航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 難 以 防 範 之 肩 射 地 對 空 飛 彈 與 人 員 可 攜 空 防 系 統 之 威 脅, 及 論 及 危 及 空 中 貨 運 安 全 之 恐 怖 攻 擊 與 犯 罪 ; 其 次 分 析 美 國 檢 討 航 空 安 全 存 在 之

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1 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 汪 毓 瑋 警 大 教 授 兼 恐 怖 主 義 研 究 中 心 主 任 摘 要 : 任 何 國 家 之 空 中 陸 上 與 海 上 運 輸 系 統 之 設 計 有 兩 個 前 題 條 件, 一 是 要 能 夠 讓 使 用 者 容 易 進 入, 以 達 成 方 便 的 要 求 ; 二 是 要 具 有 效 率, 而 能 符 合 快 速 商 業 利 益 等 之 需 求 然 而 這 兩 個 條 件, 亦 正 是 恐 怖 份 子 進 行 攻 擊 所 最 可 能 利 用 之 弱 點 要 以 非 常 嚴 格 的 措 施 來 防 止 恐 怖 份 子 攻 擊 是 不 太 可 能 亦 不 切 合 現 實 環 境 之 需 求, 且 更 強 化 之 層 級 安 全 處 置 作 為 實 際 上 亦 存 有 漏 洞 但 是 若 能 落 實 風 險 分 析 之 途 徑, 應 可 設 計 出 一 些 合 理 的 措 施 而 有 效 的 嚇 阻 恐 怖 份 子 攻 擊 關 鍵 字 : 航 空 恐 怖 主 義 層 級 安 全 風 險 分 析 一 前 言 二 攻 擊 航 空 器 與 機 場 之 趨 勢 與 戰 術 三 美 國 檢 討 航 空 安 全 存 在 之 弱 點 及 因 應 措 施 四 航 空 安 全 理 念 與 相 關 實 踐 之 檢 討 五 未 來 我 國 航 空 安 全 可 資 參 考 之 思 考 六 結 論 一 前 言 任 何 國 家 之 空 中 陸 上 與 海 上 運 輸 系 統 之 設 計 有 兩 個 前 題 條 件, 一 是 要 能 夠 讓 使 用 者 容 易 進 入 (accessibility), 以 達 成 方 便 的 要 求 ; 二 是 要 具 有 效 率 (efficiency), 而 能 符 合 快 速 商 業 利 益 等 之 需 求 然 而 這 兩 個 條 件, 亦 正 是 恐 怖 份 子 進 行 攻 擊 所 最 可 能 利 用 之 弱 點 因 而, 對 於 決 策 者 而 言, 其 核 心 問 題 就 是 要 進 行 多 少 的 努 力 與 使 用 多 少 的 資 源, 才 能 保 護 被 恐 怖 份 子 鎖 定 之 潛 在 攻 擊 目 標 1 然 在 安 全 與 便 利 之 兩 難 致 不 得 不 進 行 平 衡 與 某 種 妥 協 之 考 量 下, 要 以 非 常 嚴 格 的 措 施 來 防 止 恐 怖 份 子 攻 擊 是 不 太 可 能 亦 不 切 合 現 實 環 境 之 需 求 但 是 設 計 出 一 些 合 理 的 措 施, 卻 應 仍 是 可 以 有 效 的 嚇 阻 恐 怖 份 子 進 行 攻 擊 本 文 聚 焦 於 對 空 中 運 輸 造 成 威 脅 之 航 空 恐 怖 主 義 (aviation terrorism), 2 在 結 構 安 排 上, 首 先 檢 討 最 新 三 年 之 航 空 恐 怖 攻 擊 及 其 使 用 之 戰 術, 且 特 別 探 討 目 前 最 擔 心 且 1 2 David Randall Peterman, Transportation Security : Issues for the 109 th Congress, CRS Report for Congress, June 23, 2006, P.CRS 1. Paul Wilkinson and Brian M. Jenkins ed., Aviation Terrorism and Security (London and Portland : Frank Cass, 1999),pp

2 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 難 以 防 範 之 肩 射 地 對 空 飛 彈 與 人 員 可 攜 空 防 系 統 之 威 脅, 及 論 及 危 及 空 中 貨 運 安 全 之 恐 怖 攻 擊 與 犯 罪 ; 其 次 分 析 美 國 檢 討 航 空 安 全 存 在 之 弱 點 及 因 應 措 施, 例 如 設 立 運 輸 安 全 署 反 制 飛 彈 攻 擊 威 脅 之 作 為 防 制 空 中 貨 運 威 脅 與 犯 罪 之 措 施 等 ; 並 進 而 檢 討 這 些 航 空 安 全 理 念 與 相 關 實 踐 之 有 效 與 否, 且 發 現 更 強 化 之 層 級 安 全 處 置 作 為 實 際 上 仍 存 有 漏 洞 ; 最 後 盼 藉 由 此 等 研 究, 而 提 出 未 來 我 國 航 空 安 全 可 資 參 考 之 思 考 二 攻 擊 航 空 器 與 機 場 之 趨 勢 與 戰 術 ( 一 )2005 年 1 月 至 2007 年 10 月 之 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 從 2005 年 1 月 迄 2007 年 10 月, 檢 討 全 球 對 機 場 與 飛 機 之 恐 怖 攻 擊 事 件 計 有 30 件, 地 區 分 佈 在 東 南 亞 之 泰 國 有 1 件 ; 南 亞 有 12 件, 其 中 阿 富 汗 7 件 印 度 1 件 巴 基 斯 坦 4 件 ; 中 亞 2 件, 哈 薩 克 1 件 吉 爾 吉 斯 坦 1 件 ; 中 東 有 5 件, 其 中 伊 拉 克 3 件 以 色 列 2 件 ; 歐 洲 有 8 件, 其 中 西 班 牙 3 件 法 國 1 件 土 耳 其 1 件 俄 國 1 件 英 國 2 件 ; 非 洲 有 2 件, 南 非 1 件 索 馬 利 亞 1 件 該 等 攻 擊 所 使 用 之 戰 術, 計 有 有 炸 彈 火 箭 彈 背 包 炸 彈 汽 車 炸 彈 煙 盒 炸 彈 手 榴 彈 劫 持 等 ; 且 有 自 殺 與 兩 種 攻 擊 方 發 動 攻 擊 者, 計 有 恐 怖 主 義 組 織 或 個 別 之 恐 怖 份 子, 及 其 他 犯 罪 份 子, 例 如 阿 桑 聯 合 解 放 陣 線 塔 利 班 在 兩 河 流 域 進 行 聖 戰 之 基 地 組 織 巴 斯 克 民 族 與 自 由 組 織 阿 桑 烈 士 營 巴 勒 斯 坦 回 教 聖 戰 庫 德 自 由 之 鷹 伊 拉 克 伊 斯 蘭 王 國 希 拉 亭 土 地 上 之 人 民 抵 抗 運 動 恐 怖 份 子 穆 拉. 卡 桑 巴 斯 克 分 離 主 義 者 蓋 達 組 織 同 情 者 等 在 發 生 率 之 比 較 方 面, 2005 年 平 均 有 16 次 ;2006 年 有 9 次 ;2007 年 1 月 迄 10 月 已 發 生 了 5 次, 而 呈 現 逐 年 減 少 之 勢 ( 詳 如 附 表 一 ) ( 二 ) 恐 怖 份 子 與 非 國 家 團 體 之 飛 彈 攻 擊 恐 怖 份 子 或 反 政 府 之 武 裝 團 體 對 於 客 機 之 飛 彈 攻 擊 威 脅 有 兩 種, 一 是 肩 射 地 對 空 飛 彈 (surface to air missiles,sams); 另 一 是 人 員 可 攜 空 防 系 統 (Man Portable Air Defense System, MANPADs) 而 目 前 並 任 何 單 一 的 有 效 解 決 方 法, 可 以 減 少 此 等 攻 擊 之 威 脅 3 若 依 2004 年 美 國 國 防 部 統 計 商 用 飛 機 遭 受 肩 射 飛 彈 攻 擊 事 件 之 資 料 顯 示, 在 過 去 26 年 間, 計 有 35 架 商 用 飛 機 遭 到 肩 射 地 對 空 飛 彈 武 器 攻 擊, 其 中 24 架 被 擊 落 而 造 成 500 人 以 上 死 亡 而 若 依 美 國 國 務 院 之 統 計 資 料 顯 示, 從 1970 年 以 來, 至 少 有 40 架 以 上 之 商 用 飛 機 遭 到 人 員 可 攜 空 防 系 統 武 器 攻 擊, 其 中 25 架 墜 毀 而 造 成 600 人 以 上 死 亡 因 此 在 攻 擊 下 存 活 的 機 率 只 有 33%, 且 包 括 各 種 不 同 類 型 之 飛 機, 從 小 型 的 活 塞 引 擎 螺 旋 槳 飛 機 渦 輪 螺 旋 槳 飛 機 直 昇 機 客 機 與 大 型 噴 射 機 等 3 Christopher Bolkcom, Homeland Security : Protecting Airliners from Terrorist Missiles, CRS Report for Congress, Feb. 16,

