Evaluating Report on China’s Reform in 2007 (in...

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1 2007 中国改革评估报告 中国 ( 海南 ) 改革发展研究院 目录 序总论走向全面制度创新第一篇农村改革 : 创新统筹城乡发展的体制机制第二篇企业改革 : 构建公平竞争的体制保障第三篇宏观体制改革 : 以转变经济增长方式为目标第四篇社会改革 : 着力构建和谐社会的体制机制第五篇以公共服务型政府为目标的行政管理体制改革 序 为客观地判断和评估改革进程, 中国 ( 海南 ) 改革发展研究院从 2005 年开始, 推出 中国改革年度评估报告 岁末年初, 我们又把 2007 中国改革评估报告 奉献给大家, 借此向广大读者致以新年的良好祝愿 2006, 作为 十一五 的开局之年, 许多事关全局的重大改革渐次展开, 一些重点领域和关键环节的改革取得了重要进展 加快形成落实科学发展观的体制机制保障, 已成为新阶段改革的历史起点 按照这一主旨思想编写的 2007 中国改革评估报告, 意在鲜明地表达这样一些主要观点 : 我国的改革正处在关键时期, 改革攻坚更具深刻性和复杂性, 由此, 要充分估计改革的重大作用, 加快推进改革的实际进程 ; 适应经济社会发展要求, 要以更大的决心和魄力, 积极大胆地推进经济体制 政治体制 社会体制 文化体制改革, 走向全面的制度创新 ; 改革要以关注民生为基本要求, 协调好各方利益关系, 实现改革发展的利益共享, 实现社会公平与正义 ; 实现政府行政管理体制改革的实质性突破, 已成为全面改革的关键和重点 与以往年度改革评估报告相比, 2007 中国改革评估报告 在秉承一贯风格的同时, 篇幅上更加凝练 本报告除总论外, 分别从农村改革 企业改革 宏观体制改革 社会体制改革以及行政管理体制改革展开 本报告各篇的主要作者, 都是对相关领域改革有深入研究的专家, 其论述都有很高的权威性 为了更好地反映学术观点中的见仁见智, 本报告基本保留原作者的观点和行文风格 需要说明的是, 从评估报告总体架构统一性出发, 我们对某些篇幅进行了整合编排 为加强改革评估报告的客观性, 报告特收录了 2006 中国改革问卷调查报告 和 2006 中国改革大事记 方栓喜 何冬妮 黄伟民 徐盛发 王琳琳 王天赐 韩至成 欧阳日辉 杜治洲 张勇进 黎映桃 吴倚天等参加了本报告有关篇章的撰写 我的同事苗树彬负责组织协调和编辑, 征庚圣 匡贤明 黄东晖

2 夏锋 詹达冲等参与了本书出版的相关工作 逝者已矣, 来者可追! 改革攻坚面临着更为复杂的形势和更为艰巨的使命 凝聚改革的动力, 增强改革的信心, 不失时机地推进改革, 并使改革的成果为广大公众所分享, 我国的改革正处在这样一个关键时期 正如温总理在去年十届人大四次会议记者招待会上明确提出的, 前进尽管有困难, 但不能停顿, 倒退没有出路 ( 中国 ( 海南 ) 改革发展研究院执行院长迟福林 ) 总论走向全面制度创新 2006 年是 十一五 的开局之年, 改革在多方面取得一定的进展, 其中农村改革和金融领域的改革是两大亮点 年内, 十六届六中全会通过的 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 指出, 坚持社会主义市场经济的改革方向, 适应社会发展的要求, 推进经济体制 政治体制 文化体制 社会体制改革和创新 以这个重要 决定 为标志, 我国的改革开始进入以落实科学发展观为基本目标的全面制度创新的新阶段 一 2006: 呈现全面改革的新态势 进入 2006 年, 尽快形成落实科学发展观的体制保障成为改革攻坚的总体要求 为此, 中央反复强调改革的重要性, 不失时机地营造改革氛围 从全年情况看, 全面推进改革的新态势初步形成 1. 中央提出 毫不动摇地坚持改革方向, 对全面推进改革的意义重大 年初, 胡锦涛总书记在参加十届全国人大四次会议上海代表团审议时指出 : 要毫不动摇地坚持改革方向, 进一步坚定改革的决心和信心 几天后, 温家宝总理在记者招待会上强调 : 要坚定不移地推进改革开放, 走有中国特色社会主义道路 前进尽管有困难, 但不能停顿, 倒退没有出路 过去的 28 年, 我国的改革开放极大地解放和发展了生产力 但近几年来, 伴随着经济的快速增长, 经济社会发展中的一些新矛盾和新问题逐渐凸显 例如, 国有企业产权改革 医疗改革 住房改革 教育改革等, 引起社会的广泛关注和争议 面对社会上对改革的各种疑惑, 中央旗帜鲜明的表态是 2006 年改革能够取得一定进展的重要前提, 对凝聚改革动力, 增强改革信心, 营造有利于全面改革的氛围产生了极为重要的作用 年改革总体上有所进展, 并在一些重点领域和关键环节取得新的突破 为全面 客观地评估改革进程, 我院设计了 2006' 中国改革调查问卷, 对各领域的专家公开征询意见, 问卷共回收 356 份 调查问卷显示, 8.36% 的专家认为本年度改革有重大突破 ;76.21% 的专家认为本年度改革在总体上有所进展 (1) 农村改革开创了多年来未有的良好局面 2006 年的农村改革是全年改革中的最大亮点 我院 2006 年改革调查问卷显示,25% 的专家认为农村改革有重大突破 ;63.22% 的专家认为有所进展, 两者合计比例高达 88.22% 与过去几年相比, 农村改革在力度上空前加大 一是十届全国人大常委会第十九次会议废止了 中华人民共和国农业税条例, 从 2006 年 1 月 1 日起, 中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史 ; 年初中

3 央 1 号文件 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 的出台, 这是中国农村即将迎来新一轮巨变的标志性事件 二是全国农村综合改革工作会议的召开, 意味着我国新阶段农村改革的总体原则和指导方针已经形成 : 就是要以促进农村上层建筑变革为核心, 推进农村综合改革, 解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题 一些地方在乡财县管方面取得了很大进展 农村义务教育体制改革在理顺各级政府在农村义务教育中的责任 确保农村义务教育经费来源 减轻学生负担等方面取得较大进展 新 义务教育法 的出台, 确立了义务教育经费保障机制, 这意味着我国农村义务教育改革已经进入了制度化和规范化阶段 全国 40% 的县 区启动了新型合作医疗, 中央财政为此投入 47.3 亿元, 比上年增长 7 倍多 年底召开的中央农村工作会议宣布,2007 年在全国免除农村义务教育阶段学杂费, 新型农村合作医疗制度要扩大到全国 80% 以上的县 ( 市 区 ) 三是年底的中央农村经济工作会议明确提出, 积极探索建立覆盖城乡的社会保障体系, 在全国范围内建立农村最低生活保障制度 中央要求, 各地应根据当地经济发展水平和财力状况, 确定低保对象范围 标准, 鼓励已建立制度的地区完善制度, 支持未建立制度的地区建立制度, 中央财政对财政困难地区给予适当补助 这与十六届五中全会提出的, 十一五 时期有条件的地区建立农村最低生活保障制度相比, 是一个重大进步 (2) 金融改革迈出实质性步伐 我院 2006 年改革调查问卷显示,13.08% 的专家认为 2006 年度金融改革有重大突破, 这一比例在所有单项改革评估中, 仅次于农村改革 ;60.76% 的专家认为, 金融改革有所进展 两者合计的比例为 73.84% 全年, 金融改革可圈可点之处甚多, 银行 证券 保险三大领域, 都在加紧推行多项基础性的制度改革 一是国有银行股份制改造迈出实质性步伐 继交行 建行 中行赴港上市及中行登陆 A 股市场之后, 工行 A+H 同步上市再次掀起资本市场对中资银行股的认购热潮 这些上市银行在产权制度 公司治理 内控机制 战略合作 队伍建设方面取得了阶段性成果, 基本上具备了现代商业银行的外部形态 二是股权分置改革进展顺利 到 2006 年底, 沪深两市共有约 1300 家上市公司完成股改或进入股改程序, 股改总市值超过 97% 股市的全流通时代正在到来, 有效地降低了证券市场的系统性风险, 证券市场形势明显好转 三是人民币汇率改革沿着市场化的方向持续推进 自 2005 年汇改以来, 围绕着汇率形成机制的改进,2006 年又不断地推出和完善相关的金融产品和政策措施, 增强了人民币汇率向均衡市场价值回归与市场手段调节的相互融合, 释放了人民币升值的压力, 汇率弹性不断增强, 汇率升值预期趋于稳定 四是 国十条 的出台为保险业的改革规划出了基本框架 2006 年 6 月, 国务院颁布的 国务院关于保险业改革发展的若干意见 ( 国十条 ), 明确提出建立多层次的社会保障, 积极发展个人 团体养老等保险业务, 大力发展责任保险, 拓宽保险服务领域等政策 2006 年 10 月, 中国保监会正式对外颁布 中国保险业发展 十一五 规划纲要 这意味着我国保险业的改革蓝图已定, 将步入一个加速发展的新轨道 (3) 以公共服务为重点, 社会领域的改革呈现全面启动态势 与过去的 28 年相比,2006 年, 社会领域改革的地位明显提升 过去, 我们一直把社会稳定作为改革发展的前提条件, 今天, 建设和谐社会已经成为新阶段改革的基本目标之一

4 一是收入分配体制改革开始启动阶段 面对不断扩大的收入分配差距,5 月 26 日中央政治局召开的分配体制改革会议系统地提出了收入分配制度改革的思路 从 7 月 1 日起, 开始从规范公务员收入分配秩序入手, 全面启动收入分配制度改革 二是医疗卫生体制改革的大方向基本确立 由国家发改委 卫生部牵头,11 个部委参加的医改协调小组正式成立, 将设计新的医改方案提上议事日程 2006 年 10 月 23 日, 胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第三十五次集体学习时强调, 要坚持公共医疗卫生的公益性质, 建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度, 为群众提供安全 有效 方便 价廉的公共卫生和基本医疗服务 这表明, 我国医疗卫生体制改革将进入一个实质性改革的新阶段 三是财政体制沿着公共财政的方向迈出重要步伐 十六届六中全会 决定 在阐述加强制度建设 保障社会公平正义的重大任务时提出, 完善公共财政制度, 逐步实现基本公共服务均等化 这进一步明确了财政制度改革的目标, 就是以基本公共服务均等化为重点, 增加对社会事业的投入, 增强财政的公共性 公平性和公益性 2006 年, 新增财政支出向 三农 倾斜, 向社会事业发展倾斜的趋势明显, 财政的公益性得到初步的体现 本年度推出的政府收支分类改革, 是建国以来我国财政统计体系最为重大的调整, 有利于完整 清晰地反映政府收支规模和政府重要职能活动, 有利于强化财政调控手段, 提高预算透明度, 从源头上防治腐败 3. 从全年的整体情况看, 一些重要领域的改革尚没有取得预期的效果 [HTSS] 这表明, 改革攻坚的难度还相当大 (1) 国有垄断性行业改革推进相对缓慢 我院 2006 年改革调查问卷显示, 对本年度国有企业改革,49.13% 的专家认为基本没有进展 垄断行业改革虽然是当前改革的重点之一, 但 2006 年这项改革进展缓慢, 专家们对此评价较低 :66.28% 的专家认为没有进展 ;10.95% 的专家甚至认为有所倒退 当前, 国有垄断行业改革已成为整个微观领域改革的焦点和难点 (2) 要素市场化改革进展不大 比如, 土地要素的非市场化仍是产生征地纠纷的重要原因 据国务院发展研究中心课题组的调查, 农民上访 40% 是土地征用引发的,26% 是承包地流转引发的, 两者占农民上访总数的 66% 此外, 劳动力要素 技术要素的市场化进程仍不尽人意 (3) 政府行政管理体制改革虽被列为改革重点, 但年内落实力度不大 2006 年 3 月份, 全国人大通过的 十一五 规划纲要将政府行政管理体制改革列为 十一五 时期的改革重点 随后的全国经济体制改革工作会议也提出, 近期改革着力点首要是推进政府行政管理体制改革 但我院 2006 年改革调查问卷显示,52.30% 的专家认为 2006 年行政管理体制改革基本没有进展 以投资体制为例,2004 年国务院颁布了 关于投资体制改革的决定, 但高达 62.49% 的专家认为年内这项改革落实力度不大 4. 十六届六中全会构建社会主义和谐社会决定的出台, 标志着我国正步入全面制度创新的改革新阶段 十六届六中全会构建社会主义和谐社会决定的出台, 赋予了改革更为丰富的内涵, 是我国改革开放 28 年来的一个历史转折点 (1) 新阶段的改革已不仅仅局限于经济体制改革, 而是经济体制 政治体制 社会体制和文化体制在内 四位一体 的全面制度创新

5 改革开放 28 年来, 伴随着经济体制改革的推进, 我国的生产力水平大大提高, 经济基础发生了重大改变, 社会结构也开始加速变动 但与此同时, 政治体制 社会体制和文化体制改革已明显滞后于经济体制改革的实际进程 在改革新阶段, 我国既需要通过经济体制改革为政治体制 社会体制和文化体制的变革创造物质基础, 也需要通过政治体制 社会体制和文化体制的变革化解经济体制改革进程中出现的新矛盾和新问题, 为完善社会主义市场经济体制破除深层次的体制障碍 (2) 新阶段改革的实质是为全面落实科学发展观和构建和谐社会提供制度保障 我国的改革由于是从一个生产力水平相当落后 尚未解决温饱问题的农业社会起步的, 因此, 在这样一个特定的发展阶段, 把改革的主要着眼点放在经济总量的提高上具有一定的合理性 效率优先 兼顾公平 重视 GDP 总量而忽视人的发展 都反映了改革初期的阶段性特征 但到 2005 年, 我国人均 GDP 已经超过 1700 美元, 综合国力大大提高 老百姓追求公平的发展机会, 追求个人发展的愿望比以往任何时候都突出 站在这样一个历史新起点上, 应当确立以人为本的改革观, 把人的发展作为新阶段改革的出发点和归宿 一方面, 要通过进一步的经济体制改革为人的发展提供更为坚实的物质基础, 另一方面, 还要通过政治体制改革 社会体制改革 文化体制改革为人的发展提供制度保障 (3) 政府转型成为全面制度创新的关键 中央 十一五 规划 建议 提出, 加快推进行政管理体制改革, 是全面深化改革和提高对外开放水平的关键 这是一个十分重要的判断, 客观地反映了改革新阶段的主要特征 随着改革的逐步深入, 行政管理体制改革对改革全局的牵动作用越来越大 当前, 行政管理体制改革比历次机构改革都更具深刻性和复杂性 : 面对经济持续快速增长同发展不平衡 资源环境约束的突出矛盾, 着力推进行政管理体制改革是实现经济增长方式转变的关键 ; 面对全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位 公共产品短缺的突出矛盾, 着力推进行政管理体制改革是建立公共服务体制 逐步实现基本公共服务均等化的关键 ; 面对行政成本不断增大 行政效率比较低 机制性腐败比较突出的问题, 着力推进行政管理体制改革是改善公共治理结构的关键 5. 改革攻坚进入全面利益关系调整的关键时期 从 2006 年的改革实践看, 一方面, 改革的范围在拓展, 已经从市场化改革扩大到社会领域的改革 这就意味着下一步推进改革的任务比过去更为复杂, 更为艰巨 另一方面, 改革的争论和分歧也在增多 这就意味着新阶段要形成多方认同的改革方案, 比以往更为困难 因此, 正确把握新阶段改革的基本特征, 形成新阶段推进改革的新机制, 已经成为 十一五 时期推进改革无法回避的重大问题 (1) 社会对改革的争论表明, 改革攻坚进入了全面利益关系调整的关键时期 近几年, 参与改革争论的专家学者之多是 10 多年来不多见的 从改革争论中可以看到, 有意识形态方面的因素, 但从社会层面来看, 对改革的疑惑主要集中在改革进程中的利益关系调整上 比如, 国有企业产权改革争论的焦点在国有资产流失和职工利益受损上 ; 医疗卫生体制改革涉及医院 医务人员利益和患者利益 ; 对现行土地制度的质疑主要在于征地进程中的农民土地权益受损 ; 在收入分配领域, 人们关注的焦点问题在于农民工工资拖欠或工资太低, 以及垄断行业

6 不合理的高工资 客观地分析, 当前这些问题的出现不是市场化改革大方向上的问题 : 一些问题恰恰是改革在一些领域不到位所造成的 ; 一些问题则是由于具体领域的措施不配套 不协调所造成的 ; 一些问题是由于地方利益 部门利益 行业利益和官员利益诱导下 改革 的走形变样造成的 因此, 下一步的改革必须充分关注民生问题, 增强改革决策的科学性和改革措施的协调性, 切实防止各类 伪改革 (2) 新阶段的改革是站在社会结构快速变动 利益多元化的大背景下展开的 应当看到, 当前推进改革的社会基础与过去相比已有很大的不同 随着社会结构的深刻变动, 利益也在加速分化, 不同社会群体反映自身的具体利益诉求, 希望能够从各种改革中受益, 这是一种合理和正常的现象 我院 2006 中国改革调查问卷报告显示, 有接近 3/4 的专家认为当前的改革争论对改革产生的影响是正面的, 其中有六成的专家认为改革的争论有利于形成改革共识 面对现实, 客观地讨论改革的得与失, 从总体上说有利于形成对改革的共识, 有利于改革的推进 因此, 应当以积极的心态来看待改革进程中的争论, 既不要否认改革中某些问题的存在, 更不能以某些问题为由否定改革 在这样一个前提下, 把握新阶段改革进程中利益关系调整的基本规律, 顺利地推进改革攻坚 (3) 注重改革决策的科学性和改革举措的协调性 从近几年改革的实践中可以看到, 改革在某些领域的走形变样都与改革自身的机制有关 比如, 部门决策往往使改革方案难以摆脱部门利益 行业利益 地方利益的局限 再比如医疗卫生和教育领域的某些改革, 在缺乏相应改革配套措施的情况下开始推进, 改革的结果与初衷就背离甚远 在这个大背景下, 社会迫切呼唤建立改革自身的新机制 : 一方面, 要增强改革的透明度, 形成自下而上的参与机制, 使改革能够充分体现各社会群体的具体利益, 从而调动各方面参与改革 推动改革的积极性 ; 另一方面, 要形成自上而下的改革协调机制, 确保改革在中央的统一领导下扎实有序地推进 二 全面制度创新的目标与任务 我国的可持续发展, 既有经济社会方面的基本任务, 也有制度创新的内在要求 进入 2007 年, 全面制度创新具有重大的现实性和紧迫性 如何有策略地选择改革新阶段的基本目标, 如何确定新阶段改革的重点任务, 已成为顺利推进全面制度创新的重要前提 1. 确立改革新阶段的两大基本目标 : 在完善社会主义市场经济体制的同时, 加快建立社会主义公共服务体制 改革开放初期, 我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾 经过 28 年的改革开放, 这一社会主要矛盾的本质虽然没有发生变化, 但具体表现形式已经发生了深刻变化 在走出短缺经济后, 我国社会正面临着日益突出的两大矛盾 : 一是经济快速增长同发展不平衡 资源环境约束之间的突出矛盾 ; 二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位 基本公共产品短缺之间的突出矛盾 要解决第一个矛盾, 必须继续坚持市场化改革, 进一步完善社会主义市场经济体制 ; 要解决第二个矛盾, 其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制 2006 年中国改革调查问卷显示, 我院提出的 在完善社会主义市场经济体制的同时, 加快建立社会主义公共服务体制 的建议已被大

7 多数专家所接受 :94.62% 的专家对此表示赞同 这表明, 把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一, 已成为广泛共识 从改革实践看, 公共服务短缺的问题不仅是总量不足 结构失衡等问题, 其根源在于体制机制不健全 : 一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制, 在事实上造成了公共服务指标的软化 ; 二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制, 财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出 实践证明, 如果没有一个制度化的约束, 公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长 ; 三是城乡二元分割的公共服务制度安排, 进一步拉大了城乡差距 ; 四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制 未来几年, 要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾, 应当从这些方面加快改革步伐, 逐步构建与我国国情适应的社会主义公共服务体制 现实情况越来越充分地表明, 改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题, 还需要解决好公共产品供给的体制机制问题 28 年的改革实践证明, 市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用, 但在公共产品领域中往往会出现 市场失灵 公共服务市场化 不仅难以解决基本公共产品短缺的问题, 还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题 为此, 建立社会主义公共服务体制, 能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系, 使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战, 为提高公共治理水平和党的执政能力提供制度保障 无论是进一步完善社会主义市场经济体制还是加快建立社会主义公共服务体制, 都是建设有中国特色社会主义的基本内容 作为一个发展中的大国, 我们不仅要通过进一步深化市场化改革做大 蛋糕, 还需要通过建立社会主义公共服务体制分好 蛋糕 必须看到, 完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提, 建立社会主义公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持 二者相互关联, 相互促进 当然, 从下一步改革的总体趋势看, 通过积极稳妥地推进政治体制改革, 建立和完善社会主义民主法制 体制, 也应当成为改革攻坚的基本目标之一 2. 以可持续发展为中心, 深化以破除垄断和要素市场化为重点的经济体制改革 岁末年初, 中央经济工作会议提出要实现 又好又快 发展 新的一年, 要以破除垄断和要素市场化为重点推进市场化改革, 建立有利于经济可持续发展的体制机制 (1) 继续完善市场经济体制是实现经济 又好又快 发展的内在要求 按照中央经济工作会议精神, 又好又快 发展具体表现为 三个协调 : 速度 质量 效益相协调 ; 消费 投资 出口相协调 ; 人口 资源 环境相协调 这三个协调都需要通过加快改革来保证 要实现速度 质量 效益相协调, 就必须加快国有企业改革, 使微观经济主体能够在市场机制的激励下, 自觉地注重技术创新, 追求增长质量和效益 ; 要实现消费 投资 出口相协调, 就必须加快利率和汇率的市场化进程, 建立更为灵活的宏观调控体系 ; 要实现人口 资源 环境相协调, 就必须推进要素市场化改革, 使要素价格能够反映资源稀缺程度, 并以此来建设节约型社会 (2) 加快推进国有垄断行业改革, 为多种所有制企业共同发展创造良好的制度环境 应尽快出台反垄断法 2006 年 6 月的国务院常务会议讨论并原则通过了 中华人民共和国反垄断法 ( 草案 ), 并在十届全国人大常委会第 22 次会议上进行

8 了首次审议 2007 年, 应当尽快成立国家反垄断委员会, 解决监管方面的技术性难题, 促成这项法律的尽快出台, 使国有垄断行业的改革有法可依 深化国有垄断企业改革 一是抓紧解决大型国有垄断企业政企不分的问题, 加快推进垄断行业国有企业的公司制改革, 建立真正意义上的现代企业制度, 促进其科学经营和民主管理, 增强其自我发展的能力 ; 二是解决行业组织结构不合理带来的问题 采取多种措施, 鼓励社会资本进入有关垄断行业, 适度建立起市场竞争机制 特别是一些盈利性的运输 通信 能源等垄断行业, 应根据条件成熟程度, 逐步取消体制障碍和人为限制, 引导社会资本的进入, 促进有效竞争 ; 三是建立公开透明 监管有力的垄断行业监管制度 ; 四是规范垄断行业的收入分配 应当尽快通过利润上缴 税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间的收入分配关系, 规范垄断企业同职工之间的收入分配关系 切实落实非公经济 36 条, 为民营发展创造良好的制度环境 应当加快配套改革, 重点解决民营经济在垄断行业的准入, 融资难等问题 要尽快统一内外资所得税 我院 2006 年改革调查结果表明,67.42% 的专家认为, 统一 两税 的时机与条件已经成熟, 必须尽快推行 (3) 加快推进要素市场化进程, 充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用 应积极探索土地要素市场化的可行途径 为切实保护农民的土地权益, 今后几年应当通过试点, 尽快赋予农民完整的土地使用权, 使更多的农民自主参与工业化 市场化 城市化进程, 并以土地要素贡献分享经济与社会发展成果 加快利率 汇率市场化进程 无论是完善央行利率调控体系还是进一步的国有商业银行改革, 都需要推进利率市场化, 使利率水平能够反映真实的市场供求关系, 解决资金配置的低效率和扭曲现象 要按照投资 消费 出口相协调的原则, 加快汇率市场化进程, 引导企业从依靠低汇率出口转变到依靠技术创新扩大出口的轨道上 加快技术市场化进程 未来几年, 技术市场化将成为我国提高自主创新能力, 建设创新型国家的一项基础性工程 要建立严格规范的知识产权保护制度, 建立以企业为主的技术创新体制 建立统一 规范的劳动力市场 要打破阻碍劳动力流动的体制性障碍, 消除就业过程中的不公平现象 在劳动力要素市场化进程中, 应采取有效措施保护劳动者权益 一方面要尽快建立覆盖所有劳动者的失业保障体系 ; 另一方面, 要健全现行工会制度, 使工会能够真正成为劳动者利益诉求表达的重要渠道 (4) 加快推进以国有商业银行改革为重点的金融改革 当前, 我国金融业处在重要转折期和重要发展期, 为此, 要努力推进以国有商业银行改革为重点的金融改革, 使金融业的发展与经济发展相协调, 与对外开放程度全面提高相适应 继续深化国有银行改革, 加快建设现代银行制度 应当充分估计国有商业改革的长期性 复杂性和艰巨性 已经过股份制改造的国有银行要继续完善公司治理, 深化内部改革, 加快转变经营机制 建立适合我国国情的农村金融体系 一是正在筹划改制的农业银行应当强化为 三农 服务的市场定位 ; 二是要建立以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争的制度环境, 鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验, 开展集资 放贷 保险等金融业务, 使其逐步成为农村合作金融组织 ; 三是大力发展适合农户需求的小额信贷组织, 使金融服务进村入户 ; 四是制定县域内各金融机构承担支持 三农 义务的政策措施, 鼓励商业性金融机构支持新农

9 村建设 ; 五是建立健全为 三农 服务的担保机构 构建多层次金融市场体系 扩大直接融资规模和比重 加强资本市场基础性制度建设, 着力提高上市公司质量, 严格信息披露制度, 加大透明度 加快发展债券市场 扩大企业债券发行规模, 大力发展公司债券, 完善债券管理体制 进一步推进保险业改革发展, 拓宽保险服务领域, 提高保险服务水平, 增强防范风险意识和能力 3. 加快推进以建立公共服务体制为重点的社会体制改革 纵观整个 2006 年的改革, 社会领域的改革很容易形成较为广泛的共识 尤其是推进公共服务领域的改革, 可以明显地增强整个社会的承受力, 从而为进一步完善市场经济体制创造有利的条件 因此, 要加快推进以公共服务体制为重点的社会体制改革, 形成经济体制改革和社会体制改革相互促进, 相互促进的良好局面 (1) 以基本公共服务均等化为重点, 缩小地区差距 城乡差距 贫富差距 从我院 2006 年对西北三省调研的情况看, 由于各种自然条件的局限, 西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区, 并不现实 问题在于, 因受教育程度低致贫 和 因病返贫 在西部农村带有一定的普遍性, 成为制约西部农民脱贫的直接因素 因此, 缩小地区差距, 重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距 近些年来, 国家已经在西部基础设施方面进行了大量的投资 下一步的西部大开发, 应当把政策的重点放在基本公共服务均等化上 当前, 城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面, 更反映在政府提供的基本公共服务方面 2005 年, 我国名义城乡收入差距为 3.22:1, 若把基本公共服务, 包括义务教育 基本医疗等因素考虑在内, 城乡实际收入差距已经达到 5~6:1 按照这个分析, 公共服务因素在城乡收入差距中的影响为 30%~40% 因此, 统筹城乡发展, 建设社会主义新农村, 关键在于加快建立农村公共服务体制, 缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距 客观地分析, 我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距, 一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配 ; 另一方面, 必须高度重视政府的再分配功能 这些年, 基本公共服务的个人承担费用上涨太快, 大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度, 这是贫富差距不断扩大的重要原因之一 为城镇困难群体提供义务教育 公共医疗和社会保障等基本公共服务, 不仅可以直接缓解并缩小贫富差距, 还可以通过提高他们的自身素质, 增强其获取收入的能力 (2) 完善公共财政制度, 逐步实现基本公共服务均等化 我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主, 在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步 中央适当集中财力是必要的, 也是符合市场经济的基本规律的 在这种情况下, 不宜简单地强调过去计划经济时代的财权 事权对称 下一步要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制, 关键的问题是尽快完善转移支付制度, 使各级政府的财权与公共服务职责相匹配 财力与公共服务的支出相匹配 与此同时, 把新增财政收入主要用于公共服务上, 实现由经济建设型财政向公共财政的转型 (3) 以参与公共服务为主要目标, 促进民间服务组织发展, 进而探索多元的社会参与机制 随着我国市场经济的发展, 社会资源的占有和支配呈现多元化的特点, 各种不同的利益主体正在形成, 各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大 由此, 社会治理主体必然呈现多元化的特点 在我国社会发展的新

10 阶段, 政府不可能 也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理, 相当部分社会性 公益性的公共服务职能, 应当也可以从政府的职能中分离出来, 以形成多元广泛的社会主体参与公共服务的格局和有效的公共服务社会责任机制 当前, 要充分发挥民间组织在某些公共服务领域中的重要作用, 注重并发挥民间组织在协调利益关系 缓解利益矛盾方面的重要作用 要在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用 目前除了 社团登记管理条例 和 民办非企业单位登记管理暂行条例 之外, 民间组织发展到现在还没有专门的法律法规 现行的 社会团体登记管理条例 等程序性法规, 对公民结社行为的实体内容还缺乏系统规范, 还没有很好地解决民间组织在公共服务体制中的地位和作用问题 目前我国民间组织的审批注册制度与双重管理制度安排, 从实践来看也不利于民间组织的发展, 这使获得注册的民间组织的总体数量还比较少 把事业机构改革与民间组织发展结合起来 事业机构改革, 需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的实际需求 在我国公共服务体系方案设计没有出台前, 事业机构改革不宜全面推开, 搞不好, 在实践中难免以 减少开支 缩减人员 为目标 若是这样, 这个改革难以达到建立完善公共服务体制的新目标 如果能够把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计安排, 例如把一部分事业机构转型为公益性的民间组织, 这项改革就有可能在建立我国的公共服务体制起到重大作用 加快推进政社分开, 鼓励民间非赢利机构自主发展 政府 企业和民间组织是现代社会不可或缺的三大支柱 政府与民间组织不是简单的管理与服从 控制与被控制的关系, 而是协商关系 合作关系 因此, 要把政社分开作为政府转型的一项重要任务, 尽快把某些公益性 服务性 社会性的公共服务职能转给具备条件的民间非赢利组织 由此, 在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系, 为构建和谐社会提供推动力和合力 (4) 尽快形成各个社会群体, 尤其是困难群体的利益表达和诉求机制, 使改革决策建立在广泛的社会基础之上 当前, 我国各个社会群体都需要一个表达自己改革意愿的渠道, 但是困难群体对建立自身利益表达和诉求机制的要求更为迫切 自 20 世纪 90 年代后期以来, 随着改革进程的加快, 社会上出现了大量的困难群体 比如国有企业下岗职工 城市新增失业人口 失地农民 尚未脱贫的农民等 困难群体的利益表达能力与其他社会群体有很大的差距 这一问题如果得不到充分的重视和有效的解决, 他们就有可能被整个社会边缘化 我国改革本身就是一个广大老百姓追求富裕, 不断增加中高收入群体的过程 但是, 如果困难群体的利益长期被改革忽视, 不仅改革本身会陷入合法性困境, 整个社会财富积累的过程还有可能因社会矛盾和冲突中断 因此, 应当从缓解社会最突出的矛盾出发, 探索建立困难群体的利益表达和诉求机制 比如在征用农民土地 国有企业裁员等环节, 为困难群体开辟能够充分反映自己利益要求的常规性途径, 使改革决策和改革方案能够充分体现困难群体利益 要建立健全政策与法规的听证制度, 让决策过程吸纳尽可能多的民间智慧, 反映主流民意 与此同时, 应推动具有公信力的民意调查机构和民间独立政策研究机构的发展, 使改革政策研究本身尽可能地避免既得利益的干扰 4. 全面推进以基本公共服务为主线的农村综合改革 我院 2006 中国改革调查问卷报告显示, 有 84.27% 的专家认为当前农村改革

