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1 三峡水库移民综合监理实践及思考 张华忠 ( 长江委长江工程监理咨询有限公司 )

2 概要 三峡工程移民监理由移民综合监理和移民工程单项监理组成 移民工程单项监理实际就是国内普遍推行的工程建设监理, 没有特殊性 移民综合监理是三峡移民管理工作中的一项创新, 它借鉴了世界银行推行的监测评估理论与方法, 又根据三峡工程移民管理特点进行了重大改进, 赋予了更强的监督功能, 其主要内容是对移民政策执行 移民安置总体进度 移民安置质量和移民安置效果等方面实施全方位监测监督与控制 三峡移民综合监理 1994 年正式提出,1995 年试点,1996 年正式实施 自实施以来已经过 12 a 的实践, 取得了显著成效

3 1 三峡工程及移民工作进展 三峡工程概况长江三峡水利枢纽工程是综合治理和开发长江的宏伟工程, 具有巨大的防洪 发电 航运 供水 生态与环境保护等综合效益 枢纽大坝坝顶高程 185m, 发电厂装机 26 台, 总容量 1820 万 kw, 多年平均年发电量 847 亿 kwh 三峡工程建设总工期 17a,1993 年开始施工准备,2009 年全部竣工 三峡工程正常蓄水位 175m, 水库总面积 1084km 2, 其中淹没陆地面积 632km 2

4 1 三峡工程及移民工作进展 三峡工程进展 三峡工程自 1994 年 11 月 8 日正式开工以来, 施工进展顺利,2006 年 5 月 20 日大坝全线达到设计高程 185m, 同年 10 月 20 日蓄水至 156m 进入初期运行, 截止目前, 已装机 19 台, 投入运行 1330kw, 累计发电 2000kwh 三峡移民工程进展 中国政府对三峡工程实行开发性移民方针, 移民工作实行统一领导 分省市负责 以县为基础的管理体制, 编制了比较完善的移民安置规划, 建立了系统的监督管理制度和体系, 移民工作进度总体超前, 已取得重大阶段性进展 截止目前, 规划移民建房搬迁人口 万, 已完成 90% 三峡水库剩余移民安置任务 10 万人计划在 2008 年底全面完成

5 2 三峡移民综合监理制度的建立 三峡移民安置是三峡工程建设的重要组成部分, 是三峡工程建设成败的关键之一 其涉及的地域范围之广, 搬迁人口数量之多, 安置难度之大, 在世界水利水电工程建设史上是史无前例的 国家对三峡移民安置工作确立了以下目标 : 一是使移民搬迁后生产生活水平达到或超过搬迁前 ; 二是 万移民搬迁安置工作应在 2009 年前全部完成 ; 三是移民补偿投资总额控制, 在并实行静态控制 动态管理和包干管理原则

6 2 三峡移民综合监理制度的建立 为了实现上述工作目标, 国家对移民安置工作建立了以政府行为为主导的移民管理系统, 按照 受托责任 原理, 分中央 省市 区县建立了三级责任体系, 管理系统的功能主要是规划 计划 预算 计量 确认 分析 报告和补偿等 为使管理系统有效运行, 解决移民规划实施中的矛盾 计量和移民工作业绩的确认, 预警移民安置风险, 长江水利委员会工程技术人员通过对以往水库移民管理经验教训的总结, 借鉴现代工程项目建设管理理论, 并与国际上推行的水库移民监测评估制度相比较后, 提出了在三峡工程移民工作中推行综合监理的设想

7 2 三峡移民综合监理制度的建立 经过多年实践, 三峡水库移民综合监理与国家审计 移民稽察 纪检监察等作为三峡移民监督管理的重要形式, 已形成比较完善的制度体系和组织保障体系 : (1) 移民综合监理的法规 规章制度 (2) 移民综合监理形成了一套技术规范 (3) 移民综合监理组织建设, 在中央 省市 区县均设有移民监理管理部门, 负责组织管理综合监理工作和成果运用 (4) 移民综合监理成果运用机制

8 3 三峡移民综合监理内容及方法 3.1 移民综合监理监测系统简介 移民综合监理监测系统主要反映移民安置实施全过程的信息, 移民管理系统决策提供科学依据 该系统由移民工程建设综合监理系统 移民生产生活水平监测系统等两个部分组成, 均为综合监理基础工作, 通过对移民安置工作过程的监测, 可避免三峡移民安置管理信息缺陷及各级机构之间的信息不对称, 使三峡移民管理系统具有自我控制或调节能力

9 3 三峡移民综合监理内容及方法 3.1 移民综合监理监测系统简介移民工程建设综合监理监测系统, 主要作用是量测并核实移民迁建实物完成量 各移民工程项目建设质量状况 移民安置质量 移民资金使用情况等 三峡综合监理按照移民工程八大类 28 个小类及移民户建卡 迁建项目建档, 形成一套比较完善的移民安置信息系统 八大类移民工程分别为农村移民安置 城镇迁建 集镇迁建 工矿企业搬迁 专项设施复建 文物保护 地质灾害防治 生态与环境保护等, 综合监理指标体系包括移民工程进度 移民工程质量 移民安置质量 移民资金使用等方面 1700 多个监测指标 监测工作采取连续 跟踪监测的办法, 信息来源主要是移民迁建户 迁建项目责任单位提供, 监测人员定期到现场核实和量测