3 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 若 從 1996 年 至 2001 年 之 調 查 資 料 顯 示, 擁 有 各 不 同 之 肩 射 地 對 空 飛 彈 武 器 之 含 恐 怖 主 義 組 織 在 內 的 非 國 家 團 體 (Non State Groups), 共 有 26 個 ( 詳 如 附 表 二 ) 其 中 : 1 非 洲 地 區 有 8 個 包 括 阿 爾 及 利 亞 的 回 教 武 裝 組 織 (GIA) 剛 果 民 主 共 和 國 之 剛 果 民 主 共 和 國 反 叛 武 裝 (DRC) 盧 安 達 的 胡 圖 戰 士 (Hutu Militiamen) 盧 安 達 的 愛 國 陣 線 (RPF) 衣 索 匹 亞 的 歐 姆 解 放 陣 線 (OLF) 索 馬 利 亞 的 索 馬 利 亞 民 族 聯 盟 (SNA) 安 哥 拉 的 安 哥 拉 全 部 獨 立 的 民 族 聯 盟 (UNITA) 索 馬 利 亞 的 統 一 索 馬 利 亞 國 會 索 馬 利 亞 拯 救 聯 盟 (USC SSA) 2 南 亞 地 區 有 6 個 包 括 喀 什 米 爾 的 哈 卡 圖 安 撒 爾 (HUA) 喀 什 米 爾 的 真 主 戰 士 (HM) 阿 富 汗 的 將 比 許. 米 尼 (Jumbish i Milli) 阿 富 汗 的 蓋 達 組 織 與 塔 利 班 (Taliban) 阿 富 汗 的 賈 馬 圖 回 教 (Jamaat e Islami) 斯 里 蘭 卡 的 泰 米 爾 獨 立 猛 虎 解 放 組 織 (LTTE) 3 東 南 亞 地 區 有 2 個 包 括 緬 甸 的 統 一 國 家 瓦 爾 軍 (United state Wa Army) 泰 國 與 高 棉 的 赤 柬 (Khmer Rouge) 4 歐 洲 地 區 有 5 個 包 括 柯 索 沃 的 柯 索 沃 解 放 軍 (KLA) 土 耳 其 的 庫 德 勞 工 黨 (PKK) 馬 其 頓 的 民 族 解 放 軍 (UCK) 北 愛 爾 蘭 的 臨 時 愛 爾 蘭 共 和 軍 (PIRA) 俄 國 車 臣 的 車 臣 反 叛 軍 5 中 東 地 區 有 3 個 包 括 巴 勒 斯 坦 自 治 區 與 黎 巴 嫩 的 巴 勒 斯 坦 當 局 (PA) 巴 勒 斯 坦 自 治 區 與 黎 巴 嫩 的 解 放 巴 勒 斯 坦 人 民 陣 線 總 指 揮 部 (PFLP GC) 黎 巴 嫩 的 真 主 黨 6 美 洲 地 區 有 2 個 包 括 哥 倫 比 亞 的 哥 倫 比 亞 革 命 武 裝 力 量 (FARC) 哥 倫 比 亞 的 民 族 解 放 軍 (ELN) 等 4 ( 三 ) 空 中 貨 運 之 恐 怖 攻 擊 與 犯 罪 空 中 貨 運 是 一 個 複 雜 且 多 面 向, 處 理 有 關 人 與 物 的 大 量 貨 物 裝 箱 郵 寄 4 Christopher Bolkcom, Homeland Security : Protecting Airliners from Terrorist Missiles, CRS Report for Congress, Feb. 16, 2006,P.CRS

4 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 等 之 系 統, 涉 及 了 製 造 業 貨 運 倉 儲 航 空 等 行 業 之 運 輸, 而 與 常 生 活 息 息 相 關 而 空 中 貨 運 系 統 所 面 臨 之 安 全 威 脅 計 有 : 1 在 飛 機 上 放 置 炸 彈 與 縱 火 裝 置 根 據 美 國 運 輸 安 全 署 之 統 計 報 告, 恐 怖 份 子 欲 炸 掉 客 機 之 比 率 佔 35% 65% 之 間, 因 此 在 短 期 內, 航 空 目 標 仍 是 恐 怖 份 子 之 首 選 5 例 如 2001 年 12 月 22, 欲 從 巴 黎 飛 往 邁 阿 密 之 美 國 航 空 波 音 767 客 機 上 之 鞋 子 炸 彈 客 攻 撃 未 遂 案 2 非 法 運 送 危 險 物 質 根 據 美 國 交 通 部 之 統 計 報 告, 在 定 量 之 限 制 下 (specified quantity limitations), 約 有 75% 之 危 險 物 質 是 由 飛 機 之 貨 櫃 攜 帶, 另 有 25% 則 是 由 旅 客 攜 帶 6 例 如 2006 年 8 月, 從 英 國 希 斯 羅 機 場 飛 往 美 國 之 液 態 炸 彈 攻 擊 未 遂 案 等 3 走 私 與 盜 竊 等 違 法 行 為 根 據 美 國 審 計 辦 公 室 (General Accounting Office) 之 統 計, 在 美 國 因 為 此 等 犯 罪 藉 由 航 運 分 配 系 統 所 損 失 之 財 物 總 價, 已 達 到 100 至 250 億 美 元 之 間, 且 發 現 大 部 份 此 等 案 件 均 與 空 中 貨 運 之 工 作 人 員 有 所 勾 結 4 潛 在 之 劫 持 與 蓄 意 的 破 壞 行 動 除 了 恐 怖 份 子 外, 此 等 行 為 常 涉 及 不 滿 之 員 工 等 例 如 1994 年 4 月 7, 一 名 聯 邦 快 遞 公 司 (Federal Express) 飛 行 工 程 師 企 圖 劫 持 該 公 司 一 架 飛 機 (FedEX DC 10), 並 欲 衝 撞 該 公 司 在 田 納 西 州 孟 斐 斯 (Memphis) 之 總 部 7 三 美 國 檢 討 航 空 安 全 存 在 之 弱 點 及 因 應 措 施 美 國 9/11 事 件 之 後, 獨 立 調 查 之 9/11 委 員 會 檢 討 航 空 安 全 存 在 之 弱 點 計 有 五 大 項 : 第 一 對 於 旅 客 之 前 查 核 過 程 (pre screening process) 只 聚 焦 於 嚇 阻 潛 在 的 飛 機 炸 彈 客, 卻 忽 略 了 潛 在 的 劫 機 者 ; 第 二 檢 查 關 卡 鬆 散, 且 關 於 小 刀 的 管 制 不 嚴 格 ; 第 三 缺 乏 飛 行 中 (in flight) 的 安 全 措 施, 例 如 空 警 與 強 化 機 長 室 之 門 禁 ; 第 四 缺 乏 以 一 種 非 對 抗 性 (non confrontational) 之 態 度 對 付 劫 機 者 之 航 空 企 業 戰 略 ; 第 五 航 空 部 門 缺 乏 有 關 執 行 之 協 調 與 能 力 及 相 關 協 定, 亦 無 軍 事 上 應 對 多 元 劫 持 者 與 自 殺 劫 機 者 之 準 備 因 而 提 出 關 於 航 空 安 全 之 六 項 重 要 建 議, 第 一 強 化 對 於 旅 客 之 前 查 核 過 程 ; 第 二 改 善 偵 測 旅 客 是 否 攜 有 爆 炸 物 之 措 施 ; 第 三 在 各 檢 查 站 進 行 檢 查 時 要 處 理 有 關 人 的 要 Greg Schneider, Terror Risk Cited for Cargo Carried on Passenger Jets : 2 Reports List Security Gaps, The Washington Post, June 10, U.S. General Accounting Office, Aviation Safety : Undeclared Air Shipments of of Dangerous Goods and DOT s Enforcement Approach, Jan Bart Elias, Air Cargo Security, CRS Report for Congress, July 30, 2007, PP. CRS 5~CRS