11 中面临最突出的问题是农村基本公共服务的短缺 随着农村公共需求的全面快速释放, 为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切 最现实的期盼, 也是进一步解放和发展农村生产力, 确保社会和谐稳定的重要基础 (1) 基本公共服务严重不到位已成为制约现代农业发展的突出矛盾 2006 年中央农村工作会议提出, 推进新农村建设, 首要任务是建设现代农业 现在的问题是, 在农村基本公共服务不到位的情况下, 发展现代农业将面临农民投资积累能力不足 农村人口素质低下 土地制度变革滞后等诸多问题, 发展现代农业的基础何在? 建设现代农业, 首先是要求有大量高素质的农民作为建设主体 而现实情况是, 农村基本公共服务的长期严重缺失大大制约了农村人口整体素质的提高 我国农村 15 岁及以上人口平均受教育年限不足 7 年, 在 15 至 64 岁农村劳动力人口中, 受过大专以上教育的不足 1%, 农村目前还有 8500 万文盲半文盲 这样的人口素质远远不能适应农业现代化的要求 据测算, 十五 期间, 我国农业发展的科技含量仅为 35%, 而农业发达国家达到 60-80% 由于农民文化水平偏低, 农业科技成果转化率仅为 30~40%, 转化成果普及率仅为 30~40% 因而, 强化农村基本公共服务供给的出发点是授农民以 渔, 而不仅仅是授农民以 鱼 基本公共服务供给水平限定了农户投资于农业的规模 在市场经济条件下, 从我国基本国情看, 农户仍将是农业投资的重要力量 但农户的投资能力与基本公共服务直接相关 2005 年农村居民家庭恩格尔系数为 45.5% 按照保守的估计, 农民的子女义务教育支出平均约占家庭纯收入的 20%, 每户农村家庭年均医疗医药费用约占农村家庭纯收入的 16.8%,[JP] 两项支出是除食物支出外比例最大的部分, 加起来约为 36.8% 扣除食物 义务教育 医疗三项支出, 农民每年纯收入的剩余为 16.7%, 按 2005 年人均纯收入 3255 元计算, 每个农民全年仅有约 576 元的剩余收入可供其它消费或投资 在西部一些地区, 因教育 医疗费用高而致贫和返贫的农民还相当普遍, 根本没有能力追加农业投资 基本公共服务供给状况决定了土地制度变革的速度 发展现代农业需要土地适度集中, 这就要求农村土地使用权可流转 可抵押 当前只所以很难实现这一点, 主要的担忧是土地还承载着亿万农民的生存保障功能 为农民提供基本公共服务可以以现代社会保障的形式取代土地的保障功能, 这样, 即便是失去土地的农民也能够维持最低的生活保障 中央农村工作会议已经提出,2007 年在全国范围内建立农村最低生活保障制度 在此基础上, 有条件的地区可以进一步完善农村社会保障制度, 不断地弱化和取代土地的传统保障功能 ; 同时, 变革现行的土地制度, 使农村土地可流转 可抵押, 为实现农业规模化经营创造条件 基本公共服务供给状况还直接影响农村劳动力转移的规模 实现了农业现代化的国家, 农业人口一般都低于 10%, 而我国主要依靠农业生活的人口大致占总人口的 50% 现代农业的发展意味着要实现规模经营, 意味着劳动生产率需要大幅度提高, 在这种情况下, 农业承载的就业将大幅度减少 从这样一个基本国情出发, 加快农村劳动力转移已经成为发展现代农业不得不关注的全局性问题 目前, 阻碍农村劳动力转移的主要问题是城乡二元的户籍制度 但从现实情况看, 在城乡二元公共服务制度的安排下, 一些地方虽然取消了名义上的户籍差别, 却不能为进城农民提供与原有城市居民同等的基本公共服务, 使得这项改革大打折扣或被迫停止 事实上, 城乡户籍的实质性区别就在于两种户籍中基本公共服务的 含金量 不同 因此, 消除户籍制度的不平等, 最关键的环节在于打破城乡二元的公共服务体制, 缩小城乡之间基本公共服务的差距

12 目前, 我国正处于工业化中期, 进一步的工业化仍然需要广大农村劳动力的转移 为此, 从统筹城乡发展的大局出发, 尽快树立科学发展的理念, 为农民提供义务教育 基本医疗 社会保障等基本公共服务, 使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势 (2) 把基本公共服务供给作为新阶段农村综合改革的主线 随着农村公共需求的全面快速释放, 为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切 最现实的期盼, 也是进一步解放和发展农村生产力, 确保社会和谐稳定的重要基础 在这个特定背景下, 新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化, 并以此为起点, 建立统筹城乡发展的体制机制 全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革 中央已明确, 十一五 的前两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费, 这是向实行免费义务教育迈出的重要一步 以此为起点, 还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任, 在建立农村义务教育稳定的投入机制方面尽快取得突破 要把原来的学杂费规范地转换为中央 省 市县的政府投入, 通过中央和省级政府进一步的经费追加, 逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距 以保证乡村学校稳定的教师队伍为重点, 将乡村教师津贴严格纳入政府财政预算, 确保按时足额发放 对于贫困县, 中央和省级财政应当增加转移支付比例, 确保经费落实 加大审计和检察力度, 杜绝挪用 占用国家补助资金的现象, 杜绝农村义务教育乱收费的回潮 要全面推行新型合作医疗制度 新型合作医疗是一项系统工程, 需要从多方面加大改革力度 各级政府要继续增加投入, 减轻农民筹资压力, 增强农民对政府长期发展农村合作医疗的信心 出台优惠政策, 免除农村五保户 特困家庭的参合交费, 提高参合率 进一步完善保障办法, 在保大病的同时, 兼顾常见病 多发病的预防和治疗, 满足大多数农民的基本医疗卫生需求 逐步扩大定点医疗机构, 使参保农民有更多的选择余地, 促进医疗机构改善服务质量和降低价格 对外出的参保农民, 允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医, 然后凭相关证明至参合地报销, 以提高经常外出农民的参合积极性 加强对新农合基金的管理和监督 要建立健全新农合管理组织 参保者和医疗单位三方制约机制, 规范新农合保险的运作, 提高资金的使用效率 建立农民工基本公共服务供给制度 为农民工提供基本公共服务是统筹城乡发展的重点, 也是难点, 需要采取多方面的综合配套措施, 区分不同情况加以解决 要将征地过程中的失地农民和具有固定谋生手段的农民工纳入城镇基本公共服务保障体系 失地农民失去了土地提供的基本生活保障, 只能纳入城市社会保障 一部分农民工经过在城镇的长期积累, 开始从事个体经营活动, 成为城市纳税人, 政府应责无旁贷地按照城市相关标准为其提供基本公共服务 一部分农民工具有一技之长, 并有比较稳定的工作和收入来源 如果城镇能够为其提供基本公共服务, 他们就能够在城镇安居乐业 对低技能 收入无保障的农民工, 宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题 可以采取措施提高其技能, 待其有了稳定的工作岗位和收入来源时, 再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务 引导农民工在区域层次上的梯度转移 我国需要向城镇转移的农村人口数量巨大, 不可能都进入大中城市, 相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业 应当着力发展县域经济, 振兴小城镇经济 积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移, 扩大农村富余劳动力的就地转移 这样, 就可以缓解大中城市为农民工提

13 供基本公共服务的压力 (3) 以乡镇政府改革为重点, 优化基层公共资源配置, 创新农村公共服务体系 随着农业税的全面取消, 农村基本公共服务严重缺失形成了乡镇政府改革巨大的现实压力 乡财县管 后, 乡镇政府的公共服务职能有所改善, 但与创新农村公共服务体系的基本要求还有很大的距离 以为农民提供基本而有保障的公共服务为重点, 调整乡镇政府的职能定位 我院 2006 年中国改革问卷调查的统计结果显示, 有近九成的专家认为为农民提供基本公共服务是乡镇政府的最主要的职能 面对农村基本公共服务的现实压力, 乡镇政府作为与农民最接近的一级政府, 应当按照统筹城乡发展的基本要求, 把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能 无论是乡镇机构设置 组织形式的调整, 还是管理机制 运作机制的改变, 都要有利于保障基本公共服务职能的履行 以发展农村社会事业为重点, 提高乡镇政府服务农民的水平, 通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系, 逐步形成惠及农民的基本公共服务体系 健全农村社会治安防控体系, 创新农村公共服务和社会管理方式, 保持乡村安定有序 以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心, 整合农村各种资源, 以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务 从我院 2006 年在西北三省调研情况看, 可以考虑以计生系统为主要平台, 整合基层公共组织资源 农村基本公共服务供给往往是个案性的工作, 需要政府掌握大量的信息资源, 需要有一个与农民联系密切的组织渠道来完成 我国已建立了一个扎根农村基层 同千家万户建立起密切联系的农村人口计生网络, 充分发挥这个工作网络的优势, 有利于在农村公共服务体系建设方面尽快取得突破 按照 乡财县管乡用 的原则, 推进乡镇财政管理体制改革 合理的乡镇财政管理体制是乡镇政府有效履行基本公共服务职能的关键 税费改革后, 乡镇政府的收入环节已经开始规范 在这个前提下, 一些地方开始采取 乡财县管 的试点 试点情况表明, 这种模式对从支出环节上约束乡镇政府相当有效, 也有利于乡镇政府转型, 有利于节约乡镇行政成本, 缓解乡镇政府机构人员膨胀等问题 要按照基本公共服务均等化的要求, 规范和加大县对乡镇的财政转移支付, 使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配 在重构乡镇财政管理体制的过程中, 要采取有效措施化解乡镇政府遗留的债务问题 三 加快推进以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革 从 2006 年改革的实际进程看, 改革在多方面不到位, 改革推进的主要困难在于行政管理体制改革的滞后 根据我院 2006 中国改革问卷调查报告显示, 有 80.90% 的专家认为全面落实科学发展观, 行政管理体制改革是最为关键的体制保障 1. 以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革已经成为全面制度创新的重点 由于改革发展新阶段的突出矛盾有了明显变化, 今天行政管理体制改革的着眼点与以往不同 无论是转变经济增长方式和加强公共服务职能, 还是改善公共治理结构, 都要把全面落实科学发展观作为基本目标 (1) 这次行政管理体制改革面临的背景和以往相比发生了深刻变化, 应当按照经济转轨和社会转型的现实需求进行总体设计和统筹安排

14 从经济领域看, 我国面临着经济快速增长同发展不平衡 资源环境约束的突出矛盾 这意味着新阶段行政管理体制改革的着眼点, 已超出以往以政企分开为基本要求的职能转变, 而是为经济增长方式由政府主导向市场主导转变作出相应的制度安排 从社会领域看, 公共需求的全面快速增长与公共服务不到位 基本公共产品短缺的矛盾越来越突出 这对新阶段行政管理体制改革提出了新的要求, 需要从体制上解决公共资源优化配置的问题, 确保政府成为基本公共服务的主体, 并发挥主导作用 从政府自身建设看, 面对行政成本不断膨胀 行政效率低下和体制机制性腐败增多等问题, 需要改善公共治理结构 政府还要尽快完善工作方式和运行机制, 建立强有力的行政系统, 使自身建设与全面落实科学发展观的要求相适应 (2) 从经济社会发展的内在要求出发, 新阶段行政管理体制改革的基本目标是政府转型 我国的改革开放走到今天, 市场经济体制的基本框架已经形成, 各类企业已成为经济建设的主体 在这种背景下, 政府继续扮演投资建设主体的角色将造成大量的经济社会矛盾 为此, 新阶段行政管理体制改革的实质, 就是要实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变 以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点, 完善市场经济体制 这就要求政府由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变, 以此来提供经济可持续发展的体制保障 以基本公共服务均等化为重点, 强化政府在建立公共服务体制过程中的主体地位和主导作用 这就要求政府尽快成为社会性公共服务的主体, 以此来强化政府的再分配职能 以强化政府自身建设和改革为重点, 改善公共治理结构 这就要求政府从部门利益 行业利益 地区利益中超脱出来, 为社会公平正义提供重要的制度保障 (3) 以全面履行政府职责 规范约束政府行为为主要内容, 推进新阶段的行政管理体制改革 从改革实践看, 政企分开 政资分开 政事分开等都很重要, 机构改革也很重要 问题在于, 在部门利益 地方利益和行业利益的诱导下, 这些改革的目标都难以实现, 甚至还会出现改革的扭曲变形 就是说, 面对现阶段突出的矛盾和问题, 要把履行政府职责 规范约束政府行为作为行政管理体制改革的重大任务 例如, 在政府基本公共服务责任不到位的情况下, 在教育 医疗卫生等领域推出的一些改革就有可能演变成政府 甩包袱, 从而使改革走形变样 因此, 在改革方案的具体设计上, 特别是在行政管理体制改革的实际推进中, 要十分强调政府自身的职责所在, 并由此严格约束规范政府行为 2. 转变经济增长方式的迫切性和现实性, 要求政府加快由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变 我国可持续发展问题的 症结, 主要在于政府主导型的经济增长方式 这种经济增长方式在市场竞争机制和市场主体的形成过程中发挥了重要作用 问题在于, 它在近几年的实践中已弊多利少, 难以为继 : 助长了投资过度 产业结构恶化 ; 使地区 城乡间发展严重不平衡 ; 降低了就业增长率 ; 加剧了能源供求矛盾等 我院 2006 年改革调查问卷显示,79.04% 的专家认为实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的基本条件已经成熟 应当看到, 我国已经确立

15 了市场经济体制的基本框架 : 企业 ( 尤其是民营企业 ) 已成为市场经济的主体 ; 市场在资源配置中的基础性作用大大提高, 产品和服务的价格机制基本形成 ; 经济全方位对外开放 在这个大背景下, 政府的经济职能不应再是直接投资搞建设, 而是要通过提供良好的经济性公共服务, 为经济可持续发展创造良好的政策和制度环境 (1) 按照经济增长方式转变的要求, 有效地履行政府的经济调节职能 适应经济增长方式转变的新形势, 下一步应重点改善和加强政府的经济调节职能 要加强政府中长期战略规划职能 近些年, 中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性, 在保持宏观经济稳定中的作用越来越大 宏观经济波动在很大程度上是由经济政策缺乏预见性和连续性所致 为此, 建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会, 以提高中长期发展规划的科学性 约束性和经济政策的有效性 稳定性 提高货币政策在经济调节中的地位 利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具 为此, 应当明显增强央行的货币政策决策职能, 并由此完善央行运行的体制机制 确保经济信息统计的准确性 准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提, 但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性 建议通过相关立法, 进一步完善制度和改进方法, 提升国家统计机构的权威性, 以进一步增强经济信息的客观性 (2) 强化政府的市场监管职能 我院 2006 年改革调查问卷显示,72.75% 的专家认为, 当前政府在履行经济职能方面的突出问题是市场监管不力和过多干预并存 最近几年, 药品 食品安全等方面的问题越来越严重, 有些已经触及了社会公共安全的底线 为此, 应尽快从体制机制入手, 提高政府市场监管效能 要保证市场监管的统一性 实行市场监管的垂直管理 例如, 把处于直属机构和事业单位中的监管机构纳入国家行政序列, 受国家行政法和相关法规的规范和约束 建立国家层面的市场监管委员会 针对市场监管中多头参与和监管不到位并存的现状, 要加强市场监管的统筹协调, 整合各监管部门的力量, 提高监管效率 实现由分业监管向综合性监管的过渡 以金融业为例, 混业经营大势所趋, 应尽快实现由分业监管向综合性监管的转变 (3) 加强国家的经济战略职能 我国已经成为世界上第四大经济体, 加强国家整体经济战略的任务比以往更为紧迫 大大强化国家能源战略职能 我国现行的能源战略规划 机构设置与经济大国的地位不相适应 为此, 应当尽快组建国家能源委员会, 专司国家能源战略职能 此外, 最大的三家国有控股能源公司既有执行国家能源战略的某些职能, 又都是海外上市公司 这样, 不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾 由此, 尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重大的现实需求 强化对外经济战略职能 我国是世界第三大贸易国, 但政府的对外经济战略职能还比较薄弱 虽然履行对外经济战略职能的部门是商务部, 但是相当一部分政策的制定和责任落在其他相关部门 为此, 建议由商务部专司国家对外经济战略职能, 以强化对外经济战略职能的统一性和协调性

16 将国有资产管理纳入国家的经济战略职能 我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用, 与此相对应, 国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分 为此, 建议成立国有资产管理和工业部, 专司国有资产战略管理职能 这样, 既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能, 又可以有效地发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力 (4) 扩大国家的环境保护职能 2006 年度中国公众环保民生指数显示, 有 86% 的公众认为, 环境污染对人的健康造成了很大的影响 39% 的人认为, 环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响 越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活, 而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存和发展 因此, 应当大大强化各级政府的环境保护职能 要在发挥中央地方两个积极性的基础上, 强化中央对地方环境保护的监管职能 严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向 为强化国家的环保职能, 建议成立国家环境委员会 要探索绿色 GDP 评价体系, 使其逐步成为评价地方政府经济业绩可操作性的指标体系 3. 适应全社会公共需求的全面快速增长, 需要大大强化政府在公共服务体制建设中的主体地位和主导作用 应按照十六届六中全会精神, 把 创新公共服务体制 作为行政管理体制改革的基本目标之一 (1) 尽快实现中央地方关系由 以经济总量为导向 向 以基本公共服务均等化为重点 转变 现行的中央地方关系, 使各级政府把主要精力放到地区经济总量和财政收入增加上, 经济总量是硬指标, 基本公共服务是软约束 在这种情况下, 建立公共服务体制是缺乏基本条件的 为此, 应当尽快为中央地方关系从 以经济总量为导向 向 以基本公共服务均等化为重点 转变创造条件 规范和完善转移支付制度 逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助, 清理和规范专项转移支付, 增加一般性转移支付的比例, 使整个转移支付制度符合基本公共服务均等化的总体要求 着力调整中央财政支出结构 减少中央财政的经济建设支出比例, 明显增加基本公共服务支出比例, 明显加大中央财政对农村基本公共服务的投入力度, 明显加大中央财政对中西部基本公共服务的投入力度 培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源 例如, 积极探索开征物业税, 使其成为地方政府履行公共服务职能的稳定税源 ; 改革资源税征收办法, 提高地方政府财力 ; 将地方国有资本预算纳入财政预算, 增加地方政府可支配财力 (2) 严格划分各级政府的公共服务职责, 使各级政府公共服务的职责与能力相匹配 中央原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给, 以城乡和区域基本公共服务均等化为重点, 强化再分配职能 应尽快制订全国范围内基本公共服务的最低标准, 建立公共服务的评价体系 按照事权与财力相对称的原则, 尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距 各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给, 应当重点关注辖区内居民的实际需求, 强化公共服务的供给效率 着力提高县乡基层政府财力, 使县乡基层政府能够切实承担起公共服务职能, 切实为农民提供基本而有保障的公共服务 对中央地方

17 共同承担责任的公共服务, 应责任清晰, 分工明确 : 逐步改变双重管理的做法, 属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理, 属于地方职权范围内的事项由地方统一管理 此外, 着眼于提高公共服务供给效率, 扩大 省管县 体制的试点范围, 争取在缩小行政层级方面有新的突破 (3) 以保障基本公共服务供给为重点加强政府公共服务机构建设 现行政府公共服务机构设置与有效履行公共服务职能的要求不相适应 政府公共服务机构不健全 公共服务信息管理系统不科学 公共服务人才队伍配备不合理的问题仍然十分突出 因此, 在纵向上, 要尽快改变公共服务机构 上下一般粗 职能趋同化严重的现象 借鉴国际经验, 加强上下级之间的分工与协作, 以提高公共服务供给效率 在横向上, 要克服公共服务管理事务分工过细, 有关部门职能交叉 相互扯皮的现象 应尽快整合和优化同级政府行政组织资源, 按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构 (4) 以公共服务为导向的干部政绩考核制度 近几年的宏观调控表明, 一些地方政府注重 GDP 增长而忽视公共服务的现象并未完全改观 以招商引资和经营城市为目标, 项目市长 项目县长 等现象相当普遍 这些现象反映出的深层次原因, 在于干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要 一方面, 我国现行的干部考核指标体系中, 经济建设等指标比重较大, 某些时候 GDP 指标甚至对干部的升迁 一票否决 ; 另一方面, 现行干部政绩考核制度很难反映老百姓的声音 增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重 十一五 时期应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中, 并逐步增加其权重 把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素 应当针对公共服务的决策 执行 监督等各个环节, 建立符合公众公共服务需求的表达机制, 将公众满意度纳入干部政绩考核体系, 使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素 4. 从政府自身建设与改革所面临的问题看, 改善公共治理结构越来越成为行政管理体制改革的重大任务 政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关 近年来, 无论从宏观经济调控, 还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看, 公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步 为此, 改善公共治理结构越来越成为行政管理体制改革的主要任务之一 (1) 按照决策与执行分开的要求, 尽快实行大部制 当前, 中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍, 有的综合性部委集中了过多的决策权, 削弱了其他部门的决策权, 不仅降低了政府行政效率, 还强化了部门利益, 并成为产生机制性腐败的因素之一 从我国的基本国情出发, 推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员, 而在于建立决策 执行分开的行政管理体制, 确保决策科学 执行有力 监督有效 国务院所属机构可考虑进一步整合, 拓宽主要部委的职能, 逐步向大部制过渡 例如向大交通 大文化 大农业过渡 (2) 规范各级政府的经济职能与社会职能, 建立强有力的工作系统 1980 年 8 月 18 日, 邓小平同志在中央政治局扩大会议上指出 : 要建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统 当前, 实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同 改革开放初期, 政府工作系统的基本任务是强化经济建设职能 当前的问题是, 科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针, 但从整个行政系统内部情况看, 各级政府的主要任务仍是履行经济职能, 而履行

18 社会职能的权力相对分散, 也相对薄弱 因此, 应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能, 以强化行政系统自上而下的一致性 (3) 建立有效的政府监督体制 我国的行政监督主体不仅有行政机构自身, 还有党 权力机关 司法机关 社会团体 公民及社会舆论 监督主体多, 机构多, 渠道多, 但监督力量过于分散, 监督的协调性 配套性比较差 从而, 需要从内外两个方面来有效监督政府 在政府行政体制框架内, 应当将监督机构与执行机构 决策机构分开, 强化监督机构的权威性 要加强廉政监察 执法监察和效能监察, 督促政府工作人员廉洁从政, 保证政令畅通, 防止官僚主义和形式主义 进一步完善行政复议制度, 建立政府履行层级监督责任和自我纠错机制 同时, 完善行政外部监督体制 推行政务公开, 充分发挥人大 政协 司法机关和新闻舆论的监督作用, 认真接受群众监督 (4) 有效控制行政立法规模, 严格规范行政立法程序 据统计,20 年来全国人大通过的法律有 75%~85% 是由国务院各部门提出来的 此外, 行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章, 具有类似于法律的约束力 在行政立法程序尚不规范的情况下, 行政立法很难摆脱部门利益 行业利益的局限, 也给改革攻坚造成了很大的难度 未来几年, 要从总体上控制和缩小行政立法的规模, 并且严格规范行政立法的程序 严格限定授权行政部门的立法起草范围, 限制行政部门订立行政法规和部门规章的范围 增强全国人大的立法权威, 尽快制定程序法, 以规范行政立法的程序 扩大行政立法过程中的公众参与机制, 推行开门立法 建立立法回避制度 立法公开制度和立法参与制度 此外, 应尽快建立行政立法审查和撤消机制, 废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规 在审查程序中, 应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用, 可以考虑在全国人大设立专门委员会, 对行政立法进行监督和审查 新阶段的行政管理体制改革具有明显的结构性 综合性和配套性的特点 因此, 在改革基本方向明确的前提下, 综合设计行政管理体制改革的总体方案相当重要 在总体方案设计科学的前提下, 才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施, 才能够使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进 行政管理体制改革还要把握改革时机, 成熟一项推出一项 新阶段的行政管理体制改革不是一般性的机构改革和职能转变, 而是要实现政府转型 要使政府转型能够保持连续性, 能够有所作为, 应当坚持成熟的改革先行的原则, 成熟一项做一项 例如, 大部制的实行可以逐步推进 当前, 整合交通 铁路 民航等部门, 建立交通运输部的时机相对成熟, 可以先行推出 应当看到, 在改革进入全面制度创新的阶段, 尤其是全面利益关系调整的关键时期, 改革的综合协调是顺利推进改革的前提 我院 2006 中国改革调查报告显示, 高达 94.05% 的专家认为当前部门利益化问题突出, 制约了行政管理体制改革的进程 ; 有 84.6% 的专家认为当前有必要加快建立高层改革协调机制, 以加快推进改革攻坚 可见, 当前的改革既需要高层次 利益超脱的改革协调机构设计改革的总体方案, 又需要权威性的改革协调机构在改革的实际进程中打破局部利益和既得利益的约束 为此, 建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构, 建立利益超脱的改革协调机构, 从全局的角度规划和协调改革

19 第一篇农村改革 : 创新统筹城乡发展的体制机制 2006 年农村工作的核心是全面推动社会主义新农村建设,2005 年中共十六届五中全会提出的工作任务开始得到全部部署 本报告试图对 2006 年农村政策的变化作一扼要述评, 并提出未来农村政策调整的若干讨论意见 在中央政府 2005 年 10 月提出建设社会主义新农村任务之后的一年多的时间里, 相关工作进行得有声有色 总揽 2006 年的农村改革与发展, 围绕新农村建设这一根本任务, 从中央到地方表现出空前高涨的工作积极性 中央政府进一步加大了公共财政支持农村发展的力度, 政策制定与实施的一些难点得到克服 ; 新农村建设中的一些偏差受到中央政府关注, 并引起了政策导向的调整 ; 中央连续发布四个 一号文件 已经构建了新时期农村政策框架, 未来一个时期的农村政策可能保持某种稳定性 新农村建设的舆论宣传声势浩大, 党中央政治机器也开足马力为新农村建设服务 全国 4000 多名县委书记和县长在一年内在中央几所干部学校被集中培训 地方政府明显感受到中央政府的压力, 新农村建设工作地方也已经不是一个单纯政治口号 许多地方在农村建设中积极探索, 在落实中央政策时有所创新 一 2006 年农村总体改革取得重大进展 1. 财政支农政策更显实效 2006 年, 中央确定的财政支农工作的基本要求是, 国家财政支农资金的增量要高于上年, 国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年, 其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年 基础产业和公共服务部门, 要把掌握的资源更多地投向农村, 把基础设施建设的重点转向农村 年中, 中央还决定逐步加大土地出让金 ( 全国 2005 年约 5000 亿元左右 ) 投入农村基础设施建设的比重 中央财政支农政策在 2006 年得到有力贯彻 国家投入农业综合生产能力建设 120 亿元, 种子工程, 商品粮基地建设, 优质粮产业基地建设, 灌区节水改造, 大型泵站建设, 水库加固, 小型水利建设, 动物防疫等方面不同程度增加了投入 农村 水 气 路 电 建设投入大幅度增加, 仅改水的建设 2006 年投入 64 亿元 ; 沼气池建设投入 25 亿元 ;18 万乡村公里建设安排 190 亿元, 比上年增加 100 多亿元 ; 农网改造安排 12 亿元 农村社会事业发展投入大规模增加,2006 年投入农村义务教育比上年增长 130 多亿元, 合作医疗的资金要比上年增加 60 多亿元 2006 年, 中央财政支农总投入达到 3397 亿元, 比去年增加了 422 亿元 2004 年开始实行的 四项补贴 政策, 其中对农民种粮的直接补贴 2006 年约 143 亿元, 已经接近了粮食风险资金的一半 良种补贴和农机具补贴由中央财政支付 6 亿元, 地方政府支付约 40 亿元左右 2006 年又新出台一项补贴政策即农业综合补贴, 由中央财政安排 125 亿元, 主要用于补贴农民因农业生产资料上涨而发生的成本增加部分 以上四项直接补贴合计约 315 亿元 年农村金融出台了一系列实质性措施 2006 年国家在农村金融政策调整方面迈出了重要步伐 年初 一号文件 提出的 金融机构要不断改善服务, 加强对 三农 的支持 的意见得到有力贯彻

20 这一年国务院银监会发布 关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见, 降低了农村金融准入门槛 意见 的主要内容是, 在有效监管 防范风险的前提下, 适度放开农村金融机构的市场准入标准, 鼓励各类资本到农村创业, 引导各类机构到农村增设网点, 解决目前城乡金融发展的不平衡的问题 意见 要求银行业金融机构在成本可算 风险可控的情况下, 积极创新符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务, 完善金融服务价格形成机制, 逐步将目前在城市地区开发 开办的标准化的保险 代理 租赁 保管 担保 个人理财 信息咨询 银行卡等业务, 逐步地把它推广到广大的农村, 充分利用商业化网络销售政策性金融产品, 满足农村多元化金融服务的需求 依照新的政策, 今后可以有更多的金融机构进入农村 ; 在农村不仅有村镇银行 社区性银行, 除了现在的农信社, 还会出现第二信用社 第三信用社 贷款公司等 民营资本也可以进入银行金融业 这些规定不仅打破了农村金融发展僵局, 对全国金融发展也具有积极意义 银监会的改革意见尽管向前迈了很大一步, 但农村金融是否能就此面貌一新, 还很令人怀疑 制约因素有两个方面, 一是农村金融赖以发展的经济基础还不成熟, 二是改革政策的配套问题仍然没有完全解决 因为我国农村经济仍以分散的小农户经营为基础, 农村信用社与小额信贷组织面临的困难, 也继续会是未来农村新型金融组织的困难 新的政策要求大型商业银行参股建立农村商业银行, 可是决定它们退出农村金融服务领域的原因并没有消除, 这些原因仍然会影响它们介入农村服务的积极性 如果强要求大型商业银行必须介入农村金融服务, 国家必须出台 社区投资法, 对它们的经营领域做出某种强制 2006 年在农业保险领域还没有重要政策出台 据了解, 正在制定中的 农业保险制度改革方案 将推出建立农业救灾基金和再保险运作机制等支持政策措施, 实行农业保险经营模式多元化 3. 乡村治理得到进一步完善 2006 年在乡村治理方面新的政策出台, 有关部门修订 村民委员会组织法 的工作至今尚未完成 但是, 许多地方政府仍在积极探索村民自治的新路子, 并取得了可喜成绩 本报告作者参加了 2006 年中国社会科学院组织的一项关于乡村治理的调查, 注意到天津市武清区党委在推进村民自治工作中大胆创新, 成绩非常显著 调查结论认为, 他们的经验可能具有广泛借鉴意义 (1) 区纪委直接负责村民自治工作 目前, 全国各地的村民自治工作主要由政府民政部门来抓, 但天津武清区由党委领导这项工作, 由区纪委部门直接负责, 区民政部门做配合工作 (2) 制定详细工作规范, 弥补现行法律缺失 我国 村民委员会组织法 是 1998 年正式颁布实行的 从此后的工作实践看, 这项法律基本适应我国农村实际, 但在一些方面也反映了法律的不完备性, 影响了这项工作的顺利推进 天津武清区在区纪委的主持下出台了六套制度, 分别是 : 村民自治示范章程 村级重大事项议事决策流程 村民代表会议示范章程 村民代表选举办法 村民代表会议村务监督小组示范规则 村民代表会议民主理财小组示范规则等 这些规定使当地村民自治工作做到了有章可循 (3) 创造性地解决 两委 矛盾, 实现党的领导的新方式 武清区所建立的制度架构可以概括委 以村党支部为核心, 以村民代表会议为中枢, 以村民委员会为执行机构 党支部委员会的成员由党员选举, 但选举中的候选人由村民

