福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏即统筹城乡发展统筹区域发展统筹经济社会发展统筹人与自然的和谐发展统筹国内发展与对外开放来推进各项事业的改革和发展五个统筹以经济政治文化全面发展为内容, 以社会主义物质文明政治文明和精神文明整体推进为目标, 以经济社会自

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粒徵威田
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1 福建省财政学会调研文稿专栏福建财会研究 /2011/04 我省地区间公共服务成本差异比较分析研究福建省财政厅课题组由于历史的原因, 目前我省地区间的政治经济社会等公共服务基础条件存在很大差异, 就某个时点而言, 各地区推进公共服务均等化的起点并不处于同一水平线上, 即使提供相同的公共服务, 其单位成本也存在显著差异而现行我省对下转移支付的计算办法对地区公共服务成本差异考虑不足, 一定程度影响了地区间财力的均等化分配本课题从我省现行地区间公共服务成本差异的主要影响因素入手, 采用总体分析和个案分析相结合的方法, 深入剖析我省地区间公共服务成本差异现状, 并借鉴日本等发达国家的先进经验, 提出构建公共服务成本差异评价指标体系的政策建议, 为进一步完善我省转移支付制度设计, 建立全面科学合理规范的公共服务成本差异定量标准体系奠定基础一研究地区间公共服务成本差异的意义党的十六届三中全会提出了坚持以人为本, 树立全面协调可持续的发展观, 以促进经济社会和人的全面发展科学发展观要求做好五个统筹, 01

2 福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏即统筹城乡发展统筹区域发展统筹经济社会发展统筹人与自然的和谐发展统筹国内发展与对外开放来推进各项事业的改革和发展五个统筹以经济政治文化全面发展为内容, 以社会主义物质文明政治文明和精神文明整体推进为目标, 以经济社会自然协调发展为途径, 着眼于全面持续协调发展五个统筹的重要目标之一是解决地区之间发展不平衡问题, 体现社会主义社会全面发展的战略构想按照科学发展观五个统筹的要求, 体现在财政政策方面, 其核心就是财政体制, 尤其是财政转移支付制度财政转移支付政策体现对落后地区进行扶持, 相应提高其发展水平和提供公共服务的财力水平, 最终才能实现统筹协调发展的目标财政转移支付政策在致力于缩小城乡差距和地区差距问题的同时, 也要致力于解决公平问题由于社会条件自然条件差异, 不利的自然地理条件如气候恶劣山地较多交通不便人口稀少等形成较高的单位支出成本, 提供大致相同的公共服务的支出成本在各地区有明显的差异为此, 在测算各地基本公共服务支出成本方面, 要充分考虑经济自然社会政治等公共服务成本影响因素, 建立地区间支出成本差异补偿机制, 均衡地方政府提供基本公共服务的财政保障能力由于历史的原因, 目前我省地区间的政治经济社会等公共服务基础条件存在很大差异, 就某个时点而言, 各地区推进公共服务均等化的起点并不处于同一水平线上, 即使提供相同的公共服务, 其单位成本也存在显著差异而现行我省对下转移支付的计算办法对地区公共服务成本差异考虑不足, 一定程度影响了地区间财力的均等化分配党的十七大提出了围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系的要求, 中央财政也在 2008 年一般转移支付办法中引入了成本差异系数, 进一步完善我省对下转移支付办法, 引入地区间公共服务成本差异, 促进辖区间基本公共服务均等化已经迫在眉睫要实现公共服务均等化, 必须深入研究我省地区间的公共服务成本差异, 找出具体量化的方法, 将各地成本差异现实情况结合考虑到转移支付制度设计中, 根据各地区公共服务成本差异程度, 进一步加大对公共服务成本高的地区的扶持力度, 逐步实现区域协调发展本课题从我省现行地区间公共服务成本差异的主要影响因素入手, 采用总体分析和个案分析相结合的方法, 深入剖析我省地区间公共服务成本差异现状, 并借鉴日本等发达国家的先进经验, 提出构建公共服务成本差异评价指标体系的政策建议, 为进一步完善我省转移支付制度设计, 建立全面科学合理规范的公共服务成本差异定量标准体系奠定基础二地区间公共服务成本差异的定义 ( 一 ) 