5 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 素 問 題 ; 第 四 部 署 快 速 的 行 李 線 上 查 核 系 統 ; 第 五 強 化 鑑 定 追 踪 偵 測 潛 在 危 險 貨 物 之 努 力 ; 第 六 在 客 機 上 之 貨 物 與 貨 櫃 檢 查 要 更 嚴 格 8 此 外, 共 和 黨 主 導 之 第 107 屆 國 會 亦 通 過 了 航 空 暨 運 輸 安 全 法 (Aviation and Transportation), 並 於 2001 年 11 月 設 立 了 負 責 全 國 運 輸 安 全 之 運 輸 安 全 署 (Transportation Security Administration), 及 賦 予 聯 邦 工 作 人 員 更 大 之 安 全 查 核 權 利, 而 能 較 以 往 更 嚴 格 的 檢 查 搭 乘 航 空 載 具 之 旅 客 與 其 行 李 9 同 時 要 求 該 署 評 估 航 空 安 全 之 弱 點, 及 採 取 具 體 之 步 驟 來 減 少 這 些 風 險 這 些 步 驟 包 括 了 弱 點 評 估, 緊 急 事 件 規 劃, 交 通 運 輸 人 員 與 警 察 消 防 人 員 與 醫 療 人 員 協 同 之 緊 急 事 件 回 應 訓 練 與 演 習, 並 購 買 先 進 之 通 訊 與 安 全 設 備, 例 如 美 國 鳯 凰 城 天 港 機 場 (Phoenix Sky Harbor Airport,PHX) 裝 設 了 毫 米 波 長 旅 客 影 像 科 技 (Millimeter Wave Passenger Imaging Technology), 可 以 偵 測 武 器 爆 炸 物 與 其 它 藏 在 衣 服 下 之 威 脅 物 品, 卻 不 用 進 行 身 體 接 觸 ; 及 裝 設 先 進 之 鞋 子 偵 測 器 (GE shoe scanner) 等 ; 10 此 外 改 善 航 安 運 輸 安 全 之 選 項, 尚 有 增 加 運 輸 安 全 人 員 在 載 具 航 站 裝 設 更 多 之 監 視 影 像 設 備 在 航 站 各 處 執 行 不 定 時 之 巡 邏 及 訓 練 嗅 彈 狗 等 11 ( 一 ) 因 應 飛 彈 攻 擊 威 脅 之 反 制 作 為 1 飛 機 上 之 紅 外 線 裝 置 反 制 措 施 (IRCMs) 及 航 空 器 改 良 紅 外 線 反 制 措 施 已 是 一 項 普 遍 性 安 全 籲 求, 但 目 前 裝 設 此 等 裝 置 仍 不 普 遍, 原 因 在 於 採 購 費 用 昂 貴 與 現 有 飛 機 難 以 整 合 更 新 週 期 花 費 環 境 限 制 使 用 有 飛 航 不 安 全 之 擔 憂 等 12 此 外, 亦 從 進 行 飛 機 上 重 大 系 統 之 隔 離 來 思 考, 以 預 防 攻 擊 產 生 之 損 傷, 例 如 水 壓 線 管 飛 行 控 制 改 善 防 火 與 圍 堵 能 力 等 2 修 正 飛 航 運 作 與 空 中 運 輸 控 制 程 序 要 求 飛 行 員 接 受 在 起 飛 與 降 落 時 之 手 動 引 擎 動 力 喪 失 及 特 定 之 飛 彈 攻 擊 模 擬 之 各 種 訓 練, 改 善 控 制 系 統, 使 飛 彈 攻 擊 不 會 造 成 結 構 性 之 損 害, 不 同 之 進 場 與 飛 離 模 設 計, 增 加 使 用 夜 間 飛 行 與 最 少 使 用 機 燈 等 3 改 善 機 場 與 地 區 之 安 全 最 有 效 之 措 施, 仍 是 在 機 場 與 其 四 週 強 化 安 全 監 偵 與 巡 邏 等 各 項 作 為 但 履 行 這 8 Bart Elias, Aviation Security Related Findings and Recommendations of the 9/11 Commission, CRS Report for Congress, March 30, 2005, PP. CRS 1~CRS 3 9 航 空 暨 運 輸 安 全 法 要 求 在 運 輸 安 全 署 之 下, 於 機 場 設 立 聯 邦 安 全 查 核 人 員 ; 要 求 在 所 有 檢 查 行 李 的 通 關 站 裝 設 檢 查 爆 炸 物 之 設 備 ; 對 於 一 些 高 度 風 險 之 飛 機 要 部 署 空 中 警 察 ; 要 強 化 機 艙 門 之 安 全 等 Public Law , Nov.19, millimeter wave, Transportation Security Administration David Randall Peterman,op.cit. 12 例 如 估 計 每 架 飛 機 要 裝 設 紅 外 線 裝 置 需 要 美 金 100 萬 至 300 萬 之 間, 且 估 計 僅 2006 年, 就 有 6839 架 噴 射 客 機 需 要 裝 設 此 種 裝 置 Robert Wall & David A. Fulghum, Israel to Protect Airliners : U.s. on the Fence, Aviation Week & Space Technology, Dec.9, 2002, P.26. Federal Aviation Administration, FAA Aerospace Forecasts Fiscal Years

6 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 些 安 全 措 施 之 困 難, 就 是 在 飛 機 進 場 與 飛 離 時 之 階 段, 仍 易 被 攻 擊 因 此 還 必 須 進 行 威 脅 與 弱 點 評 估, 以 找 出 附 近 最 易 發 動 飛 彈 攻 擊 之 高 風 險 地 點 4 強 化 飛 彈 非 擴 散 與 反 擴 散 之 努 力 1995 年 之 傳 統 武 器 與 雙 元 使 用 科 技 出 口 控 制 之 華 沙 納 安 排 ( Wassenaar Arrangement) 是 目 前 唯 一 處 理 肩 射 飛 彈 出 售 與 管 理 之 國 際 條 約, 然 自 2003 年 起, 亞 太 經 合 會 八 大 工 業 國 家 高 峰 會 國 際 民 航 組 織 (ICAO) 北 約 等 會 員 國 均 已 同 意 加 強 人 員 可 攜 空 防 系 統 之 控 制 5 肩 射 飛 彈 之 設 計 與 製 造 在 設 計 與 製 造 新 的 肩 射 飛 彈 時, 合 併 一 些 新 的 特 徵, 使 恐 怖 份 子 更 難 加 以 使 用, 例 如 許 可 啟 動 連 接 (Permissive Action Links,PALs) 可 併 入 該 等 武 器 使 用 之 竄 改 證 明 (tamper proof), 且 這 些 措 施 亦 不 會 影 響 已 有 之 生 產 與 授 權 使 用, 而 此 部 份 亦 應 可 作 為 減 少 航 空 威 脅 之 長 期 規 劃 戰 略 之 一 13 而 國 際 社 會 曾 提 出 預 防 恐 怖 份 子 取 得 此 等 武 器 之 具 體 步 驟, 計 有 第 一 提 供 援 助 與 技 術 專 家 以 進 行 儲 存 之 安 全 管 理, 摧 毀 超 過 安 全 需 求 之 過 剩 武 器 ; 第 二 採 取 對 此 等 武 器 與 其 零 件 之 嚴 格 出 口 控 制 措 施 ; 第 三 確 保 國 家 具 有 生 產 移 轉 與 販 售 此 等 武 器 之 嚴 格 管 理 規 則 ; 第 四 嚴 格 禁 止 將 此 等 武 器 移 轉 給 非 國 家 行 為 者 ; 第 五 交 換 不 遵 守 相 關 規 定 之 不 合 作 國 家 與 實 體 的 資 訊 ; 第 六 檢 測 與 此 等 武 器 有 關 之 新 科 技 與 發 射 控 制 等, 且 排 除 未 經 授 權 的 使 用 ; 第 七 鼓 勵 國 際 民 航 組 織 與 飛 航 安 全 (AVSEC) 工 作 組 強 化 對 此 等 武 器 之 關 注 與 管 理 等 14 ( 二 ) 因 應 空 中 貨 運 威 脅 與 犯 罪 之 防 制 措 施 1 有 關 空 中 貨 運 程 序 之 倡 議 包 括 整 個 航 空 業 的 掌 握 貨 主 (Known shipper) 計 劃 ; 增 強 貨 櫃 之 檢 查 ; 強 化 空 運 設 備 之 實 體 安 全 維 護 ; 增 加 對 空 中 貨 運 之 監 督 ; 貨 運 人 員 之 安 全 訓 練 ; 對 於 進 入 客 機 與 進 行 空 運 行 動 之 嚴 格 控 制 等 2 有 關 空 中 貨 運 技 術 革 新 之 倡 議 包 括 改 善 空 運 安 全, 計 有 貨 櫃 之 阻 止 竄 改 與 證 明 竄 改 ( Tamper evident and tamper resistant), 爆 炸 物 偵 測 系 統 (EDS) 與 其 它 貨 櫃 之 查 核 技 術 ; 及 抵 抗 爆 炸 之 貨 櫃 與 航 空 器 之 強 化 ; 工 作 人 員 身 份 與 進 入 控 制 之 生 物 測 定 系 統 等 3 打 擊 走 私 與 盜 竊 等 違 法 行 為 之 貨 物 犯 罪 13 Christopher Bolkcom, Homeland Security : Protecting Airliners from Terrorist Missiles, CRS Report for Congress, Feb. 16, 2006,PP.CRS 11~CRS 年 八 大 工 業 國 家 高 峰 會 議 達 成 防 止 恐 怖 份 子 取 得 之 具 體 步 驟, 且 執 行 迄 今 and_control_of_man portable_air_defence_seytems_ manpads_a_g8_action_plan.html 120

