<4D F736F F D20C8FDCFBFCBAEBFE2D2C6C3F1D7DBBACFBCE0C0EDC0EDC2DBD3EBCAB5BCF95A68616E A686F6E672E646F63>

Size: px

Start display at page:

Download "<4D F736F F D20C8FDCFBFCBAEBFE2D2C6C3F1D7DBBACFBCE0C0EDC0EDC2DBD3EBCAB5BCF95A68616E A686F6E672E646F63>"

珍郦吕
5 years ago
Views:

1 三峡工程移民综合监理实践及思考张华忠 ( 长江委长江工程监理咨询有限公司 ) 三峡工程移民监理由移民综合监理和移民工程单项监理组成移民工程单项监理实际就是国内普遍推行的工程建设监理, 没有特殊性移民综合监理是三峡移民管理工作中的一项创新, 它借鉴了世界银行推行的监测评估理论与方法, 又根据三峡工程移民管理特点进行了重大改进, 赋予了更强的监督功能, 其主要内容是对移民政策执行移民安置总体进度移民安置质量和移民安置效果等方面实施监测监督与控制三峡移民综合监理从 1994 年正式提出 1995 年试点 1996 年正式实施已经过 12 a 的实践, 取得了显著成效本文通过对三峡移民综合监理实践总结, 对移民综合监理进行了全景式的描述, 对移民综合监理的概念及特征进行了思考, 希望引起同仁高度关注, 共同推进中国工程移民综合监理的规范和发展 1. 三峡工程及移民工作进展长江三峡水利枢纽工程是综合治理和开发长江的宏伟工程, 具有巨大的防洪发电航运供水生态与环境保护等综合效益枢纽大坝坝顶高程 185m, 发电厂装机 26 台, 总容量 1820 万 kw, 多年平均年发电量 847 亿 kwh 三峡工程建设总工期 17a,1993 年开始施工准备,2009 年全部竣工三峡工程正常蓄水位 175m, 水库总面积 1084km 2, 其中淹没陆地面积 632km 2 淹没范围涉及湖北重庆两省( 市 ) 的 20 个区县 277 个乡镇 1680 个村 6301 个村民小组 ; 淹没涉及城市 2 座县城 10 座集镇 116 座工矿企业 1599 家 ; 淹没耕园地 2.41 万 hm 2 ; 规划建房搬迁人口万人, 复建房屋 4366 万 m 2, 移民补偿投资 500 多亿元 (1993 年 5 月价格 ) 三峡工程进展三峡工程自 1994 年 11 月 8 日正式开工以来, 施工 1

2 进度顺利,2006 年 5 月 20 日大坝全线达到设计高程 185 米, 同年 10 月 20 日蓄水至 156 米进入初期运行, 截止目前, 已装机 19 台, 投入运行 1330 万千瓦, 累计发电 2000 亿度三峡移民工程进展中国政府对三峡工程实行开发性移民方针, 移民工作实行统一领导分省市负责以县为基础的管理体制, 制定了比较完善的移民安置规划, 采取了严格的监督管理制度, 移民工作总体提前, 已取得重大阶段性进展截止目前, 规划移民建房搬迁人口万, 已完成 90% 其中, 农村移民搬迁安置人口 55.6 万, 除 20.6 万人迁往全国 21 个省 ( 市 ) 外, 其余采取县内就地后靠就近安置, 所有已搬迁移民生产生活条件显著改善, 如农村移民搬迁前人均纯收入 566 元, 搬迁后 2006 年为 2835 元, 人均住房面积 49.2 平方米, 砖混比例达到 93.5%, 供电保障率 99%; 饮用安全水的比例 69.8% 12 座城市 ( 县城 ) 迁建, 已完成 11 座整体搬迁,1 座在建县城 ( 开县 ) 亦初具规模, 旧县城正在实施大规模拆迁,116 座迁建集镇, 已完成 108 座整体搬迁,8 座在建 ; 城镇搬迁后用地及基础设施服务能力提高了 2.6~3.2 倍, 城镇化率由 1992 年的 6.8% 提高至 2005 年的 29% 1599 家受淹的大中小型工矿企业, 已完成 1560 家, 通过结构调整, 形成了一批优势企业港口码头交通通讯设施电力等专业项目已不仅全部恢复功能, 而且有了跨越式的发展三峡水库剩余移民近 10 万人计划在 2008 年底全面完成 2