公共服务公共服务是以政府为主满足社会公共需要所提供公共产品及其劳务行为的总称基本公共服务是覆盖全体公民满足公民对公共资源最低需求的公共服务, 涉及义务教育医疗住房治安就业社会保障基础设施环境保护等方面其特点是基本权益性公共负担性政府负责性, 以及公平性公益性普惠性其中 : 基本权益性是指它应涵盖公民的生存权健康权居住权受教育权和工作权等基本权利 ; 公共负担性和政府负责性是指它应由公共财政承担由政府负责提供 ; 公平性公益性和普惠性是指它应由全社会普遍分享, 惠及全体人民 2006 年国家十一五规划纲要提出 : 加快公共财政体制建设, 逐步推进基本公共服务均等化 ;2007 年党的十七大提出 : 缩小区域差距, 必须注重实现基本公共服务均等化由此可见, 基本公共服务均等化已经成为中国当前重要的公共政策目标基本公共服务均等化的目标, 就是要逐步使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护, 即 : 以政府为主, 创造条件为全体公民提供基本而又有保障的公共产品和公共服务 ( 二 ) 公共服务成本差异地区间公共服务成本差异一直是困扰国内外财政转移支付制度设计的一个大问题, 也因此成为许多专家学者研究的焦点各个地区之间对某些服务的需求和提供公共服务的成本各不相同, 同一类型的公共服务, 在不同辖区间也有不同的单位成本自然地理条件是导致辖区间服务成本差异的关键因素, 在自然地理条件恶劣的地区, 修建公路的单位成本比在自然地理条件较好的地区要高得多经济发展水平的差异也是类似的因素, 经济发展水平较高的地区, 生活费用比发 02

3 福建省财政学会调研文稿专栏福建财会研究 /2011/04 展水平较低的地区要高一些因此, 公共服务成本差异是指受政治经济社会性因素等各方面因素影响, 不同地区提供相同的公共服务, 其所需成本存在的差异性我省各地区政治经济社会性因素等基础条件差异较大, 单位服务成本差异大, 要想让地区间公民平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利, 亟需深入研究我省地区间单位服务成本的差异, 以期在基本公共服务均等化的推进和政策设计时, 对那些基础条件差单位服务成本高的地区给予适当倾斜, 建立起相对稳定的投入补偿机制, 为实现地区间公共服务均等化奠定基础实现基本公共服务均等, 前提是实现地方政府提供公共服务的财政能力均等, 这就需要进一步完善财政体制, 特别是要进一步完善省对下一般转移支付体制因此, 完善财政转移支付政策是实现基本公共服务均等化的供给保证三我省地区间公共服务成本差异的现状分析. ( 一 ) 总体概述由于公共服务支出是覆盖全体公民满足公民对公共资源最低需求的各项支出, 其范围既包括人员经费公用经费等基本支出, 也包括其他专项支出鉴于目前有关部门及理论界对公共服务支出的统计范围未予明确界定, 我们综合考虑数据的可得性和指标的可量化性等因素, 主要采用人均财政支出水平作为分析不同地区之间公共服务水平高低的重要参考指标影响我省地区间公共服务支出的因素很多, 大致可分为社会自然因素经济因素政治因素和特殊性因素等四类, 本课题选择影响较为突出的几个因素作具体分析 1. 社会性和自然因素成本差异自然因素由地理空间分布规律的特征决定, 包括地质基础地形地貌气候条件水文状况土壤及植被等作为人类生产生活所依存的自然空间, 自然环境是一切生存与发展活动的基础, 也是公共财政目标实现的基础, 而自然条件的差异使得实现相同公共服务水平的成本迥异社会因素对公共财政支出目标的实现有重要影响, 因为即使自然与经济条件相同, 不同的社会因素也会使得相同的财政投入产生不同的公共服务水平因此, 在选取因素时我们重点关注了两类因素对于公共财政目标实现的重要性, 此外该因素的代表性数据的可得性指标可量化性因素之间的相关性也是考察的标准在此基础上我们选择人口城镇化交通海岛和山地面积等作为社会和自然因素的代表 (1) 由于人口因素引起的成本差异总人口是影响地区间公共服务成本差异的首要因素 2007 年全省县级总人口为 2493 万人, 全省现辖 9 个设区市 58 个县 ( 市, 不含金门 ), 从行政区划上看, 县级规模差异较大, 人口最多的晋江总人口规模达到万人, 人口最少的柘荣规模只有 9.2 万人总人口对人均财政支出呈规模递减效应, 即随着人口的增加, 人均财政支出呈下降趋势地区间公共服务成本差异还与人口密度有较大关系 2007 年全省县级人口密度为人 / 平方公里, 最高的石狮为人 / 平方公里, 最低的光泽为 