21 投信任票, 如果不能获得村民的信任, 就不能当选为党支部委员会成员 村民代表由村内各选民小组选举产生, 成为村民代表会议的主要成员 村委会和党支委会的主要干部是村民代表会议的当然成员 村民代表会议对村内事务做出决策, 由村民委员会负责执行 村党支部书记兼村民代表会议主席 有人担心在乡村发展民主政治会使上级政府的意志难以贯彻, 造成社会的裂痕, 天津武清区的经验表明, 这种担心是不必要的 事实上, 在民主程度提高以后, 政府的意志更容易贯彻了 武清区的主要党政领导有一种理念, 要 变政府的意志为百姓的意志, 事实证明, 这种理念在民主制度下不是空想 2005 年, 武清区开始了大规模的道路规划整治工作, 涉及到许多方面的土地调整 政府充分利用村民代表会议为核心的民主运作系统向农民宣传政府的规划和各项补偿政策, 并利用村民代表给农民做工作, 农民很快接受了政府的决定, 使这项工作得以顺利完成 除此之外, 在农民组织方面, 中央还出台了 农民专业合作社法, 农民合作组织发展制度环境得到完善 难产的 农民专业合作社法 终于在 2006 年经全国人大常委会表决通过 这项法律的颁布将对中国农村发生长远的积极影响 据了解, 一些省市已经在紧锣密鼓地抓紧贯彻这项法律, 有望在 2007 年出现一个推动农村合作社发展的热潮 此项法律的出台解决了长期困扰人们的农民合作社法人地位问题, 有利于农民合作组织深入从事农业服务活动 合作社法的其他内容也与国际惯例基本接轨 此法的一个显著亮点是明确了农民退出合作社时财务处理办法, 规定合作社在农民退社时要 退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额 ; 合作社每年要将提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额 农民专业合作社法出台后, 有论者希望用新的合作社来替代现有集体经济体, 借此使目前的 统分结合的双层经营体制 的实质内涵发生变化 此论用意很好, 但恐怕难以实行 农民专业合作社的活动主要集中在服务领域, 家庭耕作不适合用合作社替代, 从而土地关系的变更也不是合作社能够介入的 现有集体经济受人诟病的正是土地财产关系方面的弊端, 新的农民专业合作社不能名正言顺地解决这个问题 年出台的土地政策措施稳定了农民预期 从总体上看,2006 年国家仍然没有在农村土地改革方面有重要举措, 有关决策文件仍然强调继续坚持农村 双层经营体制 但这一年在土地管理方面也有一些政策微调 2006 年土地管理政策变化的一个亮点, 是给地方对土地整理中节约出来的土地的灵活利用开了口子 这一年国土资源部发布了 关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知, 通知规定, 各地在加强建设用地总量控制的基础上, 对符合土地利用总体规划和年度计划的新农村建设用地, 特别是安排的重点生产 生活公共基础设施等急需的基础工程建设用地, 要及时予以保障, 进一步提高审查报批效率和服务水平 通知明确指出, 经部批准, 稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点 集体非农建设用地使用权流转试点, 不断总结试点经验, 及时加以规范完善 坚持建新拆旧, 积极推进废弃地和宅基地复垦整理 村庄复垦整理节省出来的土地, 按照因地制宜的原则, 宜耕则耕 宜建则建, 优先用于农村经济社会发展 从我们的一些调查看, 地方政府对土地整理中节约出来的土地通常会安排到经济建设方面 另从已经掌握的资料看, 全国村庄整治所产生的土地节约总规模, 完全可以满足未来较长时期里

22 国家非农业经济建设对土地的需要 村庄整治通常可以节约出土地 30% 以上, 有的地方在 50% 以上 笔者的一个调查发现, 东北某地合并三个村庄, 用 300 亩集中安置农民, 而腾出的土地达 1500 亩 2006 年, 国家继续加大建设用地监管力度 国务院发布了 关于加强土地调控有关问题的通知, 强调了以往的基本政策, 提出了加强监管的新的具体措施 一是改进了用地指标管理办法, 决定以实际耕地保有量和新增建设用地面积, 作为土地利用年度计划考核 土地管理和耕地保护责任目标考核的依据 ; 实际用地超过计划的, 扣减下一年度相应的计划指标 二是规定了土地出让费的使用顺序和土地有偿使用费的支出顺序, 体现了土地征用和转让收入用于安排农民生活和支持农业发展的原则 三是决定建立工业用地出让最低价标准统一公布制度, 以制止地方政府廉价出让工业建设用地的错误做法 国务院通知明确指出, 工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本 土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和 工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让, 其出让价格不得低于公布的最低价标准 低于最低价标准出让土地, 或以各种形式给予补贴或返还的, 属非法低价出让国有土地使用权的行为, 要依法追究有关人员的法律责任 国土资源部为落实这一政策出台了一些具体规定 2006 年国家还成立了 国家土地督察机构, 以加大对土地违法违纪案件的处理力度 2006 年农村土地管理领域的一个微妙地方, 是国务院 关于加强土地调控有关问题的通知 中提到 农民集体所有建设用地使用权流转, 必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内 这一条 2005 年广东地方立法允许农村集体非农建设用地上市流转, 越过了农地转移于非农建设用途时必须收归国有的 政策 限制 ( 实际上这个政策限制相当模糊 ), 曾经引起研究者的关注 国务院的这个 通知 事实上认可了广东的做法 5. 农村改革正在触及深层经济体制 2007 年的中央 一号文件 在重申我国推动农业进步的基本政策的同时, 也在一些方面突破了大家关心的政策难点, 提出了深化改革的一些新思路 值得我们注意的一些方面是 : (1) 国家将安排资金奖励和补助那些积极改革的地方政府, 采取更灵活 更有效率的支农资金使用方式 (2) 积极鼓励地方政府采取措施化解乡村债务, 国家将对财政困难地区给予补助 (3) 充实农村工作综合机构, 解决农村工作部门的人员编制紧张问题 (4) 国家决定在今年全面推进农民最低生活保障工作, 由此可能整合目前农村推行的部分社会保障项目 (5) 中央决定积极探索从优秀村干部中考录乡镇公务员 选任乡镇领导干部的有效途径, 合理提高村干部的待遇和保障水平 这项措施有利于鼓舞农村基层干部的工作热情, 增强干部的创新动力 (6) 中央将大幅度增加农业科研投入, 并要求充分发挥大专院校在农业科技研究中的作用 这可能是改变我国农业科研落后局面的关键性措施 (7) 国家将改变过去只重视粮食市场 忽视其他市场的倾向, 全面开拓农村市场, 增加市场建设投资 (8) 文件明确提出, 今后企业捐款和投资建设农村公益设施, 可以按规定享受相应的税收优惠政策 这项政策有利于拓宽支农资金渠道 上述内容是人们通常关心的官方文件的所谓 亮点, 但 2007 年 一号文

23 件 核心内容是确定我们国家未来农业现代化的方向 选择正确的农业发展道路, 既是为农民利益着想, 同时也是为全体人民利益着想 丢了后一句话不行 如果丢了, 就可能走上日本的农业发展道路 日本的模式有成功之处, 更有失败之处 高成本 高补贴 低效率不是我们要选择的农业发展模式 这就要求我们用统领全局的思想认识把握未来农村政策的调整方向, 使我国农业走上一条在国际市场上有充分竞争力, 能为全体人民提供丰富 优质 低价的食品, 保障农民收入较快增长的现代化道路 我国以往的农村改革走的是一条渐进改革道路, 这种选择有利于减少改革的摩擦和阻力 但是, 渐进改革也往往把一些难点放在改革序列的后面 第一阶段的农村改革是建立家庭承包经营制度, 产权改革被回避了 我们曾希望赋予土地承包权 长期化和市场化 的性质, 但这样的性质在实践中事实上没有形成 所以, 我们认为承包制改革是 半截子 产权改革 第二阶段农村改革的核心是取消广义的农业税, 也是渐进改革 农业税对国家财政已经不再有多大意义, 取消它属于水到渠成 第三阶段的改革以 综合改革 为核心, 也包括了农村医疗改革和农村社会保障体制改革 县乡财政体制改革的要点是建立国家支援农业的长效机制, 但财政支农强调的是 增量调整, 其中 增量 是绝对量, 而不是比例量 近两年国家对农业投入的比例不仅没有提高, 还略有下降 新型合作医疗制度和最低生活保障制度在全国范围里推开有重大意义, 但仍然属于 扶危济困 的性质 毫无疑问, 这种渐进改革的思路是不可替代的 ; 在中国不可能实行浪漫主义的改革方案 但是, 渐进改革的做法的确把难题留在后面了 目前农村发展所呈现的几方面基本事实是 : 第一, 我国农业获得了进步, 但是我们的农业竞争力不强 随着我国人民币汇率调整到位, 中国农产品在国际市场上相对竞争地位还会下降 第二, 广义的农民收入在增加, 但城乡收入差距在扩大, 真正种粮的农民的收入增长缓慢 农业产业化的推进提高了农民单位时间的收入, 但同时因为节约了农民的劳动时间, 农民在农业领域的收入很难提高, 除非农户的种植规模有一定程度的增加 第三, 农民大量进入城市务工, 极大改变了中国经济结构, 给中国经济增长带来了所谓 人口红利, 但同时城乡二元结构没有根本改变 农村青壮劳动力大量离开农业以后, 粮食基本没有减产, 说明农村 劳动力无限供应 的理论判断仍然有效 第四, 我国粮食产量基本满足了国内需要, 但农业生产消耗资源程度比较高, 环境压力日益增加 改变上述四方面情况, 必然触及我国深层次经济体制, 具体包括劳动管理体制 ( 涉及劳资关系的处理 ); 社会管理体制 ( 涉及户籍制度等 ): 土地产权制度和粮食安全体制 改变这些体制有相当的难度 总体上看, 我国农业发展取得了很大进步, 但同时也面临更大的挑战 下面我们将扼要讨论这些方面的问题 二 中国农村改革进入到综合改革的新阶段 针对农村税费改革政策出台以后出现的主要问题, 中央政府从 2005 年开始部署了农村综合改革, 主要任务是推进乡镇机构改革 农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革 2006 年 9 月国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议, 总结了以往改革的经验, 部署了新的改革工作

24 1. 农村义务教育体制改革 农村义务教育体制改革的重点是理顺各级政府在农村义务教育中在责任, 确保农村义务教育经费来源, 减轻学生负担 改革的主要内容有四项 : (1) 全部免除农村义务教育阶段学生学杂费, 对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费 课本费中西部地区由中央全额承担 学生的学杂费和农村义务教育阶段中小学公用经费都由中央和地方按比例分担, 西部地区为 8: 2, 中部地区为 6:4 对贫困家庭学生补助寄宿生生活费, 由地方承担 (2) 提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平 (3) 建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造投入长效机制 农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金由中央和地方按 5:5 的比例共同承担 (4) 巩固和完善农村中小学教师工资经费保障机制 年国家安排 100 亿元, 重点支持尚未实现 两基 的西部农村地区新建和改扩建 7700 所寄宿制学校 ; 国家继续实施农村中小学现代远程教育工程, 年, 中央和地方政府共同安排 100 亿元, 为中西部地区 3.75 万所农村初中建设计算机教室 为 38.4 万所农村小学配备卫星教学接收设备 为 11 万个小学教学点配备教学光盘设备和成套教学光盘 ; 国家还要启动实施农村初中改造工程, 重点解决 大班额 多和寄宿比例低 条件差的问题 农村义务教育经费保障机制的改革将从今年春季开学起分步骤实施 2006 年, 西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费 ;2007 年, 中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费 ;2008 年, 各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省 ( 区 市 )2005 年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准 ;2009 年, 国家出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额,2010 年农村义务教育阶段的中小学公用经费基准定额将全部落实到位 各地对农村义务教育管理体制也采取了改革措施 广东省 2004 年出台了 广东省教育现代化建设纲要 ( 年 ), 提出农村义务教育不再搞学校等级评估, 集中精力 财力, 努力办好每所学校 ; 农村中小学生活设施全面改善, 实施农村中小学校 四有 工程 ( 有符合标准的学生宿舍 有符合卫生标准的食堂 有清洁卫生的厕所和冲凉房 有符合标准的运动场 ); 全面改善农村中小学校生活用房和生活设施, 实施义务教育 50 班额 标准工程, 解决城镇学校大班额问题 ; 积极稳妥推进免费义务教育, 统筹安排经费支出责任 ; 按照流入地政府管理为主 全日制公办学校为主的原则, 把非户籍常住人口子女义务教育, 纳入义务教育发展总体规划统筹安排 其他一些省市区也在 2005 年出台了推动农村义务教育发展的地方政策 中央政府加大了农村义务教育的投入为地方减轻负担 提高农村义务教育水平发挥了重要作用 但是, 受国家以高考为导向的教育体制的影响, 农村子女的教育与农村经济发展和农村劳动力转移的关联程度还很低 在大规模并村的背景下, 一些地方的学校已经被废弃, 形成了教育资源的巨大浪费 有的学校没有虽然没有废弃, 但学生数量急剧减少 笔者考察的陕西子长县某村小学 2006 年只有 4 名学生, 而 20 多年前还有 150 多名学生 2. 乡镇机构改革强力推进 相比于历史上的税费改革, 这一轮改革取得彻底成功的几率要大得多 因为眼下早已不再是农业社会, 在我国国内生产总值中, 农业所占的份额已降至 12.5%; 而以改革前农民负担的税费总额计, 相对于如今的财政收入也已经是微

25 不足道 但问题在于, 税费改革前国家征收的农业 三税 不足 400 亿元, 农民的税费负担总额却何以高达 1250 亿元? 根源在于两方面 : 一是政府在缺乏制约的情形下, 存在着机构和人员自我膨胀的机制 ; 二是财政未能对农村的公共服务提供必要的支撑 其结果是, 前者必然导致 食之者众, 生之者寡 ; 后者只能造成 农村的事情由农民自己办 在这两者的夹击之下, 农民的负担焉能不重! 所以要巩固税费改革成果, 关键就在于政府的机构改革和惠及农村的公共财政体制的建立这两大方面 乡镇机构的改革, 自农村改革以来已先后进行过三次, 但都没能跳出 精简 - 膨胀 - 再精简 - 再膨胀 的轨迹 现在这第四次又能如何? 事实证明, 对于乡镇机构, 只 精兵 而不 简政, 显然是不可能实现改革目标的 因此, 按社会主义市场经济要求转变政府的职能, 是首要任务 从前期已经开展的试点经验看, 乡镇政府转变职能, 关键在于四个方面 : 一是要调整经济管理上的职能 要从直接抓资源配置 招商引资 项目建设 生产经营等本是市场主体的行为, 转到对农户及各类经营主体进行示范引导 提供政策服务和营造发展环境上来 二是要花更多的精力去加强农村的社会管理和公共服务 三是要转变观念, 推进农村基层的民主政治建设, 充分发挥村民自治组织的作用 四是要大力发展各类经济服务和社会中介组织, 把那些政府管不了 管不好的事情交由这些组织去做 如果乡镇改革只注重精简机构 人员, 而不注重转变职能, 其结果很可能是虽然减少了机构和人员, 但同时也会削弱农村的社会管理 降低农村的公共服务水平, 这不符合农民的切身利益 推进乡镇机构改革的基本方针是, 转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的基层行政体制和运行机制 中央要求, 各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员 中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线 我国区域发展差异很大, 不同地区的乡镇经济社会发展极不平衡, 不同地区的农村对乡镇政府的要求有很大的不同 乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况 农民组织化程度 宗教信仰 民族习惯等实际情况, 因地制宜, 分类进行 乡镇政府改革不能搞 " 一刀切 " 和 " 整齐划一 ", 允许各地方根据实际情况确立不同的基层政府体制 乡镇改革不只是乡镇政府自身的问题, 还涉及到县及县以上政府的改革, 涉及到乡村基层组织的改革, 必须是上下结合, 上有县 市体制改革的跟进, 下有乡村治理结构的变革 如果做不到这一点," 十一五 " 规划中明确提出的要在五年内基本完成乡镇机构改革目标就可能落空 因此说," 十一五 " 时期全部完成乡镇政府改革难度相当大 但在具体操作上, 可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标 考虑乡镇政府职能问题, 要从农村工作的现实状况出发, 从农民群众的愿望出发, 从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发 目前, 各地的改革都在探索之中, 综合改革已初步显示出成效 以推进乡镇机构改革为例, 通过撤乡并镇, 从 2000 年到 2005 年底全国共减少了近 9200 个乡镇, 每年减少近 1500 个, 有些县减少了 10%-30% 的乡镇数量, 最多的减少了近 40% 推进农村综合改革, 乡镇政府职能首先要转变, 而转变的关键是强化公共服务 在这方面, 各地的做法不一, 取得的效果也有所不同 除了湖北 咸安经验 外, 如吉林省实施 两还 一剥离 四加强, 推进政府职能转变, 巩固乡镇机

26 构改革成果 按核定编制定岗定员后, 不仅没有超编, 相当一部分乡镇还有空编 随着乡镇富余人员安置工作的稳步推进, 分流数量 质量也取得突破, 乡镇行政编制 事业编制和实有人员, 都得到大幅度精简 全省乡镇行政编制精简 4008 名, 实有人数精简 1547 人 ; 乡镇事业编制精简 4780 名, 实有人数精简 人 为了妥善安置乡镇富余人员, 各级政府通过轮岗竞聘 鼓励转办企业等办法, 分流安置乡镇行政人员 3988 人, 占总数的 99.5% 一些基层干部和群众赞许说, 站所改革后, 人员少了, 服务面大了, 服务的数量和质量比过去高了 3. 县乡财政体制改革 进一步改革县乡财政管理体制, 建立财权事权统一的新机制 县乡财政管理体制改革要着眼于解决两个问题 : 一是解决财政分配的公平性和有效性问题, 也就是在城乡之间逐步实现公平分配财政支出, 用好纳税人的钱, 办好老百姓的事 二是解决县乡财政困难 保证基层运转, 防止基层通过乱收费弥补财政不足 按照这样的要求, 县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配, 以事权定财权, 以责任定财权, 对加强的职能要增加财力支持, 对弱化的职能要减少支出 ; 要体现财力支出向公共服务倾斜, 向基层倾斜, 切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力 县乡财政体制改革的主要任务是建立中央和省 ( 市 ) 政府对县乡财政的支持力度, 加大中央对中西部落后县的财政转移支付规模, 改革财政管理方式 中央决定, 从 2006 年开始, 财政新增教育 卫生 文化等事业经费主要用于农村, 国家基本建设资金增量主要用于农村, 政府征用土地收益用于农村的比例要有明显增加 进一步完善转移支付制度, 增加一般性转移支付, 规范专项补助 继续推进 省直管县 财政管理体制和 乡财县管乡用 财政管理方式改革试点 对于全社会高度关注的乡村债务问题, 中央在 2006 年部署了化解债务的试点工作 2007 年中央一号文件提出了解决乡村债务的基本方案 中央决定, 要全面清理核实乡村债务, 摸清底数, 锁定旧债, 制止发生新债, 积极探索化解债务的措施和办法, 优先化解农村义务教育 基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务 文件同意, 在严格把握政策和加强审核的前提下, 减免或豁免税收尾欠, 并拟订由中央和省级财政要安排一定奖励资金, 鼓励地方主动化解乡村债务, 是解决乡村债务难题的两项政策突破 中国农村人口多, 经济发展水平低, 税源有限, 相当部分的县乡在取消农业税后又失去了一个主体税种 因此, 要增强政府对农村的社会管理和公共服务职能, 就必须加大上级财政对基层政府的转移支付力度, 必须将那些本应由政府承担的事情, 如农村的水 路 电 ( 燃 ) 气, 以及农村义务教育 公共卫生 文化事业 社会保障等, 逐步纳入公共财政的承担范围, 才能使收入水平总体较低的农民能在享有公共服务方面具有平等的权力 同样以吉林为例 近年来, 这方面的情况正在发生着积极的变化 2006 年, 中央和省级及部分地 ( 市 ) 财政对农村税费改革的专项转移支付已达 1030 亿元, 中央财政对部分财政困难县乡和产粮大县的以奖代补资金增加到了 210 亿元 ; 同时, 还明显加大了对农村基础设施和社会事业的投入, 中央财政预算内的支农资金总规模达到了 3397 亿元, 比上年增加 14.2% 但是, 由于长期以来欠账太多, 改变农村基础设施和社会事业严重滞后的局面, 绝非一朝一夕之功 所以, 深化改革, 促使政府职能加快转变和公共财政覆盖农村, 对于建设新农村 培育新农民 实现统筹城乡经济社会发展的目标, 无疑将具有决定性作用

27 三 以农村最低生活保障制度为重点的农村社会保障体系建设 1. 农村新型合作医疗发展速度加快 从 2006 年起, 中央和地方财政较大幅度提高了新型合作医疗的补助标准, 大部分试点地区的农民自己交纳 10 元人民币, 地方政府和中央政府分别补贴 20 元 一些地方的补助标准超过了国家规定, 如天津市塘沽区人均基金达到 200 元, 大部分来自地方补助 中央要求, 全国试点县 ( 市 区 )2006 年数量达到全国县 ( 市 区 ) 总数的 40 % 左右 ;2007 年扩大到 60% 左右 ;2008 年在全国基本推行 ;2010 年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民 实践表明, 在 2006 年, 农村新型合作医疗取得了比较明显的进展 各项指标均提前完成 最新统计显示, 截至 2006 年 9 月底, 全国已有 1433 个县 ( 市 区 ) 开展了新型农村合作医疗, 占全国县 ( 市 区 ) 总数的 50.1%, 实现了年初确定的工作目标 有 4.06 亿农民参加了新型农村合作医疗, 占全国农业人口的 45.8%, 参合率达 80.5% 2006 年 1 至 9 月, 全国有 1.4 亿农民从新型农村合作医疗中受益, 共得到医疗费用补偿 95.8 亿元 从总体上看, 全国新型农村合作医疗运行平稳, 逐步规范, 卫生服务水平提高, 农民医疗负担有所减轻, 因病致贫 因病返贫的问题有所缓解 作为农业大省的陕西, 农业人口达两千七百六十五万, 其中贫困人口八百万, 大约有三分之一存在因病返贫 因病致贫现象 2006 年, 陕西农村合作医疗试点县由 2005 年的 11 个扩大到 43 个县 ( 市 区 ), 覆盖农业人口一千两百二十八万人, 平均参合率为 87.2%, 居中国第三位 从新型合作医疗的实践看, 这项工作具有明显的医疗救助性质, 但也存在一些问题 例如, 以大病为主的医疗补偿机制有待完善 ; 基金筹集困难, 运行管理费用过高 ; 医疗保险没有照顾到日益庞大的流动人口 2. 农村 五保户 供养政策调整 2006 年国家发布了新修订的 农村五保供养工作条例 新的国家条例重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定, 明确今后五保供养资金在地方政府预算中安排, 中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助 这一规定将农村一部分有特殊困难的群众纳入了公共财政的保障范围, 实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制, 向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变 从以往的实践看, 农村五保供养制度的落实尚不尽人意 最大的问题是农村五保供应制度的资金来源没有充分保障 按照过去的规定, 农村五保供养所需经费从乡镇统筹费中列支 ; 在有集体经营项目的地方, 可以从集体经营收入 集体企业上交的利润中列支 在一些经济落后的地方, 需要列入五保供应范围的农户比较多, 但乡镇政府筹集资金的能力却很弱, 村集体经济力量更是薄弱, 农村五保户的保障水平就不可能很好 随着 三提五统 被并入农业税, 再后来农业税也被取消, 农村五保供应制度运行的经费落实问题就突出起来了 在这种背景下, 农村五保供应的经费就只能列入政府财政预算了 3. 农村最低生活保障制度正在全面实施 2006 年的一项与农民切身利益密切相关的政策, 是中央决定从 2007 年开始在全国范围里建立农村最低生活保障制度 2007 年的 一号文件 要求, 在全

28 国范围建立农村最低生活保障制度, 各地应根据当地经济发展水平和财力状况, 确定低保对象范围 标准, 鼓励已建立制度的地区完善制度, 支持未建立制度的地区建立制度, 中央财政对财政困难地区给予适当补助 目前, 全国有 2000 多个县 1500 万人享受了低保 据有关资料,2006 年 1-8 月城镇低保支出 亿元, 农村低保 20.6 亿元, 特困救济 8.6 亿元, 五保供养 21 亿元 各地出台了不同的低保标准, 有的在 1000 左右, 有的则在 2000 元以上 据此估计, 全国低保的平均水平将超过国家规定的 贫困线, 待低保制度覆盖全国农村以后, 涉及的低保人口将超过全国农村贫困人口, 低保资金规模会在 50 亿元以上 4. 农村社会保障的其他问题 2006 年在农村养老保障方面没有出台新的政策 总体上看, 国家已经确定以渐进方式解决农村养老保障问题是正确的 养老不能靠国家财政, 农村养老更不能指望国家财政 目前, 在城市解决养老社会保障的资金问题, 是雇员和雇主一共拿收入的 28%; 养老其实是老百姓自己花自己的钱, 而且付出很大的代价 美国的养老保障税率是 17% 农村养老保障的社会化只能随经济发展逐步推进 农村各项社会保障和社会救助政策的相互衔接是一个值得认真研究的问题 目前我国农村有多种社会保障和社会救助形式, 其中, 低保政策 五保供养政策和特困户救助政策是专门针对农村低收入或无收入人群的 一些农村地区因为地方财力不支, 尚没有实行低保政策 在一些已经实行这些制度的地方, 可以看出这些制度存在相互衔接方面的问题 现行政策规定, 在没有实行农村养老制度的农村地区, 如果两个老人丧失了劳动能力, 其孩子如果有赡养能力, 则不能被确认为五保户, 相反则可以是五保户 这个规定意在鼓励子女赡养老人, 但从长期趋势看, 子女赡养老人的义务将会淡出历史舞台, 否则我们也没有必要逐步推广农村养老制度了 由此可以看出, 农村养老制度与五保供养制度存在潜在的摩擦 能不能逐步用农村社会化养老制度和低保制度替代现行的其他农村救助制度? 我们认为看是可行的, 并且应该把它看作一个趋势 如果认定这种趋势, 就应该在设计各种具体制度时注意彼此间的相互协调 另外一个值得关注的问题是, 国家扶贫政策成为政策研究领域争论的热点 目前, 全国扶贫领域的投入包括财政资金和信贷资金两项已经达到 400 亿元左右, 远远超过全国农村低保资金的规模 能不能用低保投入替代扶贫投入? 哪一种投入的社会经济效益比较好? 人们在关注这样一些问题 亚洲开发银行发布了一份建议书, 建议中国通过建立农村低保制度来从根本上解决 2820 万人均年收入在 627 元以下农村人口的温饱问题, 他们认为以这种方式解决问题比开发扶贫投入少, 而且更见效 该机构发布的题为 关于建立农村低保制度 全面解决农村温饱问题的建议 指出, 中国政府从 1986 年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划 未获温饱的农村贫困人口从 1985 年的 1.25 亿减少到 2002 年底的 2820 万 ( 目前按新的标准只剩下约 2300 万 ) 剩下的未获温饱的农村贫困人口是居住在不适宜人类生存 条件恶劣的地区或最终需要搬迁移民的 剩下的未获温饱人口中, 有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病失去正常劳动能力的 对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式, 不仅成本很高, 而且也很难根本解决问题 国家扶贫工作领导机构的官员反对用低保替代扶贫, 坚持认为开发式扶贫具有重要意义 而相反意见认为, 对于约 500 万或更多一些的农村极端贫困人口, 扶贫开发对他们的意义不大 ; 其余条件较好的贫困人口可以从经济开发中得到帮

29 助, 但这种经济开发可以纳入一般的农村开发项目中去 如果这个观点正确, 国家扶贫机构的主要任务应集中在移民工作领域 过去已经移民约 200 万, 再用 20 年左右的时间移民 600 万也不是难事 另外一个值得讨论的事项, 是移民的落脚点问题 过去移民是农村到农村, 新移民与老居民之间存在一定的资源争夺问题 陕西某移民村人均土地耕作面积不到 1 亩, 农民生活仍然困难 利用新开垦土地只能解决一部分移民问题, 且存在环境保护压力 能不能直接将自然条件不利地区的极端贫困人口移到全国的几百座城市? 我们认为这值得考虑 用 20 年的时间移民 600 万, 平均每年每个城市不到 1000 人 考虑到东部发达地区的一些新兴城市的潜在贡献能力, 这个办法实施的难度会更小 四 完善新农村建设的资金保障 1. 进一步加强金融对新农村建设的支持力度 在新农村建设中, 农村金融改革的具体目标应包括 : 一是增加对 三农 的金融服务供给 ; 二是促进农村金融机构的可持续发展 只有实现二者的有机统一, 才能为新农村建设提供良好的金融服务 只注重前者而忽视后者是不切实际的, 是一厢情愿 所以, 要想合理运用金融手段支持新农村建设, 就必须遵循市场经济规律, 着力解决好以下几个方面的问题 : (1) 健全多层次农村金融体系 我国已经建立了以合作金融 商业性金融和政策性金融为基础的农村金融体系, 但它们之间的功能既有重叠, 又有空缺, 需要对它们进行革新 调整和补充 第一, 分类指导农信社改革, 并保持改革政策的连续性 建议 : 沿海 经济发达 交通便利地区的农信社改革要继续按照现代金融企业制度的要求, 进行股份制改造, 建立一批农村合作银行和农村商业银行 ; 对老少边穷 经济欠发达 交通不便农村山区的农信社改革, 要按照合作制原则进行改造, 不能简单套用现代银行制度模式 要充分尊重农民意愿, 按农民意愿办事 要根据市场确立科学的风险定价机制, 合理确定涉农贷款利率, 着力解决部分机构因独家经营而将贷款利率 一浮到顶 等问题 尽快理顺省联社同县联社 信用社的管理体制, 确保基层农信社的独立性, 严禁上级联社以指定联社负责人等形式挤占下级信用社的经营成本 省联社不能办成行政性管理机构, 要在尊重法人经营权的前提下, 树立服务意识, 充分发挥人才 信息 管理上的优势, 建立有效的金融创新机制, 开发适应农村各类市场主体需要的 具有差异性 多样化的系列金融产品 ; 要重点发展金融咨询 代理 保管 担保和个人理财等中间业务, 加快银行卡联网, 实现联合经营 合理运用再贷款 再贴现等货币政策工具, 增加对中西部地区和粮食主产区的再贷款, 增强农信社的支农实力 改进和完善再贴现业务管理, 对涉农已贴现票据优先办理再贴现, 通过票据市场扩大 三农 资金来源和总量 第二, 拓宽政策性金融服务领域 政策性金融是符合 WTO 协议要求的支持和保护农业的重要手段 各级财政部门应列出一部分预算, 向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和弥补呆坏账损失 要多渠道拓宽农发行的资金来源 ( 比如发行农业金融债券 利用邮政储蓄存款 从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款等 ), 提高其放贷投放能力 第三, 按照现代企业制度改造农业银行 农业银行要按照国有银行改革的要

