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1 青海省教育系统基本建设廉政风险 防控手册 青海省教育厅 2016 年 6 月

2 前 言 进入新世纪以来, 我省教育校舍建设工作在国家有关部委的大力支持和省委 省政府的正确领导下, 紧紧抓住西部大开发历史机遇 中央支持藏区和国家关注支持教育的现实机遇, 以抓好重点项目建设为龙头, 认真研究国家教育项目和政策, 主动加强与国家有关部门和省财政 发改等部门的沟通衔接, 先后实施了一批重大教育项目, 极大地改善了全省各级各类学校特别是农村牧区中小学的办学条件, 有力地促进了全省教育事业的改革与发展 但是, 随着教育项目建设资金的不断增大, 廉政风险也随之增大 为促进全省教育建设项目工程廉政工作, 拓展从源头上防止腐败工作领域, 省检察院 省教育厅于 2007 年 6 月就制定了 关于在教育系统共同开展职务犯罪预防工作的实施意见 ( 青检会 号 ),2015 年 7 月又印发了 关于在全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件项目中开展职务犯罪预防工作的通知 ( 青检会 号 ), 对教育建设项目招投标 物资设备采购 资金拨付等过程中容易发生职务犯罪的重点部位和关键环节提出了预防建议和对策措施 建立和完善了内控预防机制 为进一步强化全省教育基本建设规范管理, 织密扎紧制度牢笼, 以踏石留印

3 抓铁有痕的作风开展基本建设廉政风险防控工作, 我厅针对教育项目立项审批 勘察设计 项目报建 工程招标 合同管理 质量控制 安全管理 工期控制 变更控制 资金管理 竣工验收 决算审计 资产交付等 13 个防控重点部位和关键环节, 编印了 青海省教育系统基本建设廉政风险防控手册, 进一步明确了责任主体和廉政防控风险点 青海省教育系统基本建设廉政风险防控手册 以基本建设流程为主线, 按责任划分风险等级, 依党纪国法提出防控措施, 旨在构建权责清晰 流程规范 风险明确 制度管用的廉政风险防控体系, 全面促进教育基本建设高效 安全 廉洁运行, 不断推动基本建设规范化管理, 强化监督和制度约束力, 警钟长鸣, 防患于未然, 从源头上减少腐败 以保护广大教育项目管理干部廉洁从政

4 目 录 一 使用说明... 1 ( 一 ) 结构说明... 1 ( 二 ) 标示说明... 1 ( 三 ) 应用说明... 2 二 基本建设项目总流程图... 3 三 各工作内容流程图 廉政风险点及防控措施一览表... 4 ( 一 ) 立项审批... 4 ( 二 ) 勘察设计... 7 ( 三 ) 项目报建... 9 ( 四 ) 工程招标 ( 五 ) 合同管理 ( 六 ) 质量控制 ( 七 ) 安全管理 ( 八 ) 工期控制 ( 九 ) 变更控制 ( 十 ) 资金管理 ( 十一 ) 竣工验收 ( 十二 ) 决算审计 ( 十三 ) 资产交付... 30

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6 一 使用说明 ( 一 ) 结构说明 青海省教育系统基本建设廉政风险防控手册 以基本建设项目周期为主线, 按照基本建设工作流程, 逐一排查项目建设各环节中的廉政风险点, 划分风险等级, 明确防控责任主体, 并提出防控措施 主要内容分为三部分 : 第一部分 : 使用说明, 包括结构说明 标示说明和应用说明 第二部分 : 基本建设项目总流程图, 涵盖前期工作 建设实施 竣工验收 3 个阶段, 共计 13 项工作内容 第三部分 : 各工作内容流程图 廉政风险点及防控措施一览表, 合计 26 张图表, 其中廉政风险点及防控措施一览表共列出 142 个廉政风险点, 提出 105 条防控措施 防控措施与廉政风险点并非完全一一对应, 一项防控措施可能对应多个风险点, 多项防控措施也可能对应一个风险点 ( 二 ) 标示说明 流程图中虚框为交叉环节节点, 相关廉政风险及防控措 施见有关工作内容 1