62.7 人 / 平方公里人口密度对人均财政支出呈规模递增效应, 即随着人口密度的增加, 人均财政支出呈上升趋势 (2) 由于海岛因素引起的成本差异福建地处我国东南部东海之滨, 海域辽阔, 海域面积 13.6 万平方公里, 海岸线蜿蜒漫长, 全长 3324 公里, 居全国第二位, 沿海岛屿 1546 个, 海岛建设任务十分繁重, 各级财政支出压力沉重 (3) 由于交通因素引起的成本差异引起交通成本差异的主要因素有一个地区的路况山地面积以及与省会和设区市距离等, 这些因素会加大道路建设等基础设施完善的难度, 进而增加区域内生产资源和生活资源的流通成本, 这使得提供公共服务的财政支出成本提高以与省会和设区市距离为例, 一般认为, 距离与交通费用呈正相关关系, 即距离越远, 需花费的交通费越多 2007 年全省县级与省会城市距离, 最近的县为闽侯 24 公里, 最远的县为武平县 575 公里 ; 从下图可见, 县级与省会城市距离和总人口人均商品和服务支出 - 差旅费呈高度正相关关系, 相关系数为县与设区市距离, 最近的县为晋江 9 公里, 最远的县为建宁 232 公里 ; 从下图可见, 县与设区市距离和人均商品和服务支出 - 差旅费呈正相关关系, 相关系数为

4 福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏人均差旅费费 ( 元 ) 总人口人均差旅费和与福州市设区市距离分布图与福州市设区市距离 ( 公里 ) 入是直接构成单位成本差异的内生因素我省地区间城镇单位在岗职工平均工资与农民人均纯收入差异较大,2007 年城镇单位在岗职工平均工资最低的漳浦为元, 最高的长乐为元 ; 农民人均纯收入最低的松溪为 3723 元, 最高的石狮为元城镇单位在岗职工平均工资和农民人均纯收入与人均支出呈正相关关系, 相关系数分别达到和在岗职工平均工资农民人均纯收入与人均财政支出分布图距离福州距离设区市 2. 经济性因素成本差异经济因素是政府财政支出成本的重要影响因子, 也是公共财政支出的主要目标之一经济因素包括基础设施人均产出收入物价等公共财政的目标是使各地区人民享受相同水平的公共服务, 因此我们在选取经济因素时充分考虑了该因素与公共服务水平的相关性, 此外该因素的代表性数据可得性等也是因素选取的重要标准在此基础上我们选择人均 GDP 人均收入( 城市农村 ) 和人均社会消费品零售总额作为经济因素的代表 (1) 由经济发展水平引起的成本差异 : 经济发展水平是决定地区成本差异的一个关键性因素, 各地区经济发展水平经济发展战略和经济发展阶段等不同, 都对本地区的财政支出产生影响 2007 年全省县级人均 GDP20337 元, 地区间经济发展水平差异较大, 最低的政和只有元, 最高的石狮为元理论上说, 经济与单位成本呈正相关关系, 即经济越发达, 受物价水平等因素的影响, 单位成本越高从下图可看出, 人均 GDP 与人均支出呈较强的正相关关系, 相关系数达到人均财政总支出 ( 元 ) 我省县级人均 GDP 与人均财政支出分布图元元人均 GDP( 元 ) (2) 由工资与收入引起的成本差异 : 工资与收人均财政支出 ( 元 ) 元 2000 在岗职工平均工资元农民人均纯收入 3723 元元工资与收入 ( 元 ) 3. 政治性因素成本差异从政治性因素的内容及性质来看, 大部分具有较强地区间利益溢出效应, 容易影响地区公共品的提供, 因此需要转移支付制度设计时给予适当补偿与倾斜考虑到因素的代表性数据可得性我们选择对台驻军和旅游重点地区等因素作为政治性因素的代表 (1) 对台问题 : 福建东隔台湾海峡, 与台湾省隔海相望, 与台湾渊远流长, 台湾同胞中 80% 祖籍在福建近年来, 我省认真贯彻中央对台的战略部署, 发挥海峡西岸的五缘优势, 全面拓展闽台交流合作, 努力把福建建设成为两岸人民交流合作的先行区, 积极支持台商投资企业发展, 继续办好海交会台交会花博会等经贸洽谈活动, 加强两岸文化交流和旅游合作, 福建承担了大量的支出压力, 此项支出对我省的影响较为突出, 也是引起地区间差异的一个重要因素 (2) 驻军问题 : 国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用地方政府承担的国防支出符合基本公共服务保障需求, 具有较强的公共性和刚性由于我省的特殊军事位置, 为驻军承担的支出较多, 驻军问题成为成本差异一个不可忽略的因素 (3) 旅游重点地区 : 旅游重点地区一般是政府 04