30 求, 深化产权制度和内部管理制度的改革, 办成真正的商业银行 ; 要主要着眼于发挥大型商业银行的系统性优势, 以市场原则为导向, 重点满足农业产业化龙头企业 农村科技园区 农村基础设施建设和县域以上工商企业的资金需求 对农行剥离的扶贫贷款业务, 国家应采用招标方式由多家金融机构平等竞争贴息优惠 鼓励农业银行在改革中, 通过市场化手段, 整合农行多余的机构和人员, 或改制成农村信用社 试办农村小额贷款机构和农村保险机构 (2) 建立有效的农村资金回流机制 引导农村信贷资金回流支持新农村建设, 一是要为抑制农村信贷资金外流提供制度性保证 ; 二是要合理利用经济手段和行政手段, 通过财政资金补偿金融机构贷款风险和税收优惠等措施, 引导农村资金高效率地转化为农村投资 具体建议是 : 第一, 重点解决邮储资金流失问题 第二, 其他措施 例如, 制定 农业投资法, 规定县域金融机构在保证资金安全的前提下, 将一定比例的新增存款投放当地, 或购买农业政策性金融债券 对不同地区的金融机构实行差别税率政策, 将减免税与存贷款比例挂钩, 引导资金流向农村 (3) 发展农村社区基金和小额信贷机构, 弥补农村金融服务空白 在农村金融体系中农信社是 一农独大 在监管部门的引导下, 农信社改革的商业化趋势不断强化, 一批农信社将撤离偏远落后地区 这种趋势无法逆转, 只能采取有效措施, 弥补偏远落后地区的农村金融服务空白 农村社区基金和农村小额信贷机构就是弥补农村金融空白的重要手段 因此, 第一, 按照真正的合作制原则发展农村社区基金 ; 第二, 发展农村小额贷款机构 (4) 积极发展农业保险和农产品期货, 分散农业生产的自然风险和市场风险 我国农业生产的资本有机构成高, 收益低, 受自然环境影响大, 自然风险大 ; 加入 WTO 后, 我国弱小分散的小农户面临着国际市场的冲击, 市场风险增大 这使得为 三农 服务的农村金融成本高 风险大而收益低 所以需要采取有效措施, 分散和降低农业生产的自然风险和市场风险, 降低农村金融的系统性风险 由此, 第一, 大力发展农业保险, 分散农业生产的自然风险 ; 第二, 发展农产品期货, 建立农业生产风险规避机制 (5) 改善农村金融发展环境 现代金融企业的建立和生存需要一定的金融环境 在经济发达地区, 金融生态好, 各类农村金融组织就比较容易生存 改善农村金融组织的发展环境, 重点是完善农村经济基础条件, 提高农户和农村企业的盈利能力和风险承受能力, 这是调动农村金融机构放款意愿的基础 第一, 加大财政的投入力度, 加强农村的基础设施建设, 加大农业科技服务的投入, 改善农村经济运作的基础 提高农民的组织化程度, 提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力 第二, 鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司, 带动其他担保机构的发展 要扩大有效抵押品的范围, 增加农作物收益权 权利质押, 同时保护担保债权的优先受偿权 探索运用动产质押 仓单质押等形式, 根据 产业大户 龙头企业 等新型农业经济主体的不同特点, 采取 一企一策 一户一策 的办法解决农民抵押难 担保难的问题 第三, 要在实践中推进农村金融立法工作, 大力加强农村社会信用环境建设, 优化法制环境, 加大执法力度, 严厉打击各种逃废金融债务的行为, 切实维护金

31 融债权 农村金融改革是一个世界性难题, 但在新农村建设中, 只要有政府的强力支持, 为农村金融发展创造良好的政策环境, 建立有效的农村资金回流机制, 再引入市场化的运营机制, 不断提高农村金融机构的竞争力, 我国的农村金融一定能够走上可持续发展的康庄大道, 实现新农村建设和农村金融改革的 共赢 2. 完善财政支农承接系统的基础结构 财政支农的基础制度结构包括三个方面, 一是财政支农系统中的资金的承接者, 主要指农民 农民组织和农村基层政府 ; 二是财政支农系统中的资金注入者, 主要包括中央政府和省市政府 ; 三是与财政支农系统有密切关系的其他组织, 包括银行系统和保险系统 提高财政支农的效益大抵与这三个方面的组织结构有关 这三个方面每一方面的问题都会降低资金投入的效益 过去我们在谈到支农效益时往往有一个偏差, 就是强调支农系统本身的运作缺陷, 强调资金的转移过程中的 漏出 问题 实际上, 资金的承接者出了问题, 也影响资金的利用效益 ; 相关辅助系统的组织不健全, 财政支农就如同单腿跳跃, 其效益的发挥必然降低 所以, 提高财政支农的效益应该是一个系统性的工作 农民 农民专业经济合作组织 村民委员会 ( 或代表集体经济的管理机构 ) 以及乡镇政府是财政支农系统中的资金接受者, 也应该是农村建设的主体 这方面的问题如果能解决好, 不仅可以提高财政资金的利用效益, 还可以使这些农民家庭和组织也成为积极的农村建设的投入者 仅仅关注资金的注入者和承接者还不够 需要考虑财政支农的辅助系统 仅仅靠财政支农是 单腿跳, 政府将不堪承受 要加强农村金融建设和保险系统建设, 形成三足鼎立的农业支持系统 第一, 不仅要实行村民自治制度, 还要把自治制度逐步推进到乡镇一级 没有自治, 就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作 在村级社区走向衰落的背景下, 乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台, 如果自治停留在村一级, 其意义会大打折扣 有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的 公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定, 我们不能走回头路 从政治学规律看, 除非某项公共职能具有高度的专业化性质, 否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端 如果一个社区需要综合的权威机构, 那么, 这个机构就必须通过民主的方式来产生 我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举, 产生了积极结果 在一个相当长的时期里, 乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决 第二, 大力推动乡村民间组织的发展, 开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间 大量的公共事务在民间组织那里也可以处理 民间组织不需要农民纳税 ; 其领导职位常常能吸引志愿者充任 民间组织活动越是广泛深入, 政府活动的成本就越是减少 第三, 要压缩乃至取消现有的传统集体经济这个层次, 代之以农民自愿组成的各种专业合作社 为此, 首先要下决心改革土地制度, 让土地管理纳入法制化的轨道, 剥夺村 乡两级干部对土地的控制 这个办法将大大缩小乡村干部的事权范围, 有利于精简公务人员的数量 同时, 把农民的土地财产权归还农民, 还将减少乡村干部岗位的 含金量, 有利于志愿者参与公务活动 其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济, 从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端 第四, 广泛实行委托服务制, 大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控

32 制 上下对应的机构, 把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理 例如, 县计划生育委员会直接委托乡镇自治政府或某民间机构 ( 例如某医院 ) 办理计划生育事务, 同时将经费划拨给承办机构 现在的所谓 七站八所 的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标, 而不必设立专门的机构 如果县级机构没有经费给农民服务, 宁可撤消也不能在乡镇设立一个机构用收费办法养活自己 第五, 现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能, 则完全推向市场 政府的农业技术推广一类的经费可以转变为 专用支付券 发给农民, 由农民在市场上用这种 准货币 购买服务, 促成有关组织的竞争 接受 专用支付券 的组织可以向发行者 ( 政府机构 ) 兑换货币 通过上述改革, 一定会形成一个全新的乡村治理结构 建立这样一种结构在技术上并不困难, 关键是政府的见识与行动魄力如何 从我的调查看, 乡镇改革成败的关键在县一级领导 改革不仅会触及乡镇干部的利益, 更会触及县一级干部的利益 3. 整合 理顺支农资金的注入系统 因为统计数据的缺陷, 我们也很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模 但是, 大体上我们可以用县以下政府 ( 包括县政府, 但不包括城市中的区政府 ) 的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模 支出总额应包括预算内支出 预算外支出, 还应包括违规的自收自支支出, 其中后一部分相当难估计 根据一些相关数据的保守估算, 这个数字在 5000 亿元左右 5000 亿元的农村公共品供给规模, 相当于农民要拿在农村获得的大约 亿元现金收入 ( 不包括打工收入 )1/3 换句话说, 如果这个公共品的总量全部要农民埋单, 那么, 意味着一个农民在农村每获得 100 元的现金收入就要拿出 33 元来支付公共品 这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平, 更不用说相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税 当然, 农民拿不出这个钱, 于是, 就有了高层政府的转移支付, 也就有了数千亿元的乡村两级负债 国家的支农资金的注入系统究竟是一个什么样子, 我相信很少有人能说得清楚 我作了一番努力, 整理出一个很可能不完全的材料 我把手头所掌握的与 社会主义新农村建设 有关的项目列了一个表格 从这个表格可以看出建设项目的名称 ; 有的项目实施的时间和投资数量如果方面找到资料, 我也记录了下来 项目实施的时间如果没有标注, 可能是长期项目 项目数量也算得上蔚为壮观, 表中共列出 95 项, 涉及农村经济 社会和文化诸方面 直接涉及的中央部一级工作部门包括中宣部 中央文明办 国家发改委 农业部 民政部 广电部 国家扶贫办 水利部 建设部 交通部 教育部 科技部 司法部 国家税务总局 中国人民银行 国土资源部 财政部 商务部 林业部 文化部 卫生部 国家计生委 劳动与社会保障部 国家供销总社 国家环保总局和国家电力总公司 国家烟草专卖局等, 一共 28 个单位 这些项目或工程绝大部分与中央政府的真金白银联系起来, 有的项目也有社会资金参与, 更有地方政府的资金参 单纯社会性的资金动员工程没有计入 这些部门中还没有包括政策的研究和制定者 还有几项可能没有发生新增支出的项目 一是中央组织部在 2006 年全年要培训县委书记和县长, 培训工作的主题是社会主义新农村建设 培训地点在北京 上海 井冈山和延安 二是民政部管农村村民自治选举, 而新农村建设的五大目标有 管理民主 这一项, 但没有发现这个工作的 项目 或 工程, 其次由地方政府买单的选举经费也是不小的开支 三是共青团主持

33 的 希望工程, 主要是组织社会资金帮助失学儿童 四是妇联组织的一些项目, 也利用社会资金, 如 母亲水窖工程 双学双比 竞赛 幸福工程 春蕾计划 等 过去有一个说法叫 九龙治水 现代事务要复杂一些, 于是解决农村发展的问题就需要数十个部门来分别治理 但工作分工也不是没有一点问题 例如修路, 建设部管村庄内部的道路, 交通部管了出村的道路, 有时候并不容易衔接上 村的边界可能不清楚, 道路的宽度也有不同规定 再比如, 城市的医保工作由劳动与社会部管, 且有机构和人员, 有办公设施和办公经费, 但农村医保不仅没有带编制的常设机构, 甚至连办公经费也没有保障, 卫生部门苦不堪言, 想把这个工作推给劳动与社会保障部, 据说后者没有接受的意愿 要知道, 农村医保涉及的人口大大超过了城市相关人口 美国农业部的直接雇员是 10 万, 中国农业部的直接雇员是几百人, 中国农业部也想变成一个 大农业部, 管理更多的农村发展事务 如果此动议能成为现实, 也许用不了 28 个部门管 95 项工程 但这似乎也是农业部一家热情, 别人未必愿意 这种改革不容易, 执行起来也有困难 事实上, 过去有农业战线 百万大军 的说法, 完全由农业部统起来不容易 一些部门内部的机构也有重叠交叉情况 据了解, 财政部内部涉农资金管理部门就有两个 农业部内部有乡镇企业局 农产品加工办公室和农业产业化办公室, 职能也可以归并 同一类型的项目, 下达资金的渠道也有可能在一个以上 例如, 农业产业化龙头企业支持项目和农村专业合作经济组织支持项目在农业部有 5000 万元的资金支持规模, 对这些项目, 财政部又有另外的资金支持 新农村建设的总支出其实也不少, 尽管还不能满足需要 按目前的农村投入增长率, 几年以后总支出将达到 5000 亿元之上, 按目前的国际粮价, 这个数量差不多可以把中国的口粮和饲料粮买回来 当然, 中国人到国际市场上买所有粮食, 粮食价格会涨上天 我只是比喻这个钱数不小 十五 期间, 中央财政花钱约 1.2 万亿, 十一五 期间有可能突破 2 万亿 钱花得效果如何? 这个问题并不好回答 我按照 余值法 做粗略估算, 似乎可以看出效果算不上出色, 还需要进一步提高投资效率, 否则就糟蹋钱了 现在全国扶贫总投入包括信贷资金每年在 300 亿以上, 还有 2300 万人口需要脱贫 如果给这些人口直接发钱, 补足低于脱贫标准的部分, 大概需要资金是 30 亿元左右 多出来的 200 多亿元可以归并到其他新农村建设项目中统筹使用, 可能是一个好的办法 在贫困程度特别高的地区, 开发式扶贫或 造血式 扶贫的效果很不怎么样 但我相信, 做这个的调整很不容易 94 项工程是不完全记录, 但也不会遗漏太多 这数量的确够多了 但细想起来, 工程分细的确便于专业化管理 农业部管修路, 总不如交通部方便 可是有时候也的确部容易扯皮事情, 例如我们讲城乡统筹发展, 为什么劳动与社会保障部就不能将农村医保管起来? 从初步调查看, 新农村建设这个工作的确深受农民欢迎 一些地方的大局意识也有提升, 过去地方把发展农业的责任推给中央的倾向似乎有所改观, 前景看来不错 至于这些工作的问题, 也应该有一些, 并需要深入观察, 这是我们以后再议的话题 资金注入系统如何调整? 按照资金的功能确立资金管理部门是可能一个好办法 可以把资金划分为两大类, 一类是转移支付资金, 不随项目下达, 直接拨付地方财政 ; 另一类是项目资金, 这类资金可以分为几个亚类, 分别是 :

34 农业生产支持资金 农业部的资金 科技部的部分资金 财政部的部分资金和发改委的部分资金都可以归并这一类 流通支持资金 商务部的资金以及良种补贴 农机补贴资金属于这一类 教育培训资金 教育部的资金和其他一些部门的培训资金属于这一类 社会保障资金 劳动与社会保障部的部分资金和卫生部的部分资金属于这一类 直接补贴资金 对农民的直接补贴属于这一类 意外灾害处置资金 农村体育文化补贴资金 文明办 文化部和中宣部的资金属于这一类 按照上述资金类别, 可以分别归口几个部来管理 提高支农资金的运作效益还需要更深入的改革举措 关键的几项内容是 : 提高民主决策程度, 逐步将资金拨付的权力交给各级人民代表大会 ; 提高立项的透明度, 以减少资金使用的交易成本 ; 建立严格的资金申请 拨付和监督程序, 在制度上防止资金的流失 中央和省 ( 市 ) 的资金到了县级政府以后, 资金已经非常细碎 能不能在县级财政整合使用上级政府的财政支农资金? 国家发改委主任马凯曾经赞成这种设想 我们在调查中发现, 已经有地方政府这样做, 并取得了良好的效果 江西赣州的使用资金的办法是对各类涉农支农资金和项目统筹安排 集约投放 例如, 在政策允许的范围内把老建扶贫 以工代赈以及农业 水利 交通 能源等专项资金相对集中捆绑使用 与此同时, 各级财政设立了新农村建设专项资金, 建立了财政投一点 涉农资金捆绑使用倾斜一点 包扶单位助一点 受益群众出一点 社会各界捐一点 政策优惠减一点的筹资机制 在这里, 政府的资金起到了 四两拨千斤 的作用, 有效激活了社会各方面资金投入 一年来, 赣州累计整合资金 4.9 亿元投入新农村建设 五 加快政策调整, 建立保障农民权益的长效机制 1 建立保障农民土地权益的制度安排 当前我国土地制度方面的几个基本事实是 : 第一, 尽管我国实行了所谓世界上最严格的土地管理制度, 但土地浪费仍然很严重, 土地违法案件层出不穷 第二, 因为土地征用而引起的农村 群体性事件 在数量上居各类 群体性事件 之首 失地农民越来越多, 尽管不少地方对失地农民提供了社会保障, 但农民还是不满意 农民有一种强烈的意识, 国家拿了他的地, 就应永久保养他们家人 第三, 尽管我国法律允许农民之间转移土地承包权, 但此类交易量不大 ; 已经发生的交易常常不稳定 这种情况不利于推行农业规模经营 人们对当前土地制度的缺陷已经有广泛共识, 但对改革的方向却有明显分歧 除过有人希望用农民专业合作社替代传统集体经济的办法解决问题之外, 还有更多的人希望通过 物权法 的颁布, 实现承包权的 物权化 但从目前 物权法 初稿内容看, 这种希望难免落空 有不少人主张实行包括耕地私有制在内的多元化的土地所有制, 但因为这种意见涉及到了 私有制, 目前还不能为官方所接受 笔者认为, 接受多元化的土地所有制, 尚需全社会解放思想 很多人不明白 古典私有制 和 现代私有制 的区别 现代国家掌握了控制国民经济的丰富手段, 土地所有制早已不能用自己的土地产权操纵国家命运 现代国家通常对土

35 地的私有产权给予很多制约, 土地功能的公共性受国家权力的支配程度日益增强 简单说来, 现代土地私有制无论在经济上还是政治上都已经没有那么可怕 退一步说, 如果要用 承包权 的 物权化 实现土地产权改革, 也必须有配套措施 不妨宣布土地承包权 100 年不变, 用以表明国家强化承包权使之成为 准私有产权 的政治态度 同时, 土地征用制度和交易制度都应做出重大调整, 调整的原则是国家征用土地的价格必须反映土地资源的稀缺性, 市场交易必须有一定的竞争性 此外, 这种改革还有一些技术性措施必须采用, 但这里不再一一讨论 2. 农民工问题应当受到更大的关注 2006 年年初国务院常务会议审议并原则通过的 国务院关于解决农民工问题的若干意见 是近年来少有的一项系统性的促进农村劳动力向城市转移的政策文件 文件的主要内容包括 : 第一, 抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题 文件要求, 要严格规范用人单位工资支付行为, 建立工资支付监控制度和工资保证金制度, 确保农民工工资按时足额发放 严格执行最低工资制度, 制定和推行小时最低工资标准 目前, 一些省市已经宣布提高农民工最低工资, 有的省市提高幅度达 30% 第二, 依法规范农民工劳动管理 文件重申了国家 劳动法 的有关内容 第三, 搞好农民工就业服务和职业技能培训 文件要求进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制 2006 年颁布的国家 十一五规划 纲要提出, 要支持新型农民科技培训, 提高农民务农技能和科技素质 国家将大规模实施农村劳动力转移培训工程, 增强农村劳动力的就业能力 ; 实施农村实用人才培训工程, 培养造就一大批生产能手 能工巧匠 经营能人和科技人员 第四, 积极稳妥地解决农民工社会保障问题 文件要求, 依法将农民工纳入工伤保险范围, 抓紧解决农民工大病医疗保障, 探索适合农民工特点的养老保险办法 但 2006 年在这方面尚没有具体政策出台 这个文件还提出要切实为农民工提供相关公共服务, 保障农民工子女平等接受义务教育, 搞好计划生育管理和服务, 多渠道改善农民工居住条件 ; 健全维护农民工权益的保障机制, 保障农民工依法享有的民主政治权利, 保护农民工土地承包权益 ; 大力发展乡镇企业和县域经济, 促进农村劳动力就地就近转移 国务院文件出台以后, 不少地方采取措施予以积极贯彻 深圳在全国率先探索建立了 低缴费 广覆盖 保基本 的劳务工医疗保险制度 即企业交 8 元, 劳务工交 4 元, 既保门诊, 又保住院 截止去年底, 深圳市参保人数达到 343 万人, 受到企业和劳务工的普遍欢迎 深圳市的这项工作从试点到全面推开仅用了不到一年半的时间 深圳启动还启动了 " 零欠薪 " 工程,2006 年市 区两级部门先后刑拘恶意逃薪的企业主 52 名, 公开通报拖欠员工工资的企业 42 家 全年共检查用人单位 3.5 万多家次, 涉及劳动者 680 多万人次, 查处违法用人单位 7400 多家次, 追付劳动者工资等待遇 2.5 亿多元, 追缴社会保险费 5500 多万元, 共垫付企业欠薪 28 宗, 涉及员工 2300 多人, 垫付金额 558 万元 目前深圳全市养老保险参保 万人, 其中农民工占总参保人数的 66%, 已有 100 多名外来工在深圳享受按月领取养老金待遇 深圳作为拥有 600 多万农民工的大城市能做到这些事情, 其他城市也应不难做到 这里扼要讨论劳动管理体制改革的基本问题 我们估算, 如果能严格执行 劳动法, 下决心解决劳动者加班报酬问题 城市居民兼业问题和童工问题, 全国

36 就业岗位有可能增加 4000 万左右 如果再能够加强居民收入调节和监管, 适当提高个人收入所得税的累进率, 努力打破就业的部门垄断, 就业岗位还可以增加 从宏观经济数据看, 我国 GDP 连年高速增长, 远远超过了就业增长的速度 这种差距不可能用技术进步因素来完全解释 基本情况是, 一方面已就业的劳动者超时超负荷工作, 另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在 我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因 事实上, 在一些城市现代经济部门, 农民能够从事很多工作 电脑装配流水线上, 经过短期培训的农民工完全可以胜任工作, 这已经有事实可以证明 劳动市场的不完全性, 才是农民工就业难主要制约因素 3. 加快户籍制度改革的步伐 户籍制度改革讲了很多年了, 到现在还不好说有什么人铁定地赞成目前这个制度 但为什么到现在也没有形成一个方案, 更不用说形成一个法律文件? 前年公安部的首长就谈过一些不错的意见, 但后来也没有进一步的消息 去年国务院关于农民工权益保护的文件又回避了户籍问题 对于户籍制度改革步伐的蹒跚, 我看一方面的确是有难处, 因为涉及的利益平衡问题比较复杂 ; 另一方面可能是技术思路有些问题 能不能像有的改革一样, 把户籍制度改革放一放, 到什么时候水到渠成, 让它自然化解? 我看不能 有这个想法的同志无非是说等经济发达到一定程度后来化解这个问题, 但我们已经看到在我国经济发达地区并没有解决这个问题, 反倒使这个问题更加复杂, 例如, 那里的户籍壁垒不仅发生在城乡之间, 也发生在农村社会内部 可见, 我们不能等 持浪漫主义想法的同志常常对 壁垒 恨之入骨, 因此会提出很激进的改革设想 但我认为户籍制度也应有一个渐进改革的方案, 不能想在一个早上解决所有问题 激进的改革可能又是一纸空文, 不能得到实际落实 在思想上要有这样一种观念 : 壁垒不见得总是坏东西, 有的社会壁垒要消除, 但有的社会壁垒就不可能消除, 甚至还是社会发展的需要 一个小姑娘在同样一只沙发上一屁股坐在爷爷旁边, 爷爷高兴 ; 但一个下属一屁股挤坐在上司旁边, 上司就不高兴了 这就是一种壁垒 一个社会会有各种各样的壁垒, 有的壁垒不仅不会对社会有很大危害, 反而可能会降低社会的运行成本, 提高社会运转的效益 所以, 我们要正确看待社会壁垒 但是, 我们国家户籍制度从城乡分割的层面上看, 可以说一无是处, 有的历史上的 好处, 也是虚假的, 现在对它进行改革是完全必要的 不过, 我也不赞成城市不设立任何门槛, 只是门槛要要有某种公正性, 特别不能以先天的家庭出身做门槛 此外, 门槛也不是绝对的, 在一定过渡期里门槛可以高一点, 过渡期结束后就可以低一些 ; 还有的门槛在过渡期结束后可以完全取消 正是基于上述理念, 本报告的作者起草了一个关于我国人口登记制度改革的建议稿 ( 见附件 ) 以下是对这个建议稿的解释 改革的基本技术性思路是通过控制住房来控制城市人口 我以为再没有比这更好的办法 一个城市政府连住房也控制不了, 又怎么能控制人口? 用这个办法的前提, 就是要对住房情况掌握清楚 ; 户籍登记机关要有一个社区住房清单 现代社会, 即使不做户籍制度改革, 一个社区政府也本来应该掌握住房情况 在计算机技术普及的情况下, 做这项工作也不难 对于这个方案, 人们会提出许多疑问, 但最重要的疑问是会不会发生一些人以 投机 的方式很容易地获得一些大城市的户籍? 例如, 一户居民在上海租用了 1 月标准住房, 获得了上海户籍, 开始享有上海的各项社会福利, 然后放弃标

37 准住房, 随便住在什么地方 政府还要这个人提供廉租房 提供最低生活保障 可以设想, 如果这个目的容易达到, 会有成千上万的人涌向上海 这个建议稿估计到了这种情况, 一些条款 ( 如第 5 条 第 9 条和第 14 条有关内容 ) 就是为防止这种情况而提出的 有了这样一些规定, 城市人口不会盲目扩张 ; 户籍人口的机械增长的速度与标准住房的建设速度相关联 除非标准住房供应的速度过度膨胀, 否则户籍人口不会因此项改革而急剧膨胀 按照这个改革方案, 一些城市的住房价格会上升, 房租也会上升, 但这是没有办法的事情 但从长期趋势看, 这个方案不会对房价有重要影响 这个方案实际上给一些人进入条件好的大城市设立了门槛, 这似乎显得违背了 迁徙自由 原则 但是, 从渐进改革的角度看, 这个方案已经有了极大进步, 因为这个门槛是针对所有人, 而不单单是针对农民 从长期趋势讲, 这些门槛也会降低 ; 只是在过渡时期内给地方一定的设立门槛在自主权 这个方案与过去相比有进步 易操作 方向正确, 容易平滑过渡到终极目标 所谓终极目标就是一个公民或一个公民家庭, 只要在进入一个城市居住, 且住所符合城市规划标准, 就必须允许其登记为户籍居民, 并很快享有各种权利 我所设计的方案保留了一定的门槛, 还给地方留下了抬高门槛的一定的自主权, 但到条件成熟以后, 这些门槛可以取消 关键在于这些门槛并不是专门针对农民的 按这个方案, 一些收入较好的城市务工农民很容易成为成绩户籍居民 例如, 已经住在城市的商贩 技术工人, 都有可能成为户籍居民, 城市政府应该欢迎他们 不要担心城市因此会不堪承受, 因为这些人早已住下来了, 城市早已承接了他们, 只是他们没有取得户籍居民身份而已 如果说城市扩容太快, 那也是城市政府规划的标准住房建设规模太大 ; 既然盖了房子, 就应有人居住, 否则岂不是浪费? 这些人口也有能力纳税, 或者有可能纳税, 他们自然应该享有城市提供的公共福利 笔者依据一些资料估算, 按这个方案, 现有进城农民工的 20% 可以立即成为城市的户籍居民, 他们有能力在城市租用或买到 标准住房 经过一定发展阶段以后, 农民工中除过郊区兼业农民都可以居住在城市的标准社区, 并成为城市的户籍居民 那时, 农民工 问题将不再存在 我不赞成搞 贫民窟 也就是说, 我不赞成大量人口拥向少数大城市, 随便居住在临时的破败的建筑物当中, 或者像印度的一些城市一样, 干脆让一些人露宿公共场所 理由是, 第一, 目前已经事实上存在零散的 贫民窟, 如果有鼓励政策, 贫民窟 的规模会更大 第二, 贫民窟 居民大量存在, 城市政府事实上管不了他们, 结果他们就成了城市的边缘人口, 这样等于把全社会的 二元结构 复制到了城市, 问题还是没有解决 这些人口的子女的成长将极为困难 第三, 大规模 贫民窟 的存在会使大城市的产业结构呈现 大而全 的特点, 劳动密集型产业会有相当规模, 结果会挤压其他地方经济发展空间, 加剧其他地方经济的 空心化, 不利于全国经济协调发展, 结果导致畸形区域经济结构长期难以纠正, 使国民经济发展遭受重创 放任 贫民窟 扩张实在是浪漫主义的想法, 很不可取 这个方案实施的两个技术关键, 一是全国 纳税与社会保障帐户 的建立, 另一是住房的普查和 标准住房 的确定 我以为这样两件事情是社会管理的基础性工作, 迟早要做, 现在配合人口登记制度改革来做, 正逢其时 4. 城市化进程及其分析 中国农村大约有 320 万个自然村,60 多万个行政村, 常住人口大约是 7 亿 4

38 千 5 百万, 占了中国总人口的 58% 这是中国社会的大头 中国银监会官员披露的资料表明, 到 2020 年, 社会主义新农村建设需要新增资金十五至二十万亿元人民币 而实际支农资金按照 8% 的增长率计算, 只能提供 10 万亿左右 这些资金即使投下去, 由此产生的固定资产的维护更新成本, 国家和农民都支付不起 正因为这个情形, 总有高层人士强调建设新农村要循序渐进, 要因地制宜, 要把发展生产放在首位, 不可操之过急 然而, 面对这样一个大农村, 不急并不等于就有办法解决问题 仅仅靠农业生产的进步, 并不能创造新农村建设的条件 农业生产越是进步, 例如农业产业化水平的提高, 农业对农民的排挤速度就越快 我们不能想象通过农业的进步使得农村人口的比例由 58% 提高到了 88% 事实上, 农业产业化的重要后果是让农民节约了总的生产时间, 而不是提高农民的农业收入 在农业高度 产业化 的条件下, 服务农业的 龙头企业 从事更专业化的流通和技术指导工作, 农民便退出了农产品的流通的领域和生产资料的购买领域, 连地头上的工作时间也减少了 因为专业化的生产, 某些短缺农产品常常会迅速增加供应, 而农产品的需求收入弹性又很小, 价格便可能下跌, 如果农民的经营面积不变化, 农民的农业收入也会下降 如果要提高农民收入, 一个办法是让农民在闲暇时间更多以后去耕作更多的土地, 另一个办法则是让农民去兼做别的非农产业工作 其实, 不论什么办法, 都要求农民能够找到非农就业机会 如果找不到非农就业机会, 谁愿意放弃土地, 将自己的土地转给别人耕种? 所以说, 大力发展城市经济, 给农民创造非农就业机会, 农业产业化所带来的好处才会变为现实 去年笔者到过无锡, 听那里的官员讲无锡发展的前景, 令人振奋 无锡的官员说, 无锡农村已经实现了小康建设目标, 新的目标是几年之内建成现代化的无锡农村 我看这不是天方夜谈 无锡已经实现了高度城市化, 连华西这样的 天下第一村 事实上也已经变城了一个现代化的小城市 在无锡, 多数农民都在类似华西这样的小城市兼业, 农业收入的比例已经很小, 收入的主要来源是城市工作岗位 无锡的官员也把自己的地盘着力打造成一个包含现代农业的都市区 他们将无锡划分为三个经济地带, 分别是核心城市区 一般都市区和农业区 农民在一般都市区兼业, 当天可以在下班以后回家 无锡人所采取的积极的城市化政策为全国的新农村建设开辟了方向 假设采取积极的城市化政策, 种植业农户以每年的 2.5% 速度减少 ( 目前的速度已经是 1.6% 左右 ), 且每个农户有一个劳动力常年有务工兼业收入, 并按 5% 的速度增长, 同时享受国家补贴的数量为种植业收入的 10%, 则我国农村经济会有如表 1 所反映的变化 ( 以 2005 年价格水平估计 )

39 如果与台湾的发展历程相比, 我国大陆的农村发展的这种积极的估计是有道理的 户均耕作面积超过 1 公顷, 城市化率超过 70%, 农民收入构成的变化十分显著, 事实上, 农民问题已经发生了性质变化 我国东部地区因为城市化速度比较快, 农民状况已经有了显著变化, 未来一个时期的关键是加快中部地区的城市化进程, 而西部边远地区要重视通过移民方式加快城市化的步伐 加快城市化发展目标的关键, 一是深化社会管理体制改革, 创建城乡统一的户籍管理制度 ; 二是改革劳动管理体制, 调节劳资关系, 增加城市就业机会 三是改革土地管理制度和土地产权制度, 探索用 以土地换住房 和 以地租换保障 等多种途径解决农民进城的 门槛 问题 四是改革区域行政管理体制, 祛除僵化的 设市标准 控制 附件 : 人口登记制度改革的一个建议稿 一 现行人口登记制度在上世纪 年代逐步形成, 经过几十年的运行, 其缺陷日益明显, 已经完全不能适应社会进步的需要, 必须予以改革 为加快改革步伐, 规范改革的基本做法, 特制定方案 二 人口登记制度改革要 以人为本, 着力破除城乡分割的二元社会管理体制, 保障公民的自由迁徙权利, 为构造城乡统一的劳动市场提供条件 人口登记制度改革的核心是建立符合上述原则的人口属地登记办法 三 改革方案要体现社会公正 地方自主 高效运行和简化管理的原则 四 人口登记的主管机关是中华人民共和国公安部 ( 或民政部, 以下依惯例假设是公安部 ) 及其地方分支机构 人口登记的办理机关为地方公安局或其授权的派出机构 五 人口登记分为户籍登记和暂住登记两种类型 公民一律在户籍登记地依照当地标准建立 纳税和社会保障帐户, 并在户籍登记地行使公民的各项基本权利, 包括选举权 被选举权和公共福利享有权等 公民在异地获得暂住登记的, 可以建立临时 纳税和社会保障帐户, 其公民基本权利应在户籍登记地行使 六 凡出生在中国国土的人都可以登记为中国公民 登记时要公民本人自愿 未成年人的登记可以有其监护人决定 外国人要登记为中国的户籍居民, 适用国家的其他相关规定 军人及其一起生活的家庭成员的户籍登记, 由公安部另行规定