7 为了突出重点和便于区分, 廉政风险点及防控措施一览表中针对风险点, 根据权力的重要程度 权力行使的频率 自由裁量权的大小 腐败现象发生的概率及危害程度等因素, 廉政风险由高到低分为 4 个等级 ( 三 ) 应用说明 1. 适用范围本手册适用于青海省各级各类学校基本建设领域, 维修主体, 可能因机构设置和责任分工有所不同, 在具体应用时可进一步予以明确 2. 应用方式本手册提供了廉政风险防控的开放式框架, 各主体单位应在此基础上按照防控措施要求, 结合实际进一步细化和完善相关规定, 建立健全对责任事项和责任主体追究相关制度, 使全省教育系统基本建设廉政风险防控工作更具有针对性 操作性和实效性 2

8 二 基本建设项目总流程图 前期工作阶段 1. 立项审批 2. 勘察设计 3. 项目报建 4. 工程招标 5. 合同管理 建设实施阶段 6. 质量控制 7. 安全管理 8. 工期控制 9. 变更控制 10. 资金管理 竣工验收阶段 11. 竣工验收 12. 决算审计 13. 资产交付 3

9 三 各工作内容流程图 廉政风险点及防控措施一览表 ( 一 ) 立项审批 1. 立项审批流程图 编制并报批校园建设总体规划 编制五年基本建设规划 建设项目决策 编制并报批项目建议书 用地 规划 环境等审查 编制并报批可行性研究报告 设计方案招标 编制并报批初步设计及概算 4

10 2. 立项审批廉政风险点及防控措施一览表 风 所涉对象及廉政风险点 防控措施及责任主体 流程立项审批 险环节校园建设总体规划项目建议书项目可行性研究报告 所涉对象 规划管理部门 风险点 学校事业发展目标 校区定位不清晰未按事业发展规划制定校园建设总体规划校园建设规划未经集体决策校园建设规划未经地方规划主管部门审批五年建设规划脱离学校实际或未经集体决策建设项目与校园建设规划不符建设项目未列入五年基本建设规划项目建设未经集体决策项目建议书未经教育部批复项目建设用地或规划条件或环境评估等未通过审查可研报告或节能评估文件或社会稳定风险评估文件编制机构不具备相应资质可研报告或节能评估文件或社会稳定风险评估文件编制深度不够可研报告确定建设或投资规模超过项 风险等级 防控措施 科学论证, 集体决策, 严格执行 三重一大 制度 严格执行 城乡规划法 等法律法规 科学论证, 集体决策, 严格执行 三重一大 制度 严格执行 教育部直属高校基本建设管理办法 ( 教发 号 ) 责任主体 直属高校直属单位 5

11 项目初步设计及概算 目建议书批复规模的比例不符合国家有关规定时未经学校集体决策并履行相关手续可研报告未经教育部批复 未按可研批复编制设计任务书 未按设计任务书设计方案项目初步设计及概算编制机构不具备相应资质 项目初步设计或概算文件深度不够初步设计建设规模或概算规模超过可研报告批复规模的比例不符合国家有关规定时未经学校集体决策并履行相关手续项目初步设计及概算未经教育部批复 严格执行国家关于建设工程勘察设计的法律法规 严格执行国家关于建设工程勘察设计和投资管理的法律法规 严格执行 教育部直属高校基本建设管理办法 ( 教发 号 ) 6

12 ( 二 ) 勘察设计 1. 勘察设计流程图 编制设计任务书 设计招标 方案审核 编制勘察任务书 勘察招标 勘察报告审查 编制初步设计及概算 审查初步设计及概算 施工图设计 施工图审查 提交设计文件 7

13 2. 勘察设计廉政风险点及防控措施一览表 流程勘察设计 风险环节 编制设计任务书 设计招标 方案审核 编制勘察任务书 勘察招标 勘察报告审查 初步设计 所涉对象及廉政风险 防控措施及责任主体 点 所涉 对象 廉政风险点 风险等级 防控措施 责任主体 基建 1. 设计任务 基建管理 管理 书编制不全 部门 部门 面 ; 招标管理部门 招标管理部门 2. 设计任务书编制与可研批复规模 标准不一致 资质不符合要求 有意肢解 缩小工程规模规避招标, 直接签订设计委托合同 选择有利益关系的潜在投标人参与竞标 设计方案不符合设计任务书要求 勘察任务书不符合勘察规定要求, 有意扩大勘察范围 1. 勘察单位资质不符合要求 ; 2. 选择有利益关系的潜在投标人参与竞标 勘察报告内容不全面 1. 对设计图纸审查把关不严 ; 严格执行可研批复, 设置审核环节 严格执行行业资质相关管理规定 ; 严格审查资质文件 严格执行 招标投标法 1. 设置审核环节 ; 2. 设计方案报规划部门审批 按规定编写审核勘察任务书 1. 严格执行行业资质相关管理规定 ; 严格审查资质文件 ; 2. 严格执行 招标投标法 严格执行勘察设计规范, 加强报告审查验收 1. 实行初步设计和施工 招标管理部门 招标管理部门 8