2. 三峡移民综合监理制度建立三峡移民安置是三峡工程建设的重要组成部分, 是三峡工程建设成败的关键之一其涉及的地域范围之广, 搬迁的人口数量之多, 安置的难度之大, 在世界水利水电工程建设史上是史无前例的国家对三峡移民工作确立了以下目标 : 一是使移民搬迁后其生产生活水平达到或超过搬迁前 ; 二是 124.

3 2. 三峡移民综合监理制度建立三峡移民安置是三峡工程建设的重要组成部分, 是三峡工程建设成败的关键之一其涉及的地域范围之广, 搬迁的人口数量之多, 安置的难度之大, 在世界水利水电工程建设史上是史无前例的国家对三峡移民工作确立了以下目标 : 一是使移民搬迁后其生产生活水平达到或超过搬迁前 ; 二是万移民搬迁安置工作应在 2009 年前全部完成 ; 三是移民补偿投资总额控制在 500 亿元 (1993 年 5 月价格 ) 内, 实行静态控制动态管理和包干管理为了实现上述工作目标, 国家对移民安置工作建立了以政府行为为主导的移民管理系统, 按照受托责任原理, 分中央省市区县建立了三级责任体系, 管理系统的功能主要是规划计划预算计量确认分析报告和补偿等为使管理系统有效运行, 解决移民规划实施中的矛盾计量和确认移民工作业绩, 预警移民安置风险, 长江水利为例委员会工程技术人员通过对以往水库移民管理经验教训的总结, 借鉴现代工程项目建设管理理论, 并与国际上推行的水库移民监测评估制度相比较后, 提出了在三峡工程移民工作推行综合监理的设想 3

4 1994 年, 国务院三峡工程建设委员会 ( 以下简称国务院三峡建委 ) 原移民开发局在总结国内外移民管理经验教训基础上, 采纳了长江委提出的在实施移民工程单项监理的同时, 还要实行移民综合监理的构想 1995 年 6 月, 长江委成立长江水利水电开发总公司移民工程监理部 ( 该机构于 1998 年经公司制改造成立长江工程监理咨询有限公司 ), 专门从事三峡移民综合监理工作经过多年实践, 三峡水库移民综合监理与国家审计移民稽察纪检监察等作为三峡移民监督管理重要形式, 已形成比较完善的制度体系和组织保障体系 : (1) 移民综合监理的法规规章制度三峡移民综合监理的法规依据是国务院于 2001 年 5 月修订发布的长江三峡工程建设移民条例, 规定三峡移民工程实施项目法人负责制招标投标制建设监理制合同管理制国务院三峡建委高度重视移民综合监理工作, 建立了一系列规章制度如国务院三峡建委原移民开发局于 1994 年 10 月颁发了长江三峡工程建设移民监理规定 ( 试行 ) 长江三峡工程建设移民移民监理工程师管理办法 ( 试行 ) 长江三峡工程建设移民监理单位管理办法 ( 试行 ) 等 3 个规范性文件 ;1998 年 10 月, 又颁发了长江三峡工程建设水库移民综合监理管理暂行办法 1999 年 3 月国务院三峡建委发出了关于进一步加强三峡工程水库移民综合监理工作的通知, 进一步明确了移民综合监理工作任务和重点, 要求充分发挥监测监督作用上述法规规范性文件和管理办法构建了三峡移民综合监理管理制度体系, 保障移民综合监理工作依法规范有序地进行 (2) 移民综合监理形成了一套技术规范在移民综合监理中, 形成了三峡移民综合监理大纲, 编制了分期移民安置综合监理规划及各大 4