5 荣县总人口人均招待费分布图福建省财政学会调研文稿专栏福建财会研究 /2011/04 间会议调研等活动的集中地, 在全省工作交流起到了重要的作用, 这些地区也因此承担了大量的接待费 2007 年全省县级总人口人均商品和服务支出 - 接待费元, 其中, 旅游重点地区武夷山元闽闽永长福平连罗龙云漳侯清泰乐清潭江源海霄浦县县县市市县县县市县县诏安县长泰县25.92 东山县南靖县平和县35.49 华安县惠安县晋江市南安市安溪县永春县德化县石狮市47.80 明溪县永安市清流县48.43 宁化县大田县尤溪县沙县将乐县泰宁县10.18 建宁县仙游县邵武市建阳市顺昌县建瓯市84.93 浦城县武夷山市54.28 光泽县松溪县政和县特殊性因素成本差异福建是自然灾害多发省份, 旱灾台风暴雨洪水灾害地质灾害和雨雪冰冻灾害频发, 每年因为自然灾害增加较多的支出负担福建大部分地区为热带亚热带季风气候, 年均降水量毫米,5 11 月有台风登陆, 而以三个月为最多 2007 年, 台风洪涝灾害, 全省共有 270 万人受灾, 房屋倒塌 2.5 万间, 紧急转移安置 120 万人, 全省经济损失近 32 亿元 ; 地质灾害从发生数量看, 福建省仅次于湖南省, 每年地灾均给人民的生命财产造成严重损失 ; 冰冻雪灾, 全省共有万人受灾, 因灾造成直接经济损失亿元为了做好防灾救灾工作, 全省各级财政都承担了大量的支出,2007 年全省县级灾害防治经费和自然灾害生活救助 2.34 亿元闽侯县长汀县永定县上杭县84.82 武平县漳平市连城县福鼎市霞浦县福安市古田县56.06 屏南县寿宁县周宁县柘闽清县永泰县长乐市福清市平潭县连江县罗源县龙海市云霄县漳浦县诏安县长泰县东山县南靖县平和县华安县惠安县晋江市南安市安溪县永春县德化县石狮市明溪县永安市清流县宁化县大田县尤溪县( 二 ) 案例分析根据人口经济交通海岛自然灾害对沙县将乐县泰宁县建宁县仙游县邵武市建阳市2007 年县级防灾救灾经费顺昌县县建瓯市浦城县武夷山市光泽县松溪县政和县长汀县永定县上杭县武平县漳平市连城县福鼎市霞浦县福安市古田县屏南县寿宁县周宁县柘荣台驻军旅游景点等因素, 选择晋江福清仙游长汀武平连城诏安光泽建宁松溪武夷山平潭顺昌清流福鼎漳浦东山霞浦南靖和柘荣等 20 个县市作为样本县进行案例分析案例分析主要采用两种研究方法 : 一是对比分析法, 通过两组不同样本之间支出成本的对比, 体现各地区公共服务成本水平的差异, 例如 : 人口和经济类样本县的分析 ; 二是总体样本分析法, 通过所有的样本之间支出成本的对比, 体现各地区公共服务成本水平的差异, 例如 : 交通城镇维护建设类样本县的分析 ; 三是抽样分析法, 选取具有代表性的样本, 测算其支出成本, 作为各类地区单位公共服务成本水平的标准, 例如 : 海岛等特殊因素类样本县的分析 1. 人口 ( 取人均 GDP 相近的县进行对比 ): 漳浦仙游光泽柘荣如下图所示, 从我省各地区分布情况看, 县域人均 GDP 总体上与人口呈正相关关系, 人口较多的地区经济相对发达, 相关系数直接选择人口因素与单位成本进行比较, 可能受到经济因素影响, 降低了样本分析的可比性为了增加样本的可比性, 本文选择经济发展水平较低, 人均 GDP 在 1 万元左右, 但人口规模截然不同的漳浦仙游和光泽柘荣四个地区作为样本 ( 从下图还可以看出, 在单个区间内, 人口可能与人均 GDP 呈逆向关系, 人均 GDP 较低的地区其人口也有可能较多 ) 分析表明, 四个地区总人口分别为 82.5 万人 88.4 万人 14 万人和 9.2 万人, 前两个地区人口较多, 后两个较少, 但前两者人均支出水平明显低于后者, 人均支出分别为元元元和元可见, 在经济发展水平相近的情况下, 总人口对成本差异呈逆向效应人口 ( 万人 ) 我省县级人均 GDP 与人口分布图万人元元 9.2 万人人均 GDP( 元 ) 05

