食品安全治理协同创新中心 Center for Coordination and Innovation of Food Safety Governance 2016 年第 3 期 总第 19 期 食品安全治理 FOOD SAFETY GOVERNANCE

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2 食品安全治理协同创新中心 Center for Coordination and Innovation of Food Safety Governance 2016 年第 3 期 总第 19 期 食品安全治理 FOOD SAFETY GOVERNANCE 年 9 月 20 日月刊 食品安全治理 编辑部 主 任 : 杜焕芳 副主任 : 路 磊 编辑 : 孟珊杨娇 食品安全治理协同创新中心 地址 : 北京市海淀区中关村大街 59 号中国人民大学 明德法学楼 606 办公室 电话 : 邮编 :100872

3 目 录 中心动态 食品安全治理协同创新中心主办 小学生膳食营养与食品安全读本 新书发布会 1 新闻纵览 食品安全政策 3 食品企业动态 4 行业发展趋势 5 热点透析 食药总局发布 网络食品安全违法行为查处办法 各国如何保障食品安全? 6 特别专题 食品安全监管体系的何去何从急需 一锤定音 10 学术研究 新 食品安全法 对 农产品质量安全法 修订的启示 14

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5 News & Information 中心动态 食品安全治理协同创新中心主办 小学生膳食营养与食品 安全读本 新书发布会 时值 2016 年全国食品安全宣传周期间,6 月 22 日下午, 中国人民大学食品安全治理协同创新中心 中国人民大学农业与农村发展学院 中国食品安全报 电子工业出版社共同举办了 小学生膳食营养与食品安全读本 ( 以下简称 读本 ) 新书发布会 教育部 国家食品药品监督管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家卫生计生委 国家食品安全风险评估中心 国家新闻出版广电总局印刷发行司农家书屋工程处等主管部门 联合国粮食及农业组织驻华代表处 华夏慈善基金理事会 中国儿童少年基金会 中国青少年发展基金会 北京市食品学会等社会组织以及多家企业代表参加了发布会, 河北和江西省两所项目试点小学的师生代表及 30 余家媒体与会 据了解, 快速工业化使我国产生了 6000 万农村留守儿童和大量的城市周边打工者子弟, 农村市场售卖的劣质零食泛滥, 食品安全监管薄弱, 食品安全隐患突出 ; 同时农村居民普遍缺乏基本的食品安全与营养相关知识, 且农村留守儿童因缺乏监护人的监管和家庭教育, 更容易成为不安全 不营养食品的受害者 基于此, 食品安全治理协同创新中心研究员 中国人民大学农业与农村发展学院食品安全与食品科学教研室彭亚拉教授带领 农村儿童膳食营养与食品安全教育 课题组, 展开了 素质教育框架下农村儿童营养与食品安全校本教育研究 项目, 历时 2 年, 赴 5 省 12 所贫困小学, 调查对象超过 5000 人, 并基于实地调研成果最终编写和出版了 读本 读本 更多针对农村儿童的现实情况, 结合新时期食品安全现状, 不仅关注膳食营养, 更关注食品安全问题 ; 不仅关注正餐, 也关注零食的安全, 具有很强的时代特征和现实意义 本读本共十讲, 涵盖膳食营养 食品安全与农业生产中保护生态环境方面的知识 食品安全治理 1

6 中心动态 News & Information 发布会上, 中国人民大学党委书记靳诺与电子工业出版社赵云峰副社长共同为新书揭幕 同时, 靳诺书记向江西省石城县丰山中心小学校长温扬国 河北省阜平县西刘庄小学校长马彦宏赠送 小学生膳食营养与食品安全读本 中国人民大学法学院院长 食品安全治理协同创新中心常务副主任韩大元教授, 教育部基础教育课程教材发展中心教材处李斌处长, 国家质量监督检验检疫总局质量管理司服务业质量处胡品洁处长, 联合国粮食与农业组织驻华代表处新闻官许楠女士, 电子工业出版社副社长兼总编辑赵云峰, 河北省阜平县黑崖沟村第一书记刘伟, 中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠教授先后致辞 随后, 江西省赣州市石城县丰山中心小学温扬国校长代表小学教师发言, 河北省阜平县西刘庄小学吕靖作为小学生生代表发言 中国人民大学法学院院长 食品安全治理协同创新中心常务副主任韩大元教授在致辞中表示, 如何为儿童提供基本的 安全的 放心的食品, 这是国家通过法律 政府通过公共政策应该给予保护和关注的 同时, 这也是我们的大学 研究机构 媒体 企业要关注的重要的问题 食品安全治理协同创新中心致力于为建立中国的小学生的食品安全的体系做出努力, 为孩子们创造一个良好的食品安全的环境而努力 会上, 中国人民大学食品安全治理协同创新中心倡议成立 小学生食品安全教育基金, 加大对农村地区特别是贫困地区的资助, 为贫困地区小学提供食品安全教育图书资料 开展师资培训, 加强食品安全的宣传力量等 新书发布仪式后, 举行了 如何推进农村地区儿童的食品安全教育 学术研讨, 中国人民大学法学院副院长 食品安全治理协同创新中心管委会主任胡锦光教授, 北京市食品学会副理事长 营养师协会副会长黄磊, 国家卫计委食品司综合处副处长付婷, 国家食品安全风险评估中心风险交流部主任韩宏伟, 中国青少年发展基金会项目专员赵思明, 电子工业出版社生活图书事业部主任郝志恒, 河北省阜平县西刘庄小学校长马彦宏, 华夏慈善基金理事会秘书长闵罡先后做了主题发言 少年强则中国强, 一个强大的中国依靠未来的世代努力 ; 只有健康的中国, 才有强大的中国 儿童时期是生长发育的重要时期, 这一时期的健康是未来健康的基础 而不良的膳食习惯和不安全的零食, 会损害这些孩子的健康 同时儿童是未来的食物生产与消费者, 影响他们的认知与行为, 对从根本上改善我国食品安全状况意义重大 食品安全应从孩子抓起 因此, 读本 的出版对将膳食营养与食品安全教育嵌入到国家 农村义务教育阶段学生营养改善计划 之中 推进中国儿童膳食营养及食品安全教育成为国民素质教育的一部分, 同时对推动我国 膳食教育法案 的出台, 以保证每一个孩子都能公平地接受到最基本的膳食教育具有重要意义 食品安全治理 2

7 Food Safety Report 新闻纵览 食品安全政策 国家食药监总局发布 网络食品安全违法行为查处办法 国家食品药品监督管理总局发布 网络食品安全违法行为查处办法 为贯彻落实 食品安全法, 规范网络食品交易行为, 保证网络食品安全,2016 年 7 月 13 日, 国家食品药品监督管理总局毕井泉局长签署第 27 号令 网络食品安全违法行为查处办法 ( 以下简称 办法 ) 该办法于 2016 年 10 月 1 日起施行 我国对进口糖展开保障措施调查 商务部 22 日发布 2016 年第 46 号公告, 决定即日起对进口食糖进行保障措施立案调查 此前, 广西糖业协会代表国内食糖产业正式提交了 中华人民共和国食糖产业保障措施调查申请书, 请求对进口食糖进行保障措施调查 据了解, 我国目前已经成为全世界最大的食糖进口国 根据海关总署最新发布的数据显示,8 月份我国糖进口量为 36 万吨, 较上年同期再度增长 30.7%. 相比之下, 2015/16 年度中国糖料播种面积 1435 千公顷, 比上年度减少 144 千公顷 ; 食糖产量 870 万吨, 比上年度减少 186 万吨 有分析称, 一旦此次调查情况属实, 则可提交 WTO 申请加大对国内制糖企业的保护, 比如提高关税等 但在国内外市场融合加深的情况下, 糖业也需要同步加快供给侧改革, 通过管理和技术创新实现转型升级 食药总局研究制定 食品生产经营风 险分级管理办法 新修订的 食品安全法 明确了食品安全工作实行风险管理的原则, 并提出了实施风险分级管理的要求 为了强化食品生产经营风险管理, 科学有效实施监管, 落实食品安全监管责任, 保障食品安全, 食品药品监管总局研究制定了 食品生产经营风险分级管理办法, 并将于 2016 年 12 月 1 日实施 办法 对于监管部门合理配置监管资源 提升监管效能有着重要意义 建立实施风险分级管理制度, 能够帮助监管部门通过量化细化各项指标, 深入分析 排查可能存在的风险隐患, 并使监管视角和工作重心向一些存在较大风险的生产经营者倾斜, 督促食品生产经营者采取更加严厉的措施, 及早化解可能存在的安全隐患 ; 而对一些风险程度较低的企业, 可以适当减少监管资源的分配, 从而最终达到合理分配资源, 提高监管资源利用效率的目的 对于生产经营者, 则通过分级评价, 能够使其更加全面的掌握食品行业中存在的风险点, 进一步强化生产经营主体的风险意识 安全意识和责任意识, 提升食品生产经营者风险防控和安全保障能力 全国大宗油料作物生产发展规划 ( 年 ) 为进一步提高我国大宗油料生产能力, 增加食用植物油有效供给, 保持一定的国内自给水平, 国家发展改革委和农业部 国家林业局编制了 全国大宗油料作物生产发展规划 ( 年 ) 食品安全治理 3