40 被刑拘的犯罪人员保留原居住地的户籍登记 各类教育机构的学生如果居住在学校的集体宿舍, 时间在半年以上, 由教育机构为其办理当地户籍登记 七 公民只能在一个社区进行人口登记, 依据本方案的规定以及地方相关条例可以获得户籍居民资格, 也可以登记为暂住人员 八 公民必须在常驻地进行户籍登记 公民在长驻地必须居住在标准住房中, 标准住房可以是公民的产权房屋, 也可以是租住房屋 标准住房必须由地方法规加以规范, 其面积大小和位置可以由县级或县以上的地方政府规定, 但家庭人均室内卧室和卫生间面积之和不应小于 12 平方米 ; 单套标准住房的室内卧室面积和卫生间面积不得小于 30 平方米 标准住房的有关具体规定要与社会规划相衔接, 并要遵守国家有关法律法规 城市违章建筑 楼房地下室和其他办公用房不得用作户籍登记的标准住房 一处标准住房只能登记一个户籍居民家庭, 家庭成员可以是一个人, 也可以是夫妻和其直系亲属 已经在一个社区登记的户籍居民, 即使其住房不符合标准, 也应保留户籍居民资格 常驻地 是指一年中在标准住房居住半年以上的地方 但有关组织长期外派的工作人员与长期在外旅行人员可以在原长久居住地登记户籍 退休老人随子女异地居住可以在原居住地登记 居住在异地工作场所的人, 不论时间长短, 也在原长久居住地登记户籍 九 一套标准住房在一定时间里内只能用于一次户籍登记 各地方政府可以对时间的长短自行规定, 但时间最少为 1 个自然年 十 地方政府为必须为户籍居民建立纳税和社会福利帐户, 以记载户籍居民的公共权益项目 公民的社会福利帐户分别由公共部分和私人部分构成 公共部分记载户籍登记地政府给公民提供的各项福利保障和其他利益 对于新登记的户籍居民, 帐户中的公共部分与原帐户有差异的, 登记地政府可以延期实行新的标准, 时间长短由当地政府规定, 但除个别项目外其他项目最长不得超过五年 新登记居民的子女应与其他居民一样立即享有接受义务教育的平等权利 公民在登记地有义务向当地税务机关申报收入 交纳各项税收和其他政府规定的费用 各地可以按照公民登记的时间长短确定公民的公共福利待遇程度, 但基本公共服务应该在所有户籍居民之间保持公平 十一 公民在拥有或租用两处以上标准住房的, 必须将经常居住的一处标准住房作为法定居住地 十二 在社区没有标准住房的临时居留人员不论居留时间长短, 均在原居住地进行户籍登记, 但应申请暂住居民登记, 登记办法由当地政府规定 暂住登记不收取费用 在宾馆 饭店以及其他符合规定的场所临时居住人员可以不直接向公安机关申请暂住登记, 具体事宜由公安机关规定 十三 异地户籍居民到新的社区从事有报酬工作的公民, 在该社区如果没有标准住房, 也应登记为该社区的暂住居民, 其住所为工作场地住所 各地方政府应对工作场地住所的标准作出规定, 以保障外来务工人员的身心健康 有工作报酬的暂住登记人员在从事工作的, 应按照国家规定交纳税收和其他有关费用, 当地政府可以为其建立临时纳税和社会福利帐户 暂住人员移居其他社区或返回原居住地时, 临时纳税和社会福利帐户随其转移 临时纳税和社会福利帐户建立的具体事宜由国家另行规定 十四 公民在一个社区不再拥有或租住标准住房, 必须在当地注销登记, 相关纳税和社

41 会福利帐户同时冻结 公民在一地注销户籍登记后, 必须在一个月内完成在新的居住地登记事宜 公民在一地注销户籍登记后如果没有在一个月内在新的居住地重新登记为户籍居民, 其社会保障帐户中的公共部分中的一定比例的数额将收归国家, 并不再返还公民 比例大小由地方政府确定 第二款情况下如果公民在异地拥有标准住房, 公民必须在标准住房所在地登记为户籍居民 ; 公民拒绝登记的, 公安机关可以予以处罚, 处罚办法另行由公安机关规定 公民在一个社区不再拥有或租用标准住房, 但仍在本社区工作的, 其户籍登记变更为暂住登记, 其纳税和社会保障帐户也变更为临时纳税和社会保障帐户 该公民及其一同生活的其他家庭成员应在拥有标准住房的地方重新登记为户籍居民 公民因家庭破产等原因在户籍登记地丧失标准住房, 并在异地也没有标准住房的, 户籍登记地政府应为其提供廉租房或帮助其租用其他住所, 并保持其户籍居民资格 十五 农民在城市购买或租用到标准住房后, 依照本方案可以登记为城市户籍居民, 享有与其他新登记的户籍居民同等社会权利 农民登记为户籍居民后可以保留在农村的承包地 宅基地和其他不动产 国家鼓励农民以合法方式将耕地 宅基地和其他在农村的不动产自愿转让他人, 地方政府和村集体不得强制农民转让或没收 农民耕地 宅基地和其他在农村的不动产的转让价格应由国家加以规范, 其收入应合理分配, 具体办法由地方政府规定 十六 各地方政府依据本方案可以制定当地户籍登记管理办法和暂住人员登记办法, 并报送国家公安部审批, 经审批后方可实施 十七 各地方政府依据本方案和其他相关法规可以制定当地的公民纳税和社会福利帐户以及临时纳税和社会福利帐户的管理办法, 并报送国家税务总局和劳动与社会保障部审批, 经审批后方可实施 第二篇企业改革 : 构建公平竞争的体制保障 2006 年是 十一五规划 的开局之年, 也是国有企业改革力度不断加大 成效更加突出的一年 就本年度国有经济改革和发展状况, 我们分别从国有经济布局与结构战略调整 国有企业自身的体制改革 国有资产监督管理体制改革及企业运行的法制环境四个方面进行回顾和评估 一 国有经济布局与结构战略调整 根据 十一五 规划 加大国有经济布局和结构调整力度, 进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中, 增强国有经济控制力, 发挥主导作用 深化垄断行业改革, 放宽市场准入, 实现投资主体和产权多元化 的要求,2006 年国有经济布局和结构的战略性调整速度加快, 并继续沿着垄断行业改革和竞争性行业重组两条线索进行 在调整中, 国企之间的调整与重组力度加大 1 垄断性行业改革成为社会关注的 焦点 但尚未取得突破性进展 2006 年中国垄断性行业在放宽市场准入 改革监管和运营体制 引入非国有资本 建立特许经营制度等方面进行了较大幅度的改革 电力行业掀起了 减薪风暴 ; 石化行业开征了 暴利税 ; 民营航空公司打破了国内民航市场由国

42 有控股和地方航空公司一统天下的格局 ; 铁路部门逐渐放开了非国有资本的进入 ; 医院 燃气 公交 电信等部门的 垄断福利腐败 也引起了全社会的高度关注, 其他如城市公用事业 矿产资源探矿权和开采权 军工行业等垄断行业的改革也都有不同程度的进展 但从改革的总体进展以及社会各界评价来看, 垄断行业由于不合理的利益格局仍未打破, 垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出, 成为本年度社会较不满意的改革领域 具体而言, 民航体制改革在 国内投资民用航空业规定 ( 试行 ) 明确了社会资金投资民航业的规定出台后, 放宽市场准入, 允许民营资本投资经营航空公司, 先后有 5 家民营航空公司领取了运营牌照, 其中 2 家已盈利 ; 同时进一步放松了民航价格 航线准入 航班安排和设置运营基地的管制 电信体制改革方面, 四大国有运营商已完成改制上市工作, 电信竞争格局进一步形成, 但在电信业务 收费等方面仍有待进一步放开, 政府应在维系平等竞争环境上下大功夫 电力体制改革方面, 根据审计署对电力行业 系统工资增长过快, 没有统一的分配制度 的审计意见, 以电力系统为代表的垄断行业, 在年中开始推行 减薪 计划, 但改革最为关键的问题 彻底的厂网分开, 却迟迟无法取得突破性进展 ; 据报更深层次的 十一五 期间的电力体制改革规划, 已经上报到了国务院, 新一轮的电力体制改革将进一步加大力度推进电力行业市场化 铁路改革方面, 铁路投融资向民营资本开放程度进一步加大, 首条由民营资本通过股权受让绝对控股的罗定铁路诞生, 如此投融资体制的改革尝试, 将为铁路体制改革的根本问题 产权问题的解决奠定基础 邮政体制改革方面, 酝酿达 8 年之久的中国邮政体制改革终于有了实质性进展 实现了政企及政资分开 : 国家邮政局及省级邮政监管机构相继成立, 作为国家邮政监管机关, 归口信息产业部管理, 资产的保值增值则归财政部管理 ; 而新组建的中国邮政集团公司及各省的邮政公司主要从事普遍服务业务 竞争性业务 ( 包括快递和物流业务 ) 和邮政储蓄业务, 最终成为自主经营 自负盈亏的法人实体和市场竞争主体 在石油领域, 成品油市场管理办法 和 原油市场管理办法 出台, 油气勘探开发亦正制定相关政策拟将向非公企业开放, 非公企业已基本获准进入石油行业 另外自 2006 年 3 月 26 日起, 国家开始收取石油特别收益金 ( 即 石油暴利税 ), 以保证收回垄断利润, 防止国民创造的财富向少数行业集中, 此举可能标志着国家一整套成品油定价体系方案将择机出台 在上述过程中, 垄断行业放宽民营资本的行业准入进展较大, 民营资本也在不同程度上逐步进军石油领域 电信领域 民用航空领域 铁道运输领域 文化产业领域 公用事业领域 军工行业等领域 我们认为, 推动垄断性行业改革, 四个方面的条件缺一不可 首先要严格实行政企分开, 这是垄断性行业改革的基础 ; 其次是放宽准入, 这是切入点 准入 涵盖两个主体 : 不属于该行业的国有资本可以进来 ; 非公有资本可以在一定程度上进入 ; 再有是引入竞争, 包括行业外竞争, 比如铁路可以与公路 航空 海运等竞争, 这是内在机制 ; 另外就是依法监管, 这是垄断行业改革的保障 由于垄断力量长期积累已经筑起了较高的进入壁垒, 而且这些垄断之形成, 在相当程度上是由于原来计划体制及政府干预形成的, 已行成相应的利益体系 所以, 仅仅依靠放宽非公有制企业的市场准入, 还远不能促进这些垄断行业的真正改革, 必须在政府部门政资分开 政企分开 破除行政性垄断和部门利益上下功夫, 垄断行业的改革才有可能深化 2007 年将是垄断性行业改革具有重要意义的一年 随着国内首部 反垄断法 提交全国人大审议并极可能通过 重要垄断行业的改革方案的相继出台并实

43 施以及外资在华并构相关政策进一步明确,2007 年的 破垄 将很具 看点 2 竞争性行业国有资产重组进退分明, 但推进艰难且出现新情况 2006 年国有资本在一般竞争性领域的重组进入攻坚阶段 本年度中央及地方国有资本在减少国有资产的行业分布 向重要行业和关键领域集中 加快股份制改造及上市 积极鼓励引入战略投资者, 国有中小企业在放开搞活 实现劣势企业市场退出以完善国有资本优进劣退的合理流动机制 加快国有经济布局和结构战略性调整方面均加大了整合力度 但同时, 各地竞争性行业国企的改制也进入最艰难的时期, 面临许多困难和新情况 截止到 2006 年底, 中央企业 80% 以上的资产集中在石油石化 电力等 8 行业, 承担着我国近全部的原油 天然气和乙烯生产, 提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务, 发电量约占全国的 55%, 民航运输周转量约占全国的 82%, 水运货物周转量占全国的 89%, 汽车产量占全国的 48%, 生产的高附加值钢材约占全国的 60%, 生产的水电设备占全国的 70%, 火电设备占全国的 75% 地方国有资本在前几年改组 联合 兼并 租赁 承包经营和股份合作制 出售等多种形式放开搞活的基础上, 纷纷根据本地情况选择优势企业, 规范法人治理结构, 引进战略投资人, 培育了一批有较强竞争力的企业群体 中小企业改制面总体上达到 80-90%, 许多地方中小企业已经改制完毕 此外, 一批长期亏损 资不抵债和资源枯竭的国有企业, 也通过政策性关闭破产退出市场 应当看到, 当前竞争性行业国有企业改革面临着十分突出的矛盾和问题 一方面, 解决旧有体制性问题的任务还很艰巨 ; 另一方面, 经济和改革的不断发展又引发出新问题和新矛盾 : 一是由于各地经济发展的不平衡, 有些地区改革成本筹措难, 直接影响国有企业改革进程 由于各地目前需要改革的企业大多是困难企业, 自身难以筹措资金, 而东北 中西部等地区的地方财政没有足够财力支持国有企业改革, 所需高额成本难以落实, 进而使国企改革步履蹒跚, 从我国东部到西部, 呈逐步滞后趋势 如吉林省到 2006 年已完成 2767 户企业改制, 共筹措支付改革成本 亿元, 但仍有 38 亿元的资金缺口和 183 亿元的金融机构不良债务没有得到化解 二是部分 出资人 及企业既得利益群体为自身利益而置国家利益于不顾, 或扭曲改革, 或成为改革的阻力 近年来, 一些地方国资部门出于地方部门利益, 掌控当地国企改革进程及方案, 把自认为好的企业严加控制, 使企业改制错失良机 ; 同时又会把有利于国家利益, 却又不能实现国有资产保值增值目标的企业推出 卸责 企业既得利益群体与这种 出资人利益 相呼应, 或阻碍企业改制, 或低价出售给外资企业 三是国企改革遭遇经济全球化, 国企改革与国家经济安全如何调和成为关键 2006 年, 外资企业并购国有企业频率加快, 外资首先瞄准的是我国行业龙头老大特别是拥有上市公司的大企业, 其次是资源类和制造业类大企业 而我国以产权多元化为改革方向的国有企业及地方各级政府对引进国外战略投资者热情高涨 山东省 44 户省管企业已有兖矿集团 中国重汽集团 山东工程机械集团 浪潮集团等 10 多家企业与世界 500 强企业开展全面战略合作 河北华北制药集团与帝斯曼公司 乐凯胶片集团与柯达公司的战略合作已全面展开 这种跨国并购的形式有积极的一面, 但也威胁着我国经济安全, 其最大负面效应就在于它可能导致的垄断, 进而获取垄断利润, 并带来巨额利润向国外转移和国内技术 " 空心化 " 在经济全球化背景下, 消极抵制外资来华并购是错误的, 关键是通过立法手段来与国际通用做法接轨 要加强产业政策的立法, 明确外资进入的行业 领域

44 及程度 建立以 反垄断法 为核心的并购规制体系, 限制和阻止垄断的形成 建立人大审查机制, 制止任何有可能危害我国经济安全的恶意收购 上述竞争行业国有企业改革面临的新问题, 是随着我国市场化进程加快及国有资产分级管理体制固有弊端造成的, 它也只能通过进一步深化改革来解决 值得注意的是,2006 年国有资本在竞争性行业 优进劣退 的政策取向涉及到国有资本在一般竞争性领域的定位问题 我们认为, 第一, 在一般竞争性行业和领域, 各种资本均可 竞争, 但这种 竞争 必须公平进行, 现在的情况是, 大型国企在相当一部分竞争性领域中占据优势, 而占据优势又与国家政策支持有关, 带有一定行政垄断色彩 第二, 在中国目前情况下, 让国有资本 从一切竞争性领域完全彻底退出 并不现实, 这就意味着, 在一段时期内国有资本还需要在竞争性领域存在, 但这与国有资本配置 过宽 和不合理的问题的解决存在一定矛盾, 这方面战略重组的任务仍很艰巨, 应继续推进 3 在布局调整过程中 央企 之间的重组进一步展开 2006 年, 围绕中央企业的主业定位及业务结构调整, 中央企业间的并购重组又有所推进, 从而进一步促进国有资产在 中央企业间 优化配置, 这也是 2006 年国有经济布局调整和结构优化的一个重要方面 截至 2006 年底, 中央企业通过重组, 企业户数已从 2005 年底的 169 家减少至 159 家, 其中已经有 137 家的主业经过确认 在调整和重组中,2006 年国有企业的经营业绩也令人关注 全国 31 个省 ( 区 市 ) 的 1031 家国有及国有控股企业, 全年实现销售收入 亿元, 同比增长 18.9%; 实现利润 亿元, 同比增长 38%; 上缴税金 亿元, 同比增长 20.4% 截至 2006 年底, 资产总额 亿元, 同比增长 18.5%; 净资产 亿元, 同比增长 13.1% 159 家中央企业全年实现销售收入 亿元, 同比增长 20.1%; 实现利润 亿元, 同比增长 18.2%; 上缴税金 6611 亿元, 同比增长 20% 截至 2006 年底, 资产总额 亿元, 同比增长 16.2%; 净资产 亿元, 同比增长 15.2% 但是其中相当部分与垄断有关 尽管本年度央企重组又有新进展, 但要在未来几年中完成打造 家核心竞争力突出 具有较强国际竞争力的大公司大企业集团目标还需付出巨大努力 2007 年起, 央企的重组工作应引入新思维, 尽快设立国有资本整合平台 国资经营公司, 解决国资委政资不分的问题 ; 再就是加快筹集重组资金, 解决国企历史遗留问题, 以促进央企结构和布局的快速调整 4 对下一步国有经济布局与结构调整的建议 (1) 推进以 突破垄断性行业传统格局 为重点的国有经济结构战略调整 改革进入攻坚阶段, 国有经济结构调整需要区别不同情况, 加快向重点行业和领域推进, 包括向基础设施领域 公用事业领域及其他垄断性行业推进 对于 自然垄断业务, 如国家输电电网 铁路路网 航空网络 国家电信骨干网络等, 垄断性较强, 也要引入市场机制, 允许非公资本可以以 参股 等方式进入, 积极推进投资主体多元化 ; 对于 自然垄断 之外的其他垄断领域, 比如电力行业的发电部分 民航铁路电信的营运部分, 本身具有很强的竞争性, 根据竞争的原则, 对这部分领域, 非公资本可以以 各种 方式进入, 可以独资, 也可以控股, 可以合资合作, 也可以搞项目融资 最后, 对于一些过去限制或禁止进入的重要领域, 随着国务院 非公经济 36 条 对行业准入的解禁, 比如公用事业 矿产资源的探矿和采矿权 教育卫生领域 金融服务领域 国防科技工业领域等, 非公资本也可以根据行业情况灵活进入

45 (2) 在一般竞争性领域继续寻求国有资本的合理布局 前几年在国有经济布局和结构调整中, 重点是放在一般竞争性领域, 下一步怎么办? 我们认为, 还需要 继续深化竞争性领域的国企改革 有人认为竞争性领域国企改革已取得了决定性胜利, 今后的改革应主要针对垄断性国企展开 我们认为, 垄断性领域的改革固然需要启动和攻关, 但竞争性国企改革也不能放松, 这一领域的改革目前仍很艰巨 目前国有资本在竞争性领域与垄断性领域的分布大约是各占 50%, 比重依然偏高 这一布局客观上决定了竞争性领域改革的重要性 还有就是竞争性领域国企的艰难生存状态 目前全国仍有大约近万户国有及国有控股企业处于亏损状态, 某直辖市属于工业领域的国企中, 亏损面至今仍高达四成, 其中多为国有中小企业 总之, 对竞争性领域的国企改革成果不要估计过高, 这方面的任务还远未完成, 下一步应继续推进这些领域的国有资本置换, 而不应浅尝辄止 二 国有企业自身的体制改革 深化国有企业改革是 2006 年国有经济改革的基础部分 在这一年间, 国有企业改革在四个方面有一些进展 1 国有企业产权制度变革进一步推进 截至 2006 年 8 月底, 各级国资委和所出资企业控股的境内上市公司 777 家, 占全部境内上市公司总数的 55.82%; 股本总额 6021 亿股, 占全部境内上市公司股本总额的 40.92% 北京市二 三级企业 95% 实行了股份制改革 河南省 97% 的国有工业企业实现了股权多元化 湖北省列入规划目标的 50 家大型国有企业都已改制为混合所有制企业 中央企业及所属子企业的公司制股份制企业户数比重由 2002 年的 30.4% 提高到 2006 年的 64.2% 小企业改制面总体达到 80-90%; 中型企业界乎期间 股份制改革和境内外上市加速推进 随着国内资本市场股权分置改革的全面铺开, 截至 2006 年底, 全国除金融机构控股的上市公司外,801 家国有控股上市公司已有 785 家完成或启动了股改程序, 占 98% 其中,604 家地方国有控股上市公司有 593 家完成或启动了股改程序, 占 98%;194 家中央企业控股上市公司有 189 家完成或正在启动股改程序, 占 97% 内蒙古 辽宁 安徽 山东等 14 个省 ( 区 市 ) 已全部完成股改工作 中国交通股份等九家大型国企 2006 年首次在境内外公开发行股票并上市, 共募集资金 575 亿元 ; 已经上市的部分国有控股公司通过增资扩股 收购资产等方式把主营业务资产全部注入上市公司, 实现整体上市 许多中央及地方国有大型企业开始积极引入国内外战略投资者, 逐步向多元股东的公司形态整合 这其中, 外资并构资源类和重大装备制造业类及控股上市公司的国企成为热点及焦点 国有企业产权制度变革已进入新阶段 2 在法人治理结构方面董事会试点工作稳步展开, 监事会工作更加规范 国有企业公司法人治理结构不断完善 国资委在 2005 年开始对 9 家企业进行董事会制度试点的基础上,2006 年又新增 10 家试点企业, 使试点企业总数达到 19 家, 共选派了 65 名外部董事, 有 14 家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数, 实现了企业决策层与执行层分开, 董事会运作基本制度逐步建立, 各专门委员会也开始运行 上海市在 6 家企业进行了董事会建设试点 江苏 江西 云南 青岛等地在所出资企业董事会中引入了外部董事, 促进了董事

46 会结构的优化 大部分地区在设立董事会的省属国有独资公司和国有控股公司建立了职工董事制度 在扩大董事会试点的同时, 外派监事会监督也愈加制度化及日常化并进一步加强 监事会机构及监督对象在本年度也作了调整 3 企业组织结构有所优化, 管理层级初步压缩, 母子公司体制开始强化 截至 2006 年底, 大部分中央企业已将管理层级初步压缩到三级以内 同时完善了大企业母子公司体制, 强化母公司在战略管理 资本运作 结构调整 财务控制 风险防范等方面的功能 4 主辅分离辅业改制和 关闭破产 工作又有新进展 截至 2006 年 9 月底, 全国共有 1252 家国有大中型企业实施了主辅分离辅业改制, 分流安置富余人员 万人 其中,76 家中央企业的方案已经批复, 涉及改制单位 4879 个, 分流安置富余人员 77.7 万人 河北省省属企业辅业改制单位总数达 111 家, 超额完成省政府确定的 102 家工作目标 河南省基本完成了主辅分离工作 东部地区基本完成了省级企业分离办社会职能工作 中央企业分离办社会职能工作取得积极进展, 到目前为止, 已移交办社会职能机构 1528 个, 移交在职人员 8.6 万人, 离退休教师 4.9 万人 国有企业关闭破产工作已经进入最后阶段,2006 年规划内第一批项目 761 家中, 有关部门和有关国有金融机构已审核完成 619 家, 占项目总数的 81%, 审核效率大大提高 特别是军工 煤炭和有色金属三大重点行业长期积累的历史遗留项目基本完成了审核工作, 整体上由项目审批阶段转入项目实施阶段 但要有效落实 国有企业关闭破产工作四年总体规划, 做到 2008 年后不再实施 政策性破产, 需要解决好 2,167 户企业 366 万职工的安置等问题, 工作量相当大 如何处理好改革 发展与稳定的关系, 切实维护好职工的合法权益, 如何处理好中央企业和异地企业的关闭破产工作, 还有大量的工作要做 5 关于下一步国有企业改革的几点建议 (1) 加快推进大型国有企业股份制改革, 发展混合所有制经济 从国有企业改制面来看, 大型企业低于中小型企业, 同时, 大型国有企业也主要集中在垄断领域, 改革涉及 破垄 垄断领域的国有大型企业改革的滞后, 已经成为整个国有经济改革的障碍 因此, 加快并切实推进国有大型企业改革, 发展混合所有制经济, 是深化国有经济改革的重点 在大型国有企业改制中, 需要处理的关系极为复杂, 且需要大量资本的参与, 故此类企业产权制度改革将是一个持续的进程, 可能历经多次改制才可能最终成为比较理想的市场主体 同时, 在具体的产权制度改革工作中, 还需要时刻注意防止 为产权改革而产权改革, 还有, 要理性 正确地处理好产权多元化与外资并构国有企业的问题, 规范好外资并构的流程, 完善相应审查制度 (2) 进一步促进国有企业法人治理结构完善 下一步, 应继续推动要素市场尤其是资本市场 产权交易市场 经理人市场的发展和完善, 健全公司权力机构 决策机构 监督机构和经营管理者之间的制衡机制, 以及相应的决策机制和约束机制, 建立市场化的 更具操作性的经营层业绩发现机制 评价机制和风险控制机制, 建立包括股权激励等多种激励手段相结合的激励机制, 这些都是完善国有企业法人治理结构的重要措施 应结合改制企业的具体特点和改制需要, 灵活组合使用上述措施, 从而使国有企业治理机制达到一个新水平 (3) 继续加快推进主辅分离辅业改制 政策性关闭破产及解决其他遗留问题 2008 年前还需加快推进主辅分离 辅业改制, 一方面着力解决企业业务结

47 构调整和困难企业退出市场问题, 另一方面妥善安置职工, 保证社会稳定 此外, 还要尽快分清历史包袱的责任 2004 年清产核资, 清理出中央企业间 3,521 亿元的不良资产 需要在历史损失已经既成事实的情况下, 尽快分清历史包袱的责任, 避免这项工作成为原来部分国有资产经营机构和领导人员逃避国有资本经营责任的借口 三 国有资产管理体制改革 2006 年, 国有资产监管体制改革有有所发展, 监管体系不断完善, 基础工作进一步加强 1 国有资产预算管理制度 浮出水面 国有资本经营预算制度是国家以所有者身份对国有资本进行结构调整和收益分配的一项基本制度 十一五 规划明确要求加快建立国有资本经营预算制度 2006 年以来, 国资委明显加快了建立国资预算制度的进度, 各地政府对于国资预算的试点也全面推开 财政部和国资委已就这一制度框架达成一致, 由财政部负责编制总的国有资本经营预算, 国资委负责编制中央企业国有资本经营预算 目前国资委关于央企国有资本经营预算具体方案已近完成, 计划 2007 年正式推行 然而, 尽管国资预算制度的确实迈出了一大步, 但目前全面推开国有资本经营预算的主要障碍并没有消除, 即 1994 年的 预算法 的一条规定 国务院财政部门具体编制中央预算 决算草案 具体组织中央和地方预算的执行 因此, 要编制新的国资经营预算方案, 必须先修改 预算法 中的 预算分级 内容, 同时制定调整新形势下国资管理关系的 国资法 只有这样, 国资经营预算方案才能真正施行 2 国有资产监督管理体系有新进展 全国三级监管组织机构基本建立 到 2006 年底, 全国有 237 个市 ( 地 ) 单独设立了国资委,107 个行政县 ( 市 ) 单独设立了国有资产监管机构 三级国有资产监管体制框架基本实现 在完善机构的同时, 不断完善规章制度, 三级机构先后制订了 1280 多件地方规章和规范性文件, 基本形成了国有资产监管法规体系 并初步建立了企业法律风险防范体系 3 国资 出资人角色 探索有新进展 一是国有资产出资人定位提出新思路, 已酝酿在部分建立董事会的国企中探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式 二是国有资产控股 ( 管理 ) 公司雏形日渐明朗 此前, 国资委更多的是通过行政命令的方式, 以资产 划拨 这种最原始的方式促进企业的调整 自国家投资开发总公司托管中国包装总公司起, 便开始探中央企业 托管 之路 随后, 作为国资委试点的国有资产经营公司诚通集团, 接受了中国普天信息产业集团下属的亏损资产上海电话设备厂等 8 家公司的划转移交, 随后又托管了同样属于不良资产的寰岛 ( 集团 ) 公司 在这个重组方案设计中, 国资委只作为出资人平台协调银行对重组所需资金提供授信, 更多的是通过中央企业之间的资本运作, 采取市场化的方式来进行重组, 比托管方式更富市场化色彩 经过 2006 年的摸索, 国有资产经营公司已经国务院批准, 将在 2007 年组建 4 国有产权市场监督管理工作进一步加强 企业国有产权交易监管初见成效, 产权交易市场在规范中发展 全国省级以

48 上 64 家产权交易机构 2006 年 1 9 月共完成企业国有产权转让 1014 亿元 2007 年尚需继续完善企业国有产权管理制度, 加大检查力度 尽快出台股权分置改革后上市公司国有股权转让管理相关办法, 完善上市公司国有股权监管体系, 继续研究起草股权多元化背景下的产权界定与管理办法 境外企业国有产权管理办法等, 形成符合现代产权制度要求 以促进企业国有产权有序流转为重点的企业国有产权管理制度体系 5 国有企业经营业绩考核制度继续推行, 股权激励制度开始实行 2006 年, 国有企业经营业绩考核体系基本形成 各地出台了一系列有关业绩考核工作的配套办法和政策性文件, 积极探索行之有效的考核方式和方法 2006 年 8 月 22 日, 国务院国资委正式公布了 166 户中央企业 2005 年度经营业绩考核结果 其中,A 级 28 户, 占 16.87%;B 级 84 户, 占 50.60%;C 级 48 户, 占 28.92%;D 级 4 户, 占 2.41%;E 级 2 户, 占 1.20% 总体来看,A 类企业比 2004 年略有增加, 从 25 户增加到了 28 户,C 类有所减少 中央企业的关键绩效指标和管理 短板 普遍得到改善 2005 年中央企业平均成本费用总额占主营业务收入比重实现 91.2%, 比上年降低了 0.4 个百分点 ; 平均资产负债率为 56.1%, 比上年降低 0.9 个百分点 ; 资本保值增值率实现 110.8%, 比上年提高了 1.5 个百分点 根据考核办法,A 级的企业负责人最高可以拿到 3 倍基薪的绩效年薪, C 级的企业负责人拿到 1 倍基薪的绩效年薪,D 级企业负责人为 0~1 倍基薪的绩效年薪,E 级企业负责人绩效年薪为 0 经营业绩考核固然是国资部门为督促国企实现国有资产保值增值的一项必要措施, 考核的指标体系也非常复杂 全面, 但由于各企业情况千差万别, 这种考核结果是否准确反映经营业绩, 有待实践检验 另外, 绩效年薪的分类过于简单, 难以真实体现经营者的业绩差异 还有, 从业绩目标确定到考核结果落实, 中间需要经历较长的时间, 考核结果具有一定的时滞性, 各个国有企业对绩效考核结果落实情况和绩效考核效果的预期也还有较大差异, 对此还需要探索和实践 随着 2006 年下半年对考核结果的薪酬落实和对绩效考核制度 薪酬管理办法的完善, 加之股权激励制度开始实施, 对国有企业绩效考核工作应做得更加深入 2006 年 1 月 27 日, 国资委和财政部颁布 国有控股上市公司 ( 境外 ) 实施股权激励试行办法 ;2006 年 9 月 30 日, 又颁布 国有控股上市公司 ( 境内 ) 实施股权激励试行办法 此举表明国有企业股权激励机制开始实施 2006 年 12 月 19 日, 宝钢股份率先推出股权激励计划 受中国经济体制的影响, 股权激励在中国经历了一个特殊的发展过程 特别是国有企业, 股权激励一直被 国有资产流失 的声音笼罩着, 很难公开地走上台面 随着国有企业体制改革的进一步深化和股权分置改革的基本完成, 股权激励面临的政策法律环境逐渐规范和完善 两个 试行办法 的出台, 对国有控股股份公司的经营管理和公司治理以及中国资本市场的长期稳定发展必将产生重大深远影响 6 下一步国有资产监管体制改革的建议 2006 年国有资产监督管理体制改革, 虽有进步, 但是, 不管是国有资产组织管理体系建设, 还是国有资产管理体制的第二层次建设, 以及引导中央企业进行主业定位和重组等, 更多的还只是工作层面的启动 国有资产监督管理体制方面的改革应抓好以下三点 : (1) 尽快落实国有资产预算管理制度, 争取早日实施 目前单一财政预算