5 类移民综合监理实施细则, 包括农村移民安置城镇迁建集镇迁建工矿企业搬迁专业项目复建文物保护地质灾害防治生态与环境保护库底清理等细则外, 制定了移民生产生活水平监测评估方案等 (3) 移民综合监理组织建设, 在中央省市区县均设有移民监理管理部门, 负责组织管理和运用综合监理成果 ; 三峡水库移民综合监理承担单位是具有国家有关主管部门核准资质的专业社会监理单位, 分区县设站实施现场监测监督, 有 100 多人长期驻现场 (4) 移民综合监理的成果运用机制一是移民综合监理工作中的形成的月报季报年报以及各种简报监理工程师建议直接送区县两省 ( 市 ) 中央移民管理机构, 满足移民管理决策对移民实施过程信息需要 ; 国务院三峡办省市移民管理机构确定每半年组织一次移民综合监理成果分析会, 形成成果供国务院三峡建委决策参考此外, 移民综合监理成果还可作为移民安置规划管理计划管理和移民稽察移民验收等管理依据之一 3. 三峡移民综合监理内容及方法 1. 建立了独立的移民综合监理监测系统, 反映移民安置实施全过程信息, 为移民管理系统决策提供科学依据移民综合监理监测系统由两个部分组成, 即移民工程建设综合监理系统移民生产生活水平监测系统移民综合监理监测系统是综合监理基础工作, 其主要目的是通过对移民安置过程监测, 避免在三峡移民安置管理信息缺陷及各级机构之间的信息不对称, 使三峡移民管理系统具有自我控制或调节能力移民工程建设综合监理监测系统, 主要作用是量测并核实移民迁建实物完成量各移民工程项目质量状况移民安置质量移民资金使用情况等三峡综合监理按照移民工程八大类 28 个小类, 按移民户建卡 5

6 按迁建项目建档, 形成一套比较完善的移民安置信息系统八类移民工程分别为农村移民安置城镇迁建集镇迁建工矿企业搬迁专项设施复建文物保护地质灾害防治生态与环境保护等, 综合监理指标体系包括移民工程进度移民工程质量移民安置质量移民资金使用等方面, 共计 1700 多个监测指标监测工作采取连续跟踪监测的办法, 信息来源主要是移民迁建户迁建项目责任单位提供, 监测人员定期到现场核实和量测移民工程建设综合监理监测系统除提供移民户移民项目信息外, 更重要是根据不同层级移民管理系统要求, 分别提供经汇总整理的反映移民安置资源投入移民工程建设成果的信息三峡移民生产生活水平监测系统, 主要量测移民搬迁前后生产生活水平恢复过程及恢复程度分农村移民安置城镇占地移民城镇居民搬迁工矿企业职工等类别监测方案采用了国家统计局农村住户调查方案, 监测指标结合移民特点进行设计监测样本户的选择, 将移民户经济状况分高中低三级, 采取等距抽样方式, 由移民户记日记账的方式 ( 给一定经济补助 ), 逐笔登记现金收支和实物生产消费日记账, 结合必要的入户访谈移民样本户一经选定, 不能随意调整, 以保持监测结果的可比性对选取的样本户均进行了本底调查, 然后跟踪监测为评价移民搬迁前后生产生活水平的变化, 还在移民样本户所在的安置区非移民中, 选取了样本户进行对比监测公司对三峡移民生产生活水平监测是从 1993 年三峡移民大规模搬迁开始, 选择了 1500 多户农村移民 300 多户城镇居民 200 多户城镇占地移民开展了定点监测监测方案均得到了国务院三峡办的认可, 从而确保了移民监测工作的权威性 2. 综合监理对移民工程实施过程的监测监督与控制根据国务院三 6