8 新闻纵览 Food Safety Report 食品企业动态 农业部: 国家转基因检测中心多处违规已暂停工作 近日, 中国农业科学院北京畜牧兽医研究所肄业博士研究生魏景亮在一网站实名举报 国家转基因检测中心造假, 引起广泛关注,9 月 20 日上午农业部派联合调查组, 对举报问题进行调查 昨日下午 5 时, 农业部在官方网站通报了检查结果 经调查组核查, 该中心在材料准备 档案整理 人员聘用等方面存在违规行为 为接受复评审工作, 该中心于 2015 年 5 月至 7 月突击补充了检测练兵 能力比对 材料领取 仪器使用 人员培训 内审会议记录等档案材料, 违反了检测中心档案管理有关规定 同时声明, 关于 国家转基因检测中心, 其准确名称是 农业部转基因动物及饲料安全监督检验测试中心 ( 北京 ), 依托中国农业科学院北京畜牧兽医研究所建设 该中心系农业部认定的部级转基因检测机构, 承担转基因动物及饲料环境安全检验检测工作 对于调查结果, 农业部表示, 鉴于该中心在机构资质复评审准备工作期间, 在材料准备 档案整理 人员聘用等方面存在违规行为, 依据 农产品质量安全检测机构考核办法 农业部产品质量监督检验测试机构管理办法 等规定, 农业部已决定暂停该中心工作, 限期 6 个月进行整改, 整改不到位, 将撤销机构并收回审查认可证书及印章 同时, 农业部已责成中 国农业科学院依规对相关责任人进行严肃处理 牛奶为何遭遇降价潮专家建议奶农创新营销渠道 各超市 商店里的牛奶刮起了优惠风, 而牛奶及乳制品的价格也越来越低 对此, 消费者虽然乐在其中, 但对于乳企业及相关从业者来说, 牛奶遭遇降价潮的背后却是亏损和无奈 对于目前国内牛奶行业降价潮的现状, 有业内人士透露, 本来近几年进口牛奶的不断进入就已对国内奶市造成了不小冲击, 而欧盟奶制品配额制取消后进口牛奶更多, 造成了更大的冲击, 毕竟欧洲国家生产的牛奶从奶源到成本都有不小的优势 所以目前光明 伊利等一些国内牛奶企业都跑到国外去建厂, 以降低国内牛奶的生产成本, 为国内牛奶行业价格战争取有利条件, 但这需要一个过程 此外, 对于养殖户和养殖企业来说, 被动接受市场价格决定自身发展并不是唯一的出路, 要做好科学养殖 主动转型才是发展之道 就消费者而言, 也不必提起国产牛奶就想到毒牛奶, 产生恐慌和不信任感 目前当今困扰中国乳企的最大问题并不是产品质量, 而是如何恢复市场信心, 让消费者乐于购买国产牛奶, 国家已经下决心去解决和提升整个中国食品产业结构, 中国对乳业的监管和监控也相对高于其他的食品行业的一些品类 这是一项长期的工作, 也需要企业共同作出努力 食品安全治理 4

9 Food Safety Report 新闻纵览 行业发展趋势 买完肉可以查查食品安全溯源码 居民食用的肉类从哪里来, 运输过程是否受到污染, 蔬菜种植过程有无洒过农药, 进口乳粉 红酒等是否真的 货真价实? 这些公众非常关心而且很感兴趣的问题, 今后将可通过食品安全追溯云平台, 把当日采购食材的 身世 了解得一清二楚 长期以来, 食药监管部门一直头疼食品质量监控问题, 如某品牌的肉制品出现问题, 想要知道是哪一个环节的问题就需要展开 地毯式 搜查, 往往耗时耗力却收效甚微 如今, 有了食品安全追溯系统, 就可以及时锁定产品去向, 终止尚在销售环节产品继续销售, 防止问题产品继续扩散 今后, 消费者在全省各地的农贸市场购买猪肉, 都同时可以获取一条食品安全溯源码, 消费者可以凭借该溯源码, 在食品质量安全追溯云平台网站上追踪猪肉的产地 上市日期 流经渠道和免疫情况等, 所有的流程将会一目了然, 有利于进一步保障食品安全 美国环保署表态: 现有证据不足以表明草甘膦是致癌物质 美国环保署 (EPA) 近日发布的白皮书表明草甘膦并不会增加人类患癌风险, 宣称 现有数据并不能表明草甘膦会增加患癌风险 对动物致癌性和遗传毒性的研究均表明, 目前并无证据表明草甘膦与潜在致癌风险有直接联系 流行病学研究结果也表明, 草甘膦与众多癌症之间也无明显相关关系 这与国际 癌症研究机构 (IARC) 于 2015 年 3 月发布草甘膦 可能致癌 的报告冲突 北京: 包装不符合标准也须十倍赔偿 日前, 北京市房山区人民法院召开 食品安全法 实施一周年典型案例 新闻通报会 据悉,2015 年 10 月至 2016 年 9 月期间, 房山区人民法院共受理涉食品消费者权益纠纷案件 23 件,23 名原告全部为职业打假人, 并全部要求生产经营者十倍赔偿 诉讼中, 职业打假人并非以产品本身的质量问题索赔, 而是多以商品包装不符合国家标准为由要求十倍赔偿 2015 年 10 月, 李某在某商场购买真空包装食品后, 发现该食品违反 鲜 冻动物性水产品卫生标准 保质期 9 个月的规定, 将保质期标注为 12 个月, 向法院起诉要求商场退货及价款十倍赔偿 商场辩称已经尽到严格审查义务, 不应当承担相关法律责任 庭审中商场未举证证明其已经尽到严格审查义务, 法院判决商场退还商品价款并支付李某十倍赔偿 欧盟再次评估二氧化钛作为食品添加剂的安全性 据欧盟食品安全局 (EFSA) 消息,9 月 14 日欧盟食品安全局再次就二氧化钛作为食品添加剂的安全性发布意见 经过相应评估, 欧盟食品安全局认为, 二氧化钛作为食品添加剂无基因毒性, 然而生殖毒性数据不完善, 因此 ADI 值尚无法设定 待生殖毒性数据完善后, 再制定 ADI 值 食品安全治理 5