49 制度混淆了税收和国有资产收益的界限, 无法体现政府两种职能和两类收支活动的运行特征 独立编制国有资本经营预算, 有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能 2006 年国有资本经营预算管理制度虽然提出, 但尚未建立, 需要进一步理顺各部门的职权和责任, 做好有关部委之间的协调工作 同时, 协同推进其他配套制度建设, 包括国有企业的利润分配制度 国有资本再投资管理制度的相应改革等, 慎防国有资本预算管理制度 流于形式, 甚至产生 新的道德风险 (2) 积极推进董事会行使国资 出资人角色 的探索 解决好国有资产出资人问题一直是国资管理的基础性问题 目前酝酿的在部分建立董事会的国企中探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式很有新意, 应大胆尝试 同时, 还要加快设立国有资产经营性公司, 使国资管理更加高效 灵活 (3) 改进国有企业经营业绩考核机制, 形成较稳定的预期 应根据不同行业 不同资源背景 不同企业经营状况 不同发展阶段的情况实行业绩考核, 有关国有资产监督管理机构 被考核国有企业及其高级管理人员, 都需要在实践中不断总结经验, 着力建立国有企业经营业绩发现机制 评价机制和风险控制机制, 以对国有企业业绩考核机制及其结果实现形成一个稳定预期, 有效发挥业绩考核机制的激励作用 (4) 进一步规范产权交易和股权转让程序 针对股权分置改革完成后证券市场进入全流通的新形势, 要加快制订上市公司国有股权转让管理的相关办法, 促进国有控股上市公司股权多元化 ; 完善产权交易和转让程序, 促进国有产权高效率流转 ; 在企业改制和产权转让中, 还要要尊重维护广大职工的知情权 参与权 监督权和相关事项的决定权, 妥善安置职工, 切实维护职工的合法权益 (5) 按现体制健全三级国有资产管理组织体系 按照现体制,2006 年在建立市 ( 地 ) 级监督管理体系方面, 做了一些工作, 但并没有达到年初预期 在全国建立完善三级组织体系, 将是今后一段时期国有资产监督管理组织体系建设的工作之一 至于中国应建何种国有资产管理组织体系, 尚需进一步探索 四 民营经济发展总体情况 特点和存在问题 改革开放以来, 国家不断加大鼓励支持和引导个体私营经济发展的力度 随着 非公经济 36 条 的颁布和逐步落实,2006 年中国民营经济强劲增长, 呈现出一些明显的特征, 成为构建和谐社会的重要力量 年民营经济发展的总体情况 (1) 民营经济继续快速增长 据国家工商总局的统计, 到 2006 底, 登记注册的全国私营企业达到 万户, 比 2005 年增长 15%, 占全国企业总数的 57.4%; 注册资金总额为 7.5 万亿元, 增长 22%; 从业人员为 万人, 增长 9.81%; 投资者人数 万人, 增长 10.36% 登记注册的个体工商户为 2576 万户, 比 2005 年增长 3.8%; 资金总额为 6515 亿元, 增长 12% 另据国家统计局统计, 到 2006 年底, 城镇中的非国有及国有控股经济即全部民营经济的固定投资总额达到 亿元, 比 2005 年增长 37.7%, 高于全国增长率 13.2 个百分点, 占全国城镇固定资产投资总额的比重由 2005 年的 46.7% 提高到 51.6% (2) 民营经济已经成为经济增长的主要来源 20 世纪 90 年代中期以来, 民营经济保持了持续快速发展的势头, 民营经济

50 已经成为国民经济的重要组成部分, 成为我国经济增长的最大动力来源 据国家统计局统计, 到 2006 年 11 月, 规模以上工业企业中的私营工业增加值为 亿元, 同比增长 25%, 高于全国增长率 8.2 个百分点 ; 占全国规模以上工业增加值的比重为 19.26%, 比 2005 年提高约 1.5 个百分点 目前, 除国有及国有控股经济以外的广义民营经济已经占 GDP 的 65% 左右, 其中个体私营经济已经占 40% 左右 ; 中国经济发展中的增量部分,70%~80% 来源于民营经济 (3) 民营经济有力地推动了地区经济发展 改变落后地区经济状况, 促进地区相对平衡发展, 是全社会和谐的很重要方面 改革开放以来的历史表明, 民营经济发展是改变地区经济相对落后的一个主要因素 20 世纪 80 年代中期以来的江浙等地,90 年代中期以来的福建等地, 都是主要靠大力发展民营经济才得以迅速赶上并超过全国增长水平的 近年来, 西藏民营企业的数量 就业人数和资金等的增长速度远高于全国平均速度, 有力地推动了西藏经济的整体发展 据最新统计,2006 年西藏非公有制经济的税收达到近 10 亿元, 增长了 41%, 已占西藏全区总税收的 58% 目前, 中西部地区都已认识到, 要加快改变经济落后面貌, 大力发展民营经济是一条主要出路 (4) 民营经济是扩大就业的主渠道 20 世纪 90 年代中期以来, 民营经济多属劳动密集型产业, 而且就业方式灵活, 逐步成为解决中国社会就业问题的绝对主体 据国家工商总局的统计, 到 2006 底, 登记注册的全国私营企业雇工人数 5171 万人, 增长 9.68%; 登记注册的个体工商户从业人员 5045 万人, 增长 2.95% 目前, 非公有制经济提供了城镇 75% 以上的就业岗位 国有企业的下岗失业人员大多在民营企业实现了再就业,1.2 亿多农民工中有相当大一部分也是在民营企业务工, 特别是最近几年, 民营企业已开始成为我国高校毕业生和复转军人就业的重要渠道之一 (5) 民营经济的利润和税收快速增长 据国家统计局统计, 到 2006 年 11 月, 规模以上私营工业利润总额为 2521 亿元, 同比增长 47.2%, 高于全国规模以上工业 16.5 个百分点 ; 占全国规模工业利润的比重为 15.2%, 同比提高了 1.4 个百分点 据国家税务总局统计,2006 年私营企业税收总额 亿元, 比 2005 年增长 28.6%, 高于全国 6.7 个百分点 ; 占全国企业税收总额的比重为 9.28%, 比 2005 年提高了 0.48 个百分点 个体户税收总额为 亿元, 同比增长 18.6% 另据国家统计局统计, 到 2006 年 9 月, 规模以上私营工业企业利润税金总额为 1418 亿元, 同比增长 36.15%, 高于全国 13 个百分点 ; 占工业税金总额的比重为 14.65%, 同比提高 1.3 个百分点 (6) 民营经济的进出口总额高速增长 据国家海关统计, 到 2006 年底, 全国私营企业进出口总额为 2436 亿美元, 同比增长 46.5%, 高于全国增长率约 23 个百分点 ; 占全国进出口的比重为 13.8%, 比 2005 年提高 2.1 个百分点 其中出口总额为 亿美元, 同比增长 52.1%, 高于全国增长率 24 个百分点 ; 占全国出口比重为 17.6%, 同比提高 2.9 个百分点 年民营经济发展的主要特点 (1) 民营经济开始向重化工业 基础设施 公用事业等领域拓展 民营企业从以轻工纺织 普通机械 建筑 运输 商贸和服务等领域为主, 已经开始向重化工业 基础设施 公用事业等领域拓展 据统计, 在 40 个工业行业中, 私营经济在 27 个行业中的比重已超过 50%, 在部分行业已经占到 70%

51 以上 近几年, 在重化工 基础设施 冶金 汽车 电力等行业, 已经出现了投资规模在几亿 几十亿 上百亿的私营企业 钢铁产量超过 100 万吨的私营企业已经有 10 家, 全国有 30 多家私营企业从事汽车整体生产 (2) 民营经济的组织形式和治理结构不断优化 民营企业从以个人家族企业为主, 已经向多元投资主体的公司制企业发展 近年来, 股份多元化的私营公司发展迅速, 已成为私营企业的主要企业组织形式 据国家工商总局统计, 到 2006 年 9 月底, 全国私营企业中独资企业占 20%, 合伙企业占 2.7%; 有限责任公司占 77.4%, 数量比 2005 年底增长 11.2%; 股份有限公司占 0.3%, 数量比 2005 年底增长约 29% 据中央统战部 全国工商联 国家工商总局等今年联合进行的全国第七次私营企业抽样调查数据, 到 2005 年底, 私营企业中的独资企业比例为 21%, 比 2 年前降低了 1.5 个百分点 ; 合伙企业比例为 7.1%, 降低了 0.3 个点 ; 有限责任公司比例为 65.6%, 提高了 2.7 个点 抽样调查还显示, 私营企业中设立股东大会的占 58.1%, 比 2 年前提高 1.4 个点 ; 建有党组织的占 34.8%, 提高 4 个点 ; 建立了工会组织的占 53.3%, 提高 2.8 个点 ; 设立了职工代表大会的占 35.9%, 提高了约 5 个点 (3) 民营经济的规模结构和经济实力不断增大 民营经济从以劳动密集型企业 中小企业为主, 已经涌现出一批资本密集 技术密集的大企业 大集团 ; 从以小规模 分散化经营为主, 现已在部分地区形成一批以大规模 专业化经营为特征的产业集群 据国家工商总局统计,2006 年私营企业户均注册资金为 151 万元, 比 2005 年提高了 8 万元 据国家统计局统计, 到 2006 年 9 月, 全国规模私营工业企业的平均资产规模为 2620 万元 / 户, 比 2005 年提高 200 万元 ; 平均主营业务收入为 3210 万元 / 户 ; 平均从业人员 134 人 / 户, 减少 3 人 据全国工商联 2006 年所做的对上规模民营企业调查,2005 年达到 2 亿元以上销售收入规模的民营企业达到 2688 家, 比上年增长 26.85%; 其中前 20 位企业营业收入总额为 5025 亿元, 比上年增长的 37%, 平均规模为 251 亿元 ; 列前三位的联想控股集团营业收入达 1082 亿元, 沙钢集团和苏宁电器分别为 405 亿和 397 亿元 (4) 民营经济自主创新能力不断增强 民营经济是技术创新的重要力量, 民营企业创业 创造和创新为构建创新型国家做出了重大贡献 据有关机构统计, 我国民营科技企业目前已达约 15 万家, 在 53 个国家级高新技术开发区企业中, 民营科技企业占 70% 以上, 取得的科技成果占高新区的 70% 以上 据国家知识产权局的最新调查, 我国专利申请中, 私营企业申请量占 41%, 明显高于其他经济形式, 全国有 7 个省的私营企业专利申请比例超过 50%, 重庆和浙江超过 70%; 有 6 个省的私营企业发明专利申请超了 50% 据科技部资料, 改革开放以来, 我国技术创新的 70% 国内发明专利的 65% 和新产品的 80% 来自中小企业, 而中小企业的 95% 以上为非公有制企业 (5) 民营经济直接融资取得新的突破 2006 年是民营上市公司增加最多的一年 全年私营控股上市公司增加了 28 家, 占全国新增上市公司数量的 39.4%, 发行股份 10 亿多股, 募集资金 84.6 亿元, 占全部新募集资金的 14.5% (6) 民营经济 走出去 步伐加快 私营经济从基本上以国内市场为主, 现已开始逐步向国际市场迅速发展 近年来, 随着国家放开私营企业进出口经营权, 私营企业现在开始向国际市场迅速发展 据全国工商联与商务部有关机构的联合调查, 民营企业已经成为我国对外

52 直接投资的生力军 按企业数计算,2005 年对外直接投资的母体民营企业为 2573 家, 占我国对外投资企业总数的 64% 民营企业 走出去 的产业分布主要是境外分销贸易及其它服务业和加工贸易生产, 分别占 48.6% 和 38.7% 3 民营经济发展中存在的主要问题 尽管中央的方针政策已经很明确, 尽管有 非公经济 36 条 和相关配套政策措施, 非公有制经济发展仍有不少问题需要加以解决 中国非公经济论坛公布的 2006 千户民营企业经营者问卷跟踪调查报告 显示,67.6% 的民营企业经营者认为垄断性行业改革 尚未见效, 比 2005 年的调查结果增加了 16.7 个百分点 ;35.1% 的企业经营者认为享受公平国民待遇情况 较差 或 很差,39.2% 认为 一般, 认为 好 的比认为 差 的少 9.4 个百分点 非公经济 36 条 实施 1 周年时, 有的专家用 三多三少 现象概括了实施情况 : 原则上表态的多, 但落到实处的具体措施少 ; 各地方政府针对 非公经济 36 条 制定的地方规则多, 但中央政府制订规则比较少 ; 没有直接利益的相关部门动作多, 并积极贯彻落实 非公经济 36 条, 而有利益关系的部门在落实 非公经济 36 条 时动作少, 甚至于刁难 在 2006 年 11 月的 促进非公经济健康发展论坛 上, 保育钧用 七个最 概括了民营企业当前的感受 : 最有用的政策是放宽市场准入, 最想进入的领域是公用事业和基础设施行业, 最大的外部环境问题是执法环境不佳, 最头疼的内部问题是技术创新能力不足, 最需要的支持是财税金融信贷, 最渴望的是科技创新的社会服务, 最迫切的希望是尽快出台 非公经济 36 条 的配套措施 (1) 平等准入难, 玻璃门 现象亟待真正打破 尽管 非公经济 36 条 在国家政策层面为非公有制经济发展进一步扫清了障碍, 目前我国民营企业发展遇到的最大外部环境问题仍是市场准入问题 由于一些地方或部门的规章滞后以及在位利益主体的影响, 在市场准入方面仍存在着许多看得见 进不去, 一进就碰壁的 玻璃门 现象 主要是在一些行政垄断部门和行业 公用事业和基础设施领域, 如通信 广电 邮政 电力 金融等表现更为突出 明放暗不放 比较突出的是以资本实力 技术水平和从业资历等各种理由抬高行业准入门槛, 使得民营企业实际上进不去 尽管石油准入的 玻璃门 已经不复存在, 但在石油领域民营企业准入问题上, 政府的政策同民营企业的实际情况的反差还是使人记忆忧心 2005 年 6 月 2 日, 国家商务部发布 成品油批发企业管理技术规范 成品油仓储企业管理技术规范 两个征求意见稿, 规定申请设立成品油批发企业的申请主体注册资本应不低于 1000 万元人民币, 要有两年以上的成品油零售业务, 且须拥有 30 座以上自有或控股加油站 而真正能达到这些标准的民营企业寥寥无几 2006 年 4 月, 商务部出台 成品油市场管理办法, 要求凡经营油气批发的企业必须拥有 10 座以上的加油站和 1 万立方米以上的储油库 由于 2004 年政府的相关政策要求新建加油站都由必须由中石化和中石油两家全资和控股建设, 因此到 2006 年, 民营油企已很少有机会把自己的地盘扩展到 10 家以上 国内 1 万家资产在 1000 万以上的民营油企中绝大部分都不具备有这两个条件 几经讨论, 国家将从 2007 年 1 月 1 日起施行, 对外开放国内原油 成品油的批发经营权 办法实施后, 将打破国家统一配置原油资源和中石油 中石化两大集团集中批发成品油的格局, 允许具备条件的企业在我国从事原油 成品油批发经营, 我国石油市场将逐步形成国有大型石油公司 跨国石油公司和社会经营单位共同参与竞争的格局 这是我国原油和成品油市场第一次对民营 外企全面敞开, 国家统一调配原油资源,

53 中石油 中石化独霸批发成品油市场的格局将不复存在 又如,2006 年 8 月, 历经八次修改的 邮政法 ( 草案 ) 出炉, 引起了民营快递行业的不安, 其中的核心条款是 150 克以下的信函必须由邮政专营 而在这方面的现状是非邮政企业 ( 包括民营快递 以及中铁 民航 中外运等国有企业 ) 占城际间商务快递市场的 60% 以上, 以民营企业为主的同城快递占 90% 以上的市场份额, 而以外资为代表的非邮政企业则占据着 80% 以上的国际快递市场份额 也就是说, 非邮政企业已经是市场上的绝对主力 如按 8 月的邮政专营法出台, 非邮政企业将失去大部分市场, 全国的物流配送公司 快运和货运公司也将丧失 50% 以上的业务, 涉及从业人员上百万 因此在国务院法制办召集了 20 多家民营 外资等非邮政企业进行的座谈会上, 争论激烈到抢话筒的地步 再如, 在浙江 广东两地, 市场开放存在 真开放 和 假开放 的问题 市场 假开放 的主要特征是 : 明松暗紧, 有些行业虽然没有规定限制民资进入, 但非政策的无形壁垒森严 有的地方 部门 笑脸迎客, 关门打狗 说起来没有哪个地方 部门不欢迎投资的, 但涉及具体项目, 哪些鼓励 哪些限制就说不清楚了, 这使投资者难以掌握市场准入门槛的高低和行业政策风险的大小 (2) 融资渠道少, 民营经济融资难亟待切实解决 融资问题是民营企业发展 最大的瓶颈, 民营企业融资难一直是个老问题 不解决民营企业的融资问题, 民营经济的经济增长方式根本无法转换, 难以具有自主创新能力, 更不可能实现 走出去 的战略 从 2004 年开始的宏观调控, 政府提高了许多行业企业信贷时自有资金的条件和行业进入的技术标准, 这些措施对宏观调控来讲是必要的, 但是在这些条件和标准下, 民营企业和国有以及 三资 企业相比, 处于不利的地位 尽管 2006 年的货币投放规模和贷款的增长速度较高, 民营企业仍感到资金紧张 根据 50.8% 的经营者认为企业目前资金情况 紧张 ;55.9% 的经营者认为从银行贷款 较难 或 很难, 比国有及国有控股公司高近 10 个百分点 ;40.2% 的企业经营者认为从民间渠道筹资的难易程度 一般,42.3% 认为 较难 或 很难 从不同地区看, 东部地区企业目前的资金紧张情况要好于其他三个地区 ; 从不同规模看, 大型企业目前的资金紧张情况要明显好于中小型企业 (3) 税费负担重, 民营企业税费政策不公亟待调整 目前对民营企业的税收政策还存在一些歧视现象, 没有做到对国企 民企合外企一视同仁 如对于计税工资, 外资企业据实扣除, 国有和国有控股企业实行工效挂钩办法基本做到全额税前扣除, 而非公企业只能按每月 1600 元的标准扣除, 其他合理工资支出则得不到补偿, 实际承担了更多的税负 又如, 由于税制的不统一, 内外资税负不平等, 外资享受了 超国民待遇, 而内资非公企业却享受不到 国民待遇 所得税法 ( 草案 ) 已经决定两税合并, 但在民营企业中还存在着既要缴企业所得税, 又要缴个人所得税的双重征税问题 在增值税政策方面, 一些非公有制企业由于没法开具增值税发票, 政府和企事业单位很少到它们那里采购 再如, 财政部 国家税总关于邮政普遍服务和特殊服务免营业税的通知中 ( 财税 [2006]47 号 ), 就没有相关民营企业享受减免营业税的内容 ; 等等 还有捐赠免税问题, 部门之间交叉执法重复收费等问题 (4) 政府监管和服务功能亟待进一步加强 据 2006 年 9 月 6 日世界银行国际金融公司的 2006~2007 全球商业环境报

54 告,2006 年中国的综合商业环境排名比 2005 年提升了 15 位, 居第 93 位, 但在 175 个经济体中仍属中等偏下水平 其中申请许可排名第 78 位, 投资者保护排名第 83 位, 获得信贷排名第 101 位, 开办企业排名第 128 位, 行业经营许可排名第 153 位, 缴纳税款排名第 168 位 其结论是 : 中国经济仍然是一个被政府高度管制的经济 这些评价结果比较能够较真实地反映民营经济的情况, 说明我国的市场环境 特别是民营企业的市场环境仍须加大力度进行改善 民营经济发展的政策环境不平等, 与政府在资源配置和经济管理中的力量太大且随意性太强有极大关系, 主要体现就是复杂繁琐的审批制度 ( 包括重新登记 检查验收等各种制度 ) 复杂繁琐的审批制度在民营经济发展的具体活动中, 如注册 征地 取得经营许可 进入新的行业 投资立项 兼并收购等具体活动中, 对民营经济的制约比对公有制经济的制约要大得多, 因为公有制经济在几乎所有的领域都是 已进入者, 不需要再通过审批, 而民营经济在许多领域是 未进入者, 需要通过审批 ; 或者, 在处理公有制经济的审批中出于社会稳定等政治需要而放宽尺度 实行倾斜政策 在某些地方或部门的政府决策层和执行部门存在的问题可以归结为 热 冷 乱 狠 四个字 决策招商者热 市场审批者冷 管理执行者乱 执法监督者狠 一些部门和地方政府存在 重国企轻民营 重大轻小 重外轻内 的现象 ; 对民营经济不敢放手发展, 缺乏主动性 ; 监管不力 不公, 监管国有企业松, 监管民营企业严 (5) 私有产权的保护制度和法律环境亟待完善 目前还存在不同所有制企业立法方面的不平等 不完善 一是在我国正在建立的市场经济法律体系中, 基本上还是按所有制类型为立法的标准, 不同所有制主体享受不同的权利 在市场准入和退出机制方面, 民营经济与其他类型经济还不平等, 出现 合法侵权 现象 如在破产还债程序上, 全民所有制企业适用 中华人民共和国企业破产法 ( 试行 ), 非全民所有制企业法人, 适用民事诉讼法规定 二是保护公 私财产的法律力度不一致 如 刑法 规定了国有企业工作人员将本单位的财物非法占为已有的, 可以贪污罪论处, 最高刑罚可处死刑, 民营企业工作人员实施同样行为, 以职务侵占罪论处, 最高刑罚只能判处有期徒刑 三是对个体业主与外国投资者这类同属私人财产的所有者也区别对待 比如, 企业所得税和税收减免方面, 内资 外资两套税制并行, 内资企业是从投产之日起就征收企业所得税, 而外商投资企业则是从获利年度起享受 两免三减半 政策 虽然宪法已就保护私人合法财产做出法律规定, 但配套的法规尚未制定或修改 包括尚未出台的 物权法, 需要详细规定如何保证非公经济和公民合法的物权 在 税法 中, 也应规定如何在征收税收的过程当中, 保证税收是取之于民 用之于民的同时又不是横征暴敛 在 刑法 中, 侵犯公民私有财产权的行为会受到怎样的制裁, 里面要有专门的条款 ; 在 土地管理法 中应明确如何才能让公民的土地使用权得到保证 ; 全民所有制企业法 担保法 等若干条款已经过时, 需要修订 为了营造保护私产良好的法律环境, 破产法 国有资产法 等跟公民的财产权 公民所进行的投资经营行为和商业交易等密切相关的法律法规, 都需尽快修订或出台 2006 年 12 月, 十届全国人大常委会第二十五次会议通过表决, 决定将 物权法 ( 草案 ) 企业所得税法 ( 草案 ) 提请十届全国人大五次会议审议 这两部有利于给公民财产 民营经济国民待遇的重要法案, 酝酿和讨论历时多日, 有望出台 (6) 民营经济的自身素质有待进一步提高

55 在加入 WTO 之后经济竞争日益国际化的大背景下, 我国民营经济的整体实力还较弱 个体私营经济的产业分布较窄, 主要分布在第三产业, 特别是餐饮 商业 运输和其他社会服务业, 以及一些进入障碍比较低的制造业 私营部门的企业规模普遍较小 实力较弱 尽管近几年出现了一些规模较大的私营企业, 但绝大部分私营企业的规模还较小 实力较弱, 抗风险能力较差, 容易出现歇业 关闭等情形 即使那些规模较大的私营企业, 在资产规模 整体实力方面与国有企业有较大差距, 与国际上同行业大企业的差距更大 个体私营经济的发展在各地区之间不平衡, 大部分个体私营企业分布在东南沿海地区, 特别是在浙江 江苏 广东等地区, 西部地区的个体私营经济发展要缓慢得多 不少民营企业家自身素质不高, 存在较多的违反 税法 劳动法 知识产权法 商标法 等现象, 存在 寻租 现象, 存在一些欺诈性财产转移现象 个体私营经济的确存在相当多的偷漏税 拖欠雇工工资和任意增加劳动时间 假冒他人商标等违法行为 当前, 民营企业的劳动工资 社会保障和安生卫生等劳动纠纷案件的总量和增长率近年来呈快速上升趋势 商标假冒 产品伪劣 财务失实 偷漏税款等问题仍在不少民营企业中存在, 在一些地区和领域还比较严重 民营企业经营带来的资源浪费加大 环境污染加重等问题比较突出 近几年, 一些个体户和私营企业在参与国企改制中, 与个别官员或国企领导勾结 权钱交易和商业贿赂, 低价攫取国有资产 一些个体户和私营企业在低价攫取国有资产后, 或者在以非正当手段获得银行贷款后, 便进行欺诈性财产转移, 包括向境外转移 五 创新民营经济发展的制度环境 民营经济发展要争取的不是特殊政策倾斜, 而是一个平等竞争 建立在规则基础上的 法制的市场经济环境 政策环境对中国民营经济的发展至关重要, 民营经济的发展必须充分发挥政府各部门间及政府与社会组织间的合力作用, 真正为民营经济创造公平竞争的法治环境 政策环境和市场环境 2006 年国家宏观经济政策环境总体有利, 中央继续强调鼓励发展非公有制经济的方针政策 国家出台了一系列推动经济社会发展的重要政策, 如 十一五 发展规划 建设创新型国家系列配套政策 建设新农村系列配套政策和宏观经济调控与稳定发展政策等等, 这些措施为民营经济保持快速发展创造了良好的宏观经济政策环境 从 2006 年 3 月的政府工作报告, 到 12 月的中央经济工作会议报告, 中央都在强调要认真落实鼓励 支持和引导非公有制经济发展的政策措施, 进一步为民营经济创造公平竞争的政策 市场和法制环境, 促进非公有制经济健康发展 中央的态度坚定了民营企业的信心, 给民营经济发展带来了更大政策动力 1 企业运行的法制环境分析 涉及市场经济多部重要法律法规的出台及实施使我国企业运行法制环境得到空前改善 2006 年对中国法制建设具有里程碑的意义 本年中共有 497 部法律法规实施, 完善市场主体 市场交易 市场监管方面的法律制度建设被高度重视 其中新修订的 公司法 证券法 企业破产法 公司登记管理条例 等法律法规备受社会关注, 也为企业运行创造了良好的法制环境 (1) 新 公司法 的实施对市场主体影响深远 : 一是完善了公司设立和公司资本制度方面的规定, 降低公司设立门槛, 扩大股东可以向公司出资的财产范

56 围 二是完善了公司法人治理结构方面的规定, 充实股东会 董事会召集和议事程序的规定, 增加监事会的职权 ; 增加上市公司设立独立董事的规定等 三是健全了对股东尤其是中小股东利益的保护机制, 有限责任公司股东可以查阅公司财务会计账簿, 在公司符合分红条件而长期不向股东分红等情况下, 股东可以要求公司收购其出资, 退出公司等 四是增加 公司法人人格否认 或称为 揭开公司面纱 制度的规定 当公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任 逃避债务等情况下, 该股东即丧失依法享有的仅以其对公司的出资为限对公司承担有限责任的权利, 而应对公司的全部债务承担连带责任 (2) 企业破产法 的制定标志着市场主体退出机制的建立 近年来, 中国经济社会快速发展, 经济体制改革不断深入, 国有企业的改革力度正在加大, 企业的重组 联合 并购渐多, 破产案件也越来越多 市场经济的法则决定企业必然有生就有死 此前, 一些债台高筑的企业因为一些特殊问题的处理无法可依而难以进入破产程序, 从而加剧了社会财富的流失及社会关系的不稳定性 新企业破产法也对金融机构破产做出规定 : 商业银行 证券公司 保险公司等金融机构出现资不抵债等破产情形时, 国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请 (3)2006 年全国人大进行审议的 反垄断法 对破除垄断具有特殊意义 : 随着我国市场经济法律制度的不断完善, 特别是 反垄断法 立法进程的加快, 我国统一 开放 竞争 有序的市场体系将更加完备 市场竞争参与者将得到公平竞争 有序经营的良好环境 尽管这部素有 经济宪法 之称的重要法律制度将对维护市场竞争秩序 充分发挥市场配置资源的基础作用产生深远影响, 但有关该法中 行政垄断 章节的最终去留问题仍然成为人们对这部期望值很高的法律的实际意义判定的重要砝码 (4) 为了进一步完善税制, 中华人民共和国企业所得税法 ( 草案 ), 已提请全国人大常委会审议 此次企业所得税改革按照 简税制 宽税基 低税率 严征管 的原则, 建立了各类企业统一适用的科学 规范的企业所得税制度, 为各类企业创造公平的市场竞争环境 (5) 除此之外,2006 年颁布或实施的尚有多部法律法规与经济生活有关, 如 证券法 审计法 公司登记管理条例 等这些法律法规的实施, 都极大地促进了我国市场经济体系的的完善及企业深化改革 2 民营经济的政策环境分析 (1) 非公经济 36 条 的实施情况评析 2005 年 2 月颁布的 国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 是国务院落实党的十五大特别是十六大以来关于加快非公有制经济发展的一系列大政方针的纲领性文件, 是共和国成立 56 年来第一次以中央政府的名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件, 在社会主义市场经济史上具有里程碑的意义 非公经济 36 条 目的是进一步消除制约非公有制经济发展的体制性障碍, 重点解决市场准入和财税金融支持两大难题, 不仅为非公经济发展提供了更为广阔的发展空间, 而且为进一步完善市场经济机制 广泛化解经济快速增长时期面临的各种不平衡等问题, 为确保中国经济可持续增长 构建和谐社会奠定了坚实的基石 为了配合落实 非公经济 36 条, 国家发改委会同有关部门牵头起草了涉及 56 个相关部门和机构的 贯彻落实 < 若干意见 > 重要举措分工方案, 国家职能部门和机构制定了一系列配套措施, 多数省 自治区 直辖市结合本地实际情