6 福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏 2. 经济 ( 取人口规模相近的县进行对比 ): 晋江福清仙游长汀与上个案例分析相似, 我们选择总人口规模相近, 都在 100 万人左右的晋江福清仙游和长汀四个地区, 主要采用对比分析的方法进行比较分析表明, 前两者的人均 GDP 较高, 分别为 3.71 万元和 2.88 万元, 后两者的人均 GDP 较低, 分别为 1.07 万元和 1.05 万元与之相适应, 前两者的人均支出分别为元和元, 明显高于后两者元和元可见, 在总人口相近的情况下, 经济发展水平对成本差异呈正向效应 3. 海岛 : 平潭本文选取平潭县作为海岛的样本县平潭是我省典型的海岛县, 是全国第五大岛福建第一大岛平潭全县由 126 个岛屿组成, 海域面积 6064 平方公里, 海岸线 448 公里海岛地理位置特殊, 建设难度较大, 需要额外负担较多的建设支出, 平潭作为海岛县, 每年因海岛建设增加的相关支出达到 1396 万元 4. 交通本文选择所有的样本县进行分析对比, 分析结果表明, 人均交通费差旅费与高速路等级路山地面积比重与省会城市距离离设区市距离等因素关系较大人均差旅人均交通高速路等级路山地面积距离距离设费 ( 元 ) 费 ( 元 ) 比重 % 比重 % 比重 % 福州区市全省县级平均福清平潭漳浦诏安东山南靖清流建宁仙游顺昌武夷山光泽松溪长汀武平连城福鼎霞浦柘荣与人均交通费的相关系数与人均差旅费的相关系数 (1) 人均交通费与路况样本县人均交通费与高速路等级路比重呈负相关关系, 相关系数分别为与 , 即高速路和等级路越多的地区路况越好, 所需花费的人均交通费也越低同理, 山地面积比重与人均交通费呈正相关关系, 相关系数达到 , 即山地越多, 所需花费的交通费越多人均交通费 ( 元 ) 样本县人均交通费与路况关系图高速路比重 % 等级路比重 % 山地面积比重 % 以武平县为例, 全县山地面积高达 83%, 境内通车里程中, 等级公里仅占 25.8%, 且大部分是三四级公里, 路况差不仅使行车的油耗增加, 而且加大车辆磨损据测算, 在武平县境内行车比在高等级公路上行车每公里油耗至少要高出 40%, 车辆维修费每年至少要高出 50% 全县因路况问题每年要多支出交通费维修费 600 万元 (2) 人均差旅费与路况距离与交通费相似, 人均差旅费与路况关系也较大, 与高速路等级路比重呈负相关关系, 相关系数分别为与 , 与山地面积比重呈正相关关系, 相关系数为 0.38 人均差旅费还与省会距离城乡间距离有关, 距离越远的地区花费的差旅费越多, 样本县人均差旅费与距离福州距离设区市的相关系数分别为人均差旅费 ( 元 ) 样本县人均差旅费与路况关系图高速路比重 % 等级路比重 % 山地面积比重 % 距离福州距离设区市以武平县为例, 该县地处闽粤赣三省交界处, 位于我省最西部, 距省会城市福州 648 公里, 距龙岩市 135 公里, 是离中心城市最远的县份据测算, 06

7 福建省财政学会调研文稿专栏福建财会研究 /2011/04 小车每往返福州一趟平均约需交通费 ( 通行费油料费等 )1000 元左右, 往返龙岩一趟平均约需 300 元左右, 按每个单位平均每月往返福州一趟, 每月往返龙岩五趟计算, 加上小车费用损耗, 共需交通费 750 万元, 比其他县每年需多支出 400 万元 5. 对台驻军 : 东山霞浦连城福建多年来作为与台湾军事对峙前线, 承担了较多的驻军与对台支出, 特别是东山霞浦等地承担了大量的大型军事演习活动, 经济与社会损失严重, 一定程度影响了各地区的标准支出计算关于对台和驻军问题, 本文选取了东山霞浦和连城等地作为样本以东山为例, 近些年来, 东山县作为全国及中央军委对台军事斗争训练和演习的主要基地, 每年都有相当规模的驻训部队和演习部队进岛演练, 特别是 2000 年以来以东山岛为中心成功举行了多次大型军事演习, 使东山岛再次成为海内外关注的台海形势的聚焦点但长期的海防前哨也给东山经济造成损失, 加重了地方经济和财政负担一是因战备演习基地建设使海洋与渔业交通及港口旅游国土及矿产资源开发建设林业供电军供水务 ( 含供水 ) 环保群众转移及财产损失等方面受损岛内军事设施建设项目大部分地处县旅游开发区及黄金旅游地段, 影响了东山旅游的投资开发及游客量二是为适应部队交通需要, 近几年先后投建大产跨海大桥八尺门跨海大桥环岛公路冬古陆岛交通码头西铜公路等项目三是对招商引资吸引外资入岛办企业等方面也产生间接影响又如连城县, 社会事业建设部队油管网线通讯电力杆管线等迁移支出, 城市建设和其他生产性项目建设迁移部队电线电缆电话及征地等协调经费, 春节拥军优属慰问等支出另一方面, 每年影响土地出让收益主要是城区范围内的土地受部队军事禁区和净空限制的影响, 土地出让收益减少 6. 