10 热点透析 Focus 食药总局发布 网络食品安全违法行为查处办法 各国如何保障食品安全? 21 世纪是电商的时代 2015 年, 我国网络零售交易额已经达到了 3.88 万亿元 如今, 足不出户就能够在网店里买到自己喜欢吃的东西, 无论是正餐还是零食, 保证不会辜负网友们的期望 但是, 表面上看着光鲜亮丽 十分正规的网店, 真的能够给大家合格卫生的食品吗? 为贯彻落实 食品安全法, 规范网络食品交易行为, 保证网络食品安全,2016 年 7 月 13 日, 国家食品药品监督管理总局毕井泉局长签署第 27 号令 网络食品安全违法行为查处办法 ( 以下简称 办法 ) 该办法于 2016 年 10 月 1 日起施行 国家食药监总局法制司副司长陈谞表示, 食药监总局在 网络食品安全违法行为查处办法 中将对网络食品抽检采取 神秘买家 的制度, 更好地保护消费者的权益 神秘买家 是一项监管措施, 抽样人员以顾客身份买样, 记录抽样样品的名称 类别以及数量, 购买的样品人员以及付款的账户 注册账号, 收货地址 联系方式, 并留存相关票据 购买样品到达买样人后, 要进行查验 封样, 在这个时间节点前需要对买家和相关人员保证一定程度的 神秘性, 以起到保证真实性 公正性作用 办法 具体内容包括: 一是强化平台和入网食品生产经营者义务 办法 明确了网络食品交易第三方平台提供者和通过自建网站交易的食品生产经营者备案 保障网络食品交易数据和资料可靠性 安全性以及记录保存交易信息等义务 规定了网络食品交易第三方平台提供者建立登记审查等制度 建立入网食品生产经营者档案 检查经营行为 发现入网食品生产经营者严重违法行为时停止提供平台服务等义务 二是细化严重违法行为的具体情形 办法 明确网络食品交易第三方平台提供者发现入网食品生产经营者因涉嫌食品安全犯罪被立案侦查或者提起公诉的, 因食品安全犯罪被人民法院判处刑罚的, 因食品安全违法行为被公安机关拘留或者给予其他治安管理处罚的, 被食品药品监督管理部门依法作出吊销许可证 责令停产停业等处罚的应当停止向其提供网络交易平台服务 三是明确违法行为的管辖 办法 规定对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处, 由平台提供者所在地地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖 ; 对入网食品生产经营者的查处, 由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖 因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害 食品安全治理 6

11 Focus 热点透析 后果的, 也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖 消费者因网络食品安全违法问题进行投诉举报的, 由网络食品交易第三方平台提供者所在地 入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地等县级以上地方食品药品监督管理部门处理 四是强化调查处理职责 办法 规定食品药品监督管理部门, 对网络食品安全违法行为进行调查处理时, 可以进入当事人网络食品交易场所实施现场检查 ; 查阅 复制当事人的交易数据 账簿以及其他相关资料 ; 调取网络交易的技术监测 记录资料 五是细化抽样程序 办法 规定食品药品监督管理部门通过网络购买样品进行检验的, 应当按照相关规定填写抽样单, 记录抽检样品的名称 类别以及数量, 购买样品的人员以及付款账户 注册账号 收货地址 联系方式, 并留存相关票据 检验结果不符合食品安全标准的, 食品药品监督管理部门应当及时将检验结果通知被抽样的入网食品生产经营者 通过网络食品交易第三方平台购买样品的, 应当同时将检验结果通知网络食品交易第三方平台提供者 六是明确了责任约谈的情形 办法 规定网络食品交易第三方平台提供者和入网食品生产经营者有下列情形之一的, 食品药品监督管理部门可以对其法定代表人或者主要负责人进行责任约谈 : 发生食品安全问题, 可能引发食品安全风险蔓延的 ; 未及时妥善处理投诉举报的食品安全问题, 可能存在食品安全隐患的 ; 未及时采取有效措施排查 消除食品安全隐患, 落实食品安全责任等情形 七是强化了法律责任 办法 规定网络食品交易第三方平台提供者未履行相关义务, 导致发生严重危害后果的, 由食品药品监督管理部门依照食品安全法责令平台停业, 并将相关情况移交通信主管部门处理 办法 还细化了 严重后果 情形 : 致人死亡或者造成严重人身伤害的 ; 发生较大级别以上食品安全事故的 ; 发生较为严重的食源性疾病的 ; 侵犯消费者合法权益, 造成严重不良社会影响等 办法 还明确网络食品交易第三方平台提供者未按要求建立入网食品生产经营者审查登记 食品安全自查等制度的或者未公开以上制度的, 由县级以上地方食品药品监督管理部门责令改正, 给予警告 ; 拒不改正的, 处 5000 元以上 3 万元以下罚款 食品安全问题关系到每个人的生命健康, 也是一个全球性难题 在世界许多国家, 食品安全事故也时常发生 相比而言, 有些国家和地区已经建立起了较为完整的 从田头到餐桌 的食品安全保障系统 那么, 我们不妨放眼海外, 看看其他国家有什么检查食品安全, 尤其是隐秘的网络食品安全的妙招 首先来看看日本 在日本传统的食品安全管理体系中, 检查人员也处在一个十分被动的处境, 仅仅是通过传统意义上的细菌检测 化学污染分析等方法来确定食品安全 在面 食品安全治理 7

12 热点透析 Focus 对国内食品安全事件频发的巨大压力之下, 日本政府才痛下决心开始有了更加合理的食品监测方法 全球华语广播网 日本观察员黄学清介绍, 在日本, 食品的安全可以说是人们日常生活中的头等大事 不少从事食品安全的专业人员也把这个职业当做 圣职 认为轻视食品安全就相当于轻视生命, 日本也发生过大规模的食品安全事故, 比如 1955 年发生的毒奶粉事件造成了 131 名儿童死亡 ;2000 年发生的 雪印 牛奶中毒事件使 70 多年的老品牌毁于一旦 为此日本不断的完善 食品卫生法, 不仅明确了添加剂 化学合成品的概念和标准, 还设立了食品卫生管理员以及食品卫生责任人制度, 要求食品企业每个工厂必须有一名专职的卫生管理员, 对生产中是否违反添加剂等相关食品卫生法进行监督, 如果企业管理者无视卫生管理员的意见, 出现了食品卫生安全问题, 将要接受双重制裁 不设置食品管理员, 政府可以撤销企业的营业许可或者是责令停业 ; 另外日本还有一个保护内部告发者的 公益告发者保护法 规定对告发者的解雇 减薪等影响告发者利益的行为都不成立, 这个法律实施开始以后的几年中对食品的标识和食物不符的内部告发就有 60 多件 揭发出来的食品伪造伪装的事件几乎全部来自于内部告发 比如有 300 年历史的著名的赤福, 公司把冷冻起来进行储藏的点心在商品标识上将解冻的日期写为制造日期, 这个事件就是内部揭发出来的 现在食品安全的相关法律法规, 仍然在不断的进行完善, 农水产省还设立了揭发食品安全问题的热线电话, 律师也提供免费的或者是廉价的咨询, 促进全社会来监督食品的安全 再来看看南半球的澳大利亚 澳大利亚对于食品的监管十分严格, 早在 1989 年就已经形成了一个比较完整的食品法规标准体系 同时, 在澳大利亚, 许多非政府机构也在保护食品安全方面发挥了巨大的作用 全球华语广播网 澳大利亚观察员胡方表示, 为了加大审查力度, 第三方检查机构被澳大利亚政府充分利用 澳大利亚在 1998 年开始组建全国性的食品监管机构, 而在此之后食品法案 食品安全条例也陆续出台, 作为一个联邦制的国家, 澳大利亚的食品监管总体分为两级, 在全国也就是联邦层面上, 政府负责对所有的进出口食品进行统一的监管 而在各个州和领地政府, 则对自己下辖的食品生产进行监管 食品生产商生产的食品必须要定期接受政府的认证机构和检测机构的审查, 不过由于工作量较大, 澳大利亚各个州政府仅对高风险食品采取直接派政府的审查员审查, 而对中低风险的食品, 则外包给第三方进行审查 第三方审查机构和审查机构的审查员可以是兼职审查, 但是为了防止审查力度降低, 放松审查要求, 政府规定此类的第三方审查机构五年内不能对被审查的公司提供咨询服务 除了在问题发生前加大检查力度外, 澳大利亚政府还制定了及时的补救措施, 以将因食品安全问题造成的损害降至最低 食品安全治理 8

