84 ( ) 的 遊 說, 立 委 感 受 到 移 盟 一 面 倒 的 強 烈 壓 力, 加 上 缺 乏 反 對 力 量 的 遊 說, 使 得 最 後 的 政 策 往 移 盟 的 主 張 方 向 傾 斜 行 政 院 版 草 案 中, 明 顯 的 以 國 境 管 制 與 移 民 管 理 為

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1 ( ) 移 民 權 利 移 民 管 制 與 整 合 * 入 出 國 及 移 民 法 在 立 法 院 修 法 過 程 的 分 析 東 吳 大 學 美 國 萊 斯 大 學 摘 要 隨 著 全 球 化 的 腳 步, 台 灣 已 由 人 口 移 出 國 家 變 為 人 口 移 入 國 家, 為 因 應 此 種 變 化, 行 政 院 在 2005 年 提 出 對 入 出 國 及 移 民 法 的 大 幅 修 正 經 過 立 法 院 審 查 後, 該 法 之 最 終 內 容 與 行 政 院 版 本 有 明 顯 不 同, 為 什 麼 這 個 一 向 由 行 政 院 主 導 的 移 民 立 法, 卻 在 立 法 院 遭 到 相 當 多 的 修 正? 而 修 正 案 由 最 初 的 強 調 國 家 權 力 與 移 民 管 制, 到 最 後 加 入 諸 多 強 調 移 民 整 合 的 內 容? 本 文 檢 視 入 出 國 及 移 民 法 第 四 次 修 正 在 立 法 院 的 審 查 過 程, 發 現 Freeman 的 顧 客 型 政 治 可 以 用 來 解 釋 此 種 轉 變 顧 客 型 政 治 的 議 題 之 受 益 對 象 集 中 於 少 數 特 定 的 個 人 或 團 體, 但 成 本 通 常 為 社 會 大 眾 所 共 同 承 擔 受 益 者 有 強 烈 之 動 機 進 行 動 員, 分 擔 者 由 於 感 受 輕 微, 因 此 通 常 不 會 關 心, 使 得 這 類 團 體 往 往 能 在 該 類 議 題 上 取 得 一 定 程 度 的 成 功 移 民 政 策 便 是 屬 於 此 一 類 的 議 題, 移 盟 所 代 表 的 十 五 個 團 體 有 動 機 結 盟 與 動 員, 他 們 將 焦 點 放 在 對 立 法 委 員 黃 秀 端 東 吳 大 學 政 治 學 系 教 授, 專 長 領 域 為 比 較 政 治 國 會 研 究 選 舉 與 投 票 行 為 林 政 楠 美 國 萊 斯 大 學 博 士 候 選 人, 專 長 領 域 為 選 舉 行 為 政 黨 競 爭, 以 及 國 會 研 究 * 本 文 資 料 的 搜 集 主 要 來 自 華 人 社 會 人 權 實 踐 的 差 別 待 遇 與 歧 視 - 立 法 者 在 立 法 過 程 中 對 人 權 價 值 的 認 知 二 年 期 計 畫 ( 計 畫 編 號 :NS H MY2) 感 謝 科 技 部 的 補 助 2011/8/ /12/1 2014/9/12 ISSN print / online 2014 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 11, No. 3 / September 2014 臺 灣 民 主 季 刊

2 84 ( ) 的 遊 說, 立 委 感 受 到 移 盟 一 面 倒 的 強 烈 壓 力, 加 上 缺 乏 反 對 力 量 的 遊 說, 使 得 最 後 的 政 策 往 移 盟 的 主 張 方 向 傾 斜 行 政 院 版 草 案 中, 明 顯 的 以 國 境 管 制 與 移 民 管 理 為 核 心, 並 未 對 移 民 權 利 及 移 民 整 合 著 墨 太 多 在 移 盟 的 推 波 助 瀾 下, 確 實 帶 給 立 委 相 當 的 壓 力, 該 法 最 後 的 通 過, 對 移 民 權 利 的 保 障 帶 來 許 多 進 展 移 民 權 利 移 民 政 策 移 民 整 合 入 出 國 及 移 民 法 顧 客 型 政 治 Vol. 11, No. 3 / September 2014

3 85 壹 前 言 全 球 化 造 成 跨 國 人 口 的 流 動, 日 趨 普 遍 的 跨 國 婚 姻 與 跨 國 工 作 機 會, 使 得 移 民 與 移 工 的 人 數 不 斷 的 成 長 面 對 大 量 的 移 民 人 口, 有 些 國 家 利 用 國 家 主 權 來 限 制 甚 至 是 剝 奪 外 來 移 民 的 權 利, 包 括 像 是 居 留 權 公 民 身 分 等 權 利 上 的 取 得 移 民 管 制 (immigrant regulation) 指 的 便 是 這 樣 的 概 念, 透 過 對 於 國 家 疆 界 的 管 制, 政 府 限 制 了 外 國 公 民 的 移 入 以 及 移 入 後 其 在 境 內 所 能 行 使 的 權 利 然 而, 僅 有 移 民 管 制 是 不 足 夠 的, 面 對 已 經 移 入 的 外 來 人 口, 該 如 何 保 障 其 在 移 入 國 境 內 的 生 活, 以 及 協 助 移 民 融 入 其 所 處 社 會, 則 是 政 府 在 處 理 外 來 移 民 時 會 遇 到 的 另 外 一 個 課 題 移 民 整 合 (immigration integration) 便 是 指 保 障 及 給 予 那 些 已 經 在 該 國 境 內 居 住 的 外 國 公 民 基 本 權 利, 協 助 其 解 決 日 常 碰 到 的 問 題, 以 及 加 速 其 與 移 入 國 社 會 的 整 合, 甚 至 是 成 為 移 入 國 的 公 民 不 過, 基 於 移 民 管 制 與 移 民 整 合 之 間 的 複 雜 關 係, 使 得 一 國 在 移 民 政 策 上 該 如 何 應 對 取 捨, 是 要 加 強 管 制 抑 或 是 增 進 整 合, 成 為 學 界 重 要 的 研 究 課 題 (Niessen, 2001; Hammar, 1985; Wong, 2006; Champlin, 2010) 隨 著 全 球 化 的 腳 步, 近 年 台 灣 已 由 人 口 移 出 國 家 變 為 人 口 移 入 國 家, 我 國 該 制 訂 何 種 移 民 政 策 以 因 應 國 內 外 籍 勞 工 與 外 籍 配 偶 人 數 快 速 增 加 的 情 況, 是 增 加 邊 境 控 管 與 箝 制 移 民 權 利? 抑 或 是 放 寬 限 制 並 協 助 移 民 融 入 我 國 社 會? 在 討 論 我 國 移 民 政 策 與 移 民 權 利 時, 這 已 成 為 無 可 避 免 的 問 題 入 出 國 及 移 民 法 關 係 著 外 國 公 民 能 否 出 入 居 停 留 我 國 之 國 境, 以 及 與 之 相 關 的 權 利, 是 我 國 在 管 轄 邊 境 時 的 重 要 依 據, 也 是 我 們 觀 察 我 國 移 民 政 策 方 向 的 主 要 來 源 事 實 上, 過 去 台 灣 的 移 民 政 策 非 常 保 守, 在 處 理 複 雜 的 移 民 問 題 時 經 常 顯 得 綁 手 綁 腳, 使 得 我 國 對 於 更 為 完 善 的 法 規 需 求 日 益 增 加 除 此 之 外, 我 國 在 移 民 問 題 上 一 直 缺 乏 專 責 機 構, 為 因 應 時 代 之 需 求, 行 政 院 也 亟 欲 成 立 移 民 署 以 作 為 專 責 統 籌 機 構 在 這 樣 的 時 空 背 景 下, 行 政 院 在 2005 年 重 新 翻 修 了 入 出 國 及 移 民 法 並 送 交 立 法 院 審 議 然 而 該 修 正 草 案 之 條 文 卻 遭 受 立 法 院 不 少 的 修 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

4 86 ( ) 正 為 何 該 草 案 經 立 法 院 審 查 後, 最 終 的 內 容 卻 與 行 政 院 版 本 有 相 當 多 的 不 同? 這 是 否 是 因 為 立 法 委 員 在 移 民 政 策 上 的 立 場 與 行 政 院 有 所 不 同 所 致? 還 是 有 其 他 利 益 團 體 遊 說 的 影 響? 本 文 將 以 入 出 國 及 移 民 法 該 次 ( 第 四 次 ) 的 全 文 修 正 過 程 做 為 分 析 標 的, 該 法 自 1999 年 制 定 後 共 歷 經 六 次 修 正, 選 擇 此 次 是 因 為 該 修 正 將 所 有 條 文 做 全 面 的 檢 視 並 進 行 大 幅 翻 修, 因 此 希 望 藉 此 來 了 解 我 國 移 民 政 策 制 定 的 過 程 與 我 國 移 民 政 策 的 方 向 此 外, 這 次 的 修 正 可 視 為 是 政 府 首 次 正 視 日 漸 重 要 的 移 民 問 題, 更 值 得 我 們 注 意 而 其 他 幾 次 修 法 多 以 單 獨 法 條 為 標 的 進 行 修 正, 皆 不 如 此 次 全 面, 因 此 本 文 並 不 針 對 他 次 修 法 進 行 討 論 貳 移 民 政 策 與 移 民 權 利 Hammar(1985) 認 為 一 國 的 移 民 政 策 (immigration policy) 可 分 為 兩 個 部 分 : 移 民 管 制 與 外 國 人 控 制 (immigrant regulation and alien control) 和 移 民 政 策 (immigrant policy) 前 者 指 涉 的 是 管 理 外 來 移 民 的 規 範 與 程 序, 像 是 決 定 是 否 發 與 外 國 人 入 境 許 可 是 否 遣 返 出 境, 以 及 居 留 時 間 的 長 短 等 等 事 務 一 般 而 言, 幾 乎 所 有 的 主 權 國 家 都 能 行 使 這 樣 權 力 來 進 行 對 邊 境 的 管 制, 而 這 也 同 時 隱 含 著 外 國 人 在 拿 到 入 境 許 可 甚 至 是 公 民 身 分 之 前, 必 須 處 於 一 個 被 管 理 的 狀 態 ; 而 後 者, 則 著 重 於 提 供 給 已 經 居 住 在 一 國 境 內 的 外 來 移 民 何 種 權 利 與 生 活 環 境, 包 含 社 會 福 利 工 作 與 居 住 的 環 境, 以 及 基 本 的 政 治 與 社 會 權 利 等 (Hammar, 1985:9) Wong(2006:25) 進 一 步 對 Hammar 的 分 類 做 出 了 修 正, 將 移 民 政 策 (immigrant policy) 分 為 三 類 : 承 認 (admissions) 整 合 (incorporation) 和 執 行 (enforcement) Admission 政 策 決 定 每 年 移 民 數 與 移 民 國 移 民 的 條 件 停 留 時 間 決 定 移 民 每 一 類 別 的 數 目 ; 整 合 政 策 牽 涉 移 民 的 權 利 和 暫 時 性 移 民 的 社 會 和 政 治 整 合, 這 些 權 利 包 括 允 許 永 久 居 留 允 許 在 接 受 國 工 作 加 入 工 會 參 與 政 府 社 會 保 險 計 畫 和 成 為 公 民 Enforcement Vol. 11, No. 3 / September 2014

5 87 政 策 是 另 外 一 個 面 向, 為 保 障 國 家 邊 界 的 安 全, 避 免 非 法 入 侵, 偵 測 任 何 違 反 移 民 法 規 以 及 懲 罰 違 規 者 如 何 在 國 家 安 全 與 移 民 權 利 達 到 平 衡, 常 使 Enforcement 政 策 備 受 爭 議 本 文 將 針 對 移 民 管 制 與 移 民 整 合 這 兩 個 概 念, 來 討 論 移 民 政 策 的 內 涵, 以 及 分 析 我 國 入 出 國 及 移 民 法 修 正 的 方 向 事 實 上, 移 民 管 制 與 移 民 整 合 是 兩 個 不 同 的 領 域, 但 兩 者 之 間 也 會 相 互 影 響, 存 在 了 一 種 緊 密 的 連 結 關 係 (Hammar, 1985) 何 時 該 強 化 國 境 管 制, 以 及 何 時 該 增 加 移 民 整 合, 是 值 得 討 論 的 問 題 舉 例 來 說, 當 一 國 政 府 採 取 鬆 散 的 移 民 管 制 時, 勢 必 增 加 境 內 移 民 的 數 量, 進 而 必 須 要 有 良 好 的 移 民 整 合 政 策 來 配 合 解 決 大 量 移 民 所 帶 來 的 問 題 ; 相 反 的, 一 國 政 府 提 供 完 善 的 社 會 服 務 政 策 來 處 理 移 民 問 題 時, 同 時 也 會 增 加 了 移 民 移 入 的 誘 因, 使 得 政 府 必 須 要 在 移 民 管 制 的 一 端 採 取 較 為 緊 縮 的 政 策, 避 免 政 府 的 負 擔 持 續 增 加 實 際 上, 在 移 民 與 移 工 人 數 的 日 漸 增 加 的 情 況 下, 移 民 社 會 所 需 負 擔 的 成 本 勢 必 也 隨 之 增 加, 本 國 公 民 所 享 有 的 社 會 資 源 等 公 有 財 必 須 與 外 來 移 民 分 享 除 此 之 外, 大 量 的 移 民 與 移 工 也 會 帶 來 移 民 國 境 內 的 社 會 問 題, 包 括 非 法 移 民 移 民 犯 罪 等 這 使 得 主 權 國 家 在 面 對 大 量 移 民 時, 管 制 移 民 的 數 量 與 類 別 也 許 是 最 直 接 的 方 式, 也 就 是 直 接 藉 由 控 管 移 民 的 移 入 來 阻 止 問 題 的 惡 化 然 而, 對 於 已 經 居 住 在 移 民 國 境 內 的 大 量 外 國 移 民 來 說, 其 往 往 是 社 會 的 少 數 族 群, 有 其 特 定 的 需 求 與 幫 助 單 就 移 民 管 制 並 無 法 解 決 已 經 居 住 在 該 國 境 內 移 民 所 遭 遇 的 問 題, 發 展 一 套 完 整 的 移 民 政 策 便 成 為 必 經 的 過 程 此 時, 移 民 整 合 變 成 移 民 政 策 主 要 的 目 標, 藉 此 協 助 移 民 融 入 移 民 國 社 會, 同 時 解 決 大 量 外 來 移 民 所 可 能 造 成 的 問 題 在 英 國, 其 移 民 管 制 儘 管 做 的 相 當 嚴 格, 但 同 時 也 訂 立 了 像 是 反 種 族 歧 視 條 例 等 協 助 境 內 移 民 融 入 社 會 的 相 關 立 法 ; 在 德 國, 雖 然 政 府 在 1974 年 就 針 對 勞 動 移 民 做 了 一 些 限 制, 但 其 對 於 境 內 已 存 的 移 民 仍 提 供 相 當 的 幫 助, 像 是 在 1975 年 提 高 了 兒 童 津 貼 的 補 助 此 外, 大 部 份 的 歐 洲 國 家 如 瑞 典 與 荷 蘭, 也 都 提 供 了 完 善 的 社 會 安 全 制 度 (social security 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