7 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 航 空 安 全 部 門 雖 不 斷 藉 由 各 種 措 施, 打 擊 和 走 私 與 盜 竊 等 違 法 行 為 有 關 之 貨 物 犯 罪 (cargo crime), 15 然 仍 面 臨 不 易 解 決 之 六 項 問 題 : 第 一 缺 乏 有 效 的 貨 物 盜 竊 報 告 系 統 (cargo theft reporting systems) ; 第 二 現 存 有 關 運 輸 犯 罪 (transportation crime) 之 法 律 與 起 訴 並 不 完 善 ; 第 三 政 府 與 企 業 缺 乏 對 於 此 等 犯 罪 本 質 之 瞭 解 ; 第 四 對 於 貨 物 盜 竊 之 不 適 當 支 援 ; 第 五 缺 乏 對 於 貨 物 盜 竊 之 執 法 專 業 ; 第 六 缺 乏 有 效 的 貨 物 安 全 科 技, 包 括 貨 櫃 追 踪 系 統 阻 止 竄 改 與 證 明 竄 改 印 記 高 速 查 核 設 施 與 供 應 鏈 管 理 系 統 整 合 之 安 全 科 技 等 16 四 航 空 安 全 理 念 與 相 關 實 踐 之 檢 討 ( 一 ) 航 空 安 全 戰 略 之 設 計 與 美 國 實 踐 作 為 對 於 任 何 型 態 之 運 輸 系 統, 航 空 安 全 有 四 個 基 本 之 嚇 阻 與 保 護 的 戰 略 設 計 原 則 : 第 一 確 保 旅 客 與 貨 物 可 以 被 信 任 的 運 用 此 系 統 ; 第 二 確 保 相 關 工 作 人 員 的 忠 誠 ; 第 三 確 保 有 關 之 私 營 公 司 之 忠 誠 ; 第 四 建 立 圍 繞 運 輸 設 備 與 載 具 之 安 全 前 三 項 主 要 是 關 切 在 運 輸 系 統 內 之 攻 擊 與 預 防, 例 如 9/11 事 件 之 恐 怖 份 子 偽 裝 成 合 法 之 旅 客 ; 後 一 項 則 是 預 防 來 自 運 輸 系 統 之 外 的 攻 擊, 例 如 2002 年 11 月, 對 於 以 色 列 在 肯 亞 穆 巴 沙 (Mombasa) 機 場 飛 機 之 肩 射 飛 彈 攻 擊 ; 及 2007 年 6 月 30, 對 英 國 格 拉 斯 哥 機 場 之 自 殺 汽 車 炸 彈 攻 擊 年 12 月 6, 美 國 第 108 屆 國 會 通 過 了 預 防 恐 怖 主 義 暨 情 報 改 革 法 (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004), 在 第 四 章 運 輸 安 全 (Transportation Security) 的 部 份, 規 定 國 土 安 全 部 部 長 要 發 展 與 履 行 一 個 全 國 性 之 運 輸 安 全 戰 略, 以 鑑 定 需 要 保 護 的 安 全 資 產 ; 並 要 設 定 基 於 風 險 之 優 先 事 項 與 保 護 這 些 資 產 的 最 後 期 限 ; 且 要 找 出 最 可 行 與 符 合 成 本 效 益 的 方 法, 保 護 這 些 資 產 ; 指 定 聯 邦 州 地 方 政 府 之 安 全 角 色 ; 及 推 動 鼓 勵 私 營 部 門 合 作 與 參 與 的 協 調 機 制 年 9 月, 國 土 安 全 部 根 據 該 法 之 規 定, 向 國 會 提 出 了 秘 密 的 國 家 運 輸 安 全 戰 略 (National Strategy for Transportation Security) 年 6 月 6, 美 國 眾 議 院 通 過 了 2007 會 計 年 度 國 土 安 全 部 授 權 法 ( Department of Homeland Security Authorization Act for FY 2007;H.R.5441), 再 次 要 求 更 新 與 協 調 對 一 些 旅 客 與 運 輸 工 作 人 員 之 背 景 查 核 過 程 修 正 現 存 海 事 貨 運 安 全 倡 議 設 定 一 些 對 於 重 大 基 礎 設 施 結 構 之 15 美 國 第 109 屆 國 會 通 過 之 改 善 與 重 新 授 權 美 國 愛 國 者 法 (USA Patriot Improvement and Reauthorization Act;P.L ) 要 求 司 法 部 在 統 一 犯 罪 報 告 系 統 (Uniform Crime Reporting System) 內, 建 立 一 個 專 為 處 理 貨 運 盜 竊 (cargo theft) 之 犯 罪 專 項 16 Bart Elias, Air Cargo Security, CRS Report for Congress, July 30, 2007, PP. CRS 8~CRS David Randall Peterman, Transportation Security : Issues for the 109 th Congress, CRS Report for Congress, June 23, 2006, P.CRS Public Law , Dec.12, 該 戰 略 提 出 之 同 時, 國 土 安 全 部 亦 表 示 已 履 行 了 海 事 貨 運 安 全 之 要 求 ; 並 在 2005 年 10 月, 亦 指 出 已 履 行 了 海 事 安 全 戰 略 之 8 項 行 動 計 劃 (action plans) 121

8 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 基 於 風 險 (risk based) 之 優 先 事 件 及 禁 止 增 加 航 空 安 全 之 費 用 等 規 定 年 9 月 10, 參 院 國 土 安 全 暨 政 府 事 務 委 員 會 舉 行 9/11 六 週 年 後 : 因 應 恐 怖 主 義 對 國 土 安 全 威 脅 之 聽 證 會, 邀 請 國 土 安 全 部 長 謝 多 夫 (Michael McConnell) 等 人 出 席 作 證, 論 述 當 前 之 恐 怖 主 義 威 脅 與 最 新 因 應 作 為 指 出 已 進 行 之 工 作, 在 不 要 讓 危 險 的 人 物 進 入 美 國 方 面, 計 有 旅 客 查 核 (passenger screening); 21 安 全 鑑 定 (secure identification); 22 及 邊 境 安 全 23 在 不 要 讓 危 險 的 貨 櫃 進 入 美 國 方 面, 計 有 海 外 監 查 (overseas inspection); 24 放 射 與 核 子 偵 測 等 年 10 月 5, 國 土 安 全 理 事 會 (Homeland Security Council) 在 更 新 的 國 土 安 全 國 家 戰 略 報 告 (National Strategy for Homeland Security) 中, 明 確 指 出 在 進 入 美 國 之 人 員 查 核 方 面 之 努 力, 包 括 了 真 實 身 份 鑑 定 法 (Real ID Act) 安 全 飛 航 (Secure Flight) 學 生 暨 訪 問 者 交 流 資 訊 系 統 (SEVIS) 美 國 訪 問 者 暨 移 民 地 位 指 標 技 術 (US VISIT) 西 半 球 旅 行 倡 議 (WHTI) 及 簽 證 擱 置 計 劃 (VWP) ; 在 貨 運 查 核 方 面 之 努 力, 包 括 了 貨 櫃 安 全 倡 議 (CSI) 對 抗 恐 怖 主 義 之 海 關 貿 易 夥 伴 關 係 (C TPAT) 大 港 口 倡 議 (Megaports Initiative) 及 安 全 貨 運 倡 議 (Secure Freight Initiative) 等 26 ( 二 ) 層 級 安 全 理 念 之 檢 討 安 全 (security) 若 以 其 最 純 粹 之 形 言, 可 以 被 定 義 為 經 由 一 種 穩 定 與 安 全 系 統 (stable and safe system) 之 存 在, 所 達 成 的 一 種 情 境 (state) 因 此, 在 此 情 境 下, 任 何 個 人 或 團 體 可 以 追 尋 其 目 標, 但 是 卻 不 會 造 成 破 壞 或 傷 害, 且 不 會 有 損 失 或 毀 壞 之 擔 憂 而 傳 統 安 全 之 維 護, 是 基 於 所 謂 層 級 安 全 (layered security) 之 理 念, 設 計 之 前 題 基 礎, 就 是 假 定 若 單 一 安 全 層 級 維 護 之 失 敗, 並 不 代 表 整 個 系 統 均 將 被 破 壞 因 此 在 相 闗 預 防 作 為 上, 就 會 思 考 如 何 在 犯 罪 者 進 行 暴 力 行 動 之 過 程 中, 設 下 更 多 之 障 礙, 以 嚇 阻 他 們 試 圖 攻 擊 此 系 統 然 九. 一 一 事 件 之 發 生, 卻 可 發 現 當 時 已 運 作 之 三 個 層 級 的 安 全 系 統 並 完 全 發 揮 預 想 之 功 能 就 第 一 個 層 級 安 全 設 計 言, 主 要 是 希 望 透 過 複 雜 的 電 腦 檔 案 系 統, 例 如 電 腦 協 助 20 該 法 案 內 容 計 有 四 章, 分 別 是 預 防 恐 怖 主 義 資 訊 分 享 及 風 險 評 估 ; 國 內 準 備 與 保 護 ; 海 關 暨 邊 境 保 護 及 移 民 與 海 關 執 法 等 Legislation (109th Congress), Department of Homeland Security Authorization Act for FY 其 中 包 括 了 先 進 旅 客 資 訊 系 統 (APIS) 旅 客 姓 名 記 錄 (PNR) 美 國 訪 問 (US VISIT) 之 生 物 蒐 集 檢 測 等 22 包 括 了 西 半 球 旅 行 倡 議 (WHTI) 以 避 免 恐 怖 份 子 使 用 假 文 件 進 入 美 國 依 於 真 實 身 份 鑑 定 法 (REAL ID Act) 查 核 駕 照 之 真 實 性 等 23 盼 能 通 過 全 面 性 之 移 民 政 策 改 革 強 化 邊 境 巡 邏 部 署 國 民 兵 裝 置 高 科 技 攝 影 機 與 偵 測 器 部 署 無 人 偵 查 飛 機 設 立 邊 境 執 法 安 全 專 案 組 (Border Enforcement Security Task Forces) 發 展 邊 境 安 全 之 情 報 行 動 計 劃 (Intelligence Campaign Plan for Border Security) 等 24 已 在 海 外 52 個 港 口 設 有 美 國 監 察 人 員, 處 理 進 入 美 國 之 80% 以 上 之 貨 櫃 25 國 土 安 全 部 與 國 務 院 能 源 部 合 作, 執 行 安 全 貨 運 倡 議, 在 7 個 海 外 港 口 裝 設 放 射 偵 測 設 備 影 像 機 器 光 學 讀 取 機 等, 且 執 行 西 海 岸 海 事 預 防 放 射 核 子 偵 測 領 港 計 劃 (West Coast Maritime Preventive Radiological Nuclear Detection Pilot program), 以 減 少 小 船 隻 對 美 海 域 之 攻 擊 26 Homeland Security Council, National Strategy for Homeland Security, Oct. 5, 2007, PP