7 峡工程建设委员会对移民综合监理眼睛作用的定位, 综合监理在监测工作的基础上, 还需要根据移民政策移民安置规划移民年度计划, 对移民迁建责任主体的工作过程进行监督与控制, 对移民工作业绩进行评价主要包括以下几个方面 : (1) 移民安置进度监监测与控制, 其目的是促进在合理的工作周期内妥善安置移民, 使移民及时迁出淹没区, 为枢纽工程发挥效益创造条件监测内容包括 : 检查移民工程建设前期工作 ( 如勘察设计设计评审 ) 进展能否满足移民迁建情况 ; 监测安置区基础设施和移民住房建设实物量能否满足移民安全入住需要 ; 评价移民安置区生产和生活条件能否满足移民安置目标的要求 ; 量测核实移民任务完成量及与移民规划计划的差距, 对进度滞后的项目分析原因, 提出处理措施建议评价时以规划流程进度分水位进度年度计划进度为目标, 评价各区县移民迁建责任主体移民实物完成量的工作绩效在移民工程进度控制中, 强调编制区域移民工程进度计划, 以移民工程建设项目为单元, 从移民工程前期工作开始, 按照合理工序合理工期, 将要实施的工程内容实施主体实施时间实施顺序标识, 便于实施监控 (2) 移民工程质量监测与控制其目的是通过对移民工程建设过程的监控, 使移民工程建设项目质量达到国家法规和技术规范及满足移民群众的要求监测内容包括 : 检查移民工程建设是否执行建设程序, 监测承担移民工程建设的勘察设计施工监理单位的资质是否符合要求, 重点监测地质勘察设计设计评审等前期工作情况 ; 监测移民工程勘察设计成果质量以及施工工程功能性质量, 检查移民工程建设是否达到规划设计的质量标准 ; 移民工程质量责任制落实情况及法人负 7

8 责制招标投标制建设监理制合同管理制推行情况 ; 移民工程竣工验收情况及交付使用情况 ; 监测移民安置区生产生活设施及环境质量状况 (3) 移民安置质量监控, 这是移民综合监理工作重点, 其目的是使移民安置工作达到移民规划设计要求, 移民群众满意重点是规划设计中明确的各项安置条件是否具备, 移民合法权益是否得到有效恢复根据移民类别不同, 分别确立不同的监测评价要求 : 1) 农村移民安置质量农村移民生产安置条件, 包括给移民配置土地数量土地质量土地区位等对农业安置移民土地资源数量配置, 分 0.8 亩以上 0.5~0.8 亩 0.5 亩以下三个等级, 按农村城镇郊区农业安置移民类别不同, 以落实土地承包证并实际耕逐项核实数量, 分别进行评价 ; 对农村移民安置土地质量, 逐地块评估, 分可直接利用整治后利用难以利用三个方面进行对土地的区位重点衡量耕作距离的方便程度生活条件包括住房及基础设施配套落实情况重视贫困群体住房落实对自谋职业安置移民, 重点监测补偿兑现劳动力技能及就业情况, 是否具备生产经营能力等评价标准依据移民安置规划, 结合我公司测定的农村移民搬迁前生产生活状况相应指标确定 2) 城镇居民商业门面, 重点是补偿还建的区位建筑面积临街宽度和商业繁华程度, 并与搬迁前比较对城镇居民, 主要是住房和小区设施配套条件对搬迁困难群体通过调查落实, 提请有关主管部门解决 ; 城镇居民小区应具备供水供电交通供气通讯等, 子女上学就医方便 8