6 88 ( ) system), 以 及 針 對 移 民 所 做 的 社 會 服 務 政 策 (social services)(hammar, 1985) 儘 管 各 國 移 民 政 策 的 完 善 程 度 與 提 供 的 權 利 不 見 得 一 致, 但 仍 能 看 出 在 面 對 大 量 外 來 移 民 時, 單 單 只 做 到 移 民 管 制 是 不 夠 的 在 近 年 的 研 究 中, Niessen(2001) 就 發 現 多 數 的 歐 盟 成 員 國 在 移 民 政 策 上 都 努 力 朝 向 移 民 整 合 的 方 向 前 進, 儘 管 程 度 不 一, 但 這 些 國 家 皆 提 供 給 外 來 移 民 相 當 程 度 的 政 治 與 社 會 權 利, 像 是 在 工 作 權 受 教 權 境 內 居 住 權 上 的 保 障 同 時, 這 些 國 家 也 有 類 似 的 歸 化 政 策, 以 及 許 多 反 歧 視 的 規 範 等 不 過, 就 算 是 一 國 政 府 願 意 在 移 民 整 合 上 下 功 夫, 做 為 移 民 管 制 的 配 套, 其 程 度 也 是 有 所 區 別 的 (Cinar, Davy, and Waldrauch, 1999; Money, 2002; Howard, 2003) 移 民 整 合 如 同 字 面 所 示, 其 政 策 的 主 要 方 向 是 將 外 來 移 民 成 功 的 整 合 並 融 入 移 入 國 的 社 會 當 中, 並 且 不 對 該 社 群 造 成 太 大 的 改 變 (DeWind and Kasinitz, 1997; Schmitter-Heisler, 2000) 然 而, 移 民 整 合 所 涉 及 的 是 給 予 外 來 移 民 在 境 內 所 能 行 使 與 享 有 的 權 利, 該 在 哪 些 方 面 給 予 哪 些 權 利 該 給 多 少 權 利, 以 及 要 如 何 在 授 予 外 來 移 民 權 利 的 同 時 不 去 影 響 境 內 國 民 的 權 益, 無 一 不 是 政 府 在 制 定 移 民 政 策 時 的 重 要 問 題 (Freeman, 2004) 像 是 美 國 加 拿 大 澳 洲 等 國 家, 除 了 每 年 開 放 一 定 的 移 民 名 額 之 外, 也 有 較 寬 鬆 的 親 屬 依 親 權 (right of family reunion) 永 久 居 留 權 等 但 在 德 國 奧 地 利 等 國 家 就 對 類 似 權 利 進 行 較 為 嚴 苛 的 規 定 (Cornelius, Martin, and Hollifield, 1994; Castles and Miller, 2003) 盧 倩 儀 (2006) 也 指 出, 雖 然 歐 盟 基 本 權 利 憲 章 保 障 非 歐 洲 公 民 在 歐 盟 國 家 某 些 權 利, 如 獲 得 優 質 的 行 政 管 理 取 得 政 府 文 件 的 權 利 檢 舉 行 政 缺 失 的 權 利, 以 及 向 歐 洲 議 會 陳 情 之 權 利 然 而, 這 些 保 障 依 舊 未 能 涵 蓋 最 核 心 最 關 鍵 的 政 治 權 換 言 之, 非 歐 洲 公 民 的 社 會 權 雖 有 所 改 善, 但 是 在 國 籍 不 易 取 得 以 及 缺 乏 政 治 權 保 障 的 情 況, 其 權 利 隨 時 可 能 因 居 住 國 任 何 政 治 局 勢 之 改 變 而 受 影 響 在 權 利 的 給 予 上, 有 些 學 者 認 為, 在 全 球 化 時 代 下, 國 家 的 界 線 應 該 是 可 穿 越 滲 透 的, 普 遍 人 權 要 取 代 公 民 身 分, 因 此 主 張 政 府 應 該 要 能 夠 給 予 外 來 移 Vol. 11, No. 3 / September 2014

7 89 民 等 同 於 本 國 公 民 的 保 障 (Soysal, 1994; Jacobson, 1996; Carens, 2000; Schuck, 1998) 此 外, 國 家 組 織 與 正 當 原 則 應 以 普 遍 個 人 身 份 (universal personhood) 之 原 則 為 基 礎, 而 不 是 以 國 族 歸 屬 (national belonging) 為 基 礎, 過 去 保 留 給 公 民 的 權 利 與 特 權 應 該 擴 大 成 為 個 人 權 利 (Soysal, 1994:1) 瑞 典 可 視 為 這 類 主 張 的 一 個 典 型, 該 國 提 供 了 一 個 建 基 於 平 等 原 則 之 上 的 移 民 政 策, 提 供 給 外 來 移 民 與 本 國 公 民 一 樣 的 生 活 水 平 與 完 善 的 市 民 社 會 及 政 治 權 利, 目 的 在 於 希 望 外 來 移 民 能 與 該 國 公 民 共 同 努 力, 創 造 一 個 有 利 於 彼 此 的 生 活 環 境 (Hammar, 1985; Sainsbury, 2006) 不 過, 也 有 學 者 持 不 同 的 看 法, 他 們 認 為 國 家 往 往 運 用 公 民 身 分 的 概 念, 來 剝 奪 限 制 外 來 移 民 公 民 身 分 之 獲 得, 同 時 透 過 對 公 民 與 非 公 民 身 分 的 區 分, 不 平 等 的 對 待 非 公 民 身 分 者 Brubaker(1992) 由 民 族 國 家 的 概 念 出 發, 將 公 民 身 分 視 為 捍 衛 民 族 國 家 主 權 地 位 的 關 鍵 他 認 為 民 族 國 家 是 由 一 個 特 定 有 區 隔 並 且 有 邊 界 (bounded) 的 民 族 所 構 成, 為 了 展 現 其 邊 界 的 特 性, 民 族 國 家 必 須 首 先 建 立 誰 是 成 員 的 標 準, 並 提 出 對 非 成 員 的 排 除 原 則 而 民 族 國 家 的 成 員 身 分 就 是 公 民 身 分 (citizenship), 當 代 民 主 國 家 的 公 民 身 分 賦 予 公 民 享 有 市 民 權 社 會 權, 以 及 政 治 權, 但 在 義 務 上, 他 們 必 須 效 忠 國 家 甚 至 為 國 家 而 戰 在 這 樣 的 概 念 之 下, 在 領 土 之 內 的 政 治 共 同 體 ( 也 就 是 國 家 ) 具 有 決 定 成 員 身 分 (membership) 重 要 權 力, 除 了 藉 由 移 民 管 制 來 決 定 誰 具 有 入 境 居 留 的 權 利 之 外, 也 同 時 在 移 民 整 合 上, 利 用 是 否 有 公 民 身 分 永 久 居 留 權 等 指 標 來 做 為 可 享 權 利 的 判 準 多 數 的 東 亞 國 家 便 可 視 為 這 一 類 主 張 的 例 子, 像 是 日 本 台 灣 南 韓 香 港 新 加 坡 等 亞 洲 國 家, 在 1980 年 代 因 為 經 濟 的 快 速 發 展 而 輸 入 了 大 量 的 外 來 移 工 (guest workers), 但 這 些 亞 洲 國 家 僅 將 這 些 外 來 移 民 視 為 短 期 居 留 的 工 作 者, 從 未 想 過 如 何 協 助 其 在 境 內 的 生 活, 使 得 這 些 外 來 移 民 享 有 的 權 利 十 分 稀 少 這 些 國 家 的 移 民 政 策 多 數 強 調 嚴 苛 的 國 境 管 制, 包 含 限 制 某 些 類 別 的 移 民 入 境 提 供 較 短 暫 的 居 留 時 間 等 規 範, 在 移 民 整 合 上 甚 少 著 墨 (Castles, 2001) 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

8 90 ( ) 全 世 界 已 經 有 約 二 億 的 移 民 人 口 (United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2011), 他 們 離 開 自 己 的 國 家 在 海 外 工 作 或 定 居 底 層 人 民 為 了 掙 脫 貧 窮 進 而 跨 越 國 界 的 移 動, 已 成 為 二 十 一 世 紀 國 際 上 最 重 要 的 課 題 然 而, 不 可 否 認 的, 越 來 越 多 的 客 工 或 新 移 民, 也 造 成 某 些 國 家 的 公 民 與 非 公 民 之 間 的 緊 張 關 係 例 如 :2002 年 的 法 國 總 統 選 舉 中, 民 族 陣 線 候 選 人 勒 班 (Jean-Marie Le Pen) 主 張 反 移 民 反 歐 洲 整 合, 而 在 第 一 輪 投 票 中 獲 得 17.9% 的 選 票, 名 列 第 二, 僅 次 於 19.6% 的 席 哈 克 (Jacques Chirac), 進 入 第 二 輪 選 舉 ( 鍾 玉 玨,2002) 勒 彭 的 崛 起 確 實 讓 不 少 人 捏 一 把 冷 汗, 但 其 也 代 表 法 國 社 會 中 某 些 選 民 對 移 民 問 題 的 不 滿, 此 種 不 滿 無 法 等 閒 視 之 挪 威 大 屠 殺 的 布 里 維 克 (Anders Behring Breivik) 也 是 極 端 拒 斥 外 來 移 民 的 民 族 主 義 者 ( 王 麗 娟,2011) 顯 然 的, 全 球 化 已 經 挑 戰 了 民 族 國 家 在 邊 境 管 制 上 的 能 力, 面 對 大 量 的 移 民 以 及 接 續 而 來 的 問 題, 國 家 除 了 做 好 邊 境 控 管 之 外, 如 何 制 訂 移 民 整 合 政 策 來 妥 善 處 理 已 經 移 入 的 外 來 移 民 也 是 重 要 的 課 題 從 以 上 的 討 論, 我 們 可 以 看 到 移 民 權 利 與 移 民 政 策 之 間 的 關 係, 以 及 在 移 民 管 制 與 移 民 整 合 的 相 互 影 響 與 其 重 要 性 跨 國 婚 姻 外 勞 與 外 傭 人 口 的 日 益 增 加, 慢 慢 改 變 台 灣 的 人 口 結 構, 使 我 們 的 社 會 越 來 越 多 元 如 何 適 當 的 處 理 這 些 問 題, 便 成 為 重 要 的 課 題 如 同 Castles(2001) 所 指 出 的, 多 數 的 亞 洲 國 家 在 面 對 移 民 問 題 時, 往 往 抗 拒 給 予 移 民 權 利, 採 取 偏 向 管 制 的 態 度 不 可 諱 言 的, 台 灣 屬 於 新 興 的 移 民 輸 入 國, 我 們 自 然 無 法 期 待 政 府 能 馬 上 提 出 一 個 完 整 的 移 民 政 策 來 與 之 應 對 然 而, 政 府 如 何 應 對 這 樣 的 移 民 課 題, 是 值 得 關 注 的 問 題 參 研 究 架 構 與 方 法 無 論 是 對 外 來 移 民 的 管 制 或 是 對 境 內 移 民 的 整 合, 對 國 家 而 言 都 涉 及 了 最 重 要 的 主 權 事 務, 突 顯 國 家 在 領 土 管 轄 上 之 重 要 性 制 定 移 民 政 策 則 代 表 在 法 Vol. 11, No. 3 / September 2014

9 91 律 規 範 下 給 與 這 些 外 來 移 民 一 定 的 權 利 與 保 障, 但 同 時 也 限 制 了 國 家 在 管 制 國 境 時 所 能 行 使 的 主 權 範 圍 Nordlinger(1987) 認 為 國 家 指 的 是 哪 些 佔 有 政 府 權 威 地 位 的 官 員, 只 有 他 們 可 以 決 定 和 執 行 具 有 拘 束 力 的 政 策 於 國 土 內 的 所 有 的 人 但 是 這 些 具 有 決 策 權 力 的 人 為 何 呢? 根 據 我 國 的 憲 法 如 果 該 政 策 牽 涉 到 需 要 立 法 或 修 法 時, 除 了 行 政 機 關 之 外, 還 要 經 過 立 法 院 的 通 過 在 特 殊 情 況 之 下, 司 法 機 關 也 可 能 透 過 對 憲 法 或 法 律 的 解 釋 來 影 響 權 威 性 的 政 策 理 論 上 國 家 為 單 一 的 行 動 者, 但 是 事 實 上 在 決 策 的 過 程 中, 不 同 機 構, 特 別 是 行 政 與 立 法 機 構 會 有 不 同 的 意 見, 最 後 出 來 代 表 國 家 的 政 策 一 定 是 經 過 法 定 的 程 序, 且 可 能 是 各 方 勢 力 討 價 還 價 的 結 果 觀 察 自 由 民 主 國 家 中 不 同 類 型 的 移 民 接 受 國,Freeman(1995) 認 為 Wilson(1980) 所 謂 的 顧 客 型 政 治 (client politics) 1 能 夠 有 效 的 解 釋 大 部 分 國 家 移 民 政 策 制 定 的 過 程 他 認 為 由 於 民 意 在 此 類 政 策 上 的 角 色 無 足 輕 重, 一 方 面, 移 民 政 策 的 資 訊 取 得 不 易, 加 上 移 民 政 策 的 制 定 需 要 長 程 的 計 劃, 一 般 民 眾 很 難 對 移 民 政 策 有 全 盤 性 的 觀 察 與 了 解 另 一 方 面, 為 了 避 免 政 治 人 物 藉 由 利 用 種 族 族 群 反 移 民 的 恐 懼 來 獲 益 或 是 避 免 立 法 者 爭 論 有 關 移 民 來 源 的 族 群 組 成 等 議 題, 在 民 主 國 家 中 顯 少 看 見 主 要 政 黨 針 對 移 民 政 策 進 行 對 話, 也 很 少 有 動 員 群 眾 的 情 況 發 生 (Freeman, 1995) 1 顧 客 型 政 治 的 想 法 主 要 受 到 Wilson(1986) 的 影 響 依 據 民 眾 所 認 知 的 政 策 本 身 的 成 本 與 利 益 的 集 中 或 分 散 兩 個 標 準,Wilson(1986) 將 所 有 政 策 議 題 分 成 四 類 : 多 數 型 政 治 (majoritarian politics) 利 益 團 體 政 治 (interest group politics) 顧 客 型 政 治 (client politics) 企 業 型 政 治 (entrepreneurial politics) 有 些 政 策 大 多 數 人 受 益, 其 成 本 也 平 均 分 擔 於 大 多 數 人 身 上, 此 類 型 稱 之 為 多 數 型 政 治 議 題 第 二 類 型 為 利 益 團 體 政 治 議 題, 只 有 少 數 相 當 明 確 的 利 益 團 體 受 益, 其 成 本 卻 加 諸 於 另 一 個 或 其 他 少 數 且 明 確 的 團 體 由 於 攸 關 團 體 的 利 益 與 成 本, 因 此 兩 造 之 間 有 強 烈 的 動 機 來 組 織 團 體, 形 成 不 同 立 場 之 利 益 團 體 的 競 逐 第 三 類 型 是 顧 客 型 政 治, 獲 益 的 對 象 集 中 於 少 數 特 定 的 團 體, 但 成 本 為 社 會 大 眾 所 共 同 承 擔 獲 益 者 有 相 當 強 烈 的 動 機 進 行 動 員 組 織 以 獲 利 ; 分 擔 者 由 於 感 受 輕 微, 因 此 他 們 也 許 不 會 感 受 任 何 負 擔 最 後 一 種 類 型 稱 之 為 企 業 型 政 治, 受 益 者 為 廣 大 的 社 會 大 眾, 成 本 卻 加 諸 於 社 會 中 少 數 人 或 少 數 特 定 團 體, 這 些 特 定 團 體 擔 心 優 勢 地 位 喪 失 或 負 擔 加 重, 往 往 會 強 力 動 員 或 遊 說 來 反 對, 而 成 為 決 定 性 的 少 數 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

10 92 ( ) Freeman 認 為 研 究 者 在 探 究 移 民 政 策 制 定 時 應 該 著 重 於 立 法 者 以 及 相 關 的 特 定 團 體 身 上 更 具 體 的 說, 由 於 能 從 移 民 議 題 中 得 利 的 往 往 是 那 些 與 之 相 關 的 少 數 推 動 移 民 整 合 的 利 益 團 體, 而 政 策 的 成 本 卻 是 落 在 社 會 大 眾 身 上, 這 使 得 那 些 能 從 移 民 政 策 改 變 中 獲 益 的 小 而 有 組 織 的 團 體 有 極 強 烈 的 動 機 去 影 響 政 策 結 果 相 反 的, 由 於 整 體 的 成 本 由 眾 人 分 攤, 民 眾 的 感 受 微 乎 其 微, 因 此 缺 乏 組 織 動 員 的 動 機 這 使 得 移 民 政 策 經 常 比 一 般 民 意 要 來 得 更 具 擴 張 性 與 包 容 性, 也 就 是 比 較 偏 向 移 民 整 合 的 方 向 (Freeman, 1995) 儘 管 有 少 數 不 同 的 聲 音, 像 是 Brubaker(1995) 認 為 各 國 特 殊 的 文 化 政 治 與 歷 史 脈 絡 在 一 國 的 移 民 政 策 上 應 該 扮 演 更 重 要 的 角 色,Freeman 的 顧 客 型 政 治 模 式 在 近 年 已 經 逐 漸 的 取 得 了 學 界 的 共 識 (Joppke, 2005; Wong, 2006) 一 直 以 來, 我 國 與 移 民 相 關 的 政 策 都 是 由 行 政 機 關 主 導, 其 偏 好 往 往 決 定 了 移 民 政 策 的 內 容 與 方 向 我 國 的 民 眾 對 於 移 民 的 態 度 基 本 上 也 是 十 分 保 守, 並 且 偏 向 支 持 移 民 管 制 ( 張 翰 璧 張 晉 芬,2013; 陳 志 柔 于 德 林, 2005) 2 然 而, 行 政 院 此 次 所 提 出 著 重 於 移 民 管 制 的 修 正 案 與 最 後 通 過 的 內 容 有 相 當 明 顯 的 不 同, 立 法 院 在 審 查 的 過 程 中 對 行 程 院 版 本 做 出 了 相 當 多 的 修 正, 最 後 的 政 策 產 出 明 顯 的 偏 向 了 移 民 整 合 的 方 向 究 竟 是 什 麼 原 因 造 成 此 一 差 距 呢? 在 過 去 台 灣 學 界 對 於 移 民 的 討 論 大 多 將 焦 點 放 在 新 移 民 的 處 境 新 移 民 之 子 的 教 育 問 題 或 是 社 會 學 者 從 社 會 階 層 化 的 角 度 來 看 婚 姻 移 民 等 等 ( 王 宏 仁,2001; 夏 曉 娟,2000; 曾 嬿 芬,2006), 卻 鮮 少 有 學 者 觀 察 此 一 移 民 議 題 背 後 的 政 治 與 立 法 過 程 本 文 的 其 中 一 個 目 的 便 是 希 望 能 填 補 此 一 文 獻 上 的 空 2 張 翰 璧 張 晉 芬 (2013) 的 研 究 發 現 台 灣 民 眾 對 於 移 民 的 態 度 基 本 上 是 偏 保 守 的 超 過 半 數 的 受 訪 者 反 對 東 南 亞 和 中 國 移 民 進 入 國 境, 即 使 對 歐 美 移 民 反 對 的 比 例 較 低, 但 是 反 對 比 例 仍 高 於 贊 成 比 例 他 們 認 為 在 台 灣 個 人 的 全 球 化 經 驗 並 未 轉 換 為 對 於 移 民 政 策 更 為 開 放 的 支 持 另 外, 根 據 陳 志 柔 于 德 林 (2005) 的 研 究 發 現, 受 訪 者 主 張 給 予 東 南 亞 配 偶 應 該 嚴 格 限 制 與 應 該 有 點 限 制 的 佔 79%, 只 有 21% 之 受 訪 者 表 示 儘 量 不 要 限 制 ; 對 大 陸 配 偶 亦 有 80% 受 訪 者 主 張 給 予 嚴 格 限 制 或 有 點 限 制 Vol. 11, No. 3 / September 2014