9 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 旅 客 查 核 系 統 (CAPS) 找 出 可 疑 份 子, 但 是 劫 機 者 還 是 登 機 了 ; 第 二 個 層 級 之 安 全 設 計, 是 希 望 透 過 進 入 登 機 門 前 之 安 全 檢 查 過 程, 找 出 可 能 之 武 器, 但 是 切 紙 刀 (box cutters) 類 之 隨 身 用 品, 仍 可 以 在 安 檢 後 之 書 報 攤 或 是 零 售 店 上 買 到, 且 還 是 攜 上 了 飛 機 ; 第 三 個 層 級 之 安 全 設 計, 則 是 不 准 閑 雜 人 等 進 入 駕 駛 艙, 而 能 掌 控 飛 行 器 之 起 降 與 方 向, 但 是 以 往 駕 駛 艙 設 計 之 主 要 考 量, 是 能 讓 機 員 在 緊 急 事 件 疏 散 時 迅 速 撤 離, 因 此 並 有 效 之 機 關 或 規 劃 來 阻 撓 恐 怖 份 子 的 進 入 27 ( 三 ) 更 強 化 之 層 級 安 全 處 置 作 為 仍 存 有 漏 洞 9/11 事 件 之 後, 隨 著 航 空 安 全 四 個 基 本 嚇 阻 與 保 護 戰 略 設 計 而 來 之 航 空 安 全 政 策, 是 由 兩 個 基 本 原 則 所 構 成, 第 一 基 於 風 險 途 徑 (a risk based approach), 以 分 配 有 限 資 源 而 能 使 用 於 最 需 要 的 地 方, 其 中 必 要 的 工 作 項 目 包 括 了 旅 客 之 查 核 空 中 貨 運 之 運 作 機 場 之 進 入 飛 機 之 安 全 保 護 及 預 防 肩 射 飛 彈 攻 擊 ; 第 二 多 元 層 級 戰 略 (multi layered strategy), 除 了 聚 焦 於 自 殺 劫 機 者 與 行 李 炸 彈 之 外, 亦 要 保 護 其 它 之 航 空 資 產 以 減 少 潛 在 之 恐 怖 攻 擊, 例 如 機 上 之 空 中 警 察 攜 槍 之 機 師 與 機 艙 門 之 安 全 防 護 等 28 亦 即 強 化 了 防 止 類 似 攻 擊 之 雙 重 理 念, 第 一 增 加 更 多 之 安 全 保 障 層 級, 而 欲 讓 恐 怖 份 子 更 難 利 用 與 進 入 ; 第 二 經 由 這 些 安 全 保 障 層 級 之 更 強 化 與 更 深 化, 希 望 能 夠 避 免 未 來 類 似 9/11 事 件 之 攻 擊 並 隨 即 設 計 之 八 個 安 全 保 障 層 級 計 有 : 更 高 之 檢 查 標 準 ; 增 加 嫌 疑 人 檔 案, 強 化 電 腦 協 助 旅 客 前 查 核 系 統 II (CAPSII); 更 佳 之 登 機 門 前 之 檢 查 過 程 ; 強 化 防 範 駕 駛 艙 門 之 入 侵 或 攻 擊 ; 部 署 機 上 帶 槍 安 保 人 員 ; 武 裝 巡 邏 人 員 ; 教 育 有 勇 氣 乘 客 能 及 時 行 動 ; 擊 落 政 策 而 避 免 飛 機 炸 彈 攻 擊 等 29 但 問 題 是 如 何 評 估 這 些 新 的 安 全 保 障 層 級, 是 否 真 的 能 夠 發 揮 預 定 之 效 率 換 言 之, 如 果 面 對 的 是 一 個 有 決 心 不 怕 死 且 訓 練 有 素 的 恐 怖 份 子, 是 否 能 夠 掌 握 他 的 想 法 到 底 是 什 麼? 這 些 刻 意 設 計 之 多 元 安 全 保 障 層 級 真 的 能 夠 完 全 阻 止 攻 擊 嗎? 還 是 只 能 夠 減 少 攻 擊 之 機 會? 試 想 一 個 模 擬 之 三 步 曲 攻 擊 情 節 : 第 一 恐 怖 份 子 進 入 機 場, 不 帶 任 何 東 西, 以 免 驚 動 任 何 已 有 之 檢 查 措 施 ; 第 二 登 機 後, 依 照 常 態 之 劃 位 要 求 而 能 坐 在 機 艙 內 之 前 排, 並 耐 心 等 待 駕 駛 艙 門 由 他 人 打 開, 計 算 它 的 次 數 與 頻 率 ; 最 後 就 是 掌 握 有 利 的 時 機 行 動, 且 利 用 竄 入 角 度 避 免 帶 槍 安 保 人 員 之 射 擊 在 此 攻 擊 之 過 程 中, 第 一 既 不 需 要 武 器, 也 不 需 要 同 伴 ; 第 二 在 大 家 還 反 應 過 來 之 1 分 鐘 內, 就 已 控 制 了 一 個 大 型 之 飛 機 炸 彈 ; 第 三 剩 下 的 就 是 選 取 攻 擊 目 標 了, 30 此 時 對 於 安 全 部 門 言, 已 不 27 Andrew R. Thomas, Aviation Insecurity : The New Challenge of Air Travel(New York : Prometheus Books, 2003),PP David Randall Peterman, Transportation Security : Issues for the 109 th Congress, June 23, 2006,P. CRS Andrew R. Thomas, Aviation Insecurity : The New Challenge of Air Travel(New York : Prometheus Books, 2003),PP Andrew R. Thomas, Aviation Insecurity : The New Challenge of Air Travel(New York : Prometheus Books, 2003),PP

10 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 再 是 反 恐 而 是 準 備 災 難 救 助 了 五 未 來 我 國 航 空 安 全 可 資 參 考 之 思 考 ( 一 ) 認 知 航 空 安 全 面 臨 的 長 期 挑 戰 包 含 航 空 等 在 內 之 運 輸 安 全 的 長 期 挑 戰, 包 括 了 : 第 一 如 何 能 夠 發 展 出 一 個 全 面 性 又 有 效 之 運 輸 風 險 管 理 途 徑 ; 第 二 如 何 確 保 必 需 之 運 輸 安 全 經 費 可 以 被 鑑 定 出 來, 並 能 夠 順 利 的 排 列 出 優 先 順 序, 且 履 行 工 作 之 必 要 花 費 亦 能 夠 被 有 效 的 控 制 ; 第 三 如 何 建 立 負 責 運 輸 安 全 之 眾 多 公 私 部 門 間 之 有 效 協 調 機 制 ; 第 四 如 何 確 保 適 當 之 工 作 人 員 與 提 升 能 力 及 維 持 高 品 質 之 幕 僚 層 級 ; 第 五 如 何 設 定 與 履 行 運 輸 設 施 工 作 人 員 與 安 全 設 備 之 安 全 標 準 31 ( 二 ) 從 美 國 作 為 檢 討 可 吸 收 之 經 驗 教 訓 多 層 級 之 安 全 防 護 雖 已 是 一 個 普 遍 採 行 之 方 法, 但 由 前 述 模 擬 之 三 步 曲 攻 擊 情 節, 應 已 推 論 此 種 攻 擊 邏 輯 之 所 以 可 能, 是 因 為 恐 怖 份 子 亦 已 充 分 掌 握 了 現 存 航 空 安 全 系 統 之 多 層 級 設 計 仍 存 之 弱 點, 並 可 以 有 效 的 加 以 利 用, 而 攻 擊 發 生 就 造 成 了 大 災 難 及 震 懾 之 宣 傳 效 果, 且 執 行 之 恐 怖 份 子 也 成 為 欲 努 力 追 尋 的 聖 戰 士, 並 可 證 明 其 戰 術 之 可 調 整 性 及 持 續 甄 補 人 員 與 取 得 資 源 而 從 前 述 檢 討 中 所 得 到 之 教 訓 : 第 一 對 於 航 空 安 全 系 統 最 弱 的 部 份 必 須 重 新 思 考 ; 第 二 要 認 知 航 空 運 輸 設 施 一 定 會 被 攻 擊, 不 要 心 存 僥 倖 ; 第 三 航 空 運 輸 系 統 之 固 有 複 雜 性, 安 全 不 容 易 維 護 ; 第 四 不 應 依 靠 一 顆 神 奇 子 彈 就 可 解 決 問 題, 而 應 注 意 整 個 安 全 系 統 之 維 護 與 更 新 ; 第 五 科 技 與 過 程, 不 應 該 是 惟 一 的 解 決 辦 法, 而 應 配 合 其 它 措 施 併 行 ; 第 六 航 空 安 全 措 施 常 會 造 成 所 未 期 盼 之 事 件, 應 即 時 反 應 與 快 速 調 整 32 在 實 踐 上, 這 些 工 作 均 不 是 一 時 之 努 力 就 可 以 完 成, 亦 仍 存 有 更 多 之 政 策 環 境 與 資 源 等 之 限 制 且 在 安 全 與 便 利 兼 顧 之 前 提 下, 所 謂 採 行 的 合 理 措 施, 應 是 思 考 如 何 更 佳 的 建 構 與 挹 入 適 當 的 經 費, 以 進 行 嚇 阻 保 護 回 應 與 減 少 恐 怖 攻 擊 之 可 能 ; 以 及 不 但 能 夠 處 理 恐 怖 攻 擊 之 結 果, 亦 不 會 過 當 的 影 響 旅 行 商 業 與 民 權 之 發 展 此 外, 在 運 作 上 必 須 掌 握 持 續 性 之 要 求, 應 依 於 制 度 尊 重 專 業 而 非 相 關 決 策 者 個 人 之 好 惡 行 事, 才 可 能 逐 步 累 積 航 空 安 全 之 知 識 與 經 驗 ( 三 ) 落 實 風 險 分 析 之 途 徑 以 增 強 航 空 安 全 風 險 分 析 是 希 望 在 一 個 特 定 的 環 境 下, 系 統 性 的 鑑 定 出 所 面 臨 之 風 險, 以 確 保 31 Gerald L. Dillingham, Transportation Security : Post September 11 th Initiatives and Long Term Challenges, U.S. General Accounting Office, April 1, 2003, PP Andrew R. Thomas, Aviation Insecurity : The New Challenge of Air Travel(New York : Prometheus Books, 2003),PP