13 Focus 热点透析 澳大利亚的食品监督检查的另一个特点就是透明度非常高, 澳大利亚市民可以登录政府的网站, 查阅到监督机构对食品经营单位的检查结果, 一些著名的食品品牌或者口碑不错的餐厅, 有时候也会出现在食品监督机构的黑名单上, 所以对于普通市民来说, 往往对哪些食品生产商和餐厅的卫生状况不理想, 食品有问题都能够做到心知肚明, 政府的信息透明也导致了食品检查的公信度较高 此外, 除了在防止食品问题发生前的检查管理措施, 澳大利亚也充分做好了在食品问题已经发生之后的应急措施,2007 年澳大利亚的国家食品安全事件应对预案得到了奥兴食品局以及部长理事会的通过, 根据预案, 一旦发生诸如严重的食物中毒事件, 食源性疾病爆发事件, 澳大利亚当局会根据预案进行作出及时的补救措施 最后来看看俄罗斯 生活在高纬度地区的俄罗斯, 食品业产能严重不足, 蔬菜 水果 乳制品 肉类 酒类等都需要大量进口, 所以对于外来的食品监管, 俄罗斯绝不敢怠慢 正在俄罗斯留学的张舜衡介绍, 俄罗斯对食品安全方面的管理可谓事无巨细 俄罗斯的食品安全法律法规完备健全且分类细致,2000 年出台的联邦食品质量安全法是保障食品安全的根本大法, 此外俄罗斯还制定了一系列与其相配套的法律法规, 比如俄罗斯国家健康计划, 就专门针对中小学食堂, 制定了食品安全标准, 对相关工厂实行严格监控, 可谓事无巨细 在法律执行方面, 俄罗斯也相当严苛, 其食品安全监督机构, 主要包括卫生和社会发展部下设的俄罗斯联邦消费者权益保护和工艺监督局, 以及联邦动植物检疫监督局, 这两个部门在俄罗斯各地区设有分支机构, 对各地食品生产厂商 食品商店 公众就餐场所等实行定期及不定期检查, 进行检验检疫 国家认证等工作 特别值得注意的是, 食品安全监督在俄罗斯得到全面支持, 实现全民参与, 在联邦消费者权益保护和工艺监督局网页上, 公众热线电话号码非常显眼, 政府鼓励公众在购买或使用质量有问题的食品后及时通报, 相关部门随后介入调查, 根据调查结果对责任人进行处罚, 严重的将提起诉讼 一旦遇到食品安全问题事件, 俄罗斯的处理手段也绝不软弱 俄联邦和地方政府多年来高度重视食品安全问题, 不仅逐步完善食品安全保障立法和管理体制, 而且遇到重大的食品安全事故时, 俄当局的处理手段一向毫不手软, 以起到杀一儆百的效果 比如 2006 年俄罗斯各个省份分别出现群体性假酒中毒事件, 致使数千人中毒, 两百多人死亡, 事件发生后, 俄当局高度重视, 并迅速采取措施, 首先深入调查事件真相, 其次对不法酒商进行严肃处理, 俄执法机构捣毁了 772 个生产酒类制品的地下工厂, 没收 2500 多吨非法流通的酒精, 严厉惩罚假酒制造商 第三对世界进行深刻反思, 此次事件促使俄当局加大对酒精类产品的监管力度, 对酒精的生产和流通实行国家垄断, 实行烈性酒精饮料国有专卖制, 确保酒类产品的质量和消费者的权益, 与此同时, 一些假酒中毒情况严重的地方政府还宣布实行紧急状态, 并动员政府各部门严肃处理责任者, 同时召开专门会议, 避免此类事件再次发生 食品安全治理 9

14 特别专题 Feature 食品安全监管体系的何去何从急需 一锤定音 孙娟娟食品安全治理协同创新中心研究员 1 从 2003 年组建国家食品药品监督管理局以便综合监督 组织协调食品安全监管, 到 年设立国家食品药品监督管理总局负责食品生产经营活动的监督管理, 政府机构调整 作为保障食品安全的应对措施并没有效有破解中国在食品安全监管中的 多头治理 难题 但是, 由于食品安全监管机构的整合和属地责任的落实, 目前所谓的 多头治理 具有以 下两个特征 其中, 第一个特征是分段数量减少但协同质量待定 诚然, 按照国务院办公厅关于印 发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知, 新组建的国家食 药总局通过整合原食药监管局职责 ( 在 2008 年的机构改革中为卫生部管理的国家局, 负责 消费环节的食品安全监管 ) 质检总局的生产环节食品安全监管职责以及工商总局的流通 环节食品安全监管职责, 实现了对食品生产 流通和消费的统一监管 但是, 上述整合只 意味着监管部门的减少, 却没有解决既有部门因为职能差异所持续要求的协同问题 其中, 一是为了落实食品安全保障工作中从农田到餐桌的全程管理原则, 基于部门间的 分段 监管, 协同仍是必须的, 因为初级生产环节的食用农产品监管仍由农业部门负责, 进口食 品的监管由出入境部门负责 对此, 现有监管体系也只是监管部门数量的减少, 却依旧需 要通过协作机制来加强这些产地 / 口岸准出和市场准入的衔接 二是食品安全作为风险规制的一个领域, 其要求监督管理工作的科学性, 包括通过风 险监测排查危害食品安全的风险, 以及基于风险评估制定食品安全标准这一技术规范 然 而, 目前的风险监测和风险评估工作依旧由卫生行政部门承担 尽管国际的通行做法是将 科学评估机构与风险管理机构相分离, 以保障科学工作的独立性, 但科学评估和管理工作 之间的内部交流既有利于前者了解实务工作中的优先性需要, 也有助于后者解读科学评估 的意见, 尤其是追踪和再评估落实中的食品安全标准, 以改进与实际不相兼容的标准 正 是基于这样的考量, 修订后的 食品安全法 强化了标准制定机构和标准执行机构之间的 协作 三是食品安全保障工作的落实还有赖于其他相关部门的工作, 例如, 质监部门有关食 品相关产品的检查, 公安部门针对食品犯罪的刑事执法, 城市建设部门对于餐厨垃圾的处 理, 教育部门针对学校食堂的安全保障和针对学生的食品安全教育 此外, 食品安全工作 还涉及到财政部门和编制部门对于财力 人力的保障投入 由此, 作为食品安全法律的执 1 国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知, 国发办 [2003]31 号 2 国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知, 国发办 [2013]24 号 食品安全治理 10