11 93 缺, 並 期 待 藉 由 Freeman 的 顧 客 型 政 治 模 型 來 解 釋 我 國 在 移 民 政 策 上 的 轉 變 入 出 國 及 移 民 法 為 統 籌 入 出 國 管 理 與 規 範 移 民 事 務 的 主 要 法 律, 因 此 本 文 以 該 法 之 修 正 過 程 為 分 析 對 象, 藉 以 觀 察 國 家 在 移 民 政 策 制 定 時 所 持 的 態 度 以 及 移 民 政 策 的 方 向 由 於 國 內 過 去 對 於 外 國 人 出 入 國 境 之 事 務, 皆 以 行 政 命 令 行 之, 缺 乏 一 套 完 整 的 法 令 來 管 理,1999 年 5 月 14 日 立 法 院 終 於 通 過 入 出 國 及 移 民 法, 全 文 共 70 條 不 過, 剛 開 始 政 府 的 心 態 是 以 管 理 為 主, 並 未 考 量 移 民 者 的 權 利, 直 到 2007 年 11 月 30 日 完 成 全 文 大 翻 修, 條 文 由 原 來 的 70 條 修 正 為 97 條, 才 將 人 權 相 關 條 款 納 入 考 量 該 法 修 正 案 於 2005 年 4 月 8 日 提 出, 並 於 在 2007 年 11 月 2 日 在 立 法 院 三 讀 通 過 該 法 雖 曾 歷 經 六 次 修 正, 但 是 以 2007 年 的 第 四 次 修 正 最 為 全 面, 因 此 本 文 將 焦 點 放 在 該 次 修 正 3 為 此 目 的, 本 文 首 先 將 分 析 修 法 的 過 程 與 內 容, 包 括 從 一 讀 委 員 會 二 讀 到 三 讀 的 過 程, 來 瞭 解 立 法 委 員 的 參 與 情 況 與 發 言 內 容 不 過 由 於 該 法 案 經 過 委 員 會 的 審 查 以 及 黨 團 協 商, 最 後 在 二 讀 與 三 讀 時 皆 順 利 通 過 並 未 引 起 討 論 與 爭 議, 因 此 分 析 的 焦 點 在 內 政 委 員 會 之 審 查 委 員 發 言 資 料 來 源 為 立 法 院 公 報 除 了 分 析 委 員 的 發 言 內 容 以 及 政 府 官 員 的 回 應 外, 本 文 將 更 進 一 步 以 深 入 訪 談 (intensive interview) 為 輔, 以 彌 補 發 言 資 料 之 不 足 訪 談 時 間 在 2009 年 3 第 四 次 的 全 文 大 翻 修 將 入 出 國 及 移 民 法 所 有 條 文 重 新 檢 視, 並 由 原 先 之 70 條 增 為 97 條, 其 他 五 次 修 法 皆 僅 針 對 特 定 條 文 加 以 修 正 第 一 次 修 正 在 2002 年 5 月 14 日 修 正 第 23 條 放 寬 永 久 居 留 之 條 件 並 增 定 對 我 國 有 特 殊 頁 獻 的 外 國 人, 或 為 我 國 所 需 之 高 科 技 人 才 的 居 留 條 件 第 二 次 在 2002 年 6 月 20 日 修 正 第 條, 前 兩 條 為 有 關 無 國 籍 人 民 居 留 問 題, 第 70 條 明 文 規 定 本 法 修 正 條 文 自 公 布 日 施 行 第 三 次 在 2003 年 1 月 13 日 修 正 第 6 條 有 關 應 不 予 許 可 或 禁 止 其 出 國 的 情 形 2009 年 1 月 12 日 的 第 五 次 修 正, 僅 修 改 第 16 條, 給 予 1999 年 至 2008 年 來 自 印 度 與 尼 泊 爾 的 無 國 籍 人 民 給 予 合 法 居 留 之 機 會 第 六 次 在 2011 年 11 月 8 日, 在 政 府 將 兩 公 約 國 內 法 化 後, 為 符 合 兩 公 約 的 人 權 保 障 所 做 之 修 正, 包 括 第 與 88 條, 修 正 內 容 包 括 應 不 予 許 可 或 禁 止 其 出 國 的 情 形 刪 除 對 於 收 容 所 並 得 令 其 從 事 勞 務 用 語 明 定 禁 止 出 國 情 況 亦 適 用 於 大 陸 與 港 澳 人 士 外 國 人 被 強 制 驅 逐 出 國, 但 其 涉 有 案 件 已 進 入 司 法 程 序 者, 應 先 通 知 司 法 機 關 將 有 立 即 性 與 急 迫 性 之 特 性 之 收 容 與 無 此 特 性 者 區 分 處 理 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

12 94 ( ) 5 月 至 12 月 中 進 行, 當 時 是 第 七 屆 立 法 院 時 期 訪 談 對 象 包 括 立 法 委 員 與 相 關 的 社 會 團 體 負 責 人 以 及 一 位 政 府 官 員 共 九 位 立 法 委 員 作 為 接 觸 國 家 法 案 的 第 一 線 成 員, 其 與 行 政 機 關 在 移 民 政 策 上 的 認 知 有 何 異 同? 訪 問 立 法 委 員 的 目 的 便 是 在 於 瞭 解 他 們 對 於 該 法 案 的 態 度, 並 進 一 步 瞭 解 這 些 態 度 將 把 移 民 政 策 推 向 何 處? 另 一 方 面, 我 們 也 訪 問 民 間 團 體 負 責 人, 包 括 移 民 / 移 住 人 權 修 法 聯 盟 南 洋 台 灣 姊 妹 會 婦 女 新 知 台 灣 國 際 勞 工 協 會 等 團 體 的 負 責 人 或 是 實 際 參 與 推 動 修 法 的 重 要 成 員 這 些 團 體 在 推 動 或 監 督 立 法 過 程 中, 多 次 與 立 委 們 以 及 政 府 官 員 進 行 討 論, 訪 問 這 些 利 益 團 體 除 了 能 了 解 他 們 的 基 本 立 場 外, 也 能 從 他 們 與 行 政 及 立 法 機 關 的 互 動 中 得 知 行 政 與 立 法 機 關 在 修 法 立 場 與 態 度 上 的 差 異 以 及 他 們 如 何 向 立 法 委 員 遊 說 此 外, 由 於 該 修 正 案 由 政 府 提 出, 為 了 瞭 解 政 府 的 推 動 移 民 政 策 時 的 態 度 與 立 場, 我 們 也 訪 問 了 一 位 政 府 官 員 此 位 受 訪 官 員 層 級 相 當 高, 在 修 法 過 程 中 不 時 參 與 和 立 委 之 協 商, 並 多 次 代 表 內 政 部 到 立 法 院 備 詢, 因 此 具 有 相 當 的 代 表 性 立 法 委 員 的 選 擇 是 根 據 立 法 院 公 報 中 從 中 選 擇 對 該 法 案 關 心 的 立 委, 包 括 國 民 黨 與 民 進 黨 訪 談 對 象 請 參 看 表 一 肆 入 出 國 及 移 民 法 修 正 案 審 查 過 程 行 政 院 修 改 入 出 國 及 移 民 法 的 主 要 原 因 是 打 算 成 立 入 出 國 及 移 民 署 ( 簡 稱 移 民 署 ) 來 因 應 外 來 移 民 的 增 加 所 帶 來 的 諸 多 問 題, 而 該 機 構 之 成 立 必 須 要 有 適 當 的 法 源 另 外, 隨 著 外 來 移 民 的 增 加, 不 合 時 宜 的 法 令 也 必 須 要 翻 修, 因 此 行 政 院 將 該 法 之 修 正 案 送 入 立 法 院, 但 是 政 院 版 本 多 是 閉 門 造 車 的 結 果 有 鑒 於 個 別 關 注 新 移 民 的 團 體 發 現 政 府 的 態 度 一 向 非 常 強 硬, 相 關 議 題 皆 在 政 府 內 部 討 論 完 成, 並 未 公 開 經 過 完 整 的 對 話 與 討 論 ( 陳 怡 潔, 2006:106) 為 了 讓 政 府 能 夠 關 注 新 移 民 的 問 題, 才 促 成 十 五 個 團 體 的 立 法 結 Vol. 11, No. 3 / September 2014

13 95 受 訪 者 編 號 受 訪 者 A 受 訪 者 B 表 一 本 文 所 訪 談 對 象 與 編 號 受 訪 者 單 位 台 灣 國 際 勞 工 協 會 顧 問 政 治 大 學 法 律 系 助 理 教 授 移 盟 顧 問 受 訪 者 C 現 任 立 法 委 員 *( 民 進 黨 ) 受 訪 者 D 現 任 立 委 辦 公 室 主 任 ( 國 民 黨 ) 受 訪 者 E 受 訪 者 F 婦 女 新 知 南 洋 姐 妹 會 受 訪 者 G 前 任 立 法 委 員 ( 民 進 黨 ) 受 訪 者 H 現 任 立 法 委 員 ( 國 民 黨 ) 受 訪 者 I 內 政 部 政 府 官 員 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 * 表 一 中 無 論 是 現 任 立 法 委 員 或 前 任 立 法 委 員 在 第 六 屆 時 皆 擔 任 該 屆 之 立 法 委 員 稱 前 任 立 法 委 員 者 是 因 其 第 七 屆 競 選 連 任 時 落 選, 稱 現 任 立 法 委 員 則 是 第 七 屆 時 繼 續 擔 任 立 委 盟, 採 取 向 立 法 委 員 遊 說 的 方 式 移 民 / 移 住 人 權 修 法 聯 盟 ( 簡 稱 移 盟 ) 4 在 這 樣 的 背 景 下 於 2003 年 底 成 立, 是 一 個 以 促 進 倡 議 國 際 移 民 與 其 他 移 住 者 權 益 為 目 標 之 團 體, 也 是 當 時 是 唯 一 以 全 面 性 修 法 為 目 標 之 團 體 既 然 決 定 採 取 立 法 遊 說 方 式, 移 盟 決 定 提 出 自 己 的 草 案 版 本, 該 版 本 草 擬 後, 並 在 北 中 南 舉 辦 公 聽 會, 之 後, 再 修 正, 然 後 在 2005 年 提 出 於 立 法 院 Wong(2006) 研 究 美 國 的 移 民 政 策, 發 現 公 民 權 利 團 體 傾 向 於 移 民 整 合 政 策, 目 的 是 降 低 對 移 民 的 種 族 歧 視 捍 衛 他 們 的 人 權 支 持 移 民 的 家 庭 團 聚 權 並 且 支 持 社 會 福 利 政 策 來 協 助 移 民 我 們 可 以 看 到 移 盟 的 組 成 團 體 主 要 是 4 移 民 / 移 住 人 權 修 法 聯 盟 是 由 以 下 團 體 組 成 : 女 性 勞 動 者 權 益 促 進 會 大 武 山 文 教 基 金 會 台 灣 人 權 促 進 會 台 灣 外 勞 行 動 台 灣 國 際 勞 工 協 會 兩 岸 家 庭 關 懷 協 會 南 洋 台 灣 姊 妹 會 屏 東 縣 海 口 人 社 區 經 營 協 會 屏 東 縣 瓊 麻 園 城 鄉 文 教 發 展 協 會 夏 潮 聯 合 會 國 際 醫 療 行 動 協 會 婦 女 新 知 基 金 會 勞 動 人 權 協 會 新 事 社 會 服 務 中 心 Asia Pacific Mission for Migrants(APMM) 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

14 96 ( ) 人 權 倡 議 團 體 或 是 以 關 懷 或 服 務 外 籍 配 偶 或 移 工 為 主 當 然 還 有 其 他 團 體 對 該 法 關 切, 如 婚 姻 仲 介 業 者, 他 們 考 量 的 是 經 濟 利 益, 不 過 他 們 僅 對 是 否 禁 止 婚 姻 媒 合 營 利 事 項 有 興 趣, 對 其 他 部 分 並 不 關 心 該 版 本 最 後 是 委 由 徐 中 雄 委 員 提 出 之 所 以 會 由 徐 中 雄 委 員 提 出, 是 因 為 移 盟 重 要 成 員 陳 雪 慧 女 士 本 身 亦 為 徐 委 員 的 辦 公 室 主 任, 在 修 法 過 程 中 移 盟 經 常 借 用 立 法 院 委 員 會 議 室 開 會 行 政 院 版 的 重 心 主 要 是 要 讓 新 成 立 的 移 民 署 在 掛 牌 成 立 之 前 有 相 對 應 的 法 源 依 據 以 及 藉 此 加 強 對 移 民 的 管 制 ; 而 民 間 所 推 動 的 版 本 ( 徐 中 雄 版 本 ) 內 容 則 特 別 強 調 相 對 進 步 之 人 權 概 念 ( 廖 元 豪,2007) 後 來 又 加 入 蕭 美 琴 版 本, 該 版 本 與 移 盟 版 本 接 近, 但 是 特 別 加 入 人 口 販 運 專 章 行 政 院 版 本 的 第 一 條 立 法 意 旨 強 調 該 法 乃 是 為 統 籌 入 出 國 管 理, 確 保 國 家 安 全 ; 規 範 移 民 事 務, 落 實 移 民 輔 導, 特 制 定 本 法 由 此 可 明 顯 看 出 管 理 規 範 與 國 家 安 全 為 該 立 法 之 重 心, 也 就 是 說 政 府 的 重 心 在 一 開 始 是 放 在 移 民 管 制 上 儘 管 指 出 移 民 輔 導 為 該 法 的 其 中 一 個 目 的, 但 明 顯 的 並 未 提 及 移 民 權 利 保 障 的 部 分 除 此 之 外, 為 維 護 國 家 安 全, 行 政 院 所 提 出 的 版 本 新 增 加 了 面 談 及 查 察 專 章, 給 予 移 民 署 查 察 非 法 出 入 國 逾 期 停 留 居 留 從 事 與 許 可 原 因 不 符 之 活 動 及 強 制 驅 逐 出 國 案 件, 並 得 行 使 暫 時 留 置 面 談 詢 問 查 察 身 分 查 察 登 記 及 使 用 戒 具 或 武 器 等 職 權, 由 此 更 可 看 出 政 府 在 移 民 的 管 理 上 著 墨 甚 深 此 外, 在 911 之 後, 反 恐 議 題 與 國 境 管 制 結 合, 讓 許 多 國 家 在 國 境 管 制 上 下 足 了 功 夫, 我 國 也 不 例 外 為 了 反 恐, 政 府 得 搜 集 利 用 入 出 國 者 之 入 出 國 紀 錄 或 其 他 必 要 資 料, 同 時, 各 運 輸 業 者 在 起 飛 或 通 航 前 須 通 報 預 定 入 出 國 時 間 船 員 乘 客 之 名 冊 就 如 同 廖 元 豪 (2007) 所 言, 該 法 的 目 標 是 國 境 管 理 而 這 些 移 入 者 往 往 被 政 府 視 為 潛 在 犯 罪 者 與 資 源 掠 奪 者, 沒 有 權 利 主 體 的 地 位 即 使 在 條 文 中 有 對 移 民 之 保 護 照 顧 協 助 規 劃 及 輔 導, 但 是 這 些 照 顧 輔 導 措 施 像 是 政 府 對 移 民 的 施 恩, 並 沒 有 把 移 民 當 成 有 權 參 與 決 策 提 出 主 張 辯 護 權 利 的 主 體 Vol. 11, No. 3 / September 2014