自然灾害 : 顺昌清流福鼎漳浦本文选取自然灾害频发的顺昌福鼎清流和漳浦作为自然灾害的样本, 由于水灾旱灾地质等灾害造成的防灾与救灾支出分别达到 415 万元 1699 万元 1002 万元和 231 万元, 分别是其自然灾害经济损失的 18.2% 1.4% 37.7% 和 5.2% 在计算各地区标准支出时, 确实需要对此项支出进行特殊处理顺昌福鼎清流漳浦水灾经济损失旱灾经济损失地质经济损失其他灾害损失灾害防治经费自然灾害生活救助其他相关支出 161 以顺昌为例, 顺昌地处福建西北, 闽江上游金溪富屯溪交汇处, 境内山岭耸峙, 丘陵起伏, 河谷和小盆地错落其间, 水系发达, 切割强烈, 地貌类型复杂, 属于闽西北花岗岩片岩片麻岩中山与山间盆地地貌区, 侵蚀剥蚀和溶蚀地貌较多受地形地貌影响, 顺昌地质灾害频发,2007 年地质灾害经济损失 1200 万元, 因灾害防治和救助增加的支出达到 505 万元以福鼎为例, 福鼎地处福建沿海的最北端, 海域面积平方公里, 海岸线公里, 占全省的十分之一由于特殊的地理位置, 福鼎每年都有多次的强台风和热带风暴袭击 2007 年, 福鼎因水灾遭受的经济损失达到 12.4 亿元, 占 GDP 的 15%, 因灾增加的防灾救灾经费达到 1699 万元 7. 旅游重点地区 : 武夷山根据统计,2007 年度到武夷山市旅游人数达万人次, 各级各部门, 包括市五套班子政府各职能部门各乡镇 ( 场 ) 承担的接待任务也 07

8 福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏相当繁重 2007 年度, 全市接待费用支出 1826 万元, 加寒冷津贴取暖费清除积雪经费 ; 财政能力调茶旅联合宣传促销支出 1343 万元, 度假区景区整的内容是, 在计算地方债还本付息时, 地方政府基础设施景点维护建设等支出 7660 万元由于还本付息额占本级税收收入比率越大, 那么, 计入作为旅游重点地区而额外承担的支出, 占了武夷山标准支出的比率越高如果修正系数高于 1, 说明市全年财政支出 (4.1 亿元 ) 的四分之一之强该地提供服务的单位成本高于全国标准 ; 反之则被四国内外在处理公共服务成本差异方面的先认为低于全国标准修正系数由自治省的地方财政进经验局每年调整一次 ( 一 ) 日本等发达国家在处理公共服务成本差 ( 二 ) 中央财政对公共服务成本差异的研究及异方面的先进经验应用情况在长期的探索和实践中, 日本澳大利亚英中央财政对地区间公共服务成本差异问题做了国和德国等发达国家在支出成本差异方面积累了许大量的研究, 近年多次联合地方财政成立课题组对多带有共性的经验, 可以为我们提供宝贵的借鉴意成本差异进行专题研究, 并在实践中, 尝试用残差见其中, 日本的一般转移支付成本差异系数与我修正法综合成本差异系数和考虑实际支出水平国较为接近日本的一般性转移支付制度从 20 世差异的方法对一般转移支付办法进行了多次试算纪 20 年代末开始萌芽到 1954 年正式建立地方交付 2008 年的一般转移支付办法首次根据海拔人口密税制度, 历经 20 多年, 并从起初以解决地方财政度温度运输距离少数民族地方病等影响财困难为目标的应急性措施, 逐渐过渡到地区间财力政支出的客观因素计算确定成本差异系数, 以行政差异的调节手段, 最终转向以均等化为理念的机制部门成本差异系数为例, 支出成本差异系数计算公性财力均衡制度地方交付税制度公式为 : 式为 : 地方交付税 = 基本支出需求 - 基本财政收入支出成本差异系数 =( 人口规模系数其中, 基本支出需求按教育交通社会福利面积系数 0.15) { 艰苦边远系数人员经费环境保护警察和经济发展六个类别测算, 各类支占该项支出比重 + 温度系数取暖费占该项支出出需求都以标准单位服务成本为基础, 通过修正系比重 + 海拔系数运距系数燃油费占该项支数 ( 即调整系数 ) 加以调整后确定其中, 修正系出比重 + 路况系数车辆维修费占该项支出比重数主要是由于各地方政府的人口规模人口密度 +[1 - ( 人员经费占比 + 取暖费占比 + 燃油费占比 + 都市化程度气象条件等存在一定差异, 为保证测车辆维修费占比 )]} 民族系数算的支出需要合理妥当, 需要进行必要的调整五完善省对下转移支付办法, 建立地区间公调整的种类有种类调整阶段调整密度调共服务支出成本差异补偿机制, 均衡地方政府财力整形态调整寒冷调整财政能力调整保障能力数值急增或骤减调整等七种种类调整是由于测 ( 一 ) 现行省对下财政体制的基本情况及效果定单位的种类不同, 单位费用存在一定差异而设 2002 年, 我省对市县财政体制进行了微调, 县立的如中学有普通与工科之分, 还有全日制与计 ( 市 ) 财政收入实行全留, 省财政只集中设区市本时制之别 ; 阶段调整是以修正测定单位的数值多少级 ( 含市辖区 ) 一般预算收入增量的 20%, 同时, 对行政经费的影响 ; 密度调整是修正人口密度大小省财政不断完善省对下转移支付体系, 加大对困难对行政经费的影响 ; 形态调整是用来调整地方政府地区的扶持力度体制调整以来, 总体运行情况良的都市化程度等差异而引起的财政支出需要 ; 寒冷好 : 调整是根据积雪程度寒冷程度等指标, 对相关地 1. 从收入看, 年, 全省 ( 不含厦区的行政经费进行的修正, 如计算学校经费时, 增门 ) 财政总收入年均递增 19.4%, 其中 : 省级年均 08