15 Feature 特别专题 法主体, 食品药品监督管理部门在落实生产 流通和消费环节的食品安全保障工作时也需要和上述的相关部门构建协作联动机制, 通过齐抓共管避免工作衔接中的缺位 错位 第二个特征是横向多头合一但纵向分头部署 在上述国家层面机构整合的背景下, 地方政府负责履行本行政区域的食品安全监督管理工作 对此, 其改革食药监督管理体制应确保食药监管工作的上下联动 协同推荐, 平稳运行 整体提升 3 然而, 随着 多合一 的市场监督管理局和 一家管 的食药监督管理局共存局面的形成, 地方食药监管改革的何去何从成为了眼下争议的焦点 其中, 所谓的 多合一 就是通过横向整合工商 质检 食药监等部门来组建市场监督管理局 在天津模式的示范下, 浙江 福建 辽宁等多个省市在不同层面推进了该综合模式的适用 且在近两年的地方机构改革中, 采用综合模式的改革越来越多 值得肯定的是, 多合一 的综合式有助于办公环境的改善 基层监管所的扩张和执法信息化的提升 然而, 监管力量加强的同时, 该综合模式存在着以下的弊端, 包括一是工商市场定位 质检质量定位和食药监安全定位的价值冲突 其中, 市场定位意味着监管的优先性在于消除贸易的壁垒以确保产品的自由流通, 一如针对市场许可的简政放权并通过事中事后的监管确保生产经营企业的合规性 质量的定位在于既打击假冒伪劣产品也推崇特产优质产品, 后者需要借助更多的私人创新来实现质量的差异化和等级化 比较而言, 上述两者监管的主要目的在于为经济的发展提供有序的市场环境 然而, 安全的定位意味着安全至上, 即当保障公众健康安全和促进经济发展产生冲突时, 确保经济发展的利益不会凌驾于安全保障之上 在这个方面, 疯牛病危机的惨痛教训就在于由一个部门同时保障经济发展和保护公众健康时, 不可避免的利益冲突可能导向市场定位而不是安全定位 一如现在对于网络食品销售的新业态管理, 是应鼓励创新 丰富食品种类及其消费形式还是加强安全审查, 就存在监管中是市场导向还是安全导向的冲突 相应的, 第二个弊端就是各类产品的市场管理 质量促进和安全保障也由于多重任务而限制了可用于食品监管的资源, 尤其是市场许可 商事登记 各类执法等任务层层下压后, 基层执法不可避免地遭遇了人员少而任务多的矛盾 三是尽管源于工商系统的执法人员 设备和办公条件充实了基础执法的力量, 但知识与经验欠缺也进一步削弱了监管的专业性 由此, 市场监改革所倡导的 大于 3 依旧是一个问题而非结论 事实上, 通过考核比例的调整和奖惩机制的设置可以提升多元任务中对于食品监管的重视和执行力度 而且, 对于 新食药人 的知识和经验不足也可以通过教育 培训和交流加以改进 比较而言, 目前综合模式的主要问题还在于纵向分头部署导致的 上下不顺畅, 以至于一是诸如多合一的省级地方管理层疲于应付三个上级部门, 包括重复性的工作 ; 二是省级层面和市级层面因为缺乏垂直的领导关系而疏于合作 此外, 在反复改革和方向未定的背景下, 通过对 工商的人 食药的事 等进行的 多合一 也是物理整 3 国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见, 国发 [2013]18 号文件 食品安全治理 11

16 特别专题 Feature 合易但化学融合难 对此, 是不是改建单列式的食药监督管理局就能解决上述的问题? 从 上下联动 协同推进 的角度来说, 推进单列式的食药监管局有助于解决 食药人 的身份认同, 但其对于机构的归属感和对工作的认同感还要进一步反思一个体系能够 平稳运行 的关键点 首先, 第一个关键点需要肯定 : 食药人 既是 利益人 也是 职业人 在机构改革的推进中, 各个相关机构和人员都有着不同的利益诉求, 综合模式有利于机构精简, 编制控制, 前者可避免追责中的部门推诿, 后者则能盘活编制的多余存量 然而, 作为最终的执法人员, 多合一使得一些 老食药 庆幸工作环境的改善和工作效率的提升, 相反, 一些 老工商 则因为调离老岗而使得存在感降低, 进而在磨合期有诸多抵触新工作的情绪 有鉴于此, 需要指出的是, 即便 多合一 也没有解决基层监管力量与食药监管任务的平衡 在这个方面, 经济发展的失衡使得东部城市人口的流入和居留激增, 而外来人口从事食品相关行业和大量依靠外来食品进口的现状也加剧了这些地区的食品监管负担, 但在食品监管编制的分配上并没有体现这一东西的差距 此外, 老食药 的庆幸和 老工商 的哀叹也表明了食药基层队伍的建设除了解决人员的配制, 也需要回应这些人员的诉求, 尤其是在 职业化 的过程中注重激励机制对于士气的重塑, 以改变食品安全监管责任重 风险大以至于人员不断流失的困境 如果忽略这一点, 单列式的食药监管局即便解决了 政通 也并不必然的带来 人和 其次, 关键点二是当构建统一权威的食药监管体系成为改革的方向, 需要强调的是, 从 一统 到 统一, 机构改革本身仅仅只是拐点, 是否能够落实保障食品安全的工作还需要制度的规范化, 即通过细化的规则落实食品安全法律的各项要求, 包括企业履行主体责任 政府开展风险分级管理, 社会各利益相关方和公众的参与食品安全治理 在这个方面, 地方食品行业发展和监管任务以及监管力量的差异意味着监管体系及制度建设可以 统一 但不能 同一, 换而言之, 在相同的食品安全法律要求和目标之上, 各地可以根据地域特征因地制宜, 例如, 以优质农产品发展为地方经济发展主要动力的, 可以强化食药部门和农业部门乃至渔业部门的衔接, 探索地方从源头到终端的全程管理模式 相应的, 对各地主管部门的考核应保证实现健康保护水平和保障食品安全的工作效果的一致性, 即起点和终点的一致性, 而不是过程中手段的一致性 此外, 就 权威 而言, 尽管 食品安全法 本身赋予了国务院根据实际需要调整食品安全监督管理体制的权力, 但多次的改革使得该体制缺乏稳定性, 进而出现了 名称多 印章多 服装多 的混乱局面 而且, 多合一的市场局抑或 工商着装却食药执法 的行政行为都导致了执法主体合法性问题, 即 食品安全法 规定的执法主体是县级以上的食品药品监督管理部门, 尽管市场监督管理局内设了相关的食药科室, 但其本身与这一法律规定的法律主体并不一致 食品安全治理 12

17 Feature 特别专题 最后, 第三个关键点是, 即便现有的机构改革旨在改变食品安全监管的多部门弊端, 但现有的监管体系和食品本身的复杂性使得 齐抓共管 依旧是保障食品安全所不可或缺的, 即在相关的部门之间构建协作联动机制 然而, 在综合协调方面, 从 2003 年设立食品药品监督管理局到 2010 年设立食品安全委员会及其办事机构, 4 转变本身就说明了统筹指导机构的层级性决定了其工作开展的可能性, 即食品安全委员会由国务院直接领导所具有的协调优势 56 在这个方面, 联合国有关强化国家食品控制体系指南就已经指出 : 综合食品控制体系 ( 建立诸如我国食品安全委员会的综合机构 ) 保证了国家食品控制体系的一致性以及食品供应链中的统一控制, 但又不至于影响其他机构日常的检验和执行工作 7 然而, 目前已由食药总局承担国务院食品安全委员会的日常工作, 由此, 食品安全委员会成为了食药总局综合协调和健全联动机制的 抓手, 但是, 平级协调的困难和部门利益的倾向 ( 如以食安办名义下发仅仅只是部门事项要求 8 ) 也会弱化食品安全委员会作为综合食品控制体系的优势 综上, 面对现有食品安全监管实务中对于改革方向的迷茫和对 治食安如翻烧饼 的疑虑, 食品安全监管体系的何去何从急需 一锤定音 诚然, 没有一劳永逸的改革, 但食药的改革不能一如既往的反复不定 无论选择综合式的市场监还是单列式的食药监, 改革本身只是 拐点, 需要持续的通过一是执法条件的改善以提高执法效率, 尤其是办公场所 设备和诸如案件管理等信息系统的配套 ; 二是培训和交流, 以提高基层执法人员的知识和经验以及执法的能力 ; 三是对食品安全委员会的现有组织安排进行反思, 避免该机构在职能部门中的 同化 而减弱其综合协调的功能 4 国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知, 国发 [2010]6 号 5 关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知, 中央编办发 [2010]202 号 6 关于国务院食品安全委员会办公室编制机构和职责调整有关问题的批复 ( 中央编办复字 [2011]216 号 ) 7 保障食品的安全和质量: 强化国家食品控制体系指南, 粮农组织 / 世界卫生组织联合出版 8 国务院食品安全办关于开展食用农产品批发市场统计工作的通知, 食安办 [2015]7 号 食品安全治理 13