15 97 反 觀 由 徐 中 雄 領 銜 代 表 移 盟 提 出 之 版 本 則 認 為 現 行 法 有 重 國 權 輕 人 權 之 嫌, 因 此 增 定 防 家 暴 條 款, 並 給 與 受 虐 之 外 籍 配 偶 永 久 居 留 之 權 利 刪 除 依 不 同 國 家 或 地 區 作 為 永 久 居 留 之 配 額 限 制 增 列 人 權 保 障 專 章 及 二 十 四 小 時 申 訴 專 線 禁 止 營 利 性 之 婚 姻 媒 合 與 物 化 女 性 之 廣 告 限 縮 並 具 體 化 限 制 外 國 人 定 居 之 理 由 限 縮 驅 逐 出 境 之 理 由 驅 逐 出 境 等 重 大 行 政 處 分 需 經 書 面 通 知 並 經 聽 證 程 序 增 列 二 十 四 小 時 司 法 審 查 條 款 增 列 難 民 庇 護 專 章 規 範 移 民 署 人 員 入 出 境 查 驗 之 權 限 以 及 救 濟 途 徑 刪 除 按 捺 指 紋 條 文 ( 立 法 院, 2007:77-380) 最 後 立 法 院 通 過 的 版 本, 第 一 條 立 法 意 旨 確 保 國 家 安 全 之 後, 在 多 位 立 委 的 要 求 下 增 加 保 障 人 權 四 字 在 立 法 意 旨 中 加 入 保 障 人 權 作 為 宣 示 政 策 方 向 的 指 標, 儘 管 最 後 通 過 的 法 案 在 許 多 移 民 團 體 眼 中 仍 有 缺 失, 但 加 入 此 一 指 標 至 少 有 強 烈 的 宣 示 性 意 義 存 在 依 筆 者 的 比 對, 5 在 歷 經 立 院 委 員 會 多 次 討 論 以 及 黨 團 協 商 之 後, 行 政 院 雖 然 於 第 四 條 中 取 得 移 民 署 成 立 的 法 源, 但 是 其 版 本 有 多 項 條 文 遭 到 修 正, 且 是 往 權 利 保 障 的 方 向 改 變, 足 可 看 出 政 策 方 向 的 轉 變 此 也 符 合 Freeman 所 提, 移 民 政 策 在 立 法 過 程 中 會 往 移 民 保 障 的 方 向 移 動 以 下 則 是 這 些 經 過 立 法 院 修 正 的 條 文 內 容 : 一 婚 姻 移 民 的 家 庭 團 聚 權 增 訂 外 籍 配 偶 依 親 居 留 將 不 再 受 到 移 民 配 額 限 制, 也 無 須 再 排 隊 等 待 多 時 才 能 入 境 團 圓 ( 第 25 條 第 8 項 ) 另 外, 第 18 條 第 1 項 第 9 款 規 定 依 親 入 境 不 受 財 力 限 制, 以 符 合 國 際 社 會 保 障 家 庭 團 聚 的 基 本 人 權 作 法 二 增 訂 防 家 暴 條 款 該 次 修 法 使 受 暴 的 失 婚 婦 女 不 會 因 婚 姻 關 係 消 滅, 被 迫 立 即 離 境 其 中 增 列 幾 項 允 許 例 外 居 留 的 條 件 包 括 受 家 暴 經 法 院 核 發 保 護 令 ; 或 因 家 暴 經 判 決 離 婚 且 有 未 成 年 親 生 子 女 的 外 籍 配 偶 ( 第 31 條 ) 行 政 院 版 本 的 婚 姻 移 民 之 居 留 權, 與 其 婚 姻 關 係 完 全 綁 在 一 起 ( 從 夫 居 原 則 ); 只 5 移 民 移 住 人 權 修 法 聯 盟 (2007) 也 有 類 似 的 看 法 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

16 98 ( ) 要 婚 姻 關 係 消 滅, 居 留 證 就 不 能 展 延, 而 被 迫 離 境, 使 得 外 配 無 法 與 其 親 生 子 女 團 聚 或 者 是 得 忍 受 婚 姻 的 痛 苦 不 敢 離 婚 三 增 訂 反 歧 視 條 款 ( 若 有 國 籍 種 族 膚 色 出 生 地 之 歧 視, 將 受 罰 鍰 ) 新 移 民 在 台 灣 社 會, 仍 經 常 承 受 來 自 公 私 部 門 的 歧 視 與 排 拒, 因 此 該 法 第 62 條 明 文 禁 止 一 切 歧 視 居 住 於 台 灣 地 區 之 人 民 之 行 為, 並 設 立 申 訴 機 制, 第 81 條 更 明 定 罰 則, 以 符 合 對 平 等 權 之 保 障 四 增 訂 驅 逐 出 境 或 遣 返 出 境 的 正 當 程 序 第 28 條 規 定 移 民 署 應 有 相 當 理 由 與 特 定 事 由, 才 能 檢 查 外 國 人 證 件, 以 強 化 程 序 保 障 ; 第 14 條 第 36 條 針 對 強 制 驅 逐 出 國 者, 得 召 開 審 查 會, 並 給 予 當 事 人 陳 述 意 見 之 機 會 此 種 方 式 也 較 符 合 公 民 權 利 和 政 治 權 利 國 際 公 約 第 13 條 對 於 外 國 人 之 驅 逐 應 准 予 提 出 反 對 之 理 由 五 明 訂 禁 止 婚 姻 媒 合 商 業 化 與 物 化 女 性 的 廣 告 婚 姻 媒 合 商 業 化 使 得 許 多 婦 女 被 騙 來 台, 因 此 在 該 法 第 58 條 予 以 明 文 禁 止 六 行 政 院 版 本 並 未 給 予 合 法 居 留 之 外 國 人 參 與 集 會 遊 行 請 願 之 權, 最 後 通 過 的 版 本 則 給 予 他 們 參 與 集 會 遊 行 請 願 之 權, 使 得 其 不 再 遭 受 警 方 以 與 許 可 目 的 不 符 之 條 文 威 脅 根 據 第 29 條 從 此 外 籍 配 偶 可 以 不 用 再 擔 心 上 街 請 願 就 會 被 遣 返 離 境, 而 得 以 享 有 民 主 的 言 論 表 達 自 由 以 及 進 行 主 體 發 聲 七 移 工 與 雇 主 發 生 勞 資 爭 議 時, 在 訴 訟 期 間 可 延 長 居 留 期 限, 以 保 護 移 工 權 益 ( 第 31 條 第 4 項 第 6 款 ) 該 條 文 可 以 避 免 發 生 移 工 因 為 居 留 期 限 的 原 故, 而 無 法 在 與 雇 主 發 生 勞 資 糾 紛 時 保 障 自 身 權 益 八 新 增 第 七 章 跨 國 外 ( 境 ) 人 口 販 運 防 制 及 被 害 人 保 障 特 別 是 第 42 條 規 定 對 於 人 口 販 運 被 害 人, 政 府 應 提 供 醫 療 安 置 諮 詢 等 協 助 ; 第 43 條 得 依 證 人 保 護 法 給 予 保 護, 核 發 六 個 月 以 下 之 臨 時 停 留 許 可, 必 要 時 可 延 長 九 健 康 檢 查 條 款 的 修 正 行 政 院 版 本 的 第 11 條 與 第 24 條 對 於 不 許 可 臺 灣 地 區 無 戶 籍 國 民 居 留 或 定 居 以 及 不 許 可 外 國 人 居 留 之 原 因 都 包 括 健 康 檢 查 不 合 格, 但 是 這 樣 的 文 字 太 過 籠 統, 後 來 將 其 限 縮 為 中 央 衛 生 主 管 機 關 指 定 Vol. 11, No. 3 / September 2014

17 99 健 康 檢 查 項 目 不 合 格 顯 然 在 行 政 院 草 案 送 到 立 法 院 後, 經 過 各 方 角 力 與 討 價 還 價 之 後, 草 案 內 容 做 了 不 少 修 正, 使 得 修 正 案 由 最 初 的 強 調 國 家 權 力 與 移 民 管 制, 到 最 後 拍 板 定 案 則 是 加 入 了 諸 多 強 調 移 民 整 合 的 內 容 此 一 政 策 方 向 上 的 調 整, 讓 我 們 對 該 法 在 立 法 院 內 的 修 正 過 程 相 當 好 奇, 究 竟 是 何 種 因 素 造 成 了 這 種 轉 變? Freeman 的 顧 客 型 政 治 是 否 能 解 釋 此 種 轉 變 呢? 在 院 會 一 讀 後, 該 草 案 無 異 議 的 被 送 到 內 政 委 員 會 審 查, 經 過 該 委 員 會 四 次 的 審 查 才 送 交 院 會 進 行 二 讀 雖 然 行 政 院 因 為 內 政 部 入 出 國 及 移 民 署 組 織 法 於 2005 年 11 月 30 日 公 布, 移 民 署 於 2007 年 1 月 2 日 正 式 掛 牌 運 作 而 冀 望 迅 速 通 過 該 法, 然 而 從 一 讀 到 三 讀 通 過, 歷 經 了 一 年 七 個 月 不 算 短 的 時 間, 四 次 委 員 會 之 間 的 間 隔 也 拖 的 很 長 ( 參 看 表 二 ) 入 出 國 及 移 民 法 雖 然 是 掌 管 國 家 的 門 戶, 攸 關 國 家 的 安 全 ; 同 時, 對 於 移 民 事 務 之 規 範 與 其 人 權 之 保 障 皆 為 該 法 之 內 容 但 是 該 法 並 非 攸 關 民 生 的 法 律, 受 到 影 響 者 實 為 少 數, 因 此 並 非 立 委 們 優 先 考 量 的 議 案 該 法 所 涉 及 的 各 項 移 民 權 利, 屬 於 少 數 的 權 利, 包 括 移 民 者 的 家 庭 團 聚 權 驅 逐 出 境 或 遣 返 出 境 的 程 序 集 會 遊 行 表 達 自 由 的 權 利 等, 與 一 般 民 眾 較 無 直 接 的 關 係, 因 此 少 數 的 受 益 者 將 會 積 極 主 動 的 爭 取, 至 於 政 策 所 需 負 擔 的 成 本 由 全 民 負 擔, 但 是 一 般 民 眾 並 沒 有 特 別 的 感 覺 如 果 沒 有 移 盟 的 強 力 遊 說, 即 使 是 贊 成 修 法 理 念 的 委 員, 也 不 見 得 有 強 烈 的 動 機 去 推 動 就 如 同 受 訪 者 B 所 言, 很 少 有 立 委 願 意 把 這 種 案 子 放 在 最 優 先 的 支 持 地 位 入 出 國 及 移 民 法 的 主 審 委 員 會 為 內 政 委 員 會, 該 委 員 會 的 成 員 有 21 名, 從 表 二 中 我 們 可 以 觀 察 委 員 會 成 員 參 與 的 情 況 第 一 次 審 查 會 時 有 13 位 立 委 發 言, 一 位 委 員 提 出 書 面 意 見, 其 中 8 位 發 言 為 該 委 員 會 成 員, 佔 內 政 委 員 會 的 38.1%; 第 二 次 和 第 三 次 審 查 會 時 皆 分 別 有 8 位 發 言, 且 各 有 三 位 為 內 政 委 員 會 成 員 ; 第 四 次 審 查 會 則 有 11 位 委 員 發 言,1 位 提 出 書 面, 其 中 7 位 為 內 政 委 員 會 成 員 參 與 較 為 積 極 的 徐 中 雄 與 蕭 美 琴 委 員 都 不 是 內 政 委 員 會 成 員 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

18 100 ( ) 另 外, 從 表 二 中 也 可 以 看 到 四 次 委 員 會 審 查 的 主 席 分 別 為 邱 創 進 黃 昭 輝 高 建 智, 6 都 是 民 進 黨 黨 籍 由 於 召 集 委 員 有 安 排 議 事 之 權 力, 他 們 往 往 會 安 排 他 們 較 感 興 趣 的 草 案, 但 是 真 正 願 意 花 心 力 推 動 該 草 案 的 立 委 並 不 多 當 時 內 政 委 員 會 的 三 位 召 委 的 比 例 通 常 是 一 位 民 進 黨 籍 兩 位 反 對 黨 由 於 當 時 民 進 黨 執 政, 因 此 我 們 可 以 看 到 急 著 將 法 案 通 過 的 政 府, 只 好 委 請 民 進 黨 籍 召 委 安 排 審 查 時 程 四 次 審 查 會 中 總 共 有 28 位 委 員 參 與 表 達 意 見, 其 中 13 位 ( 佔 發 言 者 之 46.4%) 為 民 進 黨 立 委 10 位 (35.7%) 為 國 民 黨 立 委 3 位 (10.7%) 為 親 民 黨 一 位 為 無 盟 另 外 一 位 為 無 黨 籍 除 了 台 聯 沒 有 任 何 立 委 發 言 之 外, 基 本 上 還 蠻 反 映 立 院 生 態 的 台 聯 曾 經 私 底 下 表 達 對 徐 中 雄 版 本 之 不 滿, 不 過 台 聯 真 正 強 烈 反 對 的 是 陸 配 權 利 部 分, 而 對 陸 配 的 規 範 主 要 在 兩 岸 關 係 條 例, 表 二 入 出 國 及 移 民 法 第 四 次 修 正 立 法 過 程 一 讀 1. 徐 中 雄 等 64 人 版 本 2. 行 政 院 版 本 內 政 委 員 會 審 查 4 次 委 員 會 審 查 2005/12/28 13 位 委 員 發 言 1 位 書 面 第 一 次 委 員 會 審 查 ( 主 席 : 邱 創 進, 民 進 黨 ) 2006/03/29 8 位 委 員 發 言 第 二 次 委 員 會 審 查 ( 主 席 : 黃 昭 輝, 民 進 黨 ) 2006/12/11 8 位 委 員 發 言 第 三 次 委 員 會 審 查 ( 主 席 : 高 建 智, 民 進 黨 ) 2007/01/03 11 位 委 員 發 言 1 位 書 面 第 四 次 委 員 會 審 查 ( 主 席 : 高 建 智, 民 進 黨 ) 2007/11/30 二 讀 2007/11/30 三 讀 2007/12/26 正 式 公 佈 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 公 報 6 第 三 與 第 四 次 委 員 會 審 查 之 主 席 均 為 高 建 智 Vol. 11, No. 3 / September 2014

19 101 因 此 台 聯 最 後 並 未 杯 葛 該 法 審 查 會 委 員 的 發 言 內 容 呈 現 在 附 錄 一, 儘 管 此 一 法 案 並 不 是 多 數 立 委 關 心 的 重 要 法 案, 從 附 錄 一 仍 可 看 出 有 許 多 委 員 對 於 此 法 有 一 定 程 度 的 關 心, 發 言 的 委 員 多 半 不 分 黨 派 的 針 對 行 政 院 版 本 的 草 案 提 出 修 正 的 建 議 7 事 實 上, 依 據 對 移 盟 的 成 員 訪 談 得 知 在 法 案 遊 說 過 程 也 有 碰 到 幾 位 委 員 的 反 對, 不 過 他 們 表 示 很 慶 幸 的 是 大 部 分 反 對 的 委 員 也 沒 有 特 別 到 委 員 會 發 言 8 因 此 即 使 他 們 不 支 持 該 修 法, 卻 也 未 妨 礙 法 案 的 推 動 在 一 方 面, 由 於 該 法 案 直 接 影 響 的 對 象 為 少 數 移 民, 特 別 是 婚 姻 移 民 而 近 年 台 灣 增 加 的 婚 姻 移 民 主 要 是 來 自 較 弱 勢 的 家 庭, 其 發 聲 的 內 容 不 見 得 受 到 重 視 再 加 上 移 民 法 的 通 過 對 一 般 民 眾 也 沒 有 太 大 的 影 響, 因 此 即 使 有 的 立 委 持 反 對 意 見, 他 們 也 並 不 需 要 花 太 多 的 力 氣 於 此 這 正 好 反 映 出 該 法 為 顧 客 型 政 治 的 本 質 另 一 方 面, 雖 然 有 移 盟 積 極 的 遊 說 與 推 動 該 法 案, 但 因 為 這 些 立 委 並 沒 有 受 到 選 民 強 大 的 壓 力 與 通 過 法 案 的 急 迫 性 影 響, 使 得 支 持 推 動 法 案 之 立 委 也 不 會 太 積 極 不 過, 也 由 於 該 法 並 不 屬 於 高 度 政 治 性 的 法 案, 反 而 讓 大 家 可 以 理 性 的 討 論 並 保 有 修 正 的 空 間 張 雅 翕 (2007) 在 其 論 文 中 就 曾 提 到 該 法 在 委 員 會 審 查 中, 立 法 委 員 對 於 該 法 並 不 關 心, 也 不 重 視 但 對 一 個 這 樣 的 法 案 來 說, 每 次 都 還 有 十 來 位 的 委 員 參 與 委 員 會 討 論, 已 經 算 不 錯 了, 顯 見 移 盟 的 遊 說 與 動 員 還 是 有 效 的 不 可 否 認 的, 入 出 國 及 移 民 法 的 政 策 方 向 一 向 是 由 政 府 主 導, 此 次 的 修 法 在 沒 有 選 舉 誘 因 的 前 提 下,28 位 立 委 的 參 與 已 是 相 當 難 得 相 對 而 言, 由 7 移 盟 在 該 法 修 正 過 之 後 曾 經 列 出 對 推 動 該 法 有 功 之 星 光 五 強, 徐 中 雄 被 認 為 扮 演 關 鍵 推 手, 蕭 美 琴 也 功 不 可 沒, 另 外 三 強 為 雷 倩 高 思 博 高 建 智 ( 移 民 移 住 人 權 修 法 聯 盟,2007) 高 建 智 擔 任 兩 次 召 委, 雷 倩 有 加 入 黨 政 協 商, 但 是 並 未 在 委 員 會 發 言 至 於 高 思 博 有 參 與 協 商 並 在 第 四 次 審 查 會 時 發 言 8 在 修 法 期 間, 曾 經 發 生 廖 本 煙 立 委 暗 諷 迎 取 外 配 生 出 之 小 孩, 會 有 劣 幣 驅 逐 良 幣 之 情 況, 而 遭 到 移 盟 多 次 的 抗 議, 直 到 廖 委 員 道 歉 為 止 這 可 能 也 是 反 對 立 委 乾 脆 不 出 席 的 原 因 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