57 况出台了贯彻落实 非公经济 36 条 的实施意见 截至 2005 年 12 月份, 国务院有关部门相继出台了贯彻落实 非公经济 36 条 的具体措施和配套办法 17 件 这些文件主要包括 :2005 年 3 月 21 日, 国家工商总局下发 关于发挥工商行政管理职能作用促进个体私营等非公有制经济发展的通知 ;4 月 13 日, 国务院下发 关于非公有资本进入文化产业的若干决定 ;4 月 18 日, 国务院减负办下发 关于治理向个体私营等非公有制企业乱收费 乱罚款和各种摊派等问题的通知 ;6 月 15 日, 国防科工委颁布 武器装备科研生产许可实施办法 ; 7 月 28 日, 银监会下发的 银行开展小企业贷款业务指导意见 ;8 月 15 日, 民航总局出台了 国内投资民用航空业规定 ( 试行 ) ;9 月 20 日, 商务部和中国出口信用保险公司下发了 关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知 ;9 月 26 日, 商务部出台了 商务部关于促进中小流通企业改革和发展的指导意见 ;10 月 18 日, 文化部出台的 关于鼓励支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见 ; 等等 2006 年是狠抓 中小企业促进法 和 非公经济 36 条 贯彻落实的一年, 各地区 各部门高度重视 非公经济 36 条 的贯彻落实工作 国务院已经责成国家发改委联合 65 个部门, 定期协调一些问题, 积极争取更多配套政策出台, 确保各项政策措施落到实处 2006 年年初, 国家发改委与国务院法制办联合下发 关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知 ;1 月, 中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见 公布 ; 国家发展改革委起草了 国务院关于实施中小企业成长工程的若干意见 ; 国务院办公厅转发了国家发展改革 财政部 人民银行 国家税务总局 银监会 关于加强中小企业信用担保体系建设的意见 等 截止到 2006 年年底, 在市场准入 金融财税 公共服务 改进政府监管 营造舆论等方面出台了 24 个配套文件, 废除了 2000 多个收费项目, 还有一部分配套措施正在研究制定中 ; 全国 31 个省区市制定 非公经济 36 条 实施意见 21 件, 出台促进非公有制经济发展的法规或政策文件 200 多件, 其中, 地方性法规 30 多件,22 个省市设立有 促进非公有制经济发展领导小组 或 部门联席会议 鉴于许多地区已经认识到其经济发展相对落后的一个基本原因是非公有制经济发展落后, 因此, 不少地区在制定实施意见时, 不仅注意认真和全面落实党和国家方针政策精神, 还强调结合本地需要在具体措施上要有新的举措 新的突破 如在指导思想上, 河北省明确提出 : 坚持思想上放心放胆 工作中放手放开 政策上放宽放活的方针, 进一步解放思想, 更新观念, 坚决冲破一切阻碍民营经济发展的思想障碍, 坚决革除一切影响民营经济发展的体制弊端, 坚决摒弃一切束缚民营经济发展的做法规定 在发展目标上, 湖北省提出 经过 5 年左右的努力, 使非公有制经济占全省生产总值的比重达到 60% 以上 重庆市则在制定 十一五 总体规划的同时, 制定了非公有制经济 十一五 发展专项规划 在行业准入上, 天津市的 81 条实施意见中就有 19 条涉及行业准入, 不仅突破大, 而且操作性较强 在税收政策上, 青海省提出了四大类十七项措施, 其中之一是对新办的生产流通企业, 5 年内免征企业所得税, 期满后减按 15% 的税率征收企业所得税 5 年, 基础产业企业 5 年内免征企业所得税, 期满后减半征收企业所得税 5 年 在财产保护上, 四川省明确要求 对非法改变非公有制企业财产权属关系的依法予以纠正 建立和完善保护非公有资本和非公有制企业合法权益的法规 规章体系 严禁对非公有制企业乱收费 乱摊派 乱检查 乱代理 乱指定

58 全国工商联自始至终是 非公经济 36 条 的制定参与者和落实推动者 非公经济 36 条 出台后, 全国工商联及各地工商联积极组织协助政府部门, 在推动 非公经济 36 条 贯彻落实方面做了大量工作 全国工商联对 非公经济 36 条 的实施情况, 多次进行了调研 全国工商联提供的材料显示, 非公经济 36 条 颁布以后, 各省市的工商联都在积极宣传和组织学习 ; 包括天津 北京 辽宁 江苏 浙江等地的工商联还主动参与当地政府贯彻落实 非公经济 36 条 的起草工作中去, 提出了大量建议和意见 ; 此外, 江西 河北 西藏和青海等省市 自治区工商联还善于通过与媒体的配合, 营造良好的舆论氛围, 从而大力宣传 非公经济 36 条 总体上看, 非公经济 36 条 的贯彻落实取得了重要进展, 许多政府部门和绝大部分的省 自治区 直辖市下发的贯彻 非公经济 36 条 的实施意见, 对非公经济的发展有所推动 经过各地区 各部门的共同努力, 民营经济保持了持续健康的发展势头 根据 2006 年年初全国工商联对 1000 多名民营企业家和工商联领导的问卷调查, 绝大多数民营企业对于 非公经济 36 条 的贯彻情况还是满意的, 对政府部门 地方政府落实情况的满意率 ( 包括非常满意和满意 ) 分别为 67.1% 61.9% 但是, 与广大非公有制企业的发展需要相比, 进展还不够快, 力度还不够大, 社会上还不够满意 有的民营企业家对准入政策执行情况评价为 : 上面放, 下面望, 中间是道顶门杠 所谓 中间, 指的就是一些实权部门 比如, 全国政协委员 四通集团董事长段永基认为 : 非公经济 36 条 公布后, 许多部委等行业主管部门积极行动 制定贯彻落实的细则, 其中尤以国防科工委 总装备部积极主动 有力度, 但也有少数行业主管部门制定的细则与 非公经济 36 条 的总精神完全是南辕北辙 背道而驰的 一些部门决策往往反映的是部门及与部门关系紧密的垄断集团的利益, 他们往往是先部门 后国家, 重部门 轻国家, 甚至为部门利益而不惜牺牲 损害国家利益 因此, 为了保证政令的一致性 严肃性, 一些民营企业人士提出, 由国务院指定超脱部门利益的综合部门, 组成审阅机构, 对各业务主管部门制定落实 非公经济 36 条 的细则进行独立的审阅修订, 最后报国务院审批后颁布实行 具体来说, 建议由国家发改委 全国政协经济委员会和全国工商联组成这个独立审阅机构 建立听证制度, 排除部门利益可能的影响, 对落实 非公经济 36 条 的工作定会有很大帮助 (2) 政府扩大市场准入的措施 2006 年, 在中央强调鼓励发展非公有制经济方针政策的推动下, 铁路 民航 邮政等部门推出了鼓励非公有制资本进入相关行业领域的措施, 有关部门还改进了民营资本进入军工 石油石化领域的政策 2006 年 2 月, 国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见 鼓励社会资金特别是大型国有和国有控股企业以并购 参股等多种方式参与国有装备制造企业的改革和不良资产的处置 对在重大技术装备制造领域具有关键作用的装备制造骨干企业, 要在保证国家控制能力和主导权的基础上, 支持其进行跨行业 跨区域 跨所有制的重组 建设部 铁道部决定, 在 2004 年底开放铁路建设市场的基础上, 对铁路建设市场的设计 施工 监理业务范围继续开放 铁道部出台 十一五 铁路投融资体制改革方案, 核心内容是要大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设 铁道部将面向全社会推出一系列新的融资项目, 铁道部就铁路建设

59 运营 客货运 铁路装备制造 多元化经营等领域放宽市场准入提出了具体意见 到 2005 年底, 已运营的既有合资铁路公司 26 个, 总资产达到 1138 亿元, 运营里程达到 8777 公里 铁道部有关部门正在抓紧完成 铁路建设条例 ( 草案 ) 铁路旅客运输条例 和 铁路货物运输条例 起草工作, 争取尽快列入国务院立法计划, 为推进铁路投融资改革提供法制保障 国家民航总局对非公有资本在公共航空运输 通用航空 民用机场 空管系统 民航相关项目领域的市场准入等做出了明确规定 截至 2005 年末, 国家民航总局批准了 7 家营运或筹办的民营航空公司, 投入运营的 3 家民营航空公司已有 7 架飞机, 经营 16 条国内航线 2006 年 12 月 4 日, 商务部发布 成品油市场管理办法 和 原油市场管理办法, 对外开放国内原油 成品油批发经营权, 办法将自 2007 年 1 月 1 日起施行 这两个办法既兑现了加入 WTO 时的承诺 中国在 2006 年 12 月 11 日之前对外资全面开放原油 成品油市场, 也放宽了对民营企业进入原油 成品油批发市场的限制 符合相应资质要求的企业就能够申请经营许可资格 而先前以石油为代表的传统的垄断行业对民营资本和企业来说犹如一道透明的 玻璃门, 民营企业看得见但却无法进入 此次两个 办法 的出台意味着, 原来严格限制民营企业进入的石油等垄断行业, 已经开启了一道门缝 中宣部 文化部等单位就引导和规范非公有制资本进入文化产业领域, 逐步形成以公有制为主体 多种所有制经济共同发展的文化产业格局做出了新的规定 目前的传媒文化产业中, 民营包括民营独立经营权的和外资包括国有合资的, 已经占到整个市场近 80% 的份额 2005 年, 国务院下发 关于非公有资本进入文化产业的若干决定, 文化部出台 关于鼓励支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见, 文化部 财政部 人事部 税务总局联合颁布 关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见 随着 2006 年 关于深化文化体制改革的若干意见 的出台, 文化产业领域的民营经济将迎来更多的机会 国家发改委近期拟抓紧出台的文件包括 关于非公有资本进入油气等矿产资源领域的资质条件与准入相关规定, 以及 关于非公有资本进入军工领域的若干规定 等 地方政府也在继续出台市场准入措施 比如, 非公经济发达的浙江虽然直到 2006 年初才颁布 实施意见, 却为 非公经济 36 条 提供了更完善更快速的 落实平台 实施意见 作为浙江省政府 2006 年 1 号文件, 充分体现了 非禁即入 的姿态, 凡是法律法规没有明确禁入的行业和领域, 非公有资本都可以进入, 不仅是电力 铁路 加油站等, 甚至市国防科技工业建设领域, 都允许符合条件的非公有制企业平等参与竞争, 从而为浙江的民营经济创造了一个良好的发展环境 2006 年民营经济在垄断行业取得了一些突破 2006 年 8 月 23 日, 南方日报 报道了国有罗定铁路产权的成功转让 这是我国民营企业首次全资收购国有铁路公司的 100% 股权, 意味着我国首条民营资本绝对控股的铁路诞生, 铁路向民营资本开放程度进一步加大 此次罗定铁路 创举 式的 100% 股权转让, 为我国铁路投融资体制改革闯出了一条新路 在铁路这个高度垄断的行业中, 通过此次改革将有利于实现国家 地方 民营企业三者利益的平衡, 对于推动国内铁路体制改革取得实质性的进步具有重大的影响 2006 年 12 月 9 日, 新华网发布消息, 上海组建了一家民营飞机装备制造企业 上海上飞飞机装备制造有限公司 ( 简称上飞 ) 上海上飞飞机装备制造有限公司由上海飞机机械设备厂改制而来, 控股方为民营企业上海中航航空工业民品工具有限公司 在国有企业 一统

60 天下 的飞机装备制造领域, 首次出现了民营企业的 身影 (3) 财税金融部门加大对民营经济的支持 2006 年, 财政部门加大对中小企业的支持 财政部表示, 十一五 期间, 财政将着力营造中小企业发展的良好外部环境, 建立激励中小企业发展的体制 机制 财政部将考虑对小型微利企业给予必要的税收优惠 ; 加大对中小企业服务体系建设的支持 ; 为中小企业融资创造更加有利的条件 ; 在政府采购中确定一定的比例, 保证中小企业获得政府订单 目前, 国家已经增设了中小企业创新基金 中小企业发展专项资金 中小企业服务体系专项补助资金等政策性资金并将进一步加强, 其着眼点更多地放到有利于降低中小企业创业与创新的风险上来, 重点支持处于种子期 初创期的中小企业, 支持技术开发初期的原始创新 2006 年 7 月, 财政部 发改委出台 中小企业发展专项资金管理办法 专项资金由中央财政预算安排, 主要用于支持中小企业专业化发展 与大企业协作配套 技术进步和改善中小企业发展环境等 专项资金的支持方式采用无偿资助或贷款贴息方式 无偿资助的额度一般在 200 万元以内 ; 贴息期限一般不超过两年, 贴息额度最多不超过 200 万元 公共财政的重点支持给中小企业的发展奠定了更加坚强的后盾支持, 将有助于中小企业的进一步发展 在财政部推动下, 十五 期间中央财政累计安排各类支持中小企业专项资金 85 亿元 2006 年, 国家 科技型中小企业技术创新基金 扶持了近千家具有自主知识产权的高技术企业 利用中央财政预算安排的 2 亿元专项资金, 共支持 321 户中小企业技术进步和结构调整项目, 带动了约 76 亿元的社会投资 目前, 全国省级 ( 含计划单列市 ) 财政中设有中小企业 民营经济专项资金的已达 33 个, 近年来, 出租参股设立了中小企业服务机构 966 个 担保机构 809 个 创业投资企业 60 个 2005 年安排支持资金 25 亿元,2006 年达 30 亿元 2007 年, 江苏省财政将安排 2 亿元民营企业担保基金 2006 年, 就促进个体私营经济发展, 国家税务总局出台了一些税收政策 调高了针对个体工商户增值税和营业税的起征点, 个体工商户月销售额的 5000 元以上才征收增值税或营业税 7 月 1 日开始, 调整个体工商户 个人独资企业和合伙企业投资者的个税费用扣除标准, 由原来 800 元提高到 1600 元 2006 年 1 月, 中国人民银行 财政部 劳动和社会保障部联合发布 关于改进和完善小额担保贷款政策的通知, 提出要进一步扩大小额担保贷款对象范围 ; 要进一步发挥劳动密集型小企业带动就业的作用, 推进建立创业培训与小额担保贷款的联动机制等 2006 年 8 月, 中国人民银行发布 改进和加强农民工金融服务工作的指导意见, 对农民工和农村适龄青年在就业有保障 国家认证的教育培训机构接受一年以上职业教育培训的, 金融机构可向其提供商业性助学贷款服务 进一步加大对符合信贷条件的乡镇企业 县域经济 劳动密集型小企业和农业产业化龙头企业的信贷支持, 发挥其辐射拉动作用, 扩大农民工就业市场容量, 鼓励和支持农民工就地就近转移就业 2006 年 12 月, 中国银监会制定发布了 关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见, 按照商业可持续原则, 适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策 降低准入门槛, 允许境内外银行资本 产业资本和民间资本到农村地区投资 收购 新设的银行业金融机构 这个文件的落实, 有助于解决中小企业贷款难 农民贷款难 民营经济贷款难的问题, 促进民营经济过剩的产业资本进入金融资本同进入我国的外国金融资本竞争 银监会表示, 未来重点是放在改善小企业服务的长远机制建设和制度建设上

61 来, 银监会通过按 贷款指导意见, 鼓励和指导银行业金融机构, 要尽快建立科学的风险的定价机制 贷款的成本收益单独核算机制 对小企业成本贷款的有效机制 贷款的高效审批机制 专业的培训机制 良好的贷款违约的通报机制等 六项机制, 完善对小企业贷款的问责机制, 改进贷款的分类制度, 改善贷款分类制度上的小企业核销制度, 最终建立一个银行小企业贷款的激励机制, 充分调动小企业贷款的积极性, 同时更好地对小企业贷款进行管理 银监会将鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构, 延伸金融服务的领域, 允许民间资本 外资等参股, 规范民间借贷 农行按照国务院统一部署加快股份制改造进程 农村信用社将力争在 5 至 10 年内办成现代农村金融企业 2006 年, 金融部门努力缓解中小企业发展的资金瓶颈, 大力推动信用担保体系建设, 中小企业融资担保工作取得积极进展 截止 2006 年 10 月底, 主要银行金融机构 ( 三家政策银行 三家国有商业银行 13 家全国股份制商业银行 ) 小企业贷款余额 2.68 万亿元, 比年初净增 2057 亿元, 授信总额比当年增加 5070 亿元, 授信中小企业 485 万户, 比年初增加 1.7 万户 ; 全国已设立各类中小企业担保机构 2914 家, 累计为 26 万家中小企业提供了担保服务, 担保总额 4674 亿元 积极推进中小企业信用服务体系建设,2003 年国家开发银行与国家发展改革委选择了重庆 长春 烟台 太原等六省市作为中小企业贷款试点后, 逐步向全国推开 目前已累计发放中小企业贷款 261 亿元, 在全国 254 个地区建立了中小企业贷款平台和组织机构, 覆盖的区县数达 756 个, 其中, 建设贷款平台 294 个, 担保平台 264 个, 信用促进会等群众组织 190 个, 累计创造就业岗位 50 万个 发放了 54.6 亿元软贷款用于注资担保机构, 支持了 159 家担保机构 国家发展改革委还与建设银行 渣打银行等商业银行合作, 加大对成长型中小企业贷款支持力度 证监会进一步加大市场化改革进程, 为非公有制经济平等利用资本市场创造条件和机会 证监会就适应股份制改革全流通市场需要, 在企业并购方面按照 证券法 的规范, 颁布了一系列具体的规章制度, 为非公有制平等的利用资本市场更好地提供机会和条件 今后, 将加快建立多层次资本市场的体系, 拓宽非公有制经济进入资本市场的渠道 ; 完善市场功能, 提供更多的产品和工具为非公有制利用资本市场创造更好的条件, 包括公司债券市场的发展 资产证券化等 ; 简化程序 降低门槛, 加强监管, 提高市场的效率, 更好地为非公有制经济服务 截至 2005 年 12 月底, 在境外发行股票上市的境内企业 119 家, 其中包括 35 家非公有制企业 目前, 已有 38 家非公有制企业在中小企业板块发行和上市, 合计融资 96 亿元, 占中小企业板家数和总融资额的比例分别为 76% 和 80% (4) 政府建设公平的竞争环境 改进监管的措施 经过各地区 各部门的共同努力, 非公有制经济发展的外部环境正在逐步改善 除了 非公经济 36 条 配套措施以外, 相关法律法规修订实施以及一些重大改革措施的出台, 也大大改善了非公有制经济的发展环境 2005 年 10 月修订 2006 年 1 月 1 日开始实施的 公司法 和 证券法 有力地促进了非公有制经济发展, 如修订后的 公司法 设立一人有限责任公司 ; 取消了按照公司经营内容区分最低注册资本额的规定 ; 允许公司按照规定的比例在两年内分期缴清出资, 其中, 投资公司可以在 5 年内缴足 ; 将有限责任公司的最低注册资本额降至人民币 3 万元 ; 将股份有限公司的注册资本最低限额由 1000 万元下调为 500 万元 ; 允许非公有制有限责任公司发行公司债券 修订后的 证券法 降低了公开上市的股本要求, 从原来的不少于 5000 万股变更为不少于 3000 万股, 为多层次

62 资本市场的发展留出了空间 2006 年 8 月修订 2007 年 1 月 1 日开始实施的 合伙企业法 增加了有限合伙制度和有限责任合伙制度 这对于引导和促进非公有制经济在风险投资领域的发展 拓宽非公有制经济的投资渠道具有重要意义 这些法律法规的出台, 促进了各类市场主体发展的法制环境的形成和完善 政府部门转变观念, 改进监管 比如, 国家发改委等部门积极履行推动发展和深化改革的职责, 在编制发展规划 拟定改革方案 制定经济政策 实施宏观调控 核准重大项目 安排政府投资等各项工作中, 都注意体现支持非公有制经济发展的要求, 注意从过去单纯地为国有经济服务, 转向公平地为各种所有制企业提供服务 2006 年初, 国家发改委与国务院法制办联合下发 关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知, 清理的重点是现行规章 规范性文件及其他文件在市场准入 财税金融支持 社会服务 权益保护和政府监管等方面与 非公经济 36 条 不一致的规定, 清理范围包括县级 ( 含县级 ) 以上地方各级政府及其所属部门和国务院各部委 各直属机构及有关单位制定的规章 规范性文件以及其他文件 商务部 证监会等部门以及贵州 浙江 甘肃等省区已经反馈了清理结果 甘肃省废止了 1980 年以来下发的 94 件对非公经济具有限制性的省级文件 ; 浙江省在开展清理限制非公经济发展规定工作的同时, 还专门在省级政府网站上征求公民 企业和其他组织的意见和建议 国家发改委副主任欧新黔在厦门举行的 2006 中国非公经济论坛上作书面发言时表示 : 清理限制非公有制经济发展规定的工作将于 2006 年底到 2007 年上半年完成 近年来, 工商总局积极参与修改相关的法律法规不断创新监管的体制机制和方式方法, 在简化改革和规范登记管理制度方面推出了一系列重大举措 : 实现了当场登记, 开辟了绿色通道, 改革了审批制度, 推行了委托登记, 降低了准入门槛等 例如,2007 年 1 月 1 日起, 天津市工商局将停止收取集贸市场管理费和个体工商户管理费, 同时规定进一步清理各种违反收支规定的行政收费和罚没项目, 并规范 控制各类检查 检测 检验, 统一收费标准 2006 年 9 月, 国家税务总局公布修订 个体工商户定期定额管理暂行办法, 重新明确界定了适用范围 增加了 定额公示 程序 实行了简易申报 进一步明确了定期定额户通过银行划缴税款所涉及问题的处理办法 对定额差异的报缴税款问题作出了明确规定 对简并征期的有关问题作了规定 修订后的 个体工商户税收定期定额征收管理办法 自 2007 年 1 月 1 日起实行 政府积极实施促进民营经济发展的中小企业成长工程 十一五 规划纲要提出要实施中小企业成长工程, 国务院也列入了 2006 年工作要点 2006 年 9 月, 国务院召开了全国中小企业工作座谈会, 曾培炎副总理发表了重要讲话 政府将通过实施中小企业成长工程, 力争用五年的时间, 使非公有制企业的发展环境明显改善, 布局结构相对合理, 管理和技术水平显著提高, 自主创新和市场竞争力增强, 安全生产 产品和服务质量明显改进, 节能降耗和污染治理取得重要进展, 就业规模继续扩大 2006 年 12 月 11 日, 中国中小企业协会在北京成立 国务院副总理曾培炎出席成立大会并讲话 他强调, 要加快结构调整, 改善发展环境, 全面提高中小企业整体素质和市场竞争力 ; 完善中介组织, 发挥服务功能, 努力把协会办成受欢迎的中小企业之家 随着我国政府职能的逐渐转变, 由国家发改委主管中国中小企业协会, 将承接并保证做好国家发改委中小企业司等有关司局逐步转移出来的部分社会服务职能 科技部将会同有关部门加大对民营科技企业创新创业的支撑力度 : 国家主要

63 科技机构更多地吸纳包括民营科技企业在内的广大企业的积极参与 ; 促进更多的科技资源和成果向民营科技企业转移, 鼓励大学科研机构的科学人员以多种形式创办民营科技企业, 用现有的民营科技企业进行多种形式的合作 ; 加大促进民营科技企业技术创新支持, 国务院已经发展的从财税 金融 政府采购 引进消化吸收再创新等十多个方面提出了配套政策和 99 条实施细则, 很多是支持中小型企业的创新而提出的 ; 充分利用国际科技或合作渠道, 为民营科技企业引进国际技术体提供方便, 为企业走出去在海外建立研发机构 生产基地和产品出口提供服务 牵线搭桥 政府部门积极为民营经济 走出去 创造条件 在中国企业高呼 走出去 的时候,2006 年 8 月, 中共中央统战部副部长 全国工商联第一副主席 中非民间商会会长胡德平率 28 位中国民营企业家赴非洲考察, 代表团受到了当地的热烈欢迎 2006 年 11 月初, 在北京举行的中非峰会更进一步推动了企业家去非洲投资的热情 政府部门积极营造舆论环境 为进一步贯彻 非公经济 36 条 和贯彻实施 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要, 促进非公有制经济健康持续快速发展, 有关部门组织了多次座谈会 论坛和大型研讨会 2006 年 2 月, 国家发展改革委和全国工商联联合召开了 非公经济 36 条 颁布一周年座谈会 10 月 28 日, 中国 ( 重庆 ) 民营经济发展战略论坛 开幕 由中国民主建国会中央委员会 国家发展和改革委员会及福建省人民政府共同主办的 2006 年中国非公有制经济发展论坛于 11 月 2 日至 3 日在厦门举行 11 月 18 日, 由全国政协经济委员会 国家发改委 全国工商联共同主办 为期两天的 促进非公经济健康发展论坛 在南京闭幕 这是自 非公经济 36 条 颁布以来, 有关非公经济的规格最高的一次论坛, 中共中央政治局常委 全国政协主席贾庆林出席, 并做了重要讲话 2007 年 1 月 31 日, 全国工商联举行 2006 年度中国民营经济发展形势分析会 2006 年 12 月 20 日, 由统战部 国家发改委 人事部 工商总局和全国工商联共同举办的第二届全国非公有制经济人士优秀中国特色社会主义事业建设者表彰大会在北京举行 朱国平 谢子龙 崔太平等 99 名新的社会阶层人士获得 优秀中国特色社会主义事业建设者 荣誉称号 全国政协副主席 中央统战部部长刘延东在会上发表题为 自觉承担起建设者的光荣使命 的讲话 全国政协副主席 全国工商联主席黄孟复宣读了表彰决定 王建沂代表优秀中国特色社会主义事业建设者宣读了 坚持 两个健康, 投身 四个建设, 为建设中国特色社会主义事业贡献力量 倡议书 在新的历史发展阶段, 一批新的非公有制经济人士成长起来, 形成了新的社会阶层, 在党和国家方针政策的正确指引下, 在各级党委政府的关心支持下, 他们以创造性的劳动和扎实有效的工作, 做出了自己突出的贡献, 成为提升我国经济实力的重要力量 建设创新型国家的有生力量 构建社会主义和谐社会的积极力量 (5) 政府要求企业改进农民工待遇和倡导企业社会责任的措施 企业社会责任的缺失影响了民营企业的发展, 政府在改善民营经济外部环境的同时, 通过各种途径帮助和引导它们提高自身素质, 提高民营企业诚信度和守法水平, 增强民营企业主的社会责任感, 为和谐社会做贡献 党和政府出台了进一步落实提高农民工收入的政策 2006 年 2 月, 党中央 国务院发布 关于推进社会主义新农村建设的若干意见, 首次提出严格执行最低工资制度, 建立工资保障金等制度, 切实解决务工农民工资偏低和拖欠问题

64 3 月, 国务院发布 关于解决农民工问题的若干意见, 明确提出 抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题, 合理确定和提高农民工工资水平 4 月, 劳动和社会保障部表示, 三年内实现各类企业与劳动者普遍依法签订劳动合同, 实施 平安计划 ; 完善最低工资标准制度, 全面落实最低工资标准 每两年至少调高一次的规定, 制定并发布小时最低工资标准 一些地方政府制定了提高农民工收入的措施 2006 年 2 月, 广东省总工会等 11 家单位联合制定出台广东省 关于维护农民工合法权益的若干意见, 提出要建立正常的工资增长和支付机制, 使农民工工资水平随着企业经济效益的提高而提高 ;2006 年 9 月, 青岛市建管局专门下发了 涨薪令, 在青岛打工的建筑农民工, 日工资将提高 5 元钱 ; 为了缓解供需矛盾, 正确引导调控建筑市场人工工资单价, 规范建筑市场计价行为, 确保奥运场馆及配套设施等工程建设顺利进行, 从 2007 年 2 月 1 日起北京市对建设工程人工工资进行了调整 2005 年修订后的 公司法, 进一步规范和强调了公司的社会责任, 加大了对劳动者的保护力度 修订后的 公司法, 按照建立现代市场经济社会信用制度的内在要求, 进一步强调和明确了公司的社会责任, 确定了有关人员的诚信准则, 有效维护市场经济秩序和社会公共利益 ; 进一步强调要建立劳动合同制度 职工代表大会制等规定, 而这必将能够更为有效地保护广大职工的合法权益, 缓和目前一些地方相对紧张的劳资关系 2006 年 9 月, 深圳证券交易所发布 上市公司社会责任指引, 鼓励上市公司根据该指引建立相应的社会责任制度, 并倡导上市公司将自我评估的社会责任报告与年报同时对外披露 指引 明确上市公司在经营活动中应当遵纪守法 遵守商业道德, 履行应尽的社会责任 上市公司被要求应当承担起职工权益保护 股东和债权人权益保护 供应商 客户及消费者权益保护, 环境保护 社区关系和社会公益保护等多方面的责任 2006 年民营企业对社会公益事业贡献日益增大 据统战部和全国工商联最近的抽样调查显示, 约有 84% 的私营业主曾有过捐赠行为 以中国光彩事业为例, 据统计, 到 2006 年 6 月, 由民营企业参加的光彩事业累计投资项目达 个, 比 2005 年同期增加 1885 个 ; 累计到位资金 1247 亿元, 比 2005 年同期增长 178 亿元 ; 累计安置就业人员 479 万人, 比 2005 年同期增加 179 万人 ; 累计帮助脱贫 万人, 比 2005 年同期增加 221 万人 ; 累计捐赠财物金额为 170 亿元, 比 2005 年同期增加近 40 亿元 六 2007 年民营经济发展的趋势及展望 年民营经济发展的趋势 (1)2007 年民营经济仍将保持较快发展速度 2007 年中国的宏观经济将保持快速稳定健康发展态势, 这为民营经济的进一步发展创造良好的宏观环境条件 2007 年, 国家将出台 物权法 企业所得税法 等一系列新的法律政策, 清理限制非公有制经济发展规定的工作将完成, 这将进一步改善民营经济发展的法律 政策和市场环境 受国有 集体企业逐步退出竞争领域, 企业向外开拓国际市场空间, 国家实施区域经济发展战略, 进一步调整经济结构, 第三产业的比重继续提高, 社会主义新农村建设和小城镇建设等一系列因素的影响, 民营企业还有较大的发展空间 2007 年及今后几年, 中国的民营经济仍将快速发展, 增长率仍将高于全国经济平均增长, 对国民经济的贡献率进一步提升, 占 GDP 的比重将进一步提高

65 (2) 民营企业产业结构将不断优化并向重化工业和基础设施领域更大拓展 中国经济已步入高成本时代,2007 年及未来 5 年最需要大力发展的产业是制造业 基础产业 服务业和高新技术, 而民营企业将更多进入这四个产业 随着行业准入条件的进一步宽松, 民营企业将成本优势战略转向技术优势战略, 注重技术创新 ; 同时调整产业结构, 抛弃高耗能 高污染而附加值低的产业, 进入到低消耗 低污染 甚至无污染但附加值却很高的产业, 推动自身的产业升级 (3) 民营企业规模将继续扩大 2007 年及未来 5 年, 民营企业将继续超速发展, 民营经济效率与效益进一步提高, 形成股份制集团公司 未来, 我国民营经济发展将走向企业战略集中化 增长方式集约化 品牌运营战略化 股权结构混合化 经营管理科学化 政商关系合理化 产业发展集群化 更多民企将进入全国 500 强大型工业企业, 一些大型民营企业甚至将跻身世界 500 强行列 目前, 进入世界 500 强的中国企业, 都是国有企业, 他们有国有资本的支撑 但是这些企业进入 500 强的标准是规模大, 经济总量大, 至于竞争力是不是最强的, 并不是世界 500 强企业衡量的指标 像深圳华为这样自主创新的高科技企业, 如果按照其现在的规模和竞争力发展下去, 很有可能进入世界 500 强 (4) 民营企业自主创新能力将进一步增强 十一五 期间, 国家发改委将积极推动实施中小企业技术创新工程, 以企业为主体, 以市场为导向, 以提高中小企业自主创新能力为目标, 以建立健全产学研相结合的中小企业创新支持体系, 引导中小企业向 专 精 特 新 方向发展为重点, 推动中小企业自主创新 联合创新 引进消化吸收再创新和信息化, 增强企业竞争力 随着国家对知识产权 知名品牌保护力度的加大, 民营企业也越来越重视自主创新能力建设, 并逐步加大科技研发投入, 拥有自主知识产权的技术与产品将越来越多, 企业经济增长方式将逐步由粗放型向集约型转变, 产品的科技含量将进一步提高, 形成一批拥有自主知识产权和知名品牌 国际竞争力较强的优势企业 (5) 民营经济将在企业并购中寻求突破 外资并购是 2006 年的热点, 本土资本市场为主体的并购时代在中国兴起 国际调查机构 Dealogic 的数据显示, 2006 年前 11 个月, 外资并购中国企业案例共 735 起, 同比增长 1.3%, 交易金额 302 亿美元, 同比增长 1%; 同期内资企业之间的并购有 1270 起, 同比增长 25%, 交易金额 568 亿美元, 同比增长近 77% 随着中央出台实施 关于全面深化金融改革, 促进金融持续健康安全发展的若干意见 深化国有银行改革 加快农村金融改革和发展 推动保险业改革与发展 推进金融对外开放, 非公经济 36 条 及其配套措施得到落实, 民营企业的信贷环境条件和直接融资条件将逐步改善, 民营企业将通过 杠杆收购 等手段参与到产业结构的调整和相关产业的调整, 处于国有资本和国际资本的夹缝中的民营资本将从并购中寻求突破 (6) 民营企业在国际市场上的竞争力将进一步提高 随着我国加入 WTO 过渡期的结束, 我国对外开放的大门彻底打开, 国家深化涉外经济体制改革, 加快实施 走出去 战略, 这将大大地推动大量有条件的民营企业实现 走出去 的愿望 近几年, 民营企业 走出去 的主要方式是在外投资建设产品营销基地和生产加工基地, 且总体上处于中低档次, 总体水平仍须提高 随着政府积极开展多边 双边和区域经济合作等政策措施的实施, 今后将有更多的民营企业在国外建立营销基地, 扩大加工基地, 同时, 一些企业还将建立研发基地 资源基地 融资基地和人才基地, 部分基地将建立在发达国家 这反映了未来民营企业 走出去 的质量与水平提高的趋势与特征 (7) 民营经济的素质将不断提高 20 世纪 90 年代, 特别是近几年, 一大