10 3 三峡移民综合监理内容及方法 3.1 移民综合监理监测系统简介 三峡移民生产生活水平监测系统, 主要量测移民搬迁前后生产生活水平恢复过程及恢复程度 分农村移民安置 城镇占地移民 城镇居民 搬迁工矿企业职工等类别 监测方案采用了国家统计局农村住户调查方案, 监测指标结合移民特点进行设计 监测样本户的选择, 将移民户经济状况分高 中 低三级, 采取等距抽样方式, 由移民户记日记账的方式 ( 给一定经济补助 ), 逐笔登记现金收支和实物生产 消费日记账, 结合必要的入户访谈 移民样本户一经选定, 不能随意调整, 以保持监测结果的可比性 对选取的样本户均进行了本底调查和跟踪监测 为评价移民搬迁前后生产生活水平变化, 还在移民样本户所在的安置区非移民中, 选取了样本户进行对比监测 监测方案均得到了国务院三峡办的认可, 从而确保了移民监测工作的权威性

11 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 综合监理在监测工作的基础上, 还需要根据移民政策 移民安置规划 移民年度计划, 对移民迁建责任主体的工作过程进行监督与控制, 对移民工作业绩进行评价 主要包括以下几方面 : (1) 移民安置进度监测与控制 (2) 移民工程建设质量监测与控制 (3) 移民安置质量监控 (4) 移民安置资金使用监测与控制 (5) 三峡库区生态与环境监测 (6) 三峡库区地质灾害工程监测 (7) 文物保护监测

12 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 (1) 移民安置进度监测与控制 其目的是在合理的工作周期内促进移民妥善安置, 使移民及时迁出淹没区, 为枢纽工程发挥效益创造条件 监测内容包括 : 检查移民工程建设前期工作 ( 如勘察 设计 设计评审 ) 进度能否满足移民迁建进度要求 ; 监测安置区基础设施和移民住房建设实物量能否满足移民安全入住需要 ; 评价移民安置区生产 生活条件能否满足移民安置目标的要求 ; 量测核实移民任务完成量与移民规划 计划的差距, 分析项目进度滞后原因, 提出处理措施建议 评价时以规划流程进度 分水位进度 年度计划进度为目标, 评价各区县移民迁建责任主体完成移民实物量等工作绩效 移民工程进度控制 强调编制区域移民工程进度计划, 以移民工程建设项目为单元, 从移民工程前期工作开始, 按照合理工序 合理工期, 标识将要实施的工程内容 实施主体 实施时间 实施顺序, 便于实施监控

13 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 (2) 移民工程建设质量监测与控制 其目的是通过对移民工程建设过程的监控, 使移民工程建设项目质量达到国家法规和技术规范标准, 并能满足移民群众的要求 监测内容包括 : 检查移民工程建设是否执行建设程序, 监测承担移民工程建设的勘察 设计 施工 监理单位资质是否符合要求, 重点监测地质勘察 设计 设计评审等前期工作情况 ; 监测移民工程勘察 设计成果质量以及施工工程功能性质量, 检查移民工程建设是否达到规划设计质量标准 ; 移民工程质量责任制落实情况及法人负责制 招标投标制 建设监理制 合同管理制执行情况 ; 移民工程竣工验收情况及交付使用情况 ; 监测移民安置区生产生活设施及生态环境质量状况

14 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 (3) 移民安置质量监控 这是移民综合监理工作重点, 其目的是使移民安置工作达到规划设计要求 移民群众满意 重点是规划设计中明确的各项安置条件是否具备, 移民合法权益是否得到有效恢复 根据移民类别的不同, 分别确立不同的监测评价要求 : 1) 农村移民安置质量 分农村 城镇郊区农业安置移民类别, 并按土地承包证落实和实际耕种土地数量逐项核实, 分别进行评价 2) 城镇居民商业门面 重点是还建门面区位 建筑面积 临街宽度和商业繁华程度, 并与搬迁前比较 对城镇居民的监测评价, 主要着重于住房和小区设施配套条件, 城镇对搬迁困难群体通过调查落实 3) 城镇占地移民生产 生活安置落实情况 4) 搬迁工矿企业及职工安置质量 主要是监测评估迁建企业生产经营状况 职工上岗就业情况, 破产关闭企业职工补偿销号情况和工矿企业职工住房落实情况等

15 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 (4) 移民安置资金使用监测与控制 目的是监测评价国家核准的移民补偿投资作用, 是否用于完成确定的移民安置任务 1) 协助加强移民资金计划管理 2) 检查移民资金使用及管理情况 3) 检查移民资金使用及管理情况 4) 对移民任务和移民资金进行匹配分析

16 3.2 综合监理对移民工程实施过程的 监测监督与控制 (5) 三峡库区生态与环境监测 1) 监测移民工程建设引起的水土流失, 提出处理措施建议 2) 监测库区城镇迁建污水 垃圾处理厂建设进度 工程质量状况 投产运行效率, 建设及运行中的问题 3) 监测移民安置区人群健康措施 饮水安全等 4) 蓄水前库底清理质量