18 学术研究 Academic Research 新 食品安全法 对 农产品质量安全法 修订的启示 李佳洁, 李楠, 任雅楠, 陈松 中国人民大学农业与农村发展学院 摘要 :2006 年我国颁布的 中华人民共和国农产品质量安全法 已经运行了 9 a 的时间, 其作为各级部门开展食用农产品质量安全监管工作重要的指导性法规, 对提高我国食用农产品质量安全水平发挥了巨大的引领和推动作用 然而, 农产品质量安全的形势变化 监管机构的改革调整, 均使得现行 中华人民共和国农产品质量安全法 面临诸多问题, 迫切需要展开修订工作 2015 年 4 月刚刚完成修订工作的 中华人民共和国食品安全法 对旧法作了与时俱进的修改和补充, 成为修订 中华人民共和国农产品质量安全法 的重要参考依据 本文在梳理 中华人民共和国食品安全法 相关内容的基础上, 重点从 中华人民共和国食品安全法 的立法原则 制度设计 机制创新等角度展开深入研究, 并提出了对 中华人民共和国农产品质量安全法 修订的三点启示与建议 关键词 : 新 中华人民共和国食品安全法 ; 中华人民共和国农产品质量安全法 ; 修订 ; 启示 Suggestions from Food Safety Law of the People s Republic of China (2015 Revision) on Revising Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products Abstract: Over the past nine years, as the basic law for regulating the quality and safety of agricultural products, the Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has played an important role in improving the quality and safety of agricultural products. However, the new changes in the quality and safety situation of agricultural products and the adjustment of the supervision institution have brought new challenges for the current law. The Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has to be revised soon. On the other side, the second revision of the Food Safety Law of the People s Republic of China, which has been completed its in April 2015, would provide an important reference for the revision of the Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products. In this study, based on a detailed analysis of the legislative principle, system design and mechanism innovation of the Revised Food Safety Law of the People s Republic of China, three suggestions are put forward on revising the Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products. Key words: Revised Food Safety Law of the People s Republic of China; the Law of the People s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products; revision; suggestions 食品安全治理 14

19 Academic Research 学术研究 2006 年 中华人民共和国农产品质量安全法 ( 以下简称 农产品质量安全法 ) 颁布实施以来, 为加强农产品质量安全管理提供了较为充分的法律依据, 对提高我国食用农产品质量安全水平发挥了巨大的引领和推动作用 [1-3] 然而, 在颁布至今的 9 a 时间里, 我国农产品质量安全形势已发生了巨大的变化, 出现了很多新问题 [4-5], 同时这 9 a 也是国内农产品质量安全监管制度改革最频繁和监管执行力度最强的时期, 特别是 2013 年新一轮国务院机构改革对食用农产品质量安全监管职能做了重新划分之后, 现行的 农产品质量安全法 与新的职能分工产生诸多不匹配之处, 新建立的机构 管理办法和制度也迫切需要通过法律的形式确立其法律地位, 开展 农产品质量安全法 的修订工作势在必行 [6-7] 2015 年 4 月 24 日, 全国人民代表大会高票通过了 中华人民共和国食品安全法 ( 修订草案 ) ( 以下简称 食品安全法 ), 并于 2015 年 10 月 1 日起正式实施 新修订的 食品安全法, 被评价为 史上最严的食品安全法, 在中国食品安全监管史 中国食品安全法治史上具有里程碑 划时代的意义 [8] 新 食品安全法 从落实监管体制改革和政府职能转变成果 强化企业主体责任落实 强化地方政府责任落实 创新监管机制方式 完善食品安全社会共治 严惩重处违法违规行为等方面对现行法律作了与时俱进的修改和补充, 体现了运用法治思维和方式解决食品安全问题的理念 [9] 2015 年 10 月 29 日, 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 ( 简称 建议 ), 建议 的第七部分 坚持共享发展, 着力增进人民福祉 中, 在第七点 推进健康中国建设 部分提出国家 实施食品安全战略, 形成严密高效 社会共治的食品安全治理体系, 让人民群众吃得放心 [10] 这是中央首次用单独成节的方式在五年规划建议中阐述食品安全, 并将其纳入推进健康中国建设的范畴, 并最终立足到坚持共享发展, 着力增进人民福祉, 显示出该问题的重要性和紧迫性 达到该目标的主要手段是通过建设严密高效 社会共治的食品安全治理体系, 而其中的 严密 就显示了食品安全治理的全程统一性 [11] 但是, 鉴于我国食品安全治理仍然是分产品 ( 农产品与食品 ) 分段式( 进入市场前后 ) 的监管模式, 如何达到 严密, 如何实现农业部门和食药部门两部门的无缝监管, 将成为 十三五 期间食品安全管理的重要课题 食品安全法 和 农产品质量安全法 作为治理食品安全的两部重要法律, 两法的和谐程度将直接影响食品安全治理的 严密高效 [12] 因此, 农产品质量安全法 修订在即, 它作为后规制法, 无论从内容还是改革创新的理念上, 都必须借鉴和参考刚刚修订的 食品安全法 的内容和安排, 保证两法的有机衔接 本文对新 食品安全法 在立法理念 制度设计和机制创新方面进行梳理之后, 具体研究了 农产品质量安全法 与 食品安全法 的内容衔接和制度衔接问题, 提出了相关政策建议 食品安全治理 15

20 学术研究 Academic Research 1 新 食品安全法 的立法理念 制度设计与机制创新立法理念是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据, 是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导价值观, 是为立法活动指明方向的理性认识, 它对于制定科学而良善的法律 发挥法律的作用, 从而树立起法律的权威具有积极的意义 [13] 食品安全法 从制定之日起就从宏观上明确了 关注民生 广纳民意 保障人权 的立法理念, 这种理念是宪法上公民生命权和健康权在食品安全法的具体体现 [14-15], 然而旧法中这种立法理念在条款中并没有被明确化和具体化 [16] 2013 年启动对 食品安全法 的修订和完善, 表面上看是以大部委制改革为契机的, 但实际上更重要的修订意义在于对立法理念的重塑 [17-18] 新修订的 食品安全法 首次明确 实行预防为主 风险管理 全程控制 社会共治, 建立科学 严格的监督管理制度, 特别是首次将 社会共治 作为立法理念写入法中, 具有深远意义 [19] 食品安全是一个系统工程, 它拥有最广泛的利益相关者, 需要全社会共同努力对食品安全实行社会共治, 已经成为社会各界的共识 旧 食品安全法 在立法理念方面虽也有涉及相关内容, 但没有像新法这样明确化, 且通过各项制度一一强化 1.1 强化 食品安全全程治理 理念的制度设计 从农田到餐桌 的全程控制已成为食品安全管理的基本原则之一, 食品体系必须作为一个整体来对待, 必须为所有参与者制定明确责任 食品安全法 首次提出国家建立食品安全全程追溯制度, 强制要求食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系, 强化了食品安全全程治理的立法理念 [20] 食品安全全程治理 理念也解释了新法部分涵盖了对农产品安全的立法内容, 因为要想全程治理, 对产地源头的管理无法忽视和切断 1.2 强化 食品安全风险治理 理念的制度设计食品安全风险分析是改进食品安全管理 保护公共健康的有效手段, 是目前被国际社会普遍遵循和认可的食品安全管理制度 [21] 新法进一步完善了旧法中风险监测和风险评估制度 ; 新增食品安全风险分级管理制度 食品安全风险交流制度 [22] 1.3 强化 食品安全协同治理 理念的制度设计新法强化了行业协会 消费者协会 检验机构 认证机构 新闻媒体 群众等多方社会监督力量的权利和责任, 建立有奖举报制度和贡献褒奖制度, 鼓励个人参与治理 [23] 建立食品安全信息统一公布制度, 保障公众获取充分的信息从而更好地参与和监督食品安全治理 建立食品安全责任保险制度, 保护消费者, 尤其是食品安全事故受害者的合法利益, 助力企业防范风险 稳健经营, 减轻政府处理食品安全事故的压力 [24] 食品安全治理 16