14 施工图设计 2. 设计预算超概算, 概算超估算 ; 3. 授意选用有利益关系厂家的设备和材料 ; 图设计专家审查制度 ; 2. 严格按合同进行设计管理 ; 3. 建立健全设计管理制度 施工图审查 4. 不按合同约定支付设计费 1. 图审单位资质不符合要求 ; 2. 未通过消防 人防 防雷等专项审查 严格执行相关管理规定 ; 严格审查资质文件 ( 三 ) 项目报建 1. 项目报建流程图 办理规划许可证 组织工程施工及监理招标 委托质量安全监督 办理施工许可证 9

15 2. 项目报建廉政风险点及防控措施一览表所涉对象及廉政风险点防控措施及责任主体流程风险环节所涉对象廉政风险点风险等级防控措施责任主体办理规划许可证未按规定办理规划许可证委托质量安全监督未按规定办理质量安全监督手续项目报建办理施工许可证未按规定办理施工许可证严格依法依规办理报建手续 10

16 ( 四 ) 工程招标 1. 工程招标流程图 编制招标方案 发布招标公告 接受报名 资格审查 发售招标文件 招标答疑 编制招标控制价 开标 评标 公示 发出中标通知书 11

17 2. 工程招标廉政风险点及防控措施一览表 流程 工程招标 风险环节 编制招标方案 所涉对象及廉政风险点 所涉对象 廉政风险点 1. 应招标而不招标, 或规避招标 ; 2. 未经有关部门核准邀请招标 ; 3. 违规设置不合理的条件, 排斥潜在投标人 防控措施及责任主体 风险 等级 防控措施 责任主体 1. 严格执行招投标管理制度 ; 2. 建立招标方案审核机制 ; 3. 建立健全招投标监督机制 发布招标公告 1. 应当发布公告而未发布 ; 2. 发布招标公告不符合有关规定 1. 严格执行招投标管理制度 ; 2. 公告发布前需向招标监督机构备案 接受报名 招标管理部门 1. 人为因素干扰投标报名 ; 2. 超时接受报名 透露投标人信息 推行网上公开报名, 排除人为干扰 落实招标保密制度 招标管理部门 资格审查 发售招标文件 招标答疑 1. 未按资格审查条款审查资格 ; 2. 投标企业挂靠 借用资质 泄露购买招标文件单位信息 对招标文件的说明或解释, 不通知或不及时通知所有招标文件收受人 1. 建立监督复核机制 ; 2. 要求投标人提供基本账户信息及资质原件 1. 落实招标保密制度 ; 2. 加强对招标代理机构的管理 招标文件发布后产生招标文件的实质性改动, 需以书面形式备案, 并以书面形式发送给所有招标文件收受人 12

18 工程招标 编制招标控制价 开标 评标 公示 发出中标通知书 招标管理 审计管理部门 招标管理部门 控制价设置不合理 1. 未检查标书密封情况 ; 2. 未按法定标准开标 围标 串标 招标人以各种方式影响专家评标 泄露有关评审过程 1. 未按规定公示评标结果 ; 2. 不受理依法依规的投诉举报或受理后不认真调查 1. 未按照评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标人 ; 2. 招标人未按相关规定发出中标通知书 委托有资质的咨询单位进行控制价复核 规范开标操作程序 1. 只接受投标人单位基本账户汇出的汇款凭据作为投标保证金, 降低围标串标的概率 ; 2. 评标时在招投标信息系统中对投标人主要人员的职业资格证书代码进行核查 1. 全封闭评标, 对评标过程录音 录像 ; 2. 规范参与评标专家的言行, 防止暗示 诱导 误导 1. 评标时所有专家和工作人员的通讯工具必须关闭 ; 2. 做好评审过程的保密工作, 严禁私自记录 1. 严格执行公示规定 ; 2. 联合纪检监察部门 行政监管部门共同调查 1. 严格执行 招标投标实施条例 ; 2. 在法定时限内办理中标通知书备案 招标管理 审计管理部门 招标管理部门 13