20 102 ( ) 諸 多 社 會 團 體 所 組 成 的 移 盟 在 整 個 立 法 過 程 中 就 扮 演 了 相 當 重 要 的 角 色 移 盟 召 集 所 有 團 體 成 員 打 電 話 及 拜 訪 每 一 位 內 政 委 員 會 成 員, 並 迫 使 內 政 委 員 會 召 委 要 求 內 政 部 進 行 朝 野 協 商 ( 張 雅 翕,2007) 在 我 們 訪 談 的 對 象 當 中, 幾 乎 所 有 的 受 訪 者 都 談 及 移 盟 在 整 個 修 法 過 程 中 的 努 力, 除 了 遊 說 與 動 員 立 委 之 外, 也 主 動 參 與 委 員 會 審 查, 提 供 立 委 各 類 資 料, 以 及 參 與 各 種 公 聽 會 等 在 移 民 法 的 修 法 過 程 上, 其 影 響 可 見 一 斑 接 下 來 將 從 移 民 管 制 與 移 民 整 合 兩 大 部 分 來 觀 察 與 分 析 在 立 法 審 查 過 程 中, 行 政 部 門 代 表 與 立 法 委 員 的 立 場 與 互 動 伍 移 民 管 制 國 家 安 全 與 移 民 權 利 國 家 在 其 管 轄 領 域 內, 享 有 不 受 其 他 權 力 介 入 之 最 高 管 轄 權, 此 乃 國 家 主 權 的 展 現 現 代 國 家 在 其 疆 界 內 行 使 主 權, 須 定 義 疆 界 內 的 人 民, 進 而 區 分 我 國 國 民 與 外 國 人 民, 此 也 使 得 國 家 領 土 內 的 外 國 人, 如 合 法 居 留 者 客 工 難 民 皆 與 領 土 外 的 外 國 人 一 樣 被 視 為 外 人 當 我 國 政 府 為 了 正 視 外 籍 移 民 日 益 增 多 的 情 況, 修 訂 入 出 國 及 移 民 法, 作 為 管 制 外 來 移 民 的 工 具 時, 同 時 也 劃 起 了 我 者 與 他 者 的 界 限 在 國 家 主 權 之 下, 具 有 排 除 外 力 介 入 之 意 義, 此 種 排 他 介 定 方 式, 亦 隱 含 對 其 他 權 力 介 入 之 恐 懼 因 此, 主 權 和 安 全 常 常 是 合 而 為 一 的 國 家 安 全 通 常 被 視 為 具 有 最 高 的 政 策 位 階, 優 於 其 他 政 策 以 及 人 權 保 障 不 少 國 家 皆 面 臨 作 為 一 個 民 族 國 家 的 排 他 性 觀 念 與 普 世 原 則 的 人 權 相 互 衝 突 之 困 境 當 一 個 國 家 人 民 的 安 全 面 臨 威 脅 時 或 面 對 敵 對 國 家 時, 移 民 政 策 便 有 緊 縮 現 象, 除 了 加 強 對 國 境 的 管 制 之 外, 對 國 內 移 民 所 提 供 的 權 利 也 相 對 減 少,911 事 件 之 後 的 美 國 便 是 一 個 很 明 顯 的 例 子 雖 然 跨 界 之 婚 姻 移 民 本 身 並 不 配 帶 槍 彈, 卻 常 被 假 Vol. 11, No. 3 / September 2014

21 103 設 可 能 危 及 國 土 安 全, 也 就 是 移 民 輸 出 國 可 能 透 過 各 種 經 濟 文 化 和 種 族 的 手 段 來 干 擾 移 民 接 收 國 之 社 會 秩 序 與 國 家 安 全 因 為 婚 姻 是 法 律 所 認 可 的 生 物 與 文 化 再 生 產 之 處, 由 於 911 恐 怖 攻 擊 和 全 球 化 力 量 所 帶 來 之 與 日 俱 增 之 經 濟 文 化 與 種 族 之 糾 結, 使 得 國 家 藉 此 以 嚴 格 控 制 移 民 來 保 護 生 物 和 文 化 特 徵 上 的 國 家 邊 界 (Suzuki, 2008:276-77) 十 八 九 世 紀 民 族 主 義 興 起, 非 我 族 類 往 往 被 排 除 在 此 時 期, 國 家 主 權 與 國 家 的 角 色 不 斷 地 被 強 調 全 球 化 時 代 國 家 角 色 是 否 依 然 重 要, 學 界 看 法 是 分 歧 的 有 些 學 者 如 Krasner(2001:14) 認 為 國 家 的 掌 控 力 不 會 因 此 而 減 低, 相 反 的 國 家 更 具 有 能 力 面 對 與 應 付 國 家 所 面 臨 之 挑 戰 Holton(1998:80-107) 也 認 為 國 家 主 權 並 沒 有 大 幅 被 全 球 化 削 弱, 國 家 認 同 更 沒 有 被 全 球 化 所 取 代 但 是 後 國 族 主 義 者 如 Soysal 等 卻 認 為 普 遍 人 權 將 會 弱 化 國 家 的 角 色 在 入 出 國 及 移 民 法 立 法 審 查 過 程 中, 儘 管 人 權 保 障 不 斷 被 提 起, 但 是 在 我 們 閱 讀 完 所 有 審 查 會 議 紀 錄 後, 以 及 從 行 政 院 提 出 的 版 本 來 觀 察, 我 們 並 沒 有 看 到 因 普 世 人 權 價 值 的 提 昇 而 弱 化 我 國 政 府 管 制 邊 境 的 權 力, 包 括 入 出 國 移 民 署 的 成 立 生 物 特 徵 的 辨 識 以 電 腦 蒐 集 及 利 用 入 出 國 者 之 入 出 國 紀 錄 面 訪 及 到 府 查 察 禁 止 人 口 販 運 等 都 是 國 家 公 權 力 的 展 現 國 家 安 全 仍 是 政 府 控 制 邊 界 最 重 要 的 考 量 I 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

22 104 ( ) 又, 在 委 員 會 審 查 中, 薛 凌 委 員 曾 詢 問 政 府 官 員 : 2005:134 在 場 的 政 府 官 員 代 表 張 溫 鷹 次 長 表 示 政 府 會 依 照 個 人 資 料 保 護 法 第 七 條 的 規 定 進 行 處 理, 但 是 她 更 進 一 步 闡 述 這 是 基 於 保 護 國 家 安 全 的 需 要, 我 們 才 會 這 麼 做 當 委 員 再 度 追 問 時, 張 次 長 依 舊 表 示 除 基 本 人 權 的 保 障 之 外, 同 時 也 必 須 考 量 到 國 家 安 全 方 面 的 需 求, 因 此, 我 們 必 須 要 在 兩 者 之 間 得 到 一 些 平 衡 ( 立 法 院,2005:134)( 張 溫 鷹, 內 政 部 次 長 ) 明 顯 的, 國 家 安 全 為 政 府 強 化 移 民 管 制 最 重 要 的 理 由, 儘 管 行 政 機 關 考 量 到 了 移 民 權 利 的 保 障, 但 國 家 安 全 為 上 的 國 境 管 制 似 乎 仍 是 行 政 部 門 制 定 移 民 政 策 時 的 主 要 目 標 接 下 來, 將 就 行 政 機 關 立 委 民 間 團 體 在 修 法 過 程 中 主 要 的 爭 辯 的 議 題 中, 其 各 自 的 態 度 與 立 場 來 討 論 居 留 面 試 是 國 家 控 制 移 民 來 台 很 重 要 的 關 口 到 府 查 察 則 是 國 家 要 確 保 這 些 外 來 移 民 是 否 為 真 正 的 移 民 以 及 防 制 移 民 犯 罪 移 民 署 對 於 外 來 的 移 民 已 建 立 面 談 機 制, 在 過 去 則 依 外 國 人 居 留 或 永 久 居 留 查 察 登 記 辦 法 以 及 入 出 國 移 民 署 武 器 或 器 械 使 用 辦 法 等 行 政 命 令 行 事 此 次 修 法 則 以 專 章 呈 現, 將 其 由 行 政 命 令 提 升 為 法 的 位 階 就 人 權 保 障 而 言 可 能 涉 及 人 身 自 由 與 隱 私 權 之 部 分 應 以 法 來 規 範, 不 宜 以 行 政 命 令 草 率 為 之 然 而 移 民 官 面 談 的 態 度 與 內 容 有 時 充 滿 歧 視, 有 時 則 過 分 探 人 隱 私, 顯 然 已 經 背 離 將 面 談 作 為 理 解 居 留 目 的 之 原 意, 因 此 引 起 多 位 立 委 的 疑 慮 此 部 分 是 在 委 員 會 審 查 過 程 中 不 分 黨 派 被 提 到 最 多 的 另 外, 為 了 控 制 移 民 犯 罪, 行 政 院 版 本 的 移 民 法 給 予 警 察 到 府 查 Vol. 11, No. 3 / September 2014

23 105 察 的 權 利, 此 一 條 文 是 否 會 侵 犯 人 權, 以 及 其 背 後 警 察 國 家 的 思 維, 也 引 起 社 會 團 體 與 立 法 者 的 質 疑 然 而 對 政 府 而 言, 其 重 視 的 為 社 會 秩 序 問 題, 以 及 這 些 人 是 否 為 假 結 婚 而 從 事 其 他 不 法 工 作 第 四 次 委 員 會 審 查 到 該 章 時 討 論 特 別 熱 烈, 因 為 當 碰 到 移 民 署 之 面 談 與 警 察 的 查 察 時, 外 籍 配 偶 的 老 公 便 會 找 立 委 陳 情 或 協 助, 所 以 我 們 可 以 看 到 基 於 為 選 民 的 服 務, 立 委 對 此 部 分 特 別 關 心 2005: E 2006c:56-57 立 委 之 所 以 對 面 談 與 到 府 查 察 特 別 關 切, 正 是 因 為 外 籍 配 偶 人 數 不 斷 增 加 之 時, 基 層 選 民 經 常 會 面 臨 此 問 題, 所 以 成 為 選 民 服 務 的 重 要 工 作 之 一, 自 然 要 關 心 其 次, 該 問 題 並 未 牽 涉 到 意 識 形 態 之 爭, 因 此 朝 野 立 場 相 當 一 致 不 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

24 106 ( ) 過, 要 政 府 放 棄 面 談 與 到 府 查 察, 等 於 要 政 府 放 棄 其 主 動 了 解 是 否 有 假 結 婚 真 賣 淫 或 是 有 人 口 販 賣 的 情 況 的 權 力, 對 此, 簡 次 長 在 回 答 立 委 的 質 疑 時, 表 示 世 界 各 國 對 外 籍 配 偶 都 會 面 談, 放 棄 這 樣 的 權 力 實 際 上 會 增 加 國 家 的 負 擔 但 是 在 立 委 與 內 政 部 協 商 之 下, 政 府 仍 做 了 部 分 妥 協, 如 第 57 條 的 實 施 查 證 條 款 的 合 理 懷 疑 其 係 逾 期 停 留 居 留 或 得 強 制 出 國 改 為 有 事 實 足 認 其 係 逾 期 停 留 居 留 或 得 強 制 出 國, 讓 文 字 更 明 確, 以 避 免 給 予 相 關 人 員 太 大 的 裁 量 空 間 又 增 加 第 70 條 進 行 查 察 時, 應 於 執 行 前 告 知 受 查 察 人 除 了 面 談 與 到 府 查 察 有 可 能 侵 犯 人 權 與 隱 私 外, 移 盟 也 強 烈 主 張 應 刪 除 按 捺 指 紋 條 文, 然 而 此 部 分 內 政 部 並 未 妥 協, 在 通 過 版 本 的 第 91 條, 新 增 外 國 人 入 境 驗 照 申 請 居 留 和 永 久 居 留 時, 移 民 署 皆 可 留 存 其 個 人 識 別 生 物 特 徵 資 料 ( 如 指 紋 虹 膜 ), 此 點 也 可 看 出 國 家 站 在 國 家 安 全 與 管 理 門 戶 的 角 度, 不 願 意 妥 協 的 態 度 不 過, 根 據 立 法 院 公 報 的 討 論 內 容, 發 言 之 立 委 比 較 關 心 的 是 該 辨 識 系 統 的 適 用 對 象, 而 不 是 要 完 全 廢 除 該 條 文 甚 至 也 有 委 員 表 達 支 持 政 府 的 態 度 : 2006c:37 陳 朝 龍 委 員 覺 得 為 了 國 家 安 全 應 有 嚴 格 管 制, 因 此 可 以 接 受 生 物 辨 識 系 統, 但 是 他 同 樣 的 對 移 民 官 的 面 談 有 微 詞 在 婚 姻 移 民 的 比 例 日 漸 升 高 的 今 日, 過 度 擴 張 的 國 家 權 力 使 得 參 與 修 法 的 立 法 委 員 與 民 間 團 體 要 求 行 政 機 關 應 該 清 楚 劃 定 行 政 權 力 的 行 使 範 疇 並 且 考 量 到 外 來 移 民 應 有 的 權 利 儘 管 行 政 機 關 在 某 些 條 文 的 文 字 上 做 出 了 調 整, 我 們 仍 可 看 出 國 家 在 管 制 邊 境 上 強 硬 的 角 色 Vol. 11, No. 3 / September 2014

25 107 國 家 有 權 定 認 哪 些 外 國 人 可 以 移 民 居 留, 健 康 檢 查 不 合 格 被 行 政 部 門 列 為 不 允 許 居 留 的 理 由 之 一 由 於 近 年 來 較 多 的 移 民 來 自 經 濟 情 況 比 較 落 後 的 國 家, 對 這 些 國 家 的 移 民, 許 多 國 人 甚 至 行 政 機 關 都 用 異 樣 或 鄙 視 的 眼 光 看 待, 包 括 怕 他 們 帶 來 傳 染 病 等 曾 嬿 芬 (2004) 稱 此 種 將 經 濟 社 會 地 位 高 的 外 國 人 視 為 可 被 接 受 的 移 民, 低 階 的 外 國 人 則 被 視 為 與 移 入 國 經 濟 社 會 文 化 與 政 治 生 活 不 相 容 而 被 排 斥 在 國 門 之 外 為 種 族 化 的 階 級 主 義 因 此 移 盟 反 對 行 政 院 版 本 中 出 現 健 康 檢 查 不 合 格 者, 就 可 以 成 為 將 外 來 移 民 驅 逐 出 境 的 理 由 對 於 此 點, 立 委 們 也 頗 有 微 辭 不 過, 其 他 立 委 比 較 傾 向 限 縮 健 康 檢 查 條 款 不 合 格 的 項 目, 而 不 是 完 全 刪 除 以 下 為 立 委 對 第 24 條 第 9 款 健 康 檢 查 不 合 格 就 無 法 居 留, 表 達 之 意 見 2006b: b: G 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