21 Academic Research 学术研究 1.4 强化 食品安全责任治理 理念的制度设计要求食品生产经营者建立食品安全管理制度和自查制度 完善食品出厂检验记录制度 完善食品召回制度, 首次要求从事食品批发业务的经营企业建立食品销售记录制度 新法强化了县级以上地方政府责任, 首次建立责任约谈制度 新法还强化了第三方相关主体的责任落实, 实施责任连带制度, 将与生产经营者承担连带责任 [25] 食品安全责任落实到位, 不仅有赖于法律制度的设计, 更有赖于治理机制的健全 多年的监管实践证明, 缺乏机制支撑的法律往往沦为 死法, 难以发挥预期的作用 机制的两大核心功能在于, 一是整合资源 形成合力, 二是落实责任 形成动力 [26] 新 食品安全法 创新性地提出了多项机制, 包括强化食品生产经营者责任的食品安全信用奖惩机制 强化监管部门责任的能力考核机制 加大惩处力度的行刑衔接机制 资格惩罚机制 首付责任机制 惩罚性赔偿机制等, 为落实各项制度增加了操作性 [27-29] 综上, 新 食品安全法 从理念层面到制度支撑再到机制操作层面均开展了有意义的探索和创新, 将成为 农产品质量安全法 修订时的重要参考 2 新 食品安全法 与农产品安全相关的条款分析食用农产品属于食品是客观事实, 而农产品和食品实施分类管理是由我国食品安全管理体制所决定的, 也决定了 食品安全法 与 农产品质量安全法 二者密不可分的关系 [30] 新 食品安全法 中有六章共 18 项条款对农产品安全进行了规定, 笔者参考其中与农产品相关内容进行梳理 ( 表 1) 总体上说, 食品安全法 中涉及与农产品安全有关的条款, 主要包括三个方面的内容 第一, 针对目前农产品质量安全热点问题, 食品安全法 对相关制度进行了强化, 并对相关行为应承担的法律责任进行了规定 ; 第二, 食品安全法 结合监管机构改革成果对监管职能的变化进行了规定 ; 第三, 对食品和农产品同样重要的且没有必要分开规定的, 食品安全法 进行了统一要求 例如国家实行食品安全信息统一公布制度 风险监测和风险评估制度 质量安全标准的制定, 这对于食品和农产品要求是一样的, 因而由 食品安全法 统一规定, 体现了 食品安全法 作为一般法的统领性 食品安全治理 17

22 学术研究 Academic Research 表 1 食品安全法 中与农产品有关的条款梳理 Table 1 Articles related to agricultural products in the Food Safety Law of the People s Republic of China (2015 Revision) 2.1 针对目前与农产品质量安全有关的热点问题进行了规制新 食品安全法 对农产品质量安全热点问题的相关制度进行了强化, 并对相关行为应承担的法律责任进行了规定 例如农产品中农业投入品的使用问题, 本应属于 农产品质量安全法 的管辖范畴, 但考虑到国家目前面临的三大食品安全风险中主要是以化学性风险为主, 其中来自农业投入品产生的化学性风险较高, 在 食品安全法 修订过程中, 社会各方强烈要求应对农业投入品进行严格监管, 因此最终将对农业投入品的规范要求放入 食品安全法, 对农药管理制度 农业投入品残留风险评估 农兽药残留限量标准到农业投入品使用制度等多项条款中进行了规定 再例如转基因食品安全问题, 也属于社会热点问题, 新 食品安全法 也特别规定了强制标识制度 此外, 对于过去出现过的对社会产生较大负面影响的农产品质量安全违法事件, 例如生产中使用剧毒 高毒农药 违法 食品安全治理 18

23 Academic Research 学术研究 生产经营污染物超标 经营死因不明或未经检疫的动物性农产品等, 食品安全法 对这些行为应承担的法律责任也进行了详细规定 2.2 结合监管机构改革成果调整了相应的监管职能 2013 年新一轮国务院机构改革对农产品质量安全监管职能做了重新划分之后, 由中华人民共和国农业部负责农产品生产环节和进入批发市场 零售市场和加工企业前的监管, 而农产品进入批发市场 零售市场和加工企业之后的质量安全监管交由国家食品药品监督管理总局负责 因此, 食品安全法 在第一章 总则 的第二条就明确了机构改革成果, 即农产品的市场销售应遵守 食品安全法, 由食药部门监管 并且在该法中多次对农产品经营主体 农产品批发市场经营者 农产品销售者 农产品贮运者的行为, 进行了规范说明 2.3 对食品和农产品进行统一要求食用农产品属于食品是客观事实, 因此, 对食品和农产品同样重要且没有必要分开规定的, 新 食品安全法 进行了统一要求, 例如检验 进出口 安全事故处置等方面, 农产品质量安全法 不需要特别设立章节进行重复规定, 只需明确按照 食品安全法 的相关规定执行, 对特殊之处进行特别说明即可 农产品质量安全法 在修订时应特别注意这些新 食品安全法 已规定的相关条款, 保持两法的有机衔接 3 食品安全法 对 农产品质量安全法 修订的启示基于以上对新 食品安全法 从立法理念 制度设计以及机制创新方面以及涉及农产品相关条款的分析, 对修订 农产品质量安全法 提出以下三点建议 : 3.1 农产品质量安全法 应与新 食品安全法 的立法理念保持统一 食品安全法 的立法理念体现了当前世界范围内食品安全管理最先进的管理原则和通用做法, 并且在充分结合我国国情的基础上制定了相应的法律规范 农产品质量安全法 与 食品安全法 作为我国食品及农产品安全的两部基本大法, 在立法理念上, 二者应保持一致 一脉相承 因而新 食品安全法 的立法理念也应成为我国 农产品质量安全法 修订时立足的基本理念和指导思想, 既坚持国际视野, 又要立足国情, 在风险管理 全程管理 社会共治等方面继续继承和发扬 以全程治理的立法理念为例, 由于农产品的质量安全受其产地环境影响很大, 农产品质量安全法 在修订时应将治理领域进一步向前延伸, 加强对农产品产地环境的治理, 规定农产品生产区域应不受污染源影响, 有毒有害物质含量限制在国家法律法规 强制性标准允许范围之内 禁止在产地周边建排污企业, 禁止向农产品产地排放或者倾倒废水 食品安全治理 19

24 学术研究 Academic Research 废气 固体废物或者其他有毒有害物质, 并配备相应惩处违法行为的条款, 保证产地环境 大气 农业生产用水水源 土壤等质量安全指标应符合国家标准的相关规定 [31-32] 3.2 农产品质量安全法 应特别注重与新 食品安全法 相关条款内容的有机衔接 农产品质量安全法 作为后规制法, 应特别注意保持与前法 食品安全法 的一致性, [33] 保持有效的制度衔接, 例如农产品质量安全追溯制度等, 并对 食品安全法 中已规定 的修订内容, 进行必要的解释 细化和延伸 农业投入品管理 农药 兽药 肥料 饲料和饲料添加剂等农业投入品的生产 经营 使用和废弃的整 个生命周期对农产品产地环境和农产品质量安全均有显著影响, 又涉及农业投入品生产 经营主体 农产品生产 经营主体等多类型主体, 在监管上又具有较高难度 食品安全 法 仅仅提出了国家要实行严格的农药管理制度和农业投入品使用制度, 并未对该制度的 具体要求和如何监管进行详细的说明, 需要在 农产品质量安全法 中进行更为系统规定 因此建议 农产品质量安全法 将对农业投入品的规范问题单独成章, 将 食品安全法 的相关条款进一步细化和延伸, 例如就农药管理制度方面, 对境内生产和境外进口的农药 兽药 肥料 饲料和饲料添加剂等农业投入品管理实行登记注册制度 ; 禁止生产经营未获 得登记注册的农业投入品, 严格执行农业投入品目录制度 ; 国务院农业行政部门定期更新 并向社会公布禁用 淘汰及限制使用的农业投入品目录 ; 禁止生产经营国家明确禁用和淘 汰的农业投入品 ; 禁止生产经营国家允许使用投入品目录以外的农业投入品等, 并配合相 应的违法惩罚措施 农产品质量安全标准 农产品质量安全法 应像 食品安全法 规定建立食品安全标准一样, 明确国家建立 强制执行的农产品质量安全标准, 由国家农业行政部门主导制定 但 食品安全法 在第 二十六条将本应属于农产品质量安全标准的农药残留 兽药残留 重金属 微生物等有毒 有害物质的限量规定及检测方法归于食品安全标准, 所以, 农产品质量安全标准将与食品 安全标准存在重合部分, 但彼此无法包含和替代, 需要特别注意衔接问题 建议 农产品质量安全法 修订时在明确农产品质量安全标准的范围时, 应首先明确 两套标准体系的重合部分, 即已纳入食品安全国家标准的对农产品中农药残留 兽药残留 重金属 微生物等的限量规定及其检验方法也属于农产品质量安全标准, 然后再明确农产 品特有的其他标准, 包括农产品产地环境标准 其他农业投入品残留限量规定及其检验方 法 农业投入品的生产 使用范围及用量规定 畜禽屠宰检验规程 农业转基因生物安全 评价与检验方法 农产品生产经营过程中的卫生要求 与农产品质量安全有关的标签 标 志 说明书等标准 食品安全治理 20

