的责任, 尽量减小行政机关对相对人造成不必要的损失 根据有关法律 法规的规定, 对行政机关监督的重要方式, 包括权力机关的监督, 就是我们全国人民代表大会和地方各级人民代表大会和常务委员会对行政机关进行监督 第二, 行政机关自身的监督, 第三, 人民法院通过行政诉讼依照行政诉讼法进行的监督, 就是说, 人民法院对被诉具体行政行为进行审查, 根据有关法律的规定, 如果认为行政机关做出的行政行为是合法, 就是维持了判决, 如果认为行政机关的行为是违法的, 就做出撤销或者是确认违法的判决, 如果认为行政机关做出的行政行为不符合法定程序, 也采取确认无效或者撤销的判决, 来监督行政机关依法行政 还有政协的民主监督, 包括社会新闻 群众的监督 具体说起来, 对行政机关监督的具体形式这方面, 有很多 我们这里只说两个方面, 一, 权力机关对行政机关进行监督, 包括全国人大听取和审查行政机关的工作报告, 听取和审查国民经济和社会发展的计划报告, 以及预算执行情况的报告, 这就是行政机关接受权力机关监督很重要的方式

28 再就是接受人大代表的执行或者是询问, 根据有关法律的规定, 如果是全国人大代表, 他们如果对政府的工作, 对国务院和有关部门的工作, 如果可以达到一定的人数, 可以提出执行, 如果根据地方组织法, 如果说是人大代表有十个以上, 他们可以提出对政府和政府部门的执行, 如果是人大常委会, 就是说, 省和社区的市这一级, 自治州这一级, 五个人大常委会组成成员, 如果是县级人大常委会, 三个人以上是可以提出对政府的执行 另外还有审查文件, 全国人大可以撤销国务院的行政法规, 如果不符合法律和行政法规, 全国人大常委会也可以撤销同宪法 法律相抵触的行政法规, 地方人大及其常委会可以撤销本级人民政府不适当的规章 指示和决定 另外, 全国人大代表还可以罢免国务院组成人员 地方各级人民政府的组成人员, 也可以依法被地方各级人民代表大会罢免 另外, 人大闭会期间, 地方人大常委会还可以决定个别地方行政首长副职的撤职以及其他组成人员的撤职, 这些都体现了权力机关对行政机关的监督 最后, 行政机关还有自身的监督方式, 行政机关可以通过层级来监督, 也可以通过行政复议来监督, 还可以通过专门的监督, 比如说, 经过层级监督就是上级监督下级, 包括上级政府监督下级政府, 以及上一级政府部门来监督下一级政府部门 另外, 还可以通过行政复议, 就是通过由行政复议机关受理行政复议案件, 对被申请行政复议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查, 来做出撤销或者是部分撤销 其他方面的行政复议决定, 监督行政机关严格依法行政 再就是专门监督, 审计机关的监督和行政监察的监督, 审计机关就是对国务院各部门以及地方人民政府的各个部门, 对他们的财政收支情况和对国有金融企业其他国有企事业单位和国家的财政财务有关的收支活动进行监督 进行合法性 真实性 有效性的审查, 就叫做审计监督, 行政监察就是指的专门的机关来监察人民政府和人民政府的部门, 以及由人民政府和人民政府部门任命的其他人员, 他们的行为是否执行了法律, 是否符合法律, 是否依法办事, 来进行监督 这些属于专门监督, 对行政机关的监督主要有这些方式 另外还有其他的监督方式 我们说, 我们国家的行政法律制度内容范围非常广泛, 内容非常丰富, 我们国家从 1982 年宪法制定以后, 包括以前, 我们在宪法的指导下, 制定了一系列和行政管理活动有关的法律 法规 规章, 它们构成了我们中国现有的行政法律

29 制度, 这些法律制度以宪法为指导, 以行政处罚法和行政许可法的制定和实施为标志, 共同规范政府的行政行为, 构成了我们依法行政的主要内容, 所以依法行政要求我们行政机关必须严格按照我们现有的行政法律制度的有关规定, 做到合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一 我今天的讲座希望通过我的讲解, 为我们各级政府和政府部门及其工作人员, 他们严格依照法律规定的权限和程序依法办事有所帮助, 通过我们大家共同努力推进依法行政的进程, 实现我们建设法治政府的既定目标 今天的讲座到此结束 谢谢大家