9 3) 城镇占地移民生产安置生活安置落实情况生产安置主要体现在, 对货币补偿的看其补偿资金兑付劳动力就业状况 ; 兼业安置的, 评价其土地资源和生产门路 ( 如经商门面 ) 配置对生活安置主要是住房条件及配套设施等 ; 对搬迁困难户进行调查, 提请有关主管部门解决 4) 搬迁工矿企业及职工安置质量, 主要是迁建企业生产经营状况职工上岗就业情况, 破产关闭企业职工补偿销号情况和工矿企业职工住房落实等 (4) 移民安置资金使用监测与控制, 通过使用国家核准的移民补偿投资, 完成确定的移民安置任务 1) 协助加强移民计划管理协助移民主管部门编制移民资金计划执行概算, 将本年度计划实施的移民搬迁户补偿资金核算到户 : 对本年度实施的移民工程项目, 按其前期工作情况及实施要求, 编制分项目补偿投资年度执行概算执行概算批准后, 对移民资金计划执行进行监测 2) 检查移民资金使用及管理情况, 包括检查移民工程项目投资结算和决算情况, 抽查补偿给移民个人的资金兑现情况 ; 移民安置资格审查 ; 对预备费使用项目提出建议 3) 对移民工程建设 ( 包括城镇迁建用地道路等 ) 规模标准进行监测综合监理主要利用各县城 ( 城市 ) 迁建地形图, 以及相关的设计图实施现状进行量测 4) 对移民任务和移民资金进行匹配分析这是综合监理对移民投资控制分析使用的新工具为了做好该项工作, 公司从 1998 年开始先后选择新县城集镇迁建农村移民安置搬迁工矿企业及部分区县公路建设的移民任务完成量与移民投资完成额进行匹配分析试点, 研究确 9

10 定了匹配分析方案, 提出了移民工程有效进度概念及核算办法, 基本形成了一套比较科学的匹配分析方法公司每年进行一次移民任务移民资金匹配分析, 并发布有关成果综合监理的匹配分析结论对于各级政府控制移民资金使用提供了比较重要的依据 (5) 综合监理对三峡库区生态与环境的监测 1) 监测移民工程建设产生的水土流失, 提出处理措施建议 ; 2) 监测库区城镇迁建污水垃圾处理厂建设进度工程质量状况投产运行效率, 建设及运行中的问题 3) 监测移民安置区人群健康措施饮水安全等 4) 蓄水前库底清理质量库底清理包括卫生清理建 ( 构 ) 筑物清理林木清理固体废物清理等 4 个方面由于其具有涉及面广隐蔽性强终检局限性大等特点, 清理质量控制是一个难点综合监理依据国家对三峡工程库底清理制定的清理规范, 编制了相关的监测评价工作方案, 重点是清理进度, 清理程序清理质量是否满足技术规范要求, 清理档案的完整性等特别是卫生清理固体废物清理, 必要是应跟踪监测和评价 (6) 综合监理对三峡库区地质灾害工程监测, 重点是纳入规划近期治理的崩滑体塌岸和高边坡的治理进度质量我公司重点对高边坡调查核实, 摸清高边坡分布数量成因性质, 提出处理措施建议 (7) 综合监理对文物保护的监测, 主要关注地面文物地下文物保护进度保护工程质量, 了解实施中的问题, 满足移民文物主管部门对信息需求, 协助处理重大问题地下文物发掘有国家文保研究所实施, 地面文物由我公司实施 3. 参与各级移民管理机构组织实施的重大监督管理活动三峡移民 10

11 工程是一项涵盖众多学科和专业的系统工程, 专业性技术性很强, 除了加强行政监督管理外, 需要借助技术经济管理手段进行管理综合监理已成为移民监管体系的重要组成部分 1) 参与三峡移民工程稽察工作, 已成为国务院三峡建委对三峡移民工程迁建情况进行例行稽察的重要技术力量 2000 年及 2003 年, 综合监理作为重要技术力量先后两次参加了国务院三峡建委组织的移民工程稽察工作协助三峡建委稽察办编制了三峡移民工程稽察办法三峡移民工程稽察基础材料表及相应的稽察评价指标体系, 共有 100 余名综合监理人员参加了这两年的三峡移民工程现场稽察工作 2) 参加国家省市组织的三峡工程移民终验初验工作, 编写长江三峡工程二期移民工程建设综合监理报告成为国务院三峡工程二期移民验收依据之一 3) 协助区县加强移民工程建设管理三峡移民工程从 1994 年底开始推行建设监理制招标投标制, 至 1995 年底进展仍然缓慢, 我公司协助地方建立健全管理制度, 跟踪监测反馈移民迁建项目四制执行情况, 指出存在问题, 对库区移民工程建设管理规范起了一定监督作用推行综合监理质量巡视制度, 有效地控制了移民工程质量据不完全统计, 通过综合监理工作已防止质量事故 150 余起, 避免重大质量事故 20 余起 ; 运用网络技术, 帮助部分县优化城镇迁建进度方案, 有效缩短了工期, 促进了两县移民迁建任务的完成等据统计,1998 年以来, 综合监理提出的合理化技术建议为有关区县直接或间接节约投资约 5000 万元 4) 移民安置信息管理, 以满足各级移民管理机构管理要求为目标, 建立移民工程建设和移民安置信息系统, 编制相应的软件程序 ; 收集移 11