26 108 ( ) 國 家 在 制 定 移 民 管 制 政 策 時, 很 容 易 為 某 些 特 定 國 家 量 身 打 造 出 歧 視 該 國 移 民 的 移 民 條 件, 或 者 是 對 移 民 分 門 別 類, 在 移 民 政 策 上 獨 厚 或 者 是 打 壓 某 類 移 民 就 我 國 的 情 況 而 言, 大 多 數 的 移 民 都 來 自 經 濟 相 對 我 國 落 後 的 國 家, 使 得 我 國 行 政 機 關 在 設 立 移 民 門 檻 時 也 有 相 同 情 況 產 生 不 過, 這 個 部 分 在 朝 野 立 委 同 聲 譴 責 之 下, 政 府 同 意 將 健 康 檢 查 不 合 格 的 籠 統 文 字, 限 縮 為 中 央 衛 生 主 管 機 關 指 定 健 康 檢 查 項 目 不 合 格, 明 確 定 出 所 謂 不 合 格 的 範 圍, 而 不 至 於 因 寬 鬆 的 授 權 而 有 危 害 移 民 權 利 之 嫌 全 球 化 的 發 展 出 現 了 前 所 未 有 資 本 與 人 口 流 動 然 而 此 種 流 動 不 見 得 是 平 等 的 那 些 相 對 貧 窮 的 國 家 的 人 們 往 往 藉 著 去 海 外 打 工 或 是 婚 姻 移 民 以 換 取 更 好 的 未 來, 然 而, 雖 然 人 們 有 自 由 離 開 國 境 的 權 利, 卻 沒 有 自 由 入 境 其 他 國 家 的 權 利 許 多 已 開 發 國 家 基 於 國 家 安 全 等 理 由 實 施 了 嚴 格 的 邊 境 控 管 來 防 堵 國 際 移 工 和 移 民 此 種 處 境, 使 得 這 些 人 選 擇 以 非 法 的 管 道 移 動, 因 此 易 於 陷 自 己 於 被 販 運 的 無 助 狀 態 中 由 於 在 異 鄉 沒 有 合 法 承 認 的 社 會 身 分, 使 得 他 們 的 勞 動 更 容 易 被 剝 削 處 境 更 無 助, 仲 介 走 私 者 更 得 以 輕 易 介 入 其 中 ( 龔 尤 倩,2007) 此 外, 非 法 移 民 也 同 時 會 增 加 移 民 輸 入 國 的 社 會 負 擔, 包 括 潛 在 的 移 民 犯 罪 等 問 題 不 過, 我 國 在 強 化 移 民 管 制 的 同 時, 似 乎 並 沒 有 考 量 到 處 理 非 法 移 民 的 問 題, 因 此 在 審 查 過 程 中, 有 許 多 立 委 就 特 別 要 求, 在 國 家 實 行 邊 境 控 管 的 權 力 之 時, 也 應 該 嚴 格 禁 止 人 口 販 賣, 藉 由 國 家 機 器 的 力 量 來 給 予 人 口 販 運 的 受 害 者 適 當 的 保 護 此 外, 對 婚 姻 媒 合 商 業 化 以 及 物 化 女 性 等 行 為 也 應 該 一 併 禁 止 儘 管 這 些 委 員 要 求 禁 止 人 口 販 運 的 理 由 不 盡 相 同, 有 些 人 認 為 可 以 藉 此 避 免 諸 多 社 會 問 題 ; 有 些 人 則 認 為 可 藉 此 宣 示 我 國 對 人 權 觀 念 的 關 注 整 體 而 言, 從 這 部 份 仍 可 看 出 我 國 立 法 者 不 分 黨 派 對 基 本 人 權 概 念 有 一 定 程 度 的 重 視 Vol. 11, No. 3 / September 2014

27 : :141 國 民 黨 的 徐 中 雄 委 員 在 提 案 說 明 中, 也 提 到 禁 止 婚 姻 媒 合 作 為 營 業 項 目 與 任 何 形 式 的 廣 告 ( 立 法 院,2005:122) 黃 昭 順 委 員 在 南 部 舉 辦 的 移 民 法 令 公 聽 會 與 移 盟 和 學 者 專 家 討 論 結 果, 亦 書 面 提 出 婚 姻 媒 合 業 不 得 以 任 何 形 式 的 廣 告, 以 避 免 女 性 身 體 商 品 化 ( 立 法 院,2005:171) 移 盟 的 組 成 中 如 : 婦 女 新 知 基 金 會 女 性 勞 動 者 權 益 促 進 會 台 灣 人 權 促 進 會 南 洋 台 灣 姊 妹 會 對 於 女 性 權 益 一 向 非 常 重 視, 因 此 強 烈 支 持 禁 止 婚 姻 媒 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

28 110 ( ) 合 商 業 化 以 及 物 化 女 性 的 任 何 廣 告 但 是 並 非 所 有 團 體 都 支 持 跨 國 婚 姻 媒 合 不 得 為 營 利 項 目, 婚 姻 仲 介 業 者 當 然 反 對 財 團 法 人 台 灣 婚 姻 媒 合 會 (2007) 明 白 表 示 只 要 台 灣 男 性 有 需 求, 限 制 合 法 經 營, 只 會 讓 其 轉 向 地 下 化 而 已, 並 無 法 解 決 問 題 而 在 2007 年 8 月 2 日 內 政 部 在 高 雄 市 舉 辦 的 公 聽 會, 就 有 仲 介 業 者 在 場 抗 議 ( 魏 斌,2007) 但 是, 移 盟 與 許 多 婦 女 團 體 對 此 點 相 當 堅 持, 加 上 台 灣 買 妻 已 經 惡 名 昭 彰, 內 政 部 因 而 同 意 禁 止 最 後 立 法 院 以 杜 絕 台 灣 買 妻 惡 名 為 由, 通 過 未 來 業 者 將 不 得 以 仲 介 跨 國 婚 姻 為 營 業 項 目 同 時, 也 避 免 物 化 女 性 並 讓 販 賣 新 娘 的 仲 介 謀 取 暴 利, 而 製 造 各 種 婚 姻 問 題 另 外, 在 蕭 美 琴 等 立 委 之 堅 持 下, 內 政 部 答 應 在 人 口 販 運 相 關 法 規 未 通 過 前 先 列 人 口 販 運 專 章 於 該 法 中, 以 宣 示 政 府 禁 止 人 口 販 運 之 決 心 外 籍 人 士 在 正 式 取 得 我 國 國 籍 之 前 必 須 先 放 棄 其 原 有 之 國 籍, 然 而 在 放 棄 國 籍 後 與 等 待 我 國 國 籍 之 間 就 會 形 成 沒 有 國 籍 之 空 窗 期, 對 其 權 益 亦 有 傷 害 F Vol. 11, No. 3 / September 2014

29 111 G 在 法 案 審 查 過 程 中, 正 好 碰 到 2,800 多 位 的 柬 埔 寨 新 娘 因 為 柬 埔 寨 政 府 明 文 規 定 國 民 不 能 放 棄 國 籍, 而 我 國 又 與 柬 埔 寨 無 邦 交, 使 得 柬 埔 寨 政 府 故 意 核 發 只 給 中 華 人 民 共 和 國 的 證 件, 而 讓 柬 埔 寨 籍 外 配 拿 不 到 證 明 情 急 之 下, 便 有 偽 造 證 件 出 現 外 交 部 也 因 此 宣 布 所 有 柬 埔 寨 證 件 為 偽 造, 不 肯 認 證, 使 得 柬 埔 寨 外 配 無 法 取 得 身 分 證 雖 然 無 分 藍 綠 立 委 以 及 移 盟 咸 認 為 此 種 移 民 空 窗 是 不 合 理 的, 然 而 內 政 部 表 示, 我 國 的 國 籍 法 有 一 條 規 定, 如 果 申 請 歸 化 國 籍 者 拿 不 到 放 棄 國 籍 證 明, 是 因 為 不 可 歸 責 於 該 申 請 者 之 原 因 時, 可 請 外 交 部 查 證, 若 查 證 屬 實, 則 還 是 會 讓 該 申 請 通 過 不 過, 對 於 移 民 空 窗 的 問 題, 我 國 政 府 選 擇 採 取 較 嚴 苛 的 態 度, 明 顯 展 現 出 國 家 機 器 在 邊 境 管 制 上 的 重 要 角 色 陸 整 合 政 策 與 對 移 民 權 利 的 保 障 移 民 整 合 政 策 牽 涉 移 民 的 權 利 和 暫 時 性 移 民 的 社 會 和 政 治 整 合, 這 些 權 利 包 括 允 許 永 久 居 留 允 許 在 接 受 國 工 作 加 入 工 會 和 參 與 社 團 參 與 政 府 社 會 保 險 計 畫 和 成 為 公 民 在 行 政 院 提 出 入 出 國 及 移 民 法 之 初, 確 實 希 望 國 家 站 在 方 便 管 理 的 立 場 而 賦 予 主 管 機 關 較 多 主 動 權 力 在 第 九 章 移 民 輔 導 及 移 民 業 務 管 理 的 第 51 條 雖 然 提 到 政 府 對 於 移 民 應 予 保 護 照 顧 協 助 規 劃 輔 導, 基 本 上 還 是 站 在 政 府 給 予 移 民 恩 惠 的 角 度 來 思 考 移 盟 等 社 會 倡 議 團 體 主 張 給 予 移 民 基 本 權 利 的 保 障, 他 們 發 現 行 政 機 關 是 鐵 板 一 塊, 不 容 易 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

30 112 ( ) 妥 協, 因 此 轉 而 向 立 法 者 施 壓 由 於 該 法 具 有 顧 客 型 政 治 的 特 質, 相 反 力 量 的 團 體 並 沒 有 被 動 員, 立 法 委 員 在 過 程 中 不 時 感 受 到 移 盟 的 壓 力, 因 此 在 審 查 過 程 中 立 委 不 時 提 出 與 行 政 機 關 不 同 的 看 法, 使 得 行 政 部 門 突 然 發 現 原 先 由 行 政 部 門 完 全 主 導 的 移 民 領 域, 受 到 不 少 移 民 團 體 與 立 委 的 關 注 我 們 發 現 到 只 要 是 不 與 選 區 利 益 衝 突 或 是 非 高 黨 派 性 的 議 題, 立 委 往 往 願 意 與 社 會 團 體 站 在 類 似 的 立 場 上, 願 意 給 予 新 移 民 有 較 多 之 權 利 保 障, 而 政 府 官 員 則 是 較 擔 憂 對 社 會 整 體 以 及 國 家 安 全 的 影 響 接 下 來 我 們 將 是 呈 現 出 這 些 行 為 者 在 移 民 政 策 上 主 要 的 幾 個 差 異 公 民 和 國 家 之 間 的 關 係 最 主 要 在 於 國 家 決 定 了 對 公 民 的 詮 釋 權 與 執 行 權 不 同 的 國 家, 歷 史 上 有 其 特 殊 成 員 的 標 準, 包 括 : 基 於 血 緣 出 身 居 住 地 認 同 成 就 甚 至 移 民 者 原 生 國 等 Brysk 與 Shafir(2004:5) 認 為 全 球 化 除 了 增 強 此 種 差 異 之 影 響 之 外, 也 同 時 增 加 了 具 有 雙 重 成 員 的 數 目, 但 是 在 另 一 方 面 全 球 化 也 給 予 國 家 向 國 際 標 準 看 齊 的 壓 力 2005 年 8 月 21 日 晚 上 發 生 震 驚 高 雄 捷 運 泰 勞 暴 動 事 件, 此 暴 動 的 發 生 源 於 對 泰 勞 不 符 人 性 之 管 理 方 式, 引 起 台 灣 及 國 際 社 會 的 高 度 關 注, 政 府 因 此 不 能 等 閒 視 之 除 此 之 外, 這 幾 年 來, 外 籍 配 偶 問 題 經 常 登 上 媒 體 版 面, 不 是 經 濟 弱 勢 家 庭 暴 力 受 虐, 就 是 婚 姻 糾 葛 等 我 們 也 可 以 看 到 基 於 人 權, 越 來 越 多 人 同 意 給 予 移 民 移 工 較 多 的 權 利, 但 是 國 民 與 非 國 民 的 橫 溝 依 舊 存 在 於 一 般 民 眾 以 及 立 法 者 的 心 中 例 如 : 在 內 政 委 員 會 就 有 立 委 發 言 表 示 自 己 人 民 都 沒 照 顧 好, 怎 可 能 再 立 法 保 護 外 國 人, 所 以 我 群 與 他 群 的 分 野 依 舊 呈 現 Vol. 11, No. 3 / September 2014

31 b: 郭 委 員 很 顯 然 的 反 對 放 寬 移 民 管 制, 認 為 連 我 國 國 內 的 人 民 都 照 顧 不 好, 為 什 麼 要 訂 定 法 律 來 照 顧 那 些 外 國 人 目 前 外 籍 新 娘 加 上 大 陸 新 娘 已 經 有 40 萬 人, 如 果 再 允 許 這 些 人 的 父 母 親 來 台 灣 依 親, 台 灣 會 被 吃 垮 另 外, 他 認 為 人 權 只 適 用 於 自 己 人 民, 而 不 適 用 於 外 來 者 像 郭 委 員 這 樣 想 法 的 立 委 應 不 少, 但 是 檢 視 所 有 的 發 言 紀 錄, 他 們 大 都 未 出 現 在 審 查 會, 花 較 多 時 間 在 審 查 會 者, 絕 大 多 數 較 傾 向 對 人 權 保 障 之 立 委 此 也 反 映 出 移 盟 策 略 的 成 功 移 盟 的 策 略 是 拜 訪 黨 團 幹 部 以 及 內 政 委 員 會 所 有 的 委 員, 希 望 能 夠 說 服 他 們 支 持 移 民 的 權 利, 無 法 說 服 者 則 希 望 他 們 不 要 成 為 阻 力 C E 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

32 114 ( ) G I 但 是 對 於 外 國 人 還 沒 有 歸 化 之 前 的 政 治 權 利 則 不 能 苟 同 : ok I 對 於 要 給 移 民 和 外 勞 多 少 保 障, 立 委 之 間 有 許 多 不 同 的 看 法, 郭 委 員 覺 得 應 先 照 顧 自 己 人, 為 什 麼 要 照 顧 外 國 人 ; 但 是 大 部 分 立 委 覺 得 仍 應 給 予 他 們 適 度 的 保 障 而 給 予 他 們 市 民 權 與 適 度 的 社 會 權 是 不 少 立 委 可 以 接 受 的 在 此 移 盟 爭 得 第 29 條 給 與 合 法 居 留 者 請 願 和 集 會 遊 行 以 表 達 意 見 之 權 利 Vol. 11, No. 3 / September 2014

33 115 但 是 婚 姻 移 民 在 正 式 取 得 公 民 身 分 之 前, 絕 大 多 數 立 委 以 及 政 府 官 員 仍 無 法 接 受 賦 予 他 們 投 票 權 等 參 與 政 治 的 權 利 只 有 受 訪 者 A 主 張 應 給 在 地 居 民 地 方 選 舉 權 陳 雪 慧 (2007) 在 其 論 文 中 也 發 現 在 協 商 時 只 要 一 提 到 政 治 權, 所 有 參 與 協 商 的 政 府 官 員 都 顯 得 格 外 謹 慎 與 緊 張, 相 互 推 拖 張 亞 中 (2004) 主 張 國 家 應 開 放 政 治 參 與 權 給 予 境 內 的 移 民, 其 主 要 理 由 為 人 權 既 然 是 普 世 價 值, 其 主 體 應 為 個 人 而 不 是 國 家 ; 另 外, 若 移 民 享 有 政 治 參 與 權 將 有 助 於 移 民 接 受 國 境 內 之 社 會 整 合, 以 利 填 補 公 民 社 會 中 之 政 治 社 會 所 出 現 之 裂 痕 最 後, 在 全 球 化 時 代, 國 家 對 內 之 權 威 已 逐 漸 弱 化, 國 家 不 應 再 享 有 對 移 民 政 治 參 與 權 之 控 制, 而 應 容 許 他 們 參 與 國 家 與 社 會 之 治 理 沒 有 政 治 參 與 權, 他 們 只 能 被 動 的 接 受 別 人 給 予 的 權 利, 無 法 主 動 參 與 任 何 政 策 制 定 過 程, 使 得 他 們 處 於 弱 勢 之 地 位 本 國 的 居 民 再 怎 麼 弱 勢, 總 會 有 一 些 民 意 代 表 願 意 幫 他 們 發 聲, 但 是 這 些 移 民 沒 有 政 治 場 域 的 代 言 人 即 使 政 府 有 任 何 有 利 於 他 們 的 政 策 決 定, 也 是 來 自 於 接 受 國 之 善 意 與 仁 慈, 缺 乏 保 障, 隨 時 都 有 可 能 因 為 各 種 因 素 而 被 收 回 ( 張 亞 中,2004) 整 體 而 言, 儘 管 政 府 在 提 出 修 正 案 時 並 未 考 量 到 給 予 移 民 太 多 權 利 以 協 助 其 融 入 我 國 社 會, 但 多 數 立 委 以 及 移 盟 皆 同 意 給 予 外 來 移 民 一 定 程 度 的 自 由 權 與 社 會 權 利, 這 也 反 映 在 最 後 通 過 的 修 正 案 當 中 然 而, 並 沒 有 任 何 立 委, 即 使 是 在 整 個 立 法 過 程 中 最 強 調 人 權 保 障 之 立 委, 主 張 開 放 政 治 參 與 權 給 予 未 正 式 歸 化 的 移 民, 更 不 用 說 是 政 府 官 員 了 換 言 之, 對 他 們 而 言, 只 有 國 家 公 民 才 能 享 有 選 舉 罷 免 創 制 複 決 和 服 公 職 等 政 治 權 利 移 民 在 未 取 得 正 式 身 分 之 前 常 因 為 違 法 或 因 居 留 之 原 因 消 失 而 面 臨 被 遣 送 出 境 的 情 況 事 實 上, 將 一 個 人 驅 逐 出 境 是 很 嚴 重 的 事 情, 若 沒 有 任 何 申 訴 管 道 或 正 當 法 律 程 序, 將 使 得 當 事 人 之 權 益 嚴 重 受 損 因 此, 移 盟 以 及 部 分 立 委 要 求 在 條 文 中 增 列, 若 要 做 出 驅 逐 出 境 或 其 他 重 大 處 分, 必 須 先 經 由 聽 證 程 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