11 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 能 夠 處 理 此 等 風 險 之 適 當 過 程, 能 夠 被 履 行 與 管 理 分 析 的 目 標 是 盼 能 夠 找 出 最 可 能 之 風 險, 而 能 夠 合 理 的 整 合 安 全 戰 術 與 方 法, 以 有 效 的 管 理 這 些 風 險 管 理 就 是 如 何 藉 由 不 同 的 選 項, 以 減 少 此 風 險 之 衝 擊 而 有 效 的 風 險 管 理 是 要 能 夠 預 期 其 可 能 之 結 果, 而 能 在 戰 略 規 劃 與 戰 術 執 行 上 事 先 加 以 防 範, 而 不 僅 只 是 事 發 後 之 回 應 而 已 所 以 此 途 徑 的 核 心, 就 是 要 採 行 主 動 的 作 為 而 風 險 途 徑 之 管 理, 包 括 了 三 個 基 本 要 素 : 1 威 脅 評 估 (threat assessment) 要 在 能 力 企 圖 與 過 去 行 動 要 素 之 基 礎 上, 找 出 與 評 估 潛 在 之 威 脅 此 評 估 代 表 了 一 種 系 統 性 之 途 徑, 而 能 在 威 脅 未 具 體 化 之 前 將 其 找 出 來 然 而 既 使 經 常 更 新, 威 脅 評 估 也 可 能 辦 法 完 全 掌 握 一 些 浮 現 中 之 威 脅 因 此, 風 險 管 理 途 徑 在 決 策 過 程 中, 仍 要 使 用 弱 點 與 重 要 評 估 作 為 額 外 之 輸 入 例 如 必 須 要 決 定 誰 會 對 航 空 系 統 施 以 破 壞, 並 要 瞭 解 這 些 潛 在 破 壞 者 可 能 使 用 之 方 法 而 評 估 航 空 暴 力 的 主 要 犯 罪 者, 計 有 有 恐 怖 份 子 一 航 罪 犯 與 破 壞 性 旅 客 等 三 種 類 型, 且 涉 及 的 不 法 行 動 計 有 飛 行 器 之 破 壞 飛 行 器 內 襲 擊 劫 持 機 場 破 壞 與 機 場 襲 擊 等 ( 詳 如 附 表 三 ) 2 弱 點 評 估 (vulnerability assessment) 要 找 出 已 被 鑑 定 出 威 脅 可 能 利 用 之 弱 點, 且 提 出 選 項 以 處 理 此 等 弱 點 例 如 客 機 對 非 法 外 國 人 之 驅 逐 飛 行 器 內 對 於 生 化 攻 擊 準 備 不 足 飛 行 過 程 中 無 法 完 全 有 效 控 制 手 提 電 腦 與 其 它 電 子 設 施 缺 乏 全 球 性 之 航 空 安 全 標 準 客 機 外 之 灑 農 藥 小 飛 機 等 之 管 理 偷 竊 飛 行 人 員 制 服 與 證 件 對 於 空 服 員 等 之 訓 練 不 適 當 等 3 重 要 性 評 估 (criticality assessment), 是 從 特 定 標 準 (criteria) 之 角 度, 評 估 資 產 與 功 能 及 其 優 先 事 項, 例 如 其 對 公 共 安 全 與 經 濟 之 重 要 性 等 此 評 估 提 供 了 鑑 定 那 一 個 結 構 或 過 程, 對 於 免 於 攻 擊 是 相 對 重 要 之 基 礎 因 此, 可 幫 助 管 理 者 決 定 運 作 之 需 求 及 鎖 定 最 高 優 先 事 項 之 資 源, 同 時 減 少 潛 在 目 標 之 較 低 優 先 事 項 資 源 33 在 此 階 段 必 須 識 別 出 可 以 減 少 風 險 之 措 施, 思 考 要 素 包 括 此 措 施 能 夠 解 決 什 麼 樣 的 安 全 問 題? 此 措 施 如 何 能 夠 更 佳 的 解 決 此 等 安 全 問 題? 此 措 施 會 引 發 什 麼 樣 的 其 它 問 題? 此 措 施 會 付 出 什 麼 樣 的 代 價? 對 於 此 代 價 之 控 制 是 否 能 夠 真 的 正 當 化 措 施 之 執 行? 34 若 以 美 國 現 行 之 空 中 貨 運 安 全 措 施 為 例, 可 參 考 之 具 體 作 法 如 下 : 首 先 找 出 空 中 貨 運 安 全 措 施 為 例 已 執 行 與 可 用 之 選 項, 包 括 了 掌 握 貨 主 計 劃 增 加 實 體 安 全 需 求 及 經 費 貨 櫃 之 阻 止 竄 改 與 證 明 竄 改 人 員 的 實 體 檢 查 增 加 對 於 空 運 貨 物 之 查 核 與 偵 測 授 權 客 機 上 空 運 貨 物 之 全 面 查 核 增 加 對 於 空 中 貨 運 安 全 之 研 究 33 U.S. General Accounting Office, Homeland Security : A Risk Management Approach Can Guide Preparedness Efforts, Oct 31, Gerald L. Dillingham, Transportation Security : Post September 11 th Initiatives and Long Term Challenges, U.S. General Accounting Office, April 1, 2003, P Andrew R. Thomas, Aviation Insecurity : The New Challenge of Air Travel(New York : Prometheus Books, 2003),PP