12 民迁建各大类项目的监理资料, 并输入数据库 ; 根据不同需要, 对各项数据进行统计分析和比较 ; 提供相关信息, 编制移民综合监理报告专题报告和简报 4. 综合监理为三峡工程移民政策的制定和调整提供了依据 1) 综合监理对三峡库区部分区县移民开发土地数量质量和移民安置有效容量的监测成果, 以及对三峡库区工矿企业迁建效果的监测分析评价为国务院三峡移民两个调整政策的制定提供了基础资料 2) 对三峡库区地质灾害和生态环境的监测结果, 为国务院两个防治政策的出台提供了基础数据 3) 城镇占地移民安置问题调研报告受到重视国务院三峡办及时组织了专题复核, 重新核定了三峡库区占地人口规模, 调整了城镇占地移民的安置补偿政策, 促进了城镇占地移民生产安置得到妥善解决 4) 对城镇居民商业门面补偿及还建问题的专题调研, 引起国家省市及各区县高度重视, 有关区县及时进行了清理补偿和还建, 并按照三个代表的要求, 将党政机关在新县城超占的门面退还于民, 促进了城镇居民的搬迁, 维护了库区稳定 5) 对移民中弱势群体的安置问题进行监测包括对城镇特困居民住房安置问题农村贫困移民建立社会保障问题, 提出了建议其中对城镇特困居民住房安置还组织了专题调研, 基本摸清 135m 水位线下涉及特困户数量及安置状况, 提出了政策性建议 5. 协助建立移民工程突发事件预警机制和协助处理移民信访移民迁建中的突发事件, 包括重大自然灾害重大工程质量事故和安全事故移民集体上访等, 对移民迁建影响较大综合监理站建立后, 我公司建立了重大事件及时报告制度, 将及时报告移民迁建中的突发事 12

13 件作为一项重要的综合监理工作任务进行了布置, 要求各监理站对突发事件建立值班报告制度, 并要求在 24 个小时之内报出, 使突发事件的处理取得了明显成效如 1998 年 2 月 20 日 11 时 20 分 209 国道焦家湾桥发生坍塌巴东综合监理站经过调查于 24 小时之内将事故情况报出, 并向三峡移民局规划司作了专题汇报, 协助其及时处理了该重大安全事故对移民信访, 综合监理及时进行监测统计, 对移民反映的重要问题, 协助移民管理机构调查, 提出处理建议 4 对移民综合监理内涵及特征的认识 4.1 内涵三峡移民综合监理是水库移民管理工作中的一项创新其内涵是由具有相应资质的社会监理单位, 以一定行政区域为单元, 对所有使用移民资金的移民项目, 依据国家有关法规移民政策移民安置规划和年度计划, 对移民政策执行移民安置总体进度移民安置质量移民资金使用和移民安置效果等方面实施监测监督与控制, 促进实现移民安置目标的管理活动移民综合监理工作的基本任务是 : 本着对国家对历史对人民高度负责的精神, 按照移民补偿资金和移民任务双包干的原则以及移民安置规划年度计划的要求, 公正科学准确及时地对一个区县总的及各大类移民工程进度质量投资生态与环境保护等方面进行监督检查, 作出实事求是的评价, 找出存在的问题, 分析原因并提出处理建议移民综合监理和单项工程监理都属于移民工作中的监督管理活动, 其行为主体都是接受委托和被授权的社会监理单位监理工作的主要内容都是进度控制质量控制投资控制合同管理信息管理及组织协 13