34 116 ( ) 序, 才 能 作 成 決 定, 或 至 少 該 讓 當 事 人 有 申 訴 管 道, 以 保 障 其 權 益 例 如 : 林 滄 敏 委 員 表 示 支 持 徐 中 雄 與 蕭 美 琴 委 員 的 看 法, 針 對 第 13 條, 確 實 應 該 要 以 書 面 通 知, 當 事 人 有 意 見 才 能 申 訴, 如 此 才 能 達 到 保 障 人 權 的 目 的 另 外, 他 進 一 步 表 示 若 我 們 每 次 都 以 妨 害 國 家 安 全 為 由, 則 政 府 權 力 的 擴 張 未 免 太 大, 因 此 建 議 改 為 公 共 利 益 與 社 會 安 定 ( 立 法 院,2006a:11) 2006a: a:10 對 於 被 驅 逐 出 境 的 問 題, 內 政 部 做 了 部 分 妥 協, 給 予 當 事 人 得 召 開 審 查 會, 並 陳 述 意 見 之 機 會 移 盟 則 希 望 一 旦 有 牽 涉 到 嚴 重 限 制 外 國 人 權 利 的 重 大 處 分, 應 有 聽 證 或 公 正 委 員 會 之 審 查 ( 移 民 移 住 人 權 修 法 聯 盟,2007) 至 於 立 委 們 都 僅 提 到 給 予 申 訴 的 管 道 或 機 會, 而 沒 有 提 到 應 有 聽 證 會 之 類 的 內 政 部 始 終 不 接 受 移 盟 版 本 要 求 先 行 聽 證 之 規 定, 並 且 表 示 立 委 亦 無 法 接 受 聽 證 制 度 以 下 為 訪 問 的 官 員 所 言 : Vol. 11, No. 3 / September 2014

35 117 I 另 外, 移 工 與 雇 主 若 發 生 爭 議, 在 訴 訟 期 間 若 居 留 時 間 已 屆, 應 可 延 長 居 留, 以 免 其 權 益 受 損 在 立 委 與 移 盟 的 主 張 下, 內 政 部 終 於 同 意 增 加 第 31 條 第 4 項 第 6 款 給 予 移 工 在 與 雇 主 發 生 爭 議 時 延 長 居 留 之 機 會 2006b:131 在 我 國 境 內 的 外 來 移 民 中, 婚 姻 移 民 的 數 量 持 續 的 在 成 長 當 中, 但 是 原 先 的 法 律 以 及 行 政 院 提 出 的 修 法 版 本 對 於 外 籍 配 偶, 於 取 得 永 久 居 留 權 或 歸 化 前, 居 留 地 位 欠 缺 保 障 大 多 數 的 外 籍 配 偶 持 旅 行 證 或 外 僑 居 留 證 入 境 台 灣, 停 留 期 間 到 期 則 須 出 境, 再 由 配 偶 重 新 申 請 入 境 然 而 對 於 遭 受 婚 姻 暴 力 之 外 籍 配 偶 來 說, 將 會 面 臨 一 個 問 題 : 若 要 延 長 居 留 或 者 出 境 之 後 再 入 境, 皆 必 須 要 獲 得 其 配 偶 之 同 意 方 得 以 重 新 申 請, 若 丈 夫 不 同 意 她 就 可 能 面 臨 無 法 返 台 之 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

36 118 ( ) 情 況 再 者, 遭 受 婚 姻 暴 力 之 外 籍 配 偶 常 因 訴 訟 所 耗 費 的 時 間 太 長, 在 居 留 期 限 已 到 期 的 情 況 下 而 無 法 繼 續 爭 取 其 權 益 另 外, 外 籍 配 偶 一 旦 離 婚 就 不 具 繼 續 居 留 的 理 由, 將 被 限 令 出 境, 除 非 有 小 孩 可 以 允 許 其 留 下 照 顧 小 孩 此 種 限 制 使 得 有 些 新 移 民 女 性 遭 到 家 暴 等 不 當 對 待, 只 能 默 默 忍 受 配 偶 的 虐 待, 因 為 擔 心 一 旦 離 婚, 居 留 到 期 就 會 被 趕 走 由 此 可 見, 在 國 家 選 擇 採 取 較 為 嚴 格 的 移 民 管 制 下, 便 無 法 有 效 的 對 這 些 外 籍 配 偶 的 權 利 做 出 保 障 面 對 此 種 法 律 不 合 理 的 規 定, 多 位 立 委 亦 提 出 質 疑 移 盟 的 立 場 由 徐 中 雄 立 委 所 代 表, 強 調 要 給 予 受 暴 之 外 籍 配 偶 給 予 永 久 居 留 的 權 利 以 下 為 徐 委 員 在 提 案 說 明 時 的 談 話 內 容 : :121 蕭 美 琴 版 本 在 該 條 與 移 盟 立 場 相 同 除 徐 中 雄 與 蕭 美 琴 立 委 外, 其 他 的 立 委 對 行 政 院 版 本 的 31 條 條 文 也 都 有 相 當 多 意 見, 包 括 民 進 黨 的 葉 宜 津 委 員, 國 民 黨 的 吳 志 揚 委 員 等 都 不 時 發 言 表 達 意 見, 希 望 行 政 機 關 能 夠 採 取 更 有 彈 性 的 政 策 由 於 發 言 眾 多, 最 後 主 席 裁 定 休 息 並 進 行 協 商 一 開 始 內 政 部 態 度 強 硬 並 不 願 意 妥 協, 高 建 智 主 席 只 好 搬 出 若 不 妥 協, 就 不 簽 字 的 狠 話, 內 政 部 的 態 度 才 稍 微 軟 化 ( 張 雅 翕,2007:66) 協 商 結 果, 內 政 部 同 意, 增 列 防 家 暴 條 Vol. 11, No. 3 / September 2014

37 119 款, 對 於 受 虐 的 外 籍 配 偶, 准 予 其 繼 續 居 留 的 權 利 ( 立 法 院,2006b:128-35) 除 此 之 外, 對 於 受 家 暴 經 法 院 核 發 保 護 令 或 因 家 暴 經 判 決 離 婚 且 有 未 成 年 親 生 子 女 的 外 籍 配 偶, 准 予 繼 續 居 留 不 過, 內 政 部 僅 同 意 其 延 長 居 留, 與 移 盟 原 本 主 張 之 永 久 居 留 權 仍 有 差 異 僅 管 如 此, 在 如 此 討 價 還 價 的 過 程 中, 婚 姻 移 民 的 權 利 至 少 向 前 跨 了 一 小 步 移 民 整 合 涉 及 該 給 予 外 來 移 民 在 境 內 行 使 與 享 有 哪 些 權 利 該 給 多 少 權 利, 以 及 要 如 何 在 授 予 外 來 移 民 權 利 的 同 時 不 去 影 響 境 內 國 民 的 權 益 在 普 世 人 權 的 概 念 下, 移 民 者 的 權 利 理 所 當 然 應 受 到 完 善 的 保 障 但 是, 這 樣 的 概 念 涉 及 到 的 不 只 是 給 予 移 民 者 的 照 顧, 更 涉 及 到 國 家 在 主 權 與 自 主 性 上 的 讓 步, 以 及 可 能 對 國 家 造 成 的 隱 形 負 擔 移 盟 是 代 表 移 民 者 權 利 的 團 體 的 結 盟, 他 們 不 斷 的 到 立 法 院 向 立 法 者 遊 說, 讓 這 個 通 常 不 會 引 起 立 委 注 意 且 本 來 屬 於 行 政 機 關 主 導 的 立 法, 而 有 不 少 立 委 到 場 發 言 前 面 提 到 入 出 國 及 移 民 法 本 質 上 具 有 顧 客 型 政 治 的 特 質, 相 反 力 量 的 團 體 並 未 被 動 員, 使 得 該 法 最 後 的 結 果 就 如 同 Freeman(1995) 所 預 測 的, 往 給 予 移 民 較 多 權 利 的 方 向 傾 斜 柒 結 論 全 球 化 創 造 出 新 的 機 會 與 多 元 的 場 域, 隨 之 而 來 的 是 日 益 增 加 的 跨 國 移 民, 包 含 婚 姻 移 民 移 工 等 已 是 十 分 常 見 的 景 象 國 家 在 移 民 政 策 上 的 立 場, 以 及 移 民 政 策 的 方 向, 逐 漸 成 為 學 界 關 注 的 焦 點 由 於 我 國 在 此 前 未 有 特 定 與 明 確 的 移 民 政 策, 本 文 藉 由 觀 察 入 出 國 及 移 民 法 第 四 次 修 正 在 立 法 院 的 審 查 過 程, 並 輔 以 對 相 關 成 員 的 深 入 訪 談, 期 望 了 解 我 國 移 民 政 策 的 內 涵 與 方 向, 以 及 為 何 此 次 修 法 結 果 是 往 較 包 容 性 較 保 障 移 民 權 利 的 方 向 走? 行 政 院 所 提 出 的 入 出 國 及 移 民 法 修 正 草 案 中, 明 顯 的 以 國 境 管 制 與 移 民 管 理 作 為 提 案 的 核 心, 將 移 民 政 策 的 方 向 定 在 能 讓 掛 牌 成 立 的 移 民 署 除 了 顧 及 國 家 安 全 之 外, 同 時 也 能 方 便 的 管 理 外 來 移 民, 並 沒 有 太 多 針 對 移 民 權 利 以 及 協 助 移 民 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

38 120 ( ) 融 入 我 國 社 會 的 內 容 附 錄 一 記 錄 所 有 發 言 立 委 的 立 場, 附 錄 二 則 簡 單 紀 錄 行 政 機 關 立 法 委 員 相 關 團 體 的 立 場 以 及 最 後 通 過 的 結 果 移 盟 在 所 有 行 為 者 中 是 最 主 張 移 民 整 合 與 保 障 移 民 的 各 項 權 利 者, 行 政 機 關 則 是 站 在 移 民 管 制 與 國 家 安 全 的 立 場, 至 於 立 法 委 員 雖 然 立 場 不 同, 但 是 絕 大 多 數 參 與 發 言 者, 是 較 傾 向 對 人 權 作 適 度 的 保 障 發 言 的 藍 營 與 綠 營 立 委 的 立 場 並 無 太 大 差 異, 他 們 主 要 的 差 異 在 於 對 陸 配 居 留 與 保 障 的 問 題, 但 是 移 民 法 並 未 納 入 陸 配 部 分 行 政 院 版 本 既 無 家 庭 團 聚 權, 也 無 妨 家 暴 條 款, 更 無 人 口 販 運 專 章, 也 無 申 訴 管 道 反 而 是 加 入 一 些 過 去 所 沒 有 的 條 文, 如 : 面 談 及 查 察 專 章, 給 予 移 民 署 查 察 非 法 出 入 國 逾 期 停 留 居 留 從 事 與 許 可 原 因 不 符 之 活 動 及 強 制 驅 逐 出 國 案 件, 並 得 行 使 暫 時 留 置 面 談 詢 問 查 察 身 分 查 察 登 記 及 使 用 戒 具 或 武 器 等 職 權 同 時 也 增 加 留 存 個 人 識 別 生 物 特 徵 的 按 奈 指 紋 條 款 相 較 於 行 政 院 版 本, 該 法 最 後 的 通 過, 移 民 權 利 的 保 障 確 實 有 許 多 進 展 除 了 在 立 法 意 旨 中 將 人 權 保 障 列 入 外, 還 包 括 : 防 家 暴 條 款 家 庭 團 聚 權 建 立 正 當 程 序 禁 止 婚 姻 媒 合 商 業 化 和 物 化 女 性 健 康 檢 查 條 款 的 修 正 鬆 綁 外 國 人 參 加 集 會 遊 行 移 工 與 雇 主 訴 訟 期 間 可 延 長 居 留 保 護 人 口 販 運 被 害 人 修 正 到 府 查 察 條 款 等 誠 如 受 訪 者 H( 國 民 黨 立 委 ) 所 言, 只 要 最 後 跟 行 政 院 版 本 不 一 樣 的 地 方, 都 是 我 們 要 他 們 改 變 之 處 行 政 院 版 本 是 強 調 行 政 方 便, 而 不 是 人 權 的 問 題 台 灣 的 人 口 結 構 在 改 變, 外 來 移 民 也 是 我 們 的 國 民, 如 果 要 把 這 些 人 排 除 在 人 權 保 障 之 外, 我 覺 得 一 個 民 主 社 會 是 無 法 容 忍 的 對 於 這 個 民 眾 與 立 委 皆 不 太 關 心 且 一 向 由 行 政 部 門 所 主 導 的 議 題 上, 為 何 在 修 法 過 程 當 中 還 會 有 28 位 委 員 參 與 發 言, 且 迫 使 政 府 往 較 為 保 障 人 權 的 方 向 修 法? 本 文 發 現 移 盟 扮 演 相 當 關 鍵 的 角 色, 此 種 觀 察 正 符 合 Freeman(1995) 與 Wong(2006) 之 移 民 政 策 理 論 入 出 國 及 移 民 法 具 有 顧 客 型 政 治 議 題 的 性 質, 受 益 對 象 集 中 於 少 數 特 定 的 個 人 或 團 體, 但 成 本 為 社 會 大 眾 所 共 同 承 Vol. 11, No. 3 / September 2014

39 121 擔 受 益 者 有 強 烈 之 動 機 進 行 動 員 ; 分 擔 者 由 於 感 受 輕 微, 因 此 通 常 不 會 關 心 由 於 該 法 牽 涉 移 民 者 的 權 利 甚 大, 移 盟 所 代 表 的 十 五 個 團 體 有 動 機 結 盟 與 動 員, 他 們 將 焦 點 放 在 對 立 法 委 員 的 遊 說, 並 提 供 各 種 資 訊 給 立 委, 立 委 感 受 到 移 盟 一 面 倒 的 強 烈 壓 力, 由 於 缺 乏 反 對 力 量 的 遊 說, 使 得 最 後 的 政 策 往 移 盟 的 主 張 方 向 傾 斜, 而 不 見 得 與 民 眾 的 態 度 一 致 這 也 如 同 Freeman(1995) 所 言, 移 民 政 策 比 一 般 民 意 要 來 得 更 具 擴 張 性 與 包 容 性 不 過 移 盟 還 有 一 些 主 張 行 政 機 關 未 接 受 者, 如 : 完 全 取 消 按 奈 指 紋 條 款 有 些 主 張 則 是 行 政 機 關 稍 微 退 讓, 但 並 未 完 全 依 移 盟 的 立 場, 如 : 對 於 強 制 驅 逐 出 國 者, 移 盟 主 張 應 經 聽 證 程 序, 但 內 政 部 僅 接 受, 得 召 開 審 查 會, 並 給 予 當 事 人 陳 述 意 見 之 機 會 ; 健 康 檢 查 條 款 雖 未 刪 除, 但 至 少 限 縮 為 中 央 衛 生 主 管 機 關 指 定 健 康 檢 查 項 目 不 合 格 又, 在 防 家 暴 條 款, 移 盟 主 張 受 暴 失 婚 婦 女 應 取 得 永 久 居 留 權, 但 內 政 部 僅 同 意 延 長 居 留 而 健 康 檢 查 條 款 召 開 審 查 會 防 家 暴 條 款, 大 部 分 立 委 是 站 在 最 後 妥 協 的 立 場, 並 未 完 全 支 持 移 盟 的 立 場 政 治 本 來 就 是 一 種 協 商 與 妥 協 的 過 程, 在 國 人 對 於 移 民 政 策 相 對 保 守 的 情 況 下, 這 樣 的 結 果 對 移 盟 已 經 是 相 當 大 的 勝 利 在 全 球 化 浪 潮 持 續 的 推 波 助 瀾 下, 我 國 外 來 移 民 數 量 在 未 來 仍 有 繼 續 增 加 的 可 能, 而 我 國 的 移 民 政 策 其 方 向 與 內 涵 會 如 何 改 變 以 因 應 移 民 問 題, 仍 然 是 值 得 關 注 的 議 題 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