9 福建省财政学会调研文稿专栏福建财会研究 /2011/04 递增 16%, 设区市级年均递增 19.9%, 县级年均递增 20.1%, 各级收入保持了均衡增长的态势, 实现了平稳较快增长 2. 从财力看,2007 年全省财力 ( 不含厦门 ) 达到亿元, 比 2001 年增加亿元, 年均递增 16.9%, 其中 : 省级设区市级县级年均递增率分别为 10.8% 16.9% 21.2% 2001 年省市县三级财力比重为 33 :31 :36,2007 年为 24 :32 :44, 省级下降 9 个百分点, 市县级上升 8 个百分点, 改变了体制调整前县级财力比重逐年下滑省级财力比重逐年上升的趋势, 市级财力比重继续保持了稳中有升的态势财力总体向县市下移, 增强县级财政的自给能力和造血功能 3. 从体制运行效果看, 较好地调动了市县组织收入的积极性, 保证市县财政的基本运转和各项惠民政策的贯彻落实, 对均衡地区发展起到十分重要的作用 ( 二 ) 现行一般转移支付办法还不够科学合理经过多年的探索, 我省已初步建立较为规范的转移支付体系, 在一定程度上缩小了地区间的财力差异但现行的财政转移支付制度仍然存在一些问题, 尤其是一般转移支付办法还不够科学合理, 主要体现在以下几个方面 : 一是标准收入测算不全面在标准收入的测算中, 主要考虑的还是预算内的收入, 大量预算外和其他收入没有纳入标准收入范围, 难以真实反映县市的财力状况二是基本公共服务支出项目标准不明确, 省对下转移支付难于统一确定各地的支出标准目前, 各地都在采取措施努力使自己行政区域内基本公共服务均等化, 但不同地区公共服务的项目标准不一, 财力较好的地区保障能力高, 各项支出政策落实较好, 相对困难的地区则维持很低的标准, 甚至无法执行例如云霄县 : 住房公积金 12% 只安排 6%, 工会经费 2% 只排 0.6%, 福利费 2.5% 只排 0.5%, 公务员按工资 4% 计提用于特大病情医疗保险也没有落实, 失业保障 2% 及残疾保障金和提租补贴 5% 均没有安排三是支出成本差异因素考虑不足现行省对下财政体制更多的是考虑共性问题, 对一些地区的特殊性因素支出考虑不足, 在标准支出的计算方面未考虑各地支出成本差异因素的影响, 尤其是未能充分考虑农业人口现状城镇化水平交通条件自然环境对台驻军生态保护旅游接待经济结构民政优抚等因素造成的公共服务支出需求在财政体制测算方面, 尚未建立特殊因素所造成的基本公共服务支出补偿机制 ( 三 ) 进一步完善一般转移支付办法, 建立地区间公共服务支出成本差异补偿机制, 推进基本公共服务均等化 1. 建立基本公共服务支出缺口补差机制一是明确基本公共服务保障范围除了将人员工资住房公积金职工福利费工会经费医疗保险和医疗补助等基本支出项目纳入基本公共服务保障范围以外, 还应将义务教育社会保障公共卫生等关系民生的支出纳入保障范围二是制定基本公共服务支出标准在综合测算全省各县市平均财力水平及工资公用经费等支出水平的基础上, 提出现阶段全省统一的县市级基本公共服务支出标准, 包括基本的人员经费基本的办公费用基本的医疗保障基本的教育投入等标准比如, 义务教育生均经费是多少, 人均公共卫生支出是多少, 文化设施医疗机构应该达到什么水平将这些统一的标准作为县级实施公共服务支出的最低保障标准, 改变目前不同地区公共服务支出标准差别过大的问题, 真正体现普惠性, 以保障公民享受基本均等的生存权健康权受教育权等基本权利三是建立支出缺口补差机制对因财力水平较低等客观因素造成达不到基本标准线的县市, 按照与基本标准的差距, 给予转移支付补助, 使困难县财政能达到基本的支出水平, 确保机构有效运转, 确保享有基本的公共服务同时, 对享受省级财政转移支付补助的缺口县要实施严格的预算审查, 强化支出监管 2. 建立公共服务成本差异补偿机制 09