25 Academic Research 学术研究 农产品质量安全风险评估制度新 食品安全法 对食品安全风险评估制度的法律地位进行了进一步的落实 需要特别提出的是, 食品安全风险评估制度评估的是危害因素, 而非产品, 危害因素可存在于食品中, 也可存在于农产品中 因此, 风险评估制度不能简单按照产品类型分为食品安全风险评估和农产品安全风险评估, 农产品质量安全风险评估与食品安全风险评估并非并列关系, 而是被包含关系, 还是应由国家食品安全风险评估专家委员会统一开展评估工作 但是我国建立专门的农产品质量安全风险评估制度还是有其必要性的, 特别是针对农业投入品等危害因子的风险评估上, 农业科学院等相关研究所已具备相当的研究基础和知识储备, 具有更多的研究优势 [34] 因此, 农产品质量安全法 在修订中应明确国家建立农产品质量安全风险评估制度, 但也需将与食品安全评估制度的关系明确化 农产品质量安全评估制度应将评估范围集中于针对农药 肥料 兽药 饲料和饲料添加剂等农业投入品等危害因子的安全性评估, 成立国家农产品质量安全风险评估专家委员会, 并会同国家食品安全风险评估专家委员会共同开展评估工作 3.3 农产品质量安全法 应体现农产品质量安全管理的特殊性和创新性我国鲜活农产品的时效要求 农产品生产主体分散 产销异地 产销分段监管等现状限制了农产品全程治理的效率和各项制度的实施 [35], 决定了农产品质量安全管理与食品安全管理的差异性 因此, 农产品质量安全法 在修订时应考虑到农产品监管的特殊性, 有选择的借鉴 食品安全法 例如, 在强化地方政府责任方面, 与食品安全监管强化至县级地方政府责任不同, 乡镇级监管部门在我国农产品质量安全监管中的作用不容忽视, 因此 农产品质量安全法 中应进一步强化乡镇级地方政府的责任和相应的权利 此外, 农产品产销分段监管的状况为农产品质量安全的全程管理提出了不小的挑战 新 食品安全法 虽对农产品进入市场之后的相关经营主体 集中交易市场开办者 批发市场开办者 销售者的责任进行了相关的要求, 但是进入市场的农产品质量安全的保障, 不能仅仅依靠经营者的验收把关, 监管工作仍是重点区域 因此, 农业和食药两部门共同建立以农产品质量安全为核心内容的农产品市场准入制度, 有助于强化生产者的安全责任意识, 有助于农业部门和食药部门实施无缝监管对接, 同时还有助于农产品生产经营相关主体的权责明确, 可能成为适合于我国农产品质量安全管理的创新制度 [36] 4 结语 食品安全法 与 农产品质量安全法 是维护我国食品与农产品质量安全状况的两部重要大法, 二者应相辅相成, 无缝衔接 食品安全治理 21

26 学术研究 Academic Research 新修订的 食品安全法 作为一般法和前规制法, 无论从立法理念还是具体制度安排上, 都应成为特殊法和后规制法 农产品质量安全法 修订时的重要参考 农产品质量安全法 在修订过程中, 必须细致深入的研究与 食品安全法 相应条款及规范制度的对应和衔接问题 对于 食品安全法 中已规定的农产品质量安全方面内容, 农产品质量安全法 可进行相应的延伸或衔接说明, 对于 食品安全法 中已规定的制度, 农产品质量安全法 应予以积极的借鉴和参考 但在借鉴的同时, 也应考虑到农产品质量安全管理的特殊之处和我国的国情, 有选择地借鉴, 并进行进一步地完善与创新 参考文献 : [1] 李迎宾. 对 农产品质量安全法 有关问题的再思考 [J]. 农产品质量与安全, 201(3): DOI: /j.issn [2] 王璋. 农产品质量安全法 浅析 [J]. 中国农业信息, 2014(5): 252. [3] 陈晓华 年我国农产品质量安全监管成效及 2015 年重点任务 [J]. 农产品质量与安全, 2015(1): 3-8. DOI: /j.issn [4] 雷莉辉. 对 农产品质量安全法 部分条款的探讨 [J]. 中国牧业通讯, 2008(6): 33. DOI: /j.issn [5] 张志恒, 吴长兴, 吴声敢. 对 农产品质量安全法 实施中几个问题的思考 [J]. 农业质量标准, 2008(2): DOI: /j.issn [6] 钱永忠, 王芳, 陈松. 农产品质量安全法 实施状况分析 [J]. 农业质量标准, 2007(6): 4-6. DOI: /j.issn [7] 李哲敏, 刘磊, 刘宏. 保障我国农产品质量安全面临的挑战及对策研究 [J]. 中国科技论坛, 2012(10): DOI: /j.issn [8] 吴鹏, 宋凯利, 任荣波. 食品安全法 修订中的十大问题 [J]. 食品科学, 2015, 36(3): DOI: /spkx [9] 刘兆彬. 食品安全法 修订应瞄准三大缺陷 [J]. 中国洗涤用品工业, 2015(3): DOI: /j.issn [10] 新华社. 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 [EB/OL]. ( )[ ]. [11] 胡颖廉. 食品安全治理的三个战略视角 [J]. 中国党政干部论坛,2015(10): [12] 余瀛波. 专家建议废止农产品质量安全法 [EB/OL]. ( )[ ]. 食品安全治理 22

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29 食品安全治理 征稿启事 食品安全治理 是由食品安全治理协同创新中心主办 食品安全治理不仅事关人民群众的生命健康, 而且事关经济发展 社会和谐 政府公信力 执政能力及国际形象, 在国家治理和社会发展中具有重要的战略意义 鉴于此, 中心创办 食品安全治理 内刊, 为食品安全治理的国家智库 理论研究 人才培养 及国外交流提供平台 为完善期刊内容, 促进食品安全治理领域的发展, 本中心特向广大公众邀约征稿, 具体内容如下 : 一 征稿内容 栏目热点透析特别专题学术研究案例分析外媒聚焦新闻要览商务战略 内容依据国内外食品安全治理热点新闻或国家相关会议 新政策等进行深入解读人物研究 地域研究 人物专访 特别企划, 对重点问题进行深入解析食品安全治理相关学术论文国内外食品安全治理相关案例分析最新国外食品安全研究动态 评介等国内外主流媒体食品安全新闻一览及分析, 食品安全相关热词分析食品安全治理领域企业经营指南 二 征稿要求 1 符合期刊栏目内容要求, 稿件中引用的资料 史实 引语 数字, 设计的人物姓名及其职务 职称, 及有关单位部门的名称等均应准确无误, 来源标注清楚 2 主题突出 内容充实 观点明确 资料翔实 论证严密 逻辑清晰 语言文字合乎规范, 有独到见解, 有一定的学术价值或实践借鉴价值 3 所录用文章一律文责自负 作者需严格遵守国家著作权法, 若引起相关纠纷, 本刊不承担任何连带责任 稿件需包含作者姓名 单位 联系电话 电子邮箱 首创保证书等 三 投稿方法 来稿请发至邮箱 :fsgruc@163.com 地址 : 北京市海淀区中关村大街 59 号邮编 : 如有问题, 请联系 : ,

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