19 ( 五 ) 合同管理 1. 合同管理流程图 合同起草 合同审核 合同签订 合同备案 合同执行 14

20 2. 合同管理廉政风险点及防控措施一览表 流程 风险环节 所涉对象及廉政风险点 所涉对象 廉政风险点 风险等级 防控措施及责任主体防控措施 责任主体 依据中标通知书 招投标 起草合同无依据 文件 会议纪要 批复等 支撑文件起草 合同管理 合同起草 审核合同合同签订 合同备案 招标管理部门 招标管理部门审计管理部门 合同条款模糊 不完善, 给合同执行带来潜在风险 合同内容与现行国家规定存在明显冲突设置显失公平的条款合同审核流于形式 发现问题不及时 不及时签订合同 1. 不及时备案 ; 2. 备案文档不完整 对涉及合同主体 质量标准 安全 进度 结算 变更 工程价款 支付方式 履约担保 索赔 保修等核心条款必须明确 执行现行国家规定 1. 规范合同审核程序 ; 2. 建立专业人员 法律顾问合同审核制 设定合同签订时限明确工作人员职责 招标管理部门审计管理部门 合同执行 基建管理审计管理财务管理部门 1. 不严格执行合同内容 ; 2. 背离原合同实质性内容签订补充协议 建立健全合同执行监管机制 基建管理审计管理财务管理部门 15

21 ( 六 ) 质量控制 1. 质量控制流程图 质量管理体系审核 监理部 施工项目部组成人员审核 施工图交底 质量管理体系运行状况跟踪检查 工程质量跟踪检查 隐蔽工程验收 分部工程验收 16

22 2. 质量控制廉政风险控制点及防控措施一览表 流程 质量控制 风险环节 质量管理体系审核监理部 施工项目部组成人员审核 施工图交底 质量管理体系运行状况跟踪检查 工程质量跟踪检查 所涉对象 所涉对象及廉政风险点 廉政风险点 1. 不审核或审核流于形式 ; 2. 发现问题未及时纠正 风险等级 1. 未及时组织施工图交 底 ; 2. 交底流于形式 1. 管理人员不到位 ; 2. 未督促执行质量管理体系 1. 工程质量监督不到位 ; 2. 分包单位资质审核不严 ; 3. 对材料进场验收程序把关不严 ; 4. 对检验程序审核不严 1. 授意指定有利益关系的分包单位或材料供应商 ; 2. 明示或暗示设计施工单位违反强制性标准 对发现的问题不及时处理 防控措施及责任主体 防控措施 1. 严格督促施工单位及监理单位按程序进行审核 ; 2. 实行审核备案签字制度 依据投标文件, 严格监督管理人员持证上岗 形成交底会议纪要, 完备签字备案制度 明确管理人员工作职责, 实行巡回检查制度 1. 严格督促监理 施工单位履行职责 ; 2. 督促执行材料进场验收制度和工序 三检 制度 签订廉政责任书, 规范管理人员行为 建立首问责任制 责任主体 审计管理部门 隐蔽工程验收 1. 不及时参与主要分部分项工程验收 ; 2. 授意对不合格工程通过验收 ; 改动 编造实测数据 1. 实行全过程跟踪审计 ; 2. 完善相关制度, 保存检查影像 文字等原始资料 分部工程验收 3. 明示或暗示 17

23 ( 七 ) 安全管理 1. 安全管理流程图 制定安全管理制度 安全检查 安全生产责任制现场检查安全生产教育培训 通报检查结果 一般安全隐患 重 特大安全隐患 开具整改通知单 下达工程暂停令 整改 反馈 复检合格 继续施工 18