10 福建财会研究 /2011/04 福建省财政学会调研文稿专栏由于不同地区公共服务支出成本各异, 即使上级财政保障不同地区的财力水平均等, 但单位支出成本高的地区所能提供的公共服务水平必然相对低下因此, 在财政体制设计上应建立补偿机制, 使理论公平逼近并最终达到实质公平 (1) 规范标准收入测算范围在标准收入的测算中, 应将预算内收入预算外和其他收入全部纳入测算范围, 以真实反映各县市的财力状况 (2) 完善标准支出测算办法在考核不同地区的支出成本差异方面, 尤其要重点考虑个性因素首先, 财政供养人数应考虑采用标准供养人数结合编制数进行测算, 淡化甚至规避各地上报的供养人数, 以免诱导虚报数据和逆向激励控制财政供养人数的政策 ; 其次, 标准供养人数的测算要将当地人口密度中小学校数教学点数交通条件等个性因素纳入考虑范围 ; 第三, 对于标准支出测算范围, 应重点考虑特殊因素导致的支出成本差异, 比如 : 人口规模, 与省会设区市中心城市的距离, 等级公路里程及密度, 城镇化程度农村人口比重, 山地 ( 林地 ) 面积比重, 自然灾害, 自然保护区或风景名胜区个数, 行政村个数, 驻军 ( 占地面积 ) 对台因素, 边界因素等特殊因素, 相应核增所在县市的标准支出, 折算为按标准财政供养人口或辖区总人口计算的人均增支数, 提高补助标准以运距为例, 可考虑按县城至省会城市里程超过全省平均里程数计算, 每超过 1 公里, 相应核增其标准支出, 以弥补因交通里程长造成差旅费燃油费过桥过路费等方面的增支 (3) 分阶段建立支出成本差异定量标准体系我省现行转移支付办法对地区间支出成本差异考虑不足, 一定程度影响了公共服务的均等化效果但要建立起一个全面的科学的合理的规范的公共服务成本差异定量标准体系, 并非一朝一夕所能解决, 也不可能一步到位目前宜采用分类指导分步推进的办法, 逐步建立支出成本考核标准体系, 最终实现量化与修正各地区的公共服务成本差异第一阶段 : 构建公共服务成本差异评价指标体系对地区进行分类, 并按分类别分地区进行定性修正一是构建公共服务成本差异评价指标体系, 设立三级指标体系 : 设立社会经济政治和特殊性等一级指标体系, 在一级指标下再建立二级指标体系, 以全省平均水平为基准, 相应设立评分标准 ; 或对于只有个别地区存在的特殊因素, 可采用分档评分的方法根据各项指标对单位成本的影响程度, 赋予各级指标不同的权重, 并据以加权计算总分二是根据评分结果对地区进行分类, 第一档地区 : 单位成本高的地区 ; 第二档地区 : 单位成本中等的地区 ; 第三档地区 : 单位成本低的地区三是不同层次的地区支出成本差异, 对症下药, 分类指导, 提出用分地区分类分档计算等方法计算标准支出, 对于各地区的转移支付制度设计主要按照效率优先, 兼顾公平的原则, 对于各地区在原有转移支付制度的基础上, 结合实行以下补助政策 : 第一档地区 : 适当倾斜, 弥补投入机制 ; 第二档地区 : 鼓励发展, 鼓励降低行政成本 ; 第三档地区 : 鞭打快牛, 刺激进一步降低行政成本第二阶段 : 设计分项目和综合成本差异系数特殊支出系数进行定量修正在第一阶段定性修正方法试行成熟后, 可考虑在计算转移支付时, 采用定量修正的方法, 根据地区间各因素, 及其对成本差异的影响情况, 分别设计分项目和综合成本差异系数特殊支出系数, 以计算各地标准支出系数主要根据各因素的影响情况分类分档设计, 如果某地区提供服务的单位成本高于全省标准, 则设定成本差异系数高于 1, 反之则设定成本差异系数低于 1 课题负责 : 张小平课题组成员 : 韩健黄剑青陈朝春包洪文黄卓恕潘春晖俞元鹉李铭章李洁朱伟明执笔 : 潘春晖俞元鹉李铭章 10

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, ( ) :,, :,, ( )., ( ) ' ( ),, :,,, :,, ;,,,,,, :,,,, :( ) ;( ) ;( ),,.,,,,,, ( ), %,. %,, ( ),,. %;, :?? * 张军高远傅勇张弘 : 本文在中国的政治经济体制的框架内解释了改革以来, 尤其是上世纪年代以来中国在建设和改善物质基础设施上所取得的显著成就文章依据现有的文献和省级面板数据, 不仅度量了改革以来中国的基础设施的存量变化和地区差距, 而且运用方法检验了可解释基础设施投资支出变动模式的重要变量本文发现, 在控制了经济发展水平金融深化改革以及其他因素之后, 地方政府之间在招商引资