14 调等但两者之间在监理对象监理目标监理职能监理方法等方面有重大差异在监理对象上, 综合监理受上级移民主管部门的委托, 对区县内所有移民项目, 包括工程类项目资金补偿类项目, 重点是区县政府的移民安置行为实施监测与监督 ; 而单项工程监理则是受移民工程项目业主委托, 对限额投资以上的移民工程项目, 对施工单位的建设行为进行监督管理在监理目标上, 综合监理进度目标是移民安置综合进度, 如区域移民工程建设进度移民从淹没区搬迁进度, 还有移民搬迁安置进度结构, 如分水位移民搬迁进度, 在注意保持移民工程进度与枢纽工程建设进度相衔接的前提下, 强调移民工作每项活动必须有合理的工作周期 ; 而单项工程监理进度则是具体工程项目进度, 即对业主要求的项目工期的满足程度综合监理移民资金使用控制目标是移民包干投资和移民政策执行情况, 也就是要用移民包干资金完成确定的移民任务 ; 而单项工程监理投资控制主要是建造成本控制和节约综合监理质量目标是移民安置质量, 即使移民搬迁后生产生活水平达到或超过搬迁前的水平, 该目标是分步实现的, 就移民搬迁安置阶段而言, 移民安置质量包括移民工程实体质量生活生产配套设施完善程度及移民对安置条件满意程度 ; 而单项工程监理的质量主要是单项工程实体质量安全性等质量属性在监理职能上, 综合监理受上级政府移民主管部门或项目业主委托, 参与移民安置管理活动, 其职能主要为监测监督信息反馈鉴证核验咨询服务工作建议等 ; 而单项监理具有委托代理性质, 通过监理合同授权实施对工程建设活动的直接控制, 如受托选择分包商签发开工令停工令复工令和计量支付的权力, 对项目施工单位的处理意 14

15 见具有约束力 4.2 特征通过 12 a 来三峡移民综合监理实践认识, 以及比较移民综合监理与工程监理移民监测评估及其它移民监督管理形式特点, 笔者认为移民综合监理具有如下特征 : (1) 工作对象的区域性移民综合监理以一定区域 ( 如县区 ) 为对象, 以移民补偿对象和迁建项目为单元, 对区县政府实施移民安置的活动和行为进行监测和监督移民综合监理的区域性是由移民工作特点决定的移民安置是在一定区域内进行的, 移民工作是在一定行政区域政府的组织下, 按照移民安置规划实施社会经济恢复和重建综合监理按照区域对移民安置实施过程进行监测和监督, 评价移民工作绩效, 并与区域移民工作责任主体挂钩, 有针对性地指出问题提出建议与措施 (2) 工作内容的综合性移民综合监理对一定行政区域内所有的移民迁建项目, 反映其全过程全方位的信息既要反映移民安置实施过程信息, 更要反映移民安置实施效果 ; 既要反映移民安置进度移民安置质量移民资金使用等技术方面的情况, 也要反映政府的移民工作质量和移民政策执行情况, 以及移民群众对移民工作的意见 ; 既要反映区域内单个移民工程项目建设情况, 更要重视区域移民安置项目之间的匹配性协调性功能完整性, 以及移民安置目标实现情况因而移民综合监理是一种综合性监督管理活动 (3) 工作职能的监测监督性由于我国水库移民工作采取的是政府行为, 综合监理监督的对象是区县政府实施移民安置的行为, 具有特殊性, 因而综合监理的职能主要是监测监督信息反馈等, 提供的成果 15