17 3.2 综合监理对移民工程实施过程的监测监督与控制 (6) 三峡库区地质灾害工程监测 重点是纳入规划近期治理的崩滑体 塌岸和高边坡的治理进度 质量 (7) 文物保护监测, 主要关注地面文物 地下文物保护进度 保护工程质量, 了解实施中的问题, 满足移民 文物主管部门对文物保护信息的需求, 协助处理重大问题 地下文物发掘由国家文保研究所实施, 地面文物由公司实施

18 3.3 参与各级移民管理机构组织实施 的重大监督管理活动 三峡移民工程是一项涵盖众多学科和专业的系统工程, 专业性 技术性很强, 除了加强行政监督管理外, 需要借助技术 经济管理手段进行管理 综合监理已成为移民监管体系的重要组成部分 (1) 参与三峡移民工程稽察工作 (2) 参加国家 省市组织的三峡工程移民终验 初验工作 编写的 长江三峡工程二期移民工程建设综合监理报告 成为国务院三峡工程二期移民验收依据之一 (3) 协助区县加强移民工程建设管理 (4) 移民安置信息管理

19 3.4 综合监理为三峡工程移民政策的 制定和调整提供了依据 (1) 综合监理对三峡库区部分区县移民开发土地数量 质量和移民安置有效容量的监测成果, 以及对三峡库区工矿企业迁建效果的监测 分析评价成果为国务院三峡移民 两个调整 政策的制定提供了基础资料 (2) 对三峡库区地质灾害和生态环境的监测结果, 为国务院 两个防治 政策的出台提供了基础数据 (3) 城镇占地移民安置问题调研成果促进了占地移民生产安置妥善解决 国务院三峡办及时组织了占地移民专题复核, 重新核定了三峡库区占地人口规模, 调整了城镇占地移民的安置补偿政策, 促进了城镇占地移民生产安置得到妥善解决 (4) 对城镇居民门面补偿及还建问题的专题调研, 引起国家 省市及各区县高度重视 有关区县及时进行了清理 补偿和还建, 并按照 三个代表 的要求, 将党政机关在新县城超占的门面退还于民, 促进了城镇居民的搬迁, 维护了库区稳定 (5) 对移民中弱势群体的安置问题进行监测 包括对城镇特困居民住房安置问题 农村贫困移民建立社会保障问题, 提出了建议 其中对城镇特困居民住房安置还组织了专题调研, 基本摸清 135m 水位线下涉及特困户数量及安置状况, 提出了政策性建议

20 3.5 协助建立移民工程突发事件应急 机制和处理移民信访 移民迁建中的突发事件, 包括重大自然灾害 重大工程质量事故和安全事故 移民集体上访等, 对移民迁建影响较大 综合监理站建立后, 公司建立了重大事件和突发事件的及时报告制度, 并将重大事件和突发事件作为一项重要的综合监理工作任务进行了布置, 要求各监理站建立了值班报告制度, 并要求在 24 小时之内报出, 使重大事件和突发事件的处理取得明显成效 对移民信访, 综合监理及时进行监测统计, 对移民反映的重要问题, 协助移民管理机构调查, 提出处理建议

21 4 移民综合监理内涵及特征 4.1 内涵 三峡移民综合监理是水库移民管理工作中的一项创新 其内涵是由具有相应资质的社会监理单位, 以一定行政区域为单元, 对所有使用移民资金的移民项目, 依据国家有关法规 移民政策 移民安置规划和年度计划, 对移民政策执行 移民安置总体进度 移民安置质量 移民资金使用和移民安置效果等方面实施全方位监测监督与控制, 促进移民安置目标实现的管理活动 移民综合监理和单项工程监理都属于移民工作中的监督管理活动, 其行为主体都是接受委托和被授权的社会监理单位 监理工作的主要内容都是进度控制 质量控制 投资控制 合同管理 信息管理及组织协调等

22 4 移民综合监理内涵及特征 4.2 特征通过 12 a 来三峡移民综合监理实践, 以及移民综合监理与工程监理 移民监测评估及其它移民监督管理形式特点的比较, 笔者认为移民综合监理具有如下特征 : (1) 工作对象的区域性 (2) 工作内容的综合性 (3) 工作职能的监测监督性 (4) 工作建议的前瞻性 (5) 工作成果的公信力

23 5 移民综合监理工作中的难点 国务院颁布实施的 大中型水利水电工程建设征地移民安置条例 规定, 对移民工作全过程实施监督评估 移民综合监理作为监督评估重要形式, 应通过实践总结进一步完善理论和方法, 特别是应建立移民综合监理技术规范, 促进此项工作健康发展 当前在移民综合监理中有两个难点 : 一是进一步完善综合监理监测统计指标体系, 移民综合监理作为移民管理控制系统的重要信息来源, 目前在指标含义 统计口径 统计方法等方面, 尚需进一步规范统一 二是进一步完善移民生产生活水平的监测评价指标体系, 重点是评价指标及标准的确立

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