12 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 與 發 展 在 客 機 上 採 用 強 硬 貨 櫃 等 ; 其 次 進 行 各 選 項 潛 在 優 點 之 比 較, 發 現 分 別 有 比 較 上 花 費 較 少 可 能 嚇 阻 各 種 不 同 的 貨 運 風 險 可 能 減 輕 貨 運 犯 罪 減 輕 由 貨 運 工 作 人 員 帶 入 武 器 與 爆 炸 物 之 風 險 嚇 阻 恐 怖 份 子 企 圖 在 空 中 貨 運 中 置 放 爆 炸 物 確 保 在 客 機 上 之 貨 物 可 以 符 合 乘 客 與 其 攜 帶 物 品 之 同 樣 安 全 層 級 要 求 引 導 改 善 空 中 貨 運 安 全 之 新 的 科 技 與 程 序 減 輕 飛 行 中 爆 炸 之 效 果 等 ; 最 後 再 評 估 各 選 項 可 能 面 臨 之 風 險, 則 分 別 是 提 供 有 限 的 安 全 可 能 無 法 減 輕 來 自 之 前 包 裝 貨 物 之 爆 炸 物 的 風 險 犯 罪 規 避 可 能 相 對 的 較 容 易 花 費 相 對 較 高 可 能 無 法 偵 測 到 爆 炸 物 可 能 對 空 運 時 程 產 生 重 大 衝 擊 額 外 之 經 費 可 能 衝 擊 到 現 存 已 運 作 之 工 作 項 目 等 ( 詳 如 附 表 四 ) 六 結 論 無 論 政 府 撥 多 少 反 恐 經 費 或 發 展 多 先 進 的 設 備, 最 重 要 還 是 全 民 反 恐 因 為 雖 然 安 檢 措 施 不 斷 強 化, 但 安 全 人 員 通 常 只 能 查 出 行 李 或 攜 帶 物 品 中 有 無 炸 彈 或 致 命 武 器, 仍 難 找 出 誰 是 恐 怖 份 子, 而 只 有 靠 所 有 民 眾 的 合 作, 提 高 警 覺 且 雖 然 反 恐 裝 置 愈 來 愈 先 進, 但 恐 怖 分 子 的 攻 擊 武 器 也 更 精 確 威 力 更 大, 當 安 檢 人 員 在 機 場 忙 著 查 行 李 炸 彈 的 時 候, 恐 怖 分 子 其 實 可 以 在 10 哩 外 的 地 方 以 肩 射 飛 彈 將 飛 機 射 下 來, 所 以 找 炸 彈 客 永 遠 比 找 炸 彈 來 得 更 重 要 而 即 使 有 最 先 進 的 反 恐 設 備, 可 監 視 任 何 可 疑 的 人 與 物, 但 操 作 儀 器 的 還 是 人, 若 無 警 覺 性, 看 了 也 等 於 沒 看 例 如 保 安 人 員 檢 查 車 尾 廂, 如 果 只 是 隨 便 看 看, 從 不 過 問 袋 子 裡 有 什 麼, 縱 使 有 最 先 進 的 設 備, 也 用 附 表 一 : 從 2005 年 迄 2007 年 10 月, 對 機 場 與 飛 機 恐 怖 攻 擊 事 件 簡 表 項 次 期 事 件 涉 嫌 組 織 戰 術 方 武 器 傷 亡 年 印 度 之 古 阿 哈 提 阿 桑 聯 合 解 炸 彈 不 詳 3 月 9 (Guwahati ) 城 放 陣 線 的 機 場 與 飛 機 United Liberation Front of Assam (ULFA) 年 阿 富 汗 之 柯 斯 特 塔 利 班 炸 彈 3 月 11 (Khost) 城 的 機 (Taliban) 場 與 飛 機 126

13 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 年 吉 爾 吉 斯 坦 之 歐 不 詳 炸 彈 3 月 12 曼 第 (Almaty) 城 的 機 場 與 飛 機 年 泰 國 宋 卡 拉 不 詳 炸 彈 ; 連 環 2 死 ; 4 月 3 ( Songkhla ) 省 爆 炸, 另 一 37 傷 之 海 牙 (Hat Yai) 處 在 加 樂 福 城 的 機 場 與 飛 機 ( Carrefour ); 攻 擊 目 標 已 由 以 往 之 佛 教 徒 安 全 部 隊 擴 及 至 外 國 人 年 巴 基 斯 坦 之 旁 古 不 詳 火 箭 彈 4 月 12 (Panjgur) 城 的 機 場 與 飛 機 年 哈 薩 克 斯 坦 之 歐 不 詳 炸 彈 背 包 3 月 12 梅 提 (Almaty) 城 的 機 場 與 飛 機 年 阿 富 汗 之 哥 斯 特 塔 利 班 火 箭 彈 5 月 11 (Khost) 城 機 場 (Taliban) 與 飛 機 年 伊 拉 克 之 巴 格 達 在 兩 河 流 域 汽 車 炸 彈 攻 自 殺 炸 1 死 ; 6 月 1 國 際 機 場 與 飛 機 進 行 聖 戰 之 基 擊 彈 客 15 傷 地 組 織 ( Tanzim Qa'idat al Jihad fi Bilad al Rafidayn) 年 西 班 牙 之 扎 拉 哥 巴 斯 克 民 族 炸 彈 攻 擊 6 月 10 扎 (Zaragoza) 城 與 自 由 組 織 的 機 場 與 飛 機 ( Euskadi Ta Askatasuna,E TA) 年 阿 富 汗 之 法 拉 恐 怖 份 子 穆 欲 從 摩 托 車 6 月 21 (Farah) 省 的 機 拉. 卡 桑 發 射 火 箭 彈 127

14 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 場 與 飛 機 ( Mullah Qasem) 年 阿 富 汗 之 坎 達 哈 塔 立 班 炸 彈 攻 擊 6 月 23 (Kandahar) 城 的 機 場 與 飛 機 年 以 色 列 之 伊 里 亞 阿 桑 烈 士 喀 秋 沙 8 月 19 特 (Eliat) 城 的 營 (Battalion ( Katyusha 機 場 與 飛 機 of the Martyr ) 火 箭 彈 連 Abdullah 環 攻 擊 Azzam) 及 在 兩 河 流 域 進 行 聖 戰 之 基 地 組 織 年 阿 富 汗 之 賈 拉 巴 塔 立 班 火 箭 彈 連 環 傷 1 9 月 20 德 (Jalalabad) 城 攻 擊 的 機 場 與 飛 機 年 阿 富 汗 之 賈 貝 吉 塔 立 班 火 箭 彈 連 環 11 月 斯 (Badghis) 省 攻 擊 29 的 卡 立 諾 (Qala e Naw) 機 場 與 飛 機 年 西 班 牙 之 聖 坦 德 巴 斯 克 民 族 手 榴 彈 攻 擊 12 月 (Santander) 城 與 自 由 組 織 10 的 機 場 與 飛 機 年 俄 國 不 詳 汽 車 炸 彈 12 月 (Yekaterinburg) 26 城 的 機 場 與 飛 機 年 巴 基 斯 坦 之 古 蘭 不 詳 火 箭 彈 連 環 1 月 10 伯 拉 克 (Ghulam 攻 擊 Bolak) 城 的 機 場 與 飛 機 年 伊 拉 克 之 巴 格 達 不 詳 裝 在 香 煙 盒 3 月 11 國 際 機 場 與 飛 機 之 炸 彈 年 法 國 之 巴 立 茲. 巴 斯 克 分 離 主 炸 彈 ; 連 環 4 月 14 怕 米 爆 炸, 另 一 128

15 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 ( Biarritz Parme 義 者 處 在 貝 寧 ) 城 的 機 場 與 飛 (Bayonne) 機 地 區 年 阿 富 汗 之 坎 達 哈 塔 立 班 將 炸 彈 裝 在 8 死 ; 6 月 15 (Kandahar) 城 機 場 員 工 之 16 傷 的 機 場 與 飛 機 通 勤 巴 士 上 年 以 色 列 之 拉 法 巴 勒 斯 坦 回 火 箭 彈 攻 擊 7 月 8 (Rafah) 城 的 機 教 聖 戰 場 與 飛 機 ( Palestine Islamic Jihad) 年 從 英 國 希 斯 羅 機 蓋 達 組 織 手 提 行 李 箱 自 殺 没 有 8 月 10 場 飛 往 美 國 的 飛 同 情 者 內 裝 有 液 體 機 化 學 炸 彈, 能 夠 用 MP3 播 放 器 或 者 手 機 或 者 一 次 性 相 機 的 閃 光 燈 引 爆 年 土 耳 其 之 馬 馬 立 庫 德 自 由 之 炸 彈 連 環 攻 8 月 27 斯 (Marmaris) 鷹 (Kurdistan 擊 城 的 機 場 與 飛 機 Freedom Hawks,TAK) 年 巴 基 斯 坦 之 白 夏 不 詳 炸 彈 攻 擊 1 死 ;2 12 月 瓦 ( Peshawar ) 傷 26 城 的 機 場 與 飛 機 年 西 班 牙 之 馬 德 里 巴 斯 克 民 族 炸 彈 休 旅 車 2 死 ; 12 月 的 機 場 與 飛 機 與 自 由 組 織 在 機 場 停 車 26 傷 30 場 引 爆 年 從 波 斯 瓦 那 自 稱 蓋 達 組 自 稱 攜 有 炸 劫 持 1 月 22 (Botswana) 城 織 成 員 彈 到 南 非 約 翰 尼 斯 堡 的 機 場 與 飛 機 年 巴 基 斯 坦 之 伊 斯 一 名 恐 怖 份 子 在 機 場 貴 賓 1 死 ;3 2 月 6 蘭 馬 巴 德 室 投 擲 手 榴 傷 (Islamabad) 城 彈 129