16 主要是对移民安置实施过程的监测信息, 以及必要的技术服务, 提出的建议, 对其监督的移民迁建责任主体不具有强制性执行力和约束力, 而需经委托方, 即在上一级移民管理机构采纳后由委托方指令实施 (4) 工作建议的前瞻性由于移民安置涉及面广又受自然社会经济等众多因素的影响, 实施过程中不确定性因素多, 发生移民安置风险的概率高, 加之移民工作具有很强的政策性, 一旦进入实施过程形成既成事实, 处理或整改难度均很大, 处理不好易形成连锁反应, 影响社会稳定因而, 要求综合监理工作的建议必须具有前瞻性 : 一是应对移民安置风险进行分析和预警, 尤其是对移民安置方案移民安置补偿政策在决策或实施之前就应进行风险分析, 判断风险的合理性及可接受程度 ; 二是对移民安置实施过程中的问题, 不能仅限于就事论事, 作事中事后的评价, 更重要的应对问题进行趋势分析影响分析, 为提前采取措施提供科学依据 (5) 工作成果的公信力综合监理工作成果服务对象包括各级移民管理机构项目业主移民群众, 还有关心移民工作的有关方面, 因而要求综合监理单位提供的成果具有公信力这样移民综合监理承担单位应是具备相应资质的社会中介机构, 既不能是主管移民工作的政府行政管理机构的下属单位, 也不能是与项目业主存在直接利益相关关系的单位, 还不能是该项目规划设计单位, 这样才能保障其监测监督活动的独立性公正性, 综合监理意见才能为移民工作中利益相关各方所接受, 具有社会公信力 6. 移民综合监理工作中的难点国务院颁布实施的大中型水利水电工程建设征地移民安置条例 16

17 规定, 对移民工作全过程实施监督评估移民综合监理作为监督评估重要形式, 应通过实践总结进一步完善理论和方法, 特别是应建立移民综合监理技术规范, 促进此项工作健康发展当前在移民综合监理中有两个难点 : 一是进一步完善综合监理监测统计指标体系, 移民综合监理作为移民管理控制系统的重要信息来源, 目前在指标含义统计口径统计方法等方面, 尚不够规范统一我公司正与水电监理协会合作, 研究移民监测统计指标体系, 规范综合监理监测统计方法, 使综合监理的信息更具有权威性二是进一步完善移民生产生活水平的监测评价指标体系, 重点是评价指标及标准的确立目前采用农村移民人均纯收入指标, 这是一个综合指标, 农村移民人均纯收入在搬迁中的变化, 既有移民影响, 如土地淹没和占用造成农业收入损失, 搬迁后一些收入机会丧失, 但这些影响只占移民人均纯收入极少比例, 更重要是移民作为社会群体, 在经济发展中劳动能力提高新的生产措施带来收入的变化, 因而单纯用移民经济收入的变化衡量移民安置效果, 将使移民工作不适当地承担了应由当地政府应承担的社会经济发展责任, 这是不合理的但目前除此外也没有更好指标此外, 还存在移民搬迁前后不可比因素, 如以三峡为例, 移民搬迁前的 1992 年人均纯收入 566 元, 而目前 ( 搬迁后 ) 已达到 2800 多元, 若简单按搬迁前后比较, 则会认为移民安置很好, 会掩盖部分移民群体的困难目前我们采取有无对比法移民与安置区非移民比较, 也只能是平均概念, 不能反映移民群体内部差异, 这个难点问题尚未解决 17

18 18

<4D F736F F F696E74202D20C8FDCFBFB9A4B3CCD2C6C3F1D7DBBACFBCE0C0EDCAB5BCF9BCB0CBBCBFBC2E707074>

<4D F736F F F696E74202D20C8FDCFBFB9A4B3CCD2C6C3F1D7DBBACFBCE0C0EDCAB5BCF9BCB0CBBCBFBC2E707074> 三峡水库移民综合监理实践及思考张华忠 ( 长江委长江工程监理咨询有限公司 ) 概要三峡工程移民监理由移民综合监理和移民工程单项监理组成移民工程单项监理实际就是国内普遍推行的工程建设监理, 没有特殊性移民综合监理是三峡移民管理工作中的一项创新, 它借鉴了世界银行推行的监测评估理论与方法, 又根据三峡工程移民管理特点进行了重大改进, 赋予了更强的监督功能, 其主要内容是对移民政策执行移民安置总体进度