40 122 ( ) 委 員 黨 籍 立 委 所 屬 委 員 會 發 言 次 數 第 一 次 委 員 會 審 查 第 六 屆 第 二 會 期 字 數 累 積 * 具 體 主 張 徐 中 雄 國 衛 環 及 社 福 7 3,689 應 納 入 人 權 概 念 延 長 無 戶 籍 國 民 者 之 停 留 放 寬 無 戶 籍 國 民 之 居 留 和 定 居 張 慶 惠 民 內 政 及 民 族 2 1,907 反 對 販 賣 新 娘 邱 創 進 民 內 政 及 民 族 1 1,802 反 對 販 賣 新 娘 吳 清 池 親 內 政 及 民 族 1 1,564 保 持 種 族 純 淨 反 對 只 有 大 陸 配 偶 須 按 指 紋 郭 素 春 國 教 育 及 文 化 1 1,904 面 談 題 目 不 恰 當 葉 宜 津 民 交 通 委 員 會 反 對 陸 配 與 其 他 外 配 拿 到 國 籍 時 間 不 同 薛 凌 民 內 政 及 民 族 1 1,292 反 對 假 結 婚 真 賣 淫 質 疑 面 談 題 目 朱 鳳 芝 國 內 政 及 民 族 1 1,496 集 體 移 民 政 策 質 疑 面 談 題 目 與 態 度 蕭 美 琴 民 外 交 及 僑 務 4 3,471 納 入 人 口 販 運 專 章 接 受 雙 重 國 籍 放 寬 無 戶 籍 國 民 之 居 留 和 定 居 黃 偉 哲 民 預 算 及 決 算 1 1,120 反 對 婚 姻 仲 介 廣 告 高 建 智 民 內 政 及 民 族 涉 及 國 家 安 全 人 員 之 出 境 問 題 徐 國 勇 民 內 政 及 民 族 10 2,648 支 持 外 國 人 口 販 運 受 害 人 之 保 護 之 立 法 精 神, 但 不 宜 列 入 總 則 蒐 集 資 料 要 合 乎 個 資 保 護 法 無 戶 籍 國 民 者 停 留 延 長 放 寬 無 戶 籍 國 民 之 居 留 和 定 居 馮 定 國 親 內 政 及 民 族 7 2,871 設 籍 問 題 蒐 集 資 料 要 合 乎 個 資 保 護 法 黃 昭 順 國 預 算 及 決 算 1 ( 書 面 ) 641 增 列 人 權 專 章 婚 姻 移 民 之 居 留 不 應 以 財 富 為 條 件 反 對 婚 姻 仲 介 廣 告 第 二 次 委 員 會 審 查 第 六 屆 第 三 會 期 張 慶 惠 民 內 政 及 民 族 建 議 保 留 第 12 條 有 關 不 允 許 在 臺 定 居 或 居 留 的 無 國 籍 國 民 的 情 形 蕭 美 琴 民 外 交 及 僑 務 4 1,825 停 留 許 可 被 廢 止 應 被 告 知 驅 逐 出 境 申 訴 管 道 Vol. 11, No. 3 / September 2014

41 123 委 員 黨 籍 立 委 所 屬 委 員 會 發 言 次 數 字 數 累 積 * 馮 定 國 親 內 政 及 民 族 1 1,360 接 受 雙 重 國 籍 具 體 主 張 謝 明 源 民 交 通 委 員 會 不 予 許 可 定 居 或 居 留 之 情 況 曹 爾 忠 無 交 通 委 員 會 發 證 與 審 查 郭 榮 宗 民 財 政 委 員 會 與 該 法 條 文 無 關 林 滄 敏 國 預 算 及 決 算 6 1,016 驅 逐 出 境 申 訴 管 道 趙 永 清 民 內 政 及 民 族 停 留 許 可 被 廢 止 應 被 告 知 第 三 次 委 員 會 審 查 第 六 屆 第 4 會 期 徐 中 雄 國 衛 環 及 社 福 2 1,879 放 寬 財 力 證 明 葉 宜 津 民 司 法 7 2,959 維 持 行 政 院 版 本 禁 止 外 國 人 入 境 情 形 防 家 暴 條 款 蕭 美 琴 民 外 交 及 僑 務 5 2,585 防 家 暴 條 款 人 口 販 運 防 制 及 被 害 人 保 護 郭 榮 宗 民 財 政 委 員 會 1 1,376 人 權 只 是 針 對 台 灣 本 地 人 吳 育 昇 國 內 政 及 民 族 3 2,472 放 寬 禁 止 外 國 人 入 境 情 形 健 康 檢 查 不 合 格, 改 為 患 有 足 以 妨 害 公 共 衛 生 或 社 會 安 寧 之 傳 染 病 精 神 疾 病 或 其 他 疾 病 者 吳 志 揚 國 內 政 及 民 族 10 3,603 放 寬 禁 止 外 國 人 入 境 情 形 聽 證 程 序 丁 守 中 國 內 政 及 民 族 2 1,216 訂 定 吸 引 優 秀 人 才 至 臺 灣 之 條 款 江 義 雄 國 教 育 及 文 化 8 2,143 聽 證 程 序 第 四 次 委 員 會 審 查 第 六 屆 第 4 會 期 徐 中 雄 國 衛 環 及 社 福 反 對 面 談 與 查 察 條 文 ( 書 面 ) 朱 鳳 芝 國 內 政 及 民 族 1 1,452 質 疑 面 談 制 度 葉 宜 津 民 司 法 委 員 會 6 5,416 質 疑 面 談 制 度 移 民 空 窗 與 柬 埔 寨 新 娘 吳 志 揚 國 內 政 及 民 族 3 1,982 質 疑 面 談 制 度 丁 守 中 國 內 政 及 民 族 2 2,001 質 疑 面 談 制 度 生 物 辨 識 系 統 不 應 只 適 用 大 陸 人 執 行 查 察 時 不 宜 配 槍 2014 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

42 124 ( ) 委 員 黨 籍 立 委 所 屬 委 員 會 發 言 次 數 字 數 累 積 * 江 義 雄 國 教 育 及 文 化 將 查 察 改 為 訪 查 具 體 主 張 李 慶 華 親 內 政 及 民 族 1 1,325 面 談 質 疑 生 物 辨 識 系 統 陳 朝 龍 民 內 政 及 民 族 1 1,235 贊 成 生 物 辨 識 系 統 質 疑 面 談 制 度 薛 凌 民 內 政 及 民 族 婚 姻 介 紹 廣 告 泛 濫 高 思 博 國 司 法 委 員 會 4 1,891 反 對 其 他 依 法 暫 時 留 置 之 空 白 授 權 以 免 對 人 身 自 由 不 當 限 制 將 查 察 改 為 訪 查 陳 進 丁 無 盟 交 通 委 員 會 質 疑 面 談 制 度 黃 昭 輝 民 內 政 及 民 族 反 對 不 當 查 察 * 資 料 整 理 自 立 法 院 公 報, 立 委 在 內 政 委 員 會 之 發 言 記 錄 * 由 於 從 公 報 中 無 法 計 算 委 員 發 言 時 間, 因 此 以 字 數 來 替 代 Vol. 11, No. 3 / September 2014

43 125 立 法 機 關 利 益 團 體 最 後 版 本 藍 營 立 委 綠 營 立 委 支 持 團 體 反 對 團 體 行 為 者 行 政 機 關 議 題 加 入 部 分 移 民 整 合 條 文 在 立 法 意 旨 中 加 入 保 障 人 權 強 調 移 民 整 合 移 民 整 合 -- 強 調 移 民 管 制 在 立 法 意 旨 中 無 保 障 人 權 字 語 國 家 安 全 家 庭 團 聚 權 增 訂 防 家 暴 條 款 -- 強 調 移 民 整 合 家 庭 團 聚 權 增 訂 防 家 暴 條 款 強 調 移 民 整 合 家 庭 團 聚 權 增 訂 防 家 暴 條 款 強 調 移 民 管 制, 未 列 家 庭 團 聚 權 與 防 家 暴 條 款 婚 姻 移 民 權 利 增 列 人 口 販 運 專 章 禁 止 婚 姻 媒 合 商 業 化 反 對 管 制 婚 姻 媒 合 管 制 人 口 販 賣 禁 止 婚 姻 媒 合 商 業 化 要 求 管 制 人 口 販 賣 增 列 人 口 販 運 專 章 禁 止 婚 姻 媒 合 商 業 化 人 口 販 賣 問 題 草 案 中 未 提 出 允 許 合 法 拘 留 之 外 國 人 參 與 集 會 遊 行 請 願 -- 放 寬 基 本 權 利, 包 括 部 分 政 治 權 利 如 地 方 選 舉 權 要 求 放 寬 基 本 權 利, 包 括 參 與 集 會 遊 行 請 願, 但 不 包 含 政 治 權 ( 綠 營 與 藍 營 立 委 的 差 異 在 陸 配 的 問 題 ) 強 調 移 民 管 制 不 允 許 參 與 集 會 遊 行 請 願 基 本 權 利 與 公 民 身 分 -- 行 政 機 關 未 妥 協 拿 到 我 國 國 籍 後, 再 放 棄 他 國 國 籍 拿 到 我 國 國 籍 後, 再 放 棄 他 國 國 籍 放 棄 原 有 國 籍, 方 能 拿 到 我 國 國 籍 移 民 空 窗 -- 修 正 健 康 檢 查 條 款 健 康 檢 查 不 合 格 不 應 為 禁 止 入 國 之 因 健 康 檢 查 不 合 格 項 目 宜 限 縮 健 康 檢 查 不 合 格 者 得 以 驅 逐 出 境 健 康 檢 查 條 款 得 召 開 審 查 會, 給 予 當 事 人 申 訴 機 會 正 當 程 序 無 申 訴 管 道 應 以 書 面 告 知, 並 有 申 訴 管 道 須 經 聽 證 程 序 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

44 126 ( ) 行 為 者 行 政 機 關 議 題 立 法 機 關 利 益 團 體 最 後 版 本 藍 營 立 委 綠 營 立 委 支 持 團 體 反 對 團 體 拘 留 面 試 與 到 府 查 察 嚴 格 面 試 到 府 查 證 條 款 按 奈 指 紋 條 款 對 面 試 的 執 行 有 微 辭 反 對 按 奈 指 紋 條 款 等 生 物 辨 識 系 統 ( 不 過 有 一 位 民 進 黨 立 委 表 示 支 持 ) 反 對 警 察 進 入 民 宅 查 察 是 否 假 結 婚 刪 除 按 奈 指 紋 條 款 -- 修 正 查 證 條 款 答 應 改 善 面 是 題 庫 與 面 試 官 態 度 按 奈 指 紋 條 款 仍 保 留 * 資 料 整 理 自 立 法 院 公 報 與 訪 談 內 容 ** 對 於 立 法 機 關 之 立 場, 此 處 僅 摘 要 各 陣 營 立 委 之 概 要 立 場, 各 別 立 委 之 立 場 請 參 閱 附 錄 一 *** 支 持 團 體 為 移 盟, 是 由 15 個 關 心 該 議 題 的 團 體 之 結 盟, 由 於 這 些 團 體 之 間 已 經 有 密 切 的 溝 通, 因 此 立 場 一 致 **** 據 作 者 觀 察, 對 於 移 民 法 表 態 反 對 之 利 益 團 體 多 為 婚 姻 仲 介 團 體, 其 立 場 較 鮮 明 除 此 之 外 並 無 任 何 明 顯 表 態 反 對 移 民 法 之 團 體 Vol. 11, No. 3 / September 2014

45 127 參 考 文 獻 王 宏 仁 (2001) 社 會 階 層 化 下 的 婚 姻 移 民 與 國 內 勞 動 市 場 以 越 南 新 娘 為 例, 台 灣 社 會 研 究 季 刊, 第 41 期, 頁 (Hong-zen Wang [2001]. Social Stratification, Vietnamese Partners Migration and Taiwan Labour Market. Taiwan: A Radical Quarterly in Social Studies, No. 41: ) 王 麗 娟 (2011) 挪 威 血 案, 預 謀 2 年, 要 趕 走 穆 斯 林 ; 殺 人 魔 1,500 頁 宣 言 : 殘 忍, 但 非 做 不 可, 聯 合 報,7 月 25 日, 版 A1 (Li-juan Wang [2002]. Norway Slaughter Prepared for Two Years Get Rid of Muslim Killer s 1500 Pages Manifesto: Brutal but Have to do it. United Daily, July 25:A1.) 立 法 院 (2005) 立 法 院 公 報, 第 95 卷, 第 3 期 台 北 : 立 法 院 (Legislative Yuan [2005]. Legislative Yuan Bulletin, Vol. 95, No. 3. Taipei: Legislative Yuan.) (2006a) 立 法 院 公 報, 第 95 卷, 第 16 期 台 北 : 立 法 院 ( [2006a]. Legislative Yuan Bulletin, Vol. 95, No. 16. Taipei: Legislative Yuan.) (2006b) 立 法 院 公 報, 第 96 卷, 第 2 期 台 北 : 立 法 院 ( [2006b]. Legislative Yuan Bulletin, Vol. 96, No. 2. Taipei: Legislative Yuan.) (2006c) 立 法 院 公 報, 第 96 卷, 第 14 期 台 北 : 立 法 院 ( [2006c]. Legislative Yuan Bulletin, Vol. 96, No. 14. Taipei: Legislative Yuan.) (2007) 立 法 院 公 報, 第 96 卷, 第 83 期 台 北 : 立 法 院 ( [2007]. Legislative Yuan Bulletin, Vol. 96, No. 83. Taipei: Legislative Yuan.) 財 團 法 人 台 灣 婚 姻 媒 合 會 (2007) 外 籍 新 娘 大 陸 新 娘 婚 姻 媒 合 婚 姻 介 紹, 婚 姻 仲 介 業 者 的 心 聲, 雅 虎 奇 摩 部 落 格 article?mid= /02/05 (Taiwan Match Makers Association [2007]. The Thinking of Foreign Brides Agency. Yahoo. [accessed February 5, 2011].) 夏 曉 娟 (2000) 資 本 國 際 化 下 的 國 際 婚 姻 以 台 灣 的 外 籍 新 娘 現 象 為 例, 台 灣 社 會 研 究 季 刊, 第 39 期, 頁 (Hsiao-chuan Hsia [2000]. Internationalization of Capital: the Case of the Foreign Brides. Taiwan: A Radical Quarterly in Social Studies, No. 39:45-92.) 移 民 移 住 人 權 修 法 聯 盟 (2007) 賀 移 民 法 修 正 三 讀 通 過 移 民 法 三 讀 記 者 會 新 聞 稿, 苦 勞 網 /05/25 (Alliance of Immigration Rights Protection [2007]. Congratulation for the Passage of Immigrant Law: A Press Release at Press Conference. Coolloud. node/12414 [accessed May 25, 2010].) 張 亞 中 (2004) 移 民 與 基 本 權 利 移 民 政 治 參 與 權 的 提 出, 政 治 科 學 論 叢, 第 22 期, 頁 by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

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50 132 ( ) Immigrant Rights, Immigrant Regulation and Integration: a Scrutiny of the Legislative Process Shiow-duan Hawang and Nick C.N. Lin Abstract In order to respond to the changing role as a recipient country of international immigrants, in 2005 the Taiwanese government proposed to modify the Immigrant Act. Yet, the amendment to the Immigrant Act proposed by the Executive Yuan underwent a substantial scrutiny in the Legislative Yuan and the final outcome was significantly different from the Executive Yuan s proposal. What causes the differences between the executive and the legislative branch? What are these differences? And why did the Legislative Yuan successfully change the direction of the immigrant policy? To answer our inquiries, we focus on the legislative review process of the 4th amendment to the Immigrant Act and interviewed several legislators as well as non-legislative actors who participated in this process. We also reviewed the legislative debates and discussions, treating them as additional evidence in order to unriddle the puzzle. Our analysis shows that the executive branch, as a gate keeper, prefers immigration control/regulation over integration since it concerns issues such as national security as well as the protection of we-group from they-group. On the contrary, legislators and social groups are more willing to give civil and social rights to immigrants. They prefer immigrant policies that help to integrate immigrants to our Shiow-duan Hawang is professor at Department of Political Science, Soochow University. Her major research interests include comparative politics, congressional politics, electoral and voting behavior. Nick C.N. Lin is a Ph.D. candidate at the Department of Political Science at Rice University. His research interests include electoral behavior, party competition, and legislative politics in advanced democracies. Vol. 11, No. 3 / September 2014

51 133 society, instead of simply managing them in certain ways. Moreover, we believe that the legislative process of the amendment of the Immigrant Act can be well explained by the Client Politics Model proposed by Freeman. Specifically, since immigration policy lacks for public attention, small and well-organized groups intensely interested in the policy may develop close working relationships with officials and may ultimately impact the policy outputs. Keywords: Immigrant rights, immigration policy, immigrant integration, the Immigrant Act, client politics model by Taiwan Foundation for Democracy 臺 灣 民 主 季 刊

52 134 ( ) Vol. 11, No. 3 / September 2014