24 2. 安全管理廉政风险点及防控措施一览表 流程 风险环节 所涉对象 所涉对象及廉政风险点 廉政风险点 风险等级 防控措施及责任主体防控措施 责任主体 安 1. 未按制度规定的范围 工程节点等内容组织施工 监理等相关单位实施检查 ; 1. 检查组由多人组成, 检查评分工作由多人分项进 全检查 2. 对项目安全不监督检查或检查时降低标准 ; 行, 留档备案 ; 2. 督促施工企业落实保险制度 ; 安全管理 通报检查情况 3. 在安全检查过程中故意刁难 1. 故意隐瞒检查中发现的安全隐患 ; 2. 未及时督促施工单位消除安全隐患 3. 落实定期安全检查措施 1. 及时公布检查结果并限期整改 ; 2. 对整改结果进行复查并备案 复 1. 复检流于形式 ; 完善复检工作程序, 督促监理单位 检 2. 对施工单位整改不到位的, 帮其隐瞒过关 进行复查, 审核复查记录 19

25 ( 八 ) 工期控制 1. 工期控制流程图 开工报告审批 工程进度计划审核 工期计划落实 工期签证办理 竣工报告审核 20

26 2. 工期控制廉政风险点及防控措施一览表 流程 风险环节 开工报告审批 所涉对象及廉政风险点 所涉对象 廉政风险点 1. 开工报告未及时批准 ; 2. 不具备条件擅自批准开工 风险等级 防控措施及责任主体 防控措施 严格按施工管理程序执行, 及时批准开工报告 责任主体 工期控制 工程进度计划审核 工期计划落实 1. 未审核进度计划 ; 2. 批准不合理的进度计划 未定期检查进度计划的执行情况 严格按施工组织设计对进度计划进行审核 建立进度计划检查制度并落实 工期签证办理 随意办理工期签证 做好工期索赔或反索赔的证据积累与收集保存 竣工报告审核 接受资料不齐备的竣工报告 应按规定建立符合要求的竣工资料清单, 并对照查验竣工报告 21

27 ( 九 ) 变更控制 1. 变更控制流程图 变更申请 变更会商 变更方案编制 投资估算编制 决策审批 变更文件编制 变更实施 22

28 2. 变更控制廉政风险点及防控措施一览表 流程 所涉对象及廉政风险点风险环节所涉廉政风险点对象 风险等级 防控措施及责任主体责任防控措施主体 变更控制 变更申请 决策审批 1. 擅自改变项目规模 内容 标准 ; 2. 串通通过变更为利益相关单位谋取不正当利益 ; 3. 默许或串通施工单位, 为利益相关单位谋取不正当利益 1. 不按程序和权限审批变更 ; 2. 在变更审批之前, 默许实施变更造成既成事实 ; 3. 不及时审批变更, 造成工期延误和资源浪费 1. 建立变更审批机制 ; 2. 严格按照设计图纸施工 ; 3. 严禁相关责任人干预工程建设, 随意提出变更 ; 4. 在设计合同条款中增加对图纸质量的索赔条款 1. 建立变更审批会签制度, 集体研究决定 ; 2. 严格按变更审签程序执行 ; 3. 加强现场监督管理, 杜绝未批准先实施行为 审计管理部门 23

29 ( 十 ) 资金管理 1. 资金管理流程图 年度投资计划编制 项目预算下达 支付申请 支付审批 资金拨付 24

30 2. 资金管理廉政风险点及控制措施一览表 流程 风险环节 所涉对象及廉政风险点所涉廉政风险点对象 风险等级 防控措施及责任主体防控措施 责任主体 财务 年度投资计划编制 管理部门基建管理 未及时编制或据实编制投资计划 按实际需求编制投资计划 部门 项目预算下达 财务管理部门 未落实或挪用 挤占项目资金 建立专用账户, 专款专用 资金管理 支付申请支付审批 财务管理 授意施工 监理单位超进度申请进度款 1. 未按合同或形象进度审核支付申请 ; 2. 批准手续不完备的支付申请 ; 3. 有意拖延审批时 间 ; 部门 4. 审核不严谨, 未 建立审计跟踪制度 1. 制定资金拨付审批制度, 明确资金拨付审批程序 ; 2. 对建设项目实行全过程跟踪审计 财务管理部门审计管理部门 资金拨付 核减应扣减款项, 造成资金超付 1. 有意拖延支付 ; 财务管理部门 2. 未经审批提前支付 25 制定财务内控制度, 明确财务人员岗位责任, 建立财务人员相互制约机制