16 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 的 機 場 與 飛 機 年 伊 拉 克 之 巴 格 達 伊 拉 克 伊 斯 迫 擊 砲 攻 擊 3 月 8 城 的 機 場 與 飛 機 蘭 王 國 年 索 馬 利 亞 之 摩 加 希 拉 亭 土 地 武 裝 攻 擊, 槍 砲 11 人 3 月 22 迪 休 城 的 機 場 與 上 之 人 民 抵 抗 擊 落 飛 機 死 亡 飛 機 運 動 年 英 格 蘭 格 拉 斯 哥 蓋 達 組 織 汽 車 炸 彈 自 殺 1 人 死 6 月 30 (Glasgow) 機 場 同 情 者 亡 候 機 大 樓 ( 資 料 來 源 : 參 考 Memorial Institute for the Prevention of Terrorism 之 資 料, 並 由 作 者 補 充 整 理 ) 附 表 二 : 擁 有 肩 射 地 對 空 飛 彈 之 非 國 家 團 體 組 織 名 稱 地 點 飛 彈 類 型 回 教 武 裝 組 織 ( Armed Islamic Group,GIA) 阿 爾 及 利 亞 Stinger(c) 車 臣 反 叛 軍 (Chechen rebels) 車 臣 俄 國 SA 7(c), Stinger(c),Blowpipe(r) 剛 果 民 主 共 和 國 反 叛 武 裝 (Democratic Republic of the Congo rebel forces) 哈 卡 圖 安 撒 爾 ( Harkat ul Ansar,HUA) 剛 果 民 主 共 和 國 喀 什 米 爾 SA 16(r) SA 7(c) 真 主 黨 (Hizbullah) 黎 巴 嫩 SA 7(c),QW 1(r), Stinger(c) 真 主 戰 士 (Hizbul Mujahedin,HM) 喀 什 米 爾 Stinger(r) 胡 圖 戰 士 (Hutu militiamen) 盧 安 達 Unspecified type(r) 賈 馬 圖 回 教 (Jamaat e Islami) 阿 富 汗 SA 7(c), SA 14(c) 將 比 許. 米 尼 (Jumbish i Milli) 阿 富 汗 SA 7(c) 赤 柬 (Khmer Rouge) 泰 國 / 高 棉 Unspecified type(r) 柯 索 沃 解 放 軍 (Kosovo Liberation Army, KLA) 庫 德 勞 工 黨 ( Kurdistan Workers Party, PKK) 柯 索 沃 土 耳 其 SA 7(r) SA 7(c), Stinger(c) 泰 米 爾 獨 立 猛 虎 解 放 組 織 斯 里 蘭 卡 SA 7(r), SA 14(r), Stinger(c), 130

17 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 ( Liberation Tigers of Tamil Eeelam, LTTE) 歐 姆 解 放 陣 線 (Oromo Liberation Front, OLF) 巴 勒 斯 坦 當 局 ( Palestinian Authority, PA) 解 放 巴 勒 斯 坦 人 民 陣 線 總 指 揮 部 (Popular Front for the Liberation of Palestine General Command, PFLP GC) 臨 時 愛 爾 蘭 共 和 軍 ( Provisional Irish Republican Army, PIRA) 哥 倫 比 亞 革 命 武 裝 力 量 (Revolution Armed Forces of Colombia, FARC) 盧 安 達 愛 國 陣 線 (Rwanda Patriotic Front, RPF) 索 馬 利 亞 民 族 聯 盟 (Somali National Alliance, SNA) 蓋 達 組 織 / 塔 利 班 ( Al Qaeda/Taliban) 民 族 解 放 軍 ( National Liberation Army, ELN) 民 族 解 放 軍 ( National Liberation Army, UCK) 安 哥 拉 全 部 獨 立 的 民 族 聯 盟 ( National Union for the Total Independence of Angola, UNITA) 統 一 國 家 瓦 爾 軍 (United State Wa Army) 統 一 索 馬 利 亞 國 會 索 馬 利 亞 拯 救 聯 盟 ( United Somali Congress Somali Salvation Alliance, USC SSA) 衣 索 匹 亞 巴 勒 斯 坦 自 治 區 與 黎 巴 嫩 巴 勒 斯 坦 自 治 區 與 黎 巴 嫩 北 愛 爾 蘭 哥 倫 比 亞 盧 安 達 索 馬 利 亞 阿 富 汗 哥 倫 比 亞 馬 其 頓 安 哥 拉 緬 甸 索 馬 利 亞 HN 5(c) Unspecified type(r) SA 7(r), Stinger(r) Unspecified type(r) SA 7(c) SA 7 (r), SA 4 (r), SA 16 (r), Redeye (r), Stinger(r) SA 7(r), SA 16(r) Unspecified type(r) SA series(c), Stinger(c), Blowpipe (c) Stinger(r), Unspecified type(r) SA 18(c) SA 7 (c), SA 14 (r), SA 16 (r), Stinger (r) SA 7(c), HN 5N(c) Unspecified type(r) ( 資 料 來 源 :Homeland Security : Protecting Airliners from Terrorist Missiles 一 文, 並 作 部 份 修 正 ) 131

18 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 附 表 三 : 航 空 暴 力 之 主 要 犯 罪 者 及 其 偏 好 之 方 法 飛 行 器 之 破 壞 飛 行 器 內 襲 擊 劫 持 機 場 破 壞 機 場 襲 擊 恐 怖 份 子 一 般 的 罪 犯 破 壞 性 旅 客 ( 資 料 來 源 :Aviation Insecurity:The New Challenges of Air Travel 一 書 ) 附 表 四 : 美 國 國 會 強 化 空 中 貨 運 安 全 選 項 評 估 簡 表 選 項 潛 在 優 點 可 能 之 風 險 支 持 與 必 要 時 改 善 整 個 航 空 業 審 查 空 中 貨 運 之 掌 握 貨 主 計 劃, 且 部 署 貨 物 運 輸 評 估 系 統 或 是 類 似 可 以 找 出 升 高 風 險 貨 物 之 工 具 對 於 空 運 設 施 之 實 體 安 全 增 加 其 需 求 經 費 與 奬 勵 授 權 使 用 貨 櫃 之 阻 止 竄 改 與 證 明 竄 改 之 裝 箱 與 貨 櫃 授 權 對 於 所 有 進 入 空 運 設 施 與 飛 機 之 人 員 的 實 體 檢 查 授 權 增 加 對 於 空 運 貨 物 之 查 核 與 偵 測 一 比 較 上 花 費 較 少 二 與 政 府 之 政 策 一 致 三 提 供 政 府 更 大 之 彈 性 與 相 對 較 小 的 預 算, 以 因 應 變 化 中 威 脅 可 能 嚇 阻 各 種 不 同 的 貨 運 風 險, 包 括 貨 運 犯 罪 劫 持 與 破 壞 行 動 一 可 能 嚇 阻 恐 怖 份 子 企 圖 在 空 中 貨 運 中 置 放 爆 炸 物 二 可 能 減 輕 貨 運 犯 罪, 例 如 盜 竊 與 違 禁 物 一 確 保 進 入 飛 機 之 工 作 人 員 符 合 與 乘 客 同 樣 等 級 之 安 全 要 求 二 減 輕 由 貨 運 工 作 人 員 帶 入 武 器 與 爆 炸 物 之 風 險 一 嚇 阻 恐 怖 份 子 企 圖 在 空 中 貨 運 中 置 放 爆 炸 物 二 強 化 對 於 空 運 貨 物 之 鑑 定 追 踪 與 查 核 一 提 供 有 限 的 安 全 且 可 能 被 避 開 二 可 能 過 度 依 賴 於 已 知 的 貨 主 運 送 計 劃 三 對 於 貨 物 有 限 的 查 核 而 不 能 適 當 的 減 輕 爆 炸 風 險 一 增 加 實 體 安 全 可 能 比 較 困 難 且 花 費 較 高 二 可 能 無 法 減 輕 來 自 之 前 包 裝 貨 物 (pre packaged cargo) 之 爆 炸 物 的 風 險 一 若 是 一 種 花 費 較 低 的 解 決 方 案 則 犯 罪 規 避 可 能 相 對 的 較 容 易 二 若 是 一 種 更 複 雜 的 解 決 方 案, 例 如 光 纖 環 (fiber optic loops), 則 可 能 花 費 較 高 一 花 費 相 對 較 高 二 要 求 在 空 運 設 施 中 增 加 額 外 之 檢 查 人 員 與 檢 查 站 一 全 面 之 查 核, 可 能 無 法 偵 測 到 爆 炸 物 二 可 能 衝 擊 空 運 貨 之 運 作 與 時 程 132

19 第 三 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 研 討 會 論 文 集 授 權 客 機 上 空 運 貨 物 之 全 面 查 核 增 加 對 於 空 中 貨 運 安 全 之 研 究 與 發 展 在 客 機 上 採 用 強 硬 貨 櫃 ( hardened cargo containers) 確 保 在 客 機 上 之 貨 物 可 以 符 合 乘 客 與 其 攜 帶 物 品 之 同 樣 安 全 層 級 要 求 將 會 引 導 改 善 空 中 貨 運 安 全 之 新 的 科 技 與 程 序 可 以 減 輕 飛 行 中 爆 炸 之 效 果 相 對 較 小 之 投 資 以 評 估 其 可 行 性 一 花 費 相 對 較 高 二 可 能 對 空 運 時 程 產 生 重 大 衝 擊 三 可 能 增 加 空 運 成 本 一 關 於 查 核 表 現 上, 仍 會 存 有 許 多 科 技 上 之 挑 戰 與 不 確 定 性 二 必 須 有 額 外 之 經 費, 而 可 能 衝 擊 到 現 存 已 運 作 之 工 作 項 目 假 如 恐 怖 份 子 可 以 規 避 之 前 貨 物 查 核 過 程 (pre screening process), 則 不 具 有 任 何 效 力 增 加 運 作 上 之 花 費 ( 資 料 來 源 :Air Cargo Security 一 文, 並 作 部 份 修 正 ) 133

20 航 空 恐 怖 主 義 攻 擊 與 防 制 措 施 之 探 討 134