31 ( 十一 ) 竣工验收 1. 竣工验收流程图 验收申请 资料审查 竣工验收 竣工备案 26

32 2. 竣工验收廉政风险点及防控措施一览表 流 风险 所涉对象及廉政风险点 防控措施及责任主体 程 环节所涉对象 廉政风险点 风险等级 防控措施 责任主体 1. 接受不具备验收条件 验收 的申请 ; 实行逐级监督机 申请 2. 有意拖延具备验收条件的申请 制 严格按照 建筑 资料审查 不严格要求监理单位审查竣工资料 工程质量管理条例 审查竣工资 料 竣工验收 1. 未按规定组织验收 ; 1. 严格执行验收程序 ; 2. 邀请各方责任主体参加 ; 3. 全面检查实体 竣工 质量 ; 验收 2. 规避工程缺陷 隐瞒未完工内容 降低验收标准 4. 特种工程 ( 设备 ) 建立专家验收制度 ; 5. 各方责任主体 发表验收意见, 落实相关责任 竣工备案 以违规手段获取竣工备案文件 依法依规办理竣工备案 27

33 ( 十二 ) 决算审计 1. 决算审计流程图 工程结算编制 工程结算审计 竣工财务决算编制 竣工财务决算审计 竣工财务决算报批 28

34 2. 决算审计廉政风险点及控制措施一览表 流 风险环 所涉对象及廉政风险点 防控措施及责任主体 程 节 所涉对象 廉政风险点 风险等级 防控措施 责任主体 1. 未及时督促施工企业编制工 工程结算编制 程结算 ; 2. 未严格审核结算资料的完整 建立内控复核制度 性和真实性 决算审计 工程结算审计竣工财务决算编制 审计管理部门财务管理部门 1. 未按规定委托具有相应资质的咨询机构审计 ; 2. 未及时完成审计工作 ; 3. 对审计过程监管不到位, 导致 串审 ; 4. 未按合同约定严格审核结算造价 1. 不及时办理竣工决算 ; 2. 内控制度 立项批复 招投标资料 项目合同 财务支付凭证等财务决算资料不完整 ; 1. 完善审计咨询机构遴选机制 ; 2. 强化审计监督过程 1. 规范竣工决算编制程序 ; 2. 明确财务 审计管理部门财务管理部门 3. 编制虚假决算报表 人员职责 财务 1. 未按规定委托具有相应资质 竣工财务决算审计 管理部门审计管理 的咨询机构审计 ; 2. 未及时向审计机构提供完整的审计资料 完善审计咨询机构遴选机制 部门 29

35 ( 十三 ) 资产交付 1. 资产交付流程图 竣工财务决算审计 竣工财务决算报批 固定资产移交 国有资产产权登记 30

36 2. 资产交付廉政风险点及防控措施一览表 所涉对象及廉政风险点 防控措施及责任主体 流程 风险环 节 所涉 对象 廉政风险点 风险等 级 防控措施 责任 主体 1. 未及时编制竣工财务决算 ; 2. 学校委托其它单位编制的项目 竣工财务决算, 未经学校确认或确 认后未送中介机构审计 ; 财务 3. 项目竣工财务决算报批前未委 严格执行 教育部直属高校及事业单 竣工财 务决算 报批 管理 部门 托有资质的中介机构对项目竣工财务决算进行审计 ; 或重要建设项目由学校自行委托审计 ; 位基本建设项目竣工财务决算管理办 法 ( 教发 号 ) 4. 项目竣工财务决算未报批 资产 交付 财务 项目投资调整幅度超出国家规定范围未获批准 严格执行教发 号 教发 号文件 财务管理部门 资产管理部门 管理资产管理 项目竣工财务决算获批后未及时办理固定资产移交手续 部门 固定资 产移交 基建管理财务管理 项目固定资产移交完成前, 项目负责人或决算编报负责人已调离 严格执行 教育部直属高等学校国有 资产管理暂行办法 ( 教财 号 ) 部门资产管理部门 已移交固定资产未及时按有关规 定组织申报国有资产产权登记 31

教育部直属高校基本建设廉政风险防控手册

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