66 批党政分流干部 科技人员 国有集体企业原厂长经理 归国留学生加入个体私营经济的队伍, 人员素质 管理水平和经营能力得到了较大改善 今后, 将有更多的专业人才进入私营企业, 企业管理人员的素质将进一步提升, 更多的大中专高校毕业生将流向私营企业就业, 企业普通员工的素质也会随之得到改善 具有较高政治素养 较大社会贡献 较强参政议政能力 较大社会影响的非公有制经济人士的队伍将不断扩大 随着员工素质和经营者素质的提高, 现代企业制度会逐步在一些私营企业中真正建立起来, 私营企业中的家族制管理将与专家治理相互结合, 企业治理结构更加规范合理 年民营经济发展的政策建议 (1) 加紧清理和修订束缚民营经济发展的法律法规和政策 凡不符合宪法及其相关法律 ( 包括即将通过的 物权法 企业所得税法 等 ) 中有关促进非公有制经济发展规定的法律法规, 凡是不符合 非公经济 36 条 的政策及部门规章和地方性法规政策, 都要进行清理和修改 (2) 切实解决行业准入问题 非禁即入 是 非公经济 36 条 中一个很重要的精神 有关部门应尽快研究出台细则, 使 非禁即入 的原则具体化, 切实贯彻 平等准入 公平待遇 原则, 进一步打破行政垄断及基于行政的经济垄断, 打破地方封锁, 推进行业准入政策与管理的公开化 公平化 程序化 规范化, 为民营企业创造真正公平竞争的市场环境 设立专门机构对地方政府的执行情况进行持续有效监督, 为民营经济的发展提供政策保障, 消除行业的隐形准入门槛, 避免贯彻执行过程中的人为因素和政策走样, 并杜绝由此产生的腐败隐患 (3) 重点解决民营企业融资问题 允许并鼓励成立专门为中小企业服务的区域性中小银行 ; 支持资质不错的非公中小企业发行企业债券 ; 支持建立创业投资基金 ; 放宽民间借贷的政策空间 ; 扩大融资租赁业务 ; 由财政出资为主成立中小企业信用担保机构 ; 在全国范围内建立中小企业信用评估体系和社会诚信体系 (4) 大刀阔斧地改革复杂繁琐的审批制度 民营企业投资经营的各个环节中存在着比其他企业严得多的政府部门的审批限制, 审批制度的存在致使政策和法律法规对民营经济的财产保护 开放准入 平等竞争等在实际工作中得不到贯彻 结合当前正在深入展开的审批制度改革, 改善政府部门对民营企业注册 经营 增项 转业等各个环节的审批限制, 为民营经济发展提供良好的行政服务 (5) 引导民营企业从粗放型经营向集约型经营的转型势在必行 民营经济长期粗放型的增长方式, 以及对投资 出口的过分依赖, 加重了我国经济在整体运行中受到的资源 环境制约, 中外贸易摩擦也不断加剧 有关部门要着力引导民营经济调整优化产业结构, 引导民营经济提高自主创新能力, 引导民营经济注重企业社会责任促进社会和谐 第三篇宏观体制改革 : 以转变经济增长方式为目标 一 2006 年宏观调控主要措施 1. 货币政策 针对货币流动性过剩 银行信贷增长过快 固定资产投资增速过猛等突出问题, 中国人民银行先后出台了包括发行央行票据 提高存款准备金率 提高利率水平等多项调控措施

67 首先, 四次定向发行央行票据, 冻结资金达 3700 亿元 2006 年 5 月 16 日 6 月 14 日 7 月 13 日和 12 月 11 日, 中国人民银行先后发行定向央行票据 1000 亿元 1000 亿元 500 亿元 1200 亿元 前三次的发行利率均为 %, 对象是部分商业银行 ;12 月 11 日的发行利率为 %, 对象是公开市场一级交易商 截至到 2006 年 12 月 12 日, 通过价格招标和数量招标方式共计发行 亿元, 资金投放量达到 亿元, 回笼量达到 亿元, 净回笼量 亿元 货币投放量和回笼量分别较 2005 年增加 114% 和 55%, 资金净回笼量较 2005 年下降 42.3%, 反映出 2006 年流动性过剩 上半年信贷投放过快的特点 其次, 三次提高存款准备金率, 直接减少商业银行可贷资金量 针对上半年商业银行信贷投放过快的情况,2006 年 7 月 5 日 8 月 15 日 11 月 15 日中国人民银行三次分别上调存款准备金率 0.5 个百分点, 累计冻结资金 4600 亿元 人民银行认为, 存款准备金根据的运用可以增强对冲的主动性和对冲的 深度, 同时, 在流动性较多的情况下, 小幅上调存款准备金率属于适量微调 人民银行在第三季度货币执行报告中指出, 实践证明, 在我国当前的流动性前提下, 搭配使用央行票据和存款准备金率两种对冲工具管理流动性的方式是可行的, 是维持货币政策主动性和有效性的必要举措 再次,2006 年中国人民银行两次加息, 以收缩流动性 抑制信贷增长速度 4 月 28 日, 央行上调金融机构贷款基准利率, 金融机构一年期贷款基准利率上调 0.27 个百分点, 由 5.58% 提高到 5.85% 8 月 19 日, 一年期存贷款基准利率分别上调 0.27 个百分点 由于社会总需求扩张势头强劲, 有必要在收回流动性的同时, 加大对资金需求方的调节, 利用利率杠杆适当抑制投资和信贷需求的扩张 同时, 贷款利息率的提高可以有效地抑制投机性房贷, 因此央行加息也是房地产调控的举措之一 2. 财政政策 财政赤字及国债政策变化 2006 年全国税收收入 ( 不包括关税和耕地占用税 契税, 未扣减出口退税 ) 达到 亿元, 比上年增收 6770 亿元, 增长 21.9% 此外, 耕地占用税 契税 社会保险费 教育费附加和文化事业建设费等其它收入共计 4208 亿元, 同比增长 25.3% 全年共办理出口退税 4285 亿元, 比上年增加 913 亿元, 增长 27.1% 2006 年税收收入呈现以下主要特点 : 首先, 税收收入增长较快 2006 年全国税收增收额超过 1995 年全年收入总额, 收入总额比 2002 年翻了一番多, 税收收入占 GDP 的比重超过 18%, 较 2005 年提高一个百分点以上 其次, 税收结构进一步优化 2006 年企业所得税和个人所得税共计完成 9533 亿元, 增长 25.4%, 占税收收入的比重为 25.3%, 较上年上升 0.7 个百分点 国内增值税 消费税和营业税三项流转税共计完成 亿元, 增长 20.2%, 占税收收入的比重为 52.9%, 比上年下降 0.8 个百分点 再次, 西部地区增幅领先于东 中部地区 2006 年东部 中部 西部地区税收收入分别完成 亿元 5850 亿元和 5218 亿元, 增幅分别为 21.7% 21.5% 和 23.8%, 西部地区收入增速分别快于东部 中部地区 2.1 和 2.3 个百分点 最后, 宏观调控作用有所显现 受宏观调控影响较大的冶金 煤炭 建材行业增值税分别增长 11.1% 和 16.2%, 较上年分别回落 8.2 和 39.4 个百分点, 房地产业企业所得税增长 27.2%, 较上年回落 21 个百分点, 而资源税同比增长 45.3%, 表明中央采取的控制固定资产投资过快增长 合理有效利用资源 促进房地产业健康发展等宏观调控措施取得一定成效 在财政收入大幅增长的同时, 财政赤字有所减少 2005 年中国财政收入突破 3 万亿元人民币, 财政赤字为 2280 亿元人民币, 占 GDP 的 1.6% 2006 年, 中

68 央财政预算安排收支相抵, 赤字 2950 亿元, 比 2005 年预算减少 50 亿元, 财政赤字占 GDP 的比重预计进一步下降到 1.5% 2006 年中央财政预算内基建投资总规模为 1154 亿元, 其中国债项目资金 600 亿元, 预算内投资 554 亿元 该投资规模与 2005 年基本一致, 目的是为了保持政府投资对经济发展的拉动作用 2006 年国债的发行期限向中短期倾斜 全年共发行记帐式国债 6533 亿元, 比 2005 年增加 1491 亿元, 增长 30% 从发行的期限结构看,2006 年共发行 1 年期以下国债 2122 亿元, 占国债发行总量的 32%;2~10 年期国债 3500 亿元, 占 54%;10 年期以上国债 911 亿元, 占 14% 与 2005 年相比, 短期债比重上升了 4 个百分点, 中期债的比重基本持平, 长期债比重下降了 5 个百分点 资料出处 : 田红勤, 2006 年债券市场运行回顾, 中信建投证券研究所 债券研究, 2007 年 1 月 4 日 3. 投资调控政策 2006 年继续深化投资体制改革, 重点任务是围绕着全面落实 国务院关于投资体制改革的决定 精神, 着力于继续改进项目核准制和备案制, 加快出台投资体制改革的相关配套措施, 建立和完善政府投资决策责任制度, 完善投资宏观调控体系 2006 年在确定钢铁 电解铝 电石 铁合金 焦炭五个重点产能过剩行业的同时, 加大了针对全国固定资产投资过热的调控力度 具体措施包括 :3 月 20 日, 国务院发布 关于加快推进产能过剩行业结构性调整的通知, 对推进产能过剩行业结构调整进行全面部署 ;6 月 28 日, 国家发改委 国土资源部 银监会联合发布 关于加强固定资产调控 从严控制新开工项目的意见, 从 6 个方面对过快的固定资产投资进行控制 ;7 月 25 日, 国家发改委发布 关于防止高耗能行业重新盲目扩张的通知, 要求从严控制新建项目特别是高耗能项目, 坚决取消违规出台的优惠电价等政策措施 ;8 月 2 日, 国家发改委公开发表文章, 提出当前固定资产投资增长过快的主要原因, 并提出加强对投资调控的六方面政策思路 ;8 月 3 日, 国家发改委 国土资源部 国家环保总局 国家安监局 银监会五部委以特急令形式发布 关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知 调控政策重点要求各地要对 2006 年上半年列入统计范围的总投资 1 亿元及以上的新开工项目逐项进行全面清理 其中, 钢铁 电解铝 电石 铁合金 焦炭 汽车 水泥 电力 纺织行业要清理总投资 3000 万元及以上的项目, 煤炭

69 行业要清理设计能力 3 万吨 / 年及以上的项目 各地 亿元级 新开工项目的逐项清理工作 8 月初拉开大幕, 限时一个月完成 凡是在产业政策 土地审批等方面存在任何问题的项目, 都被要求暂停建设 限期整改 国务院常务会议严肃查处了违规建设的内蒙古新丰电厂项目, 并对自治区政府予以通报批评 10 月 16 日, 国家发改委宣布, 经国务院批准, 有关部门组成六个督查组, 对 12 个省区新开工项目清理工作依法进行督促检查 4. 房地产调控政策 房地产投资在固定资产投资中的比重虽然不是很大, 但其对于投资拉动的意义十分重大, 并成为钢铁 水泥等部分行业过度投资的主要成因 针对房地产市场投资过热, 价格上升过快的问题, 国家有关部门出台一系列政策 2006 年 房地产新政 大体可分为紧缩 地根 规范市场和综合调控三类, 主要针对土地供应 购房贷款 外资进入房地产市场方面, 采取加强土地审批管理 抑制房产过度投资等措施 首先, 针对紧缩土地供应的调控政策包括 :2006 年 3 月 29 日, 国土资源部发表 52 号文, 即 关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知, 首次明确提出将推进农村非农建设用地流转的试点工作 ;5 月 31 日, 国土资源部发布 关于当前进一步从严土地管理的紧急通知, 提出遏止一些地方违法违规占用土地, 确保房地产调控中的土地政策落到实处 ;6 月 14 日, 国土资源部发布 关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知, 即日起清理闲置和别墅用地, 针对土地违法现象将具体实施要求 政策落到实处 ;6 月 15 日, 国土资源部发布 关于尽快向社会公布城镇房地产开发土地供应及开发利用情况的通知, 要求在一个月内, 各地市 县须公布土地纯收益 土地闲置状况, 两个月内, 各省须将各市 县土地纯收益 土地闲置状况书面上报汇总于国土资源部 ;7 月 24 日, 国务院办公厅发布 关于建立国家土地督察制度有关问题的通知, 表示设立国家土地总督察及其办公室, 并向地方派驻九大国家土地督察局, 全国省 ( 区 市 ) 及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管 ;8 月 1 日, 国土资源部制定的 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范 和 协议出让国有土地使用权规范 正式施行, 对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化, 并建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制 ;8 月 6 日, 国土资源部针对土地管理中存在五大问题推出五大措施, 即提高征地成本 规范土地出让收支管理 提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准 统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准 加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度 ;9 月 5 日, 国务院关于加强土地调控有关问题的通知 发布, 通知 指出, 为进一步贯彻科学发展观, 保证经济社会可持续发展, 必须采取更严格的管理措施 ;9 月 7 日, 国土资源部发布 关于开展 2006 年度土地变更调查工作的通知, 要求全面查清全国各类土地利用变化情况, 以充分发挥土地管理在宏观调控中的 闸门 作用 ;10 月 19 日, 监察部 国土资源部联合下发 关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知, 决定集中力量查处一批违反土地管理法律法规和政策规定的案件, 严肃惩处土地违法违规行为, 遏制土地违法违规问题反弹的势头, 改善土地管理和土地执法环境 ;11 月 21 日, 财政部 国土资源部 中国人民银行联合发布 关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知, 规定从 2007 年 1 月 1 日起, 新增建设用地土地有偿使用费标准提高一倍, 新增建设用地土地有偿使用费提高后, 实行中央与地方 3:7 分成体制 其次, 用于规范房地产市场的调控政策包括 :2006 年 5 月 31 日, 国税总局

70 开始征收二手房营业税, 自 2006 年 6 月 1 日起, 个人将购买不足 5 年的住房对外销售将全额征收营业税 ;2006 年 7 月 26 日公布 关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知, 规定自 8 月 1 日起, 各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税 最后, 对房地产行业进行综合调控的政策包括 :5 月 17 日, 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议, 会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施 ( 国六条 ), 在土地方面要求科学确定房地产开发土地供应规模, 加强土地使用监管, 制止囤积土地行为 ;5 月 29 日, 国务院办公厅下发 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见 ( 九部委十五条意见 ), 对 国六条 进一步细化, 规定自 6 月 1 日起, 凡新审批 新开工的商品住房建设, 套型建筑面积 90 平方米以下的住房面积所占比重, 必须达到开发建筑总面积的 70% 以上, 优先保证中低价位 中小户型土地供应, 不得低于年居住用地总量的 70%, 在土地方面要求保证中低价位 中小套型普通商品住房土地供应, 及加大对闲置土地的处置力度 ; 6 月 28 日, 国家发改委 国土资源部 中国银行业监督管理委员会联合发布 关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见, 进一步改进和完善土地管理制度, 加强房地产市场房屋供求比例, 运用多种手段对房地产业进行引导, 明确指出发展的重点就在于加大限价房 廉租房 经济适用房建设力度, 着力调整住房供应结构来降低房价 ;7 月 6 日, 建设部发布 165 号文件 调控住房结构, 进一步明确了九部委 十五条 中 90 平方米标准为单套住房建筑面积, 并提出要加强监督检查, 落实责任追究制度, 地方政府要切实负起责任 ;7 月 6 日, 建设部颁发 关于落实新建住房结构比例要求的若干意见 ( 建设部 165 号文件 ), 提出年度土地供应计划中已明确用于中低价位 中小套型普通商品住房用地和依法收回土地使用权的居住用地, 应当主要用于安排 90 平方米以下的住房建设 二 2006 年宏观调控的效果评估 针对经济运行中出现的固定资产投资增长过猛 信贷投放过多 国际收支不平衡加剧等突出问题,2006 年出台了一系列调控措施, 目前这些调控措施已经初见成效, 一些相关经济指标已开始回落, 但是基础尚不牢固, 仍需进一步巩固 1 货币供应量增速减缓, 流动性过剩问题依然存在 2006 年广义货币供应量 (M2) 同比增速 16.94%, 增速减缓, 逐步回落到央行年初设定的 16% 的目标 ; 狭义货币供应量 (M1) 同比增速 17.48%, 增速加快, 不但远高于年初制定的 14% 的目标值, 而且是自 2005 年 2 月以来 23 个月内首次超过 M2 增速 四次发行央行票据, 加强基础货币回笼力度, 全年累计回笼资金 亿元, 比 2005 年增长 57% 2006 年 1~10 月央行外汇储备各月增速均在 30% 左右, 基础货币被动投放压力较大, 在这种情况下, 借助公开市场的大力对冲, 中国人民银行仍然实现了基础货币的平稳增长 除 1 月份由于春节因素基础货币增速较快外, 其余各月的基础货币同比增速均控制在了 10% 以内, 人民银行利用公开市场进行冲销操作颇为有效

71 出处 : 田红勤, 2006 年货币政策回顾与 2007 年展望, 中信建投证券研究所 债券研究, 2007 年 1 月 4 日 在流动性极度充裕的背景下,2006 年中国人民银行试图通过调整存款准备金率使货币收缩的效应明显弱化 如下表所示, 与 2004 年上调准备金率的效果相比,2006 年央行三次上调准备金率对于 M2 增速的影响明显减弱, 第一次上调准备金率 0.5 个百分点,M2 增速基本未发生变化 ; 第二次 第三次上调准备金率各 0.5 个百分点,M2 增速仅下降 0.5 和 0.3 个百分点 而 2004 年 4 月下调准备金率 0.5 个百分点时,M2 增速下降达 1.6 个百分点 出处 : 田红勤, 2006 年货币政策回顾与 2007 年展望, 中信建投证券研究所 债券研究, 2007 年 1 月 4 日 2006 年, 居民户存款增加 2.09 万亿元, 同比少增 1125 亿元, 主要是受到股市暴涨的影响, 银行储蓄出现分流 ; 而人民币贷款新增 3.18 万亿元, 超过 2.5 万亿的全年目标 2006 年人民币信贷有三个值得关注的倾向 : 其一, 总体贷款增速虽然有所回落, 但中长期贷款增速依然很快, 贷款结构出现长期化趋势, 非金融性公司及其他部门的中长期贷款增速较快, 远远大于短期贷款和票据融资 2006 年第三季度全部金融机构新增人民币短期贷款及票据融资 701 亿元, 同比少增 1683 亿元, 而新增人民币中长期贷款 4973 亿元, 是新增短期贷款和票据融资的 7 倍, 同比增长 2585 亿元 其二, 四大国有商业银行新增贷款市场份额先高后降 2006 年前 5 个月四大国有商业银行新增贷款占比均为 50% 左右, 为此, 下半年央行针对四大商业国有银行, 采取了窗口指导 定向票据以及两次上调存款准备金率等一系列调控措施, 对四大国有商业银行的信贷增长影响较大 8 月份, 四大国有商业银行新增贷款 538 亿元, 占比下降到 28.7%;9 月份增长了 611 亿元, 占比进一步下降到 27.7% 其三, 商业性房地产贷款增速仍然较快, 特别是房地产开

72 发贷款增速明显 6 月底, 商业性房地产贷款余额 3.4 万亿元, 同比增长 20.6%, 比年初增加 3952 亿元, 同比多增 1620 亿元 其中房地产开发贷款余额 1.3 万亿元, 比年初增加 2132 亿元, 同比多增 1346 亿元, 同比增长 28.9%, 增幅比上年同期上升 10.2 个百分点 虽然随后中央加大了 管住信贷和土地两个闸门 的力度, 但房地产贷款增长速度依然较快 出处 : 崔红霞, 主要数据有所反弹, 调控力度明年不会放松, 华泰证券宏观月度报告,2006 年 12 月 28 日 出处 : 崔红霞, 主要数据有所反弹, 调控力度明年不会放松, 华泰证券宏观月度报告,2006 年 12 月 28 日

73 出处 : 刘旭, 06 年宏调效果显现,07 年成果尚需巩固 2006 年宏观经济运行年度报告, 首创期货 宏观经济季报,2006 年 12 月 25 日 2. 固定资产投资增速回落, 但总体水平依然偏高 2006 年年初固定资产投资增速明显反弹, 在 6 月份达到上半年最大增速 31.3% 上半年全社会固定资产投资同比增长 29.8%, 同比加快 1.7% 自 6 月底中央出台 关于加强固定资产调控 从严控制新开工项目的意见 等一系列调控措施以后, 新增开工项目增长开始放缓, 固定资产投资增速出现高位回落情况 2006 年 1~10 月累计固定资产投资增速较上半年回落 3.0 个百分点, 降至 26.8% 从施工和新开工项目看, 截至到 10 月底, 施工项目计划总投资同比增长 22.6%; 新开工项目计划总投资同比增长 22.6%; 新开工项目计划总投资同比增长 4.4% 从到位资金看, 城镇投资到位资金 亿元, 同比增长 28.8% 其中, 国内贷款增长 27.7%, 利用外资增长 12.9%, 自筹资金增长 30.8% 作为宏观调控的重中之重,2006 年全社会固定资产投资为 亿元, 同比增长 24%, 同比增速比上年回落 2 个百分点 其中, 城镇固定资产投资 亿元, 增长 24.5% 在城镇投资中, 中部地区增长 33.1%, 加快 0.4 个百分点, 而东部和西部地区分别增长 20.6% 和 25.9%, 分别回落 3.4 和 4.7 个百分点 值得注意的是, 固定投资增速虽然有所回落, 但总量增长依然强劲, 宏观调控成果仍需进一步巩固 出处 : 刘朝晖, 经济降温但仍需紧缩以巩固调控成效, 广发证券 宏观经济研究, 2007 年 1 月

74 出处 : 刘旭, 06 年宏调效果显现,07 年成果尚需巩固 2006 年宏观经济运行年度报告, 首创期货 宏观经济季报,2006 年 12 月 25 日 年房地产宏观调控效果 2006 年房地产宏观调控取得了一定的成效, 主要体现在以下几个方面 : 首先, 税收信贷土地政策稳步落实 各地财政 税务 房地产管理等有关部门加强协调配合, 实行房地产税收一体化管理, 一窗式征收, 保证了住房转让环节营业税调整政策的落实 金融部门督促商业银行及时制订实施办法, 落实新的住房信贷政策, 加大对房地产信贷业务的监督检查力度 土地供应调控力度进一步加强, 闲置土地清理力度不断加大, 北京 南京 广州 大连等一些城市积极开展了 限套型 限房价 竞地价 竞房价 普通商品住房建设试点 其次, 住房供应结构调整有了良好开端 截至 2006 年 9 月底, 全国已有 276 个城市 ( 含地级以上城市 101 个 ) 按期公布了住房建设规划, 住房建设规划编制工作取得初步成效 落实新建住房套型结构比例工作开始启动 28 个上报数据的直辖市 计划单列市 省会城市, 新出让土地的商品住房项目中套型建筑面积 90 平方米以下的比重占 75% 再次, 房地产市场秩序有所好转 各地加强了房地产开发建设全过程监管, 查处了一批违法违规案件 福州市查处违法违规建设项目 32 个, 处罚建设单位 28 家 施工单位 68 家 ; 查处违规预售项目 19 个, 清退定金 3187 万元 北京市开通网上投诉窗口, 对投诉问题较多的 141 个项目进行了现场巡查, 对 20 家企业的违规行为进行了通报处理 最后, 城镇房屋拆迁规模得到合理控制 全国城镇房屋拆迁面积在 年同比分别下降 13.59% 40% 的基础上,2006 年上半年同比下降 15% 拆迁管理进一步加强, 拆迁矛盾和纠纷明显减少 此外, 住房保障工作力度逐步加大 截至 2006 年 9 月底, 已有 26 个省 ( 区 市 ) 将廉租住房制度纳入目标责任制管理 268 个地级以上城市建立并实施了廉租住房制度 10 个省 ( 区 市 ) 明确了土地出让净收益用于廉租住房建设的具体比例 浙江 四川 北京 天津 辽宁等省 ( 市 ) 经济适用住房竣工面积占商品住房的比重超过 10% 但是投资热 高房价等问题并没有在 2006 年得到很好的解决, 一些地区甚至有愈演愈烈的趋势 2006 年的调控效果尚不尽如人意

75 2006 年, 全国房地产开发投资为 亿元, 同比增长 21.8%, 增速比上年加快 0.9 个百分点 同时, 尽管 2006 年土地调控政策频出, 但在地方保护主义 地方利益导向和市场过度投机的情况下, 各地的执行力度各有不同, 再加上政策的时滞效应以及市场需求的变化, 部分城市房价仍然出现不合理的上涨, 给经济运行造成了很大影响, 同时加重了自住房购买人的负担 国家发改委 国家统计局发布的调查数据显示,2006 年全国房价平均上涨 5.5% 2006 年 12 月, 全国 70 个大中城市房屋销售价格同比上涨 5.4%, 涨幅比 11 月高出 0.2 个百分点, 环比上涨 0.6% 北京 深圳仍然是房价上涨最快的城市, 北京房价涨幅高达 10.4% 深圳房价涨幅高达 10.0%, 这两个城市的二手房价格涨幅也分别达到 10.3% 11.4% 分类别来看, 仅 2006 年 12 月, 经济适用房销售价格同比上涨 1.3%, 普通商品住房销售价格同比上涨 6.6%, 高档商品住房销售价格同比上涨 6.6% 分地区看, 涨幅较大的主要城市包括 : 秦皇岛 11.8%, 北京 10.4%, 深圳 10.0%, 福州 9.8%, 厦门 9.1%, 成都 8.5% 和广州 8.3% 等 三 2006 年宏观调控的存在的问题 1. 投资与消费不平衡, 国内需求相对不足 从投资和消费的关系看, 投资比重依然偏大, 经济增长的主要动力来自于投资尤其是由出口带动的投资, 而消费增长则相对慢于投资增长 2006 年全社会固定资产投资为 亿元, 同比增长 24%, 全年新增人民币贷款 3.18 万亿元, 超过预定 2.5 万亿的目标, 处于高位运行状态 2006 年中国国内消费市场活跃, 增速加快 据统计, 全年社会消费品零售总额 亿元, 同比增长 13.7% 其中, 石油及制品类增长 36.2%, 汽车类增长 26.3%, 建筑及装潢材料类增长 24%, 通讯器材类增长 22% 但不可忽视的是, 当前最终消费占 GDP 的比重已降到历史最低水平, 经济增长过度依赖投资, 国内消费需求相对不足问题在进一步加剧 2006 年以来, 投资和消费比例失衡态势继续扩大, 内需仍然不足 2006 年前三季度最终消费占 GDP 比重仅为 51.1%, 而在上世纪 80 年代最终消费占 GDP 比重曾达 62% 另外,2006 年前三季度投资对经济增长贡献率达 49.9%, 消费仅为 35.7% 出处 : 刘朝晖, 经济降温但仍需紧缩以巩固调控成效, 广发证券 宏观经济研究, 2007 年 1 月 2. 资产价格泡沫化苗头值得警惕

76 首先,2006 年我国房价平均上涨 5.5%, 增速仍然较快 其中,2006 年 6 月, 深圳 北京等 8 个城市新建商品住房价格同比涨幅超过 10%,2006 年 11 月, 房价涨幅较大的城市包括 : 福州 北京 深圳 厦门 秦皇岛 成都和贵阳, 分别同比上涨 10.4% 10.3% 9.8% 9.6% 9.3% 8.9% 和 8.4% 出处 : 白宏炜, 转型期土地与资本盛宴 房地产行业 2007 年展望, 中金公司研究部,2007 年 1 月 15 日 出处 : 白宏炜, 转型期土地与资本盛宴 房地产行业 2007 年展望, 中金公司研究部,2007 年 1 月 15 日 出处 : 白宏炜, 转型期土地与资本盛宴 房地产行业 2007 年展望, 中金公司研

77 究部,2007 年 1 月 15 日 出处 : 白宏炜, 转型期土地与资本盛宴 房地产行业 2007 年展望, 中金公司研究部,2007 年 1 月 15 日 其次, 股市方面,2006 年沪 深两市股票总成交额达到 亿元, 较上年增长 %; 两市股票筹资额累计 亿元, 创历史新高 截至 12 月 29 日, 上证综指收报 点, 全年涨幅 %; 深圳成份指数收报 点, 全年涨幅 %; 中小企业板指数收报 点, 较年初上涨 76.12% 2006 年底沪市平均市盈率为 33.3 倍, 深市平均市盈率为 倍, 其中中小企业板为 倍 由于 2006 年全年 A 股指数翻了一番, 证券 银行 机械等行业涨幅超过 100%, 更有 30 只个股涨幅直逼 300%, 股指一路走高吸引两市投资者新增 万户, 投资者总开户数接近 8000 万户 2006 年沪 深两市总市值 亿元, 较上年增长 %, 占 GDP 的比重已达 49.62% 2006 年 A 股指数翻了一番, 其主要推动力来自股改成功 货币流动性过剩以及开放式共同基金等三大因素, 其中货币流动性过剩是基础性因素 由于货币流动性过剩, 新的资金不断注入基金管理业, 目前基金管理业的规模已达到原来的三倍之多, 而新的资金仍在持续注入 通常情况下, 随着越来越多的资金涌入股市, 利率会上升, 从而减缓或者停止储蓄从银行流向股市 但由于 2006 年利率虽有调整, 但幅度过小 行动过迟, 致使利率杠杆迟迟难以发挥有效作用 另一方面, 房地产市场也与股市形成互动关系,2006 年的紧缩性调控使得房地产市场的升温幅度有所控制, 促使部分资金流向了股市

78 出处 : 刘朝晖, 经济降温但仍需紧缩以巩固调控成效, 广发证券 宏观经济研究, 2007 年 1 月 对此, 一些经济学家提出了警告 : 警惕内地股市已出现泡沫, 其原因在于由中国银行系统低存贷比所反映出来的流动性过剩 流动性过剩已经使股市翻番, 而在未来, 中国股市有可能会经历一次痛苦的调整 一些经济学家还担忧, 内外经济的 双失衡 如若持续下去, 中国经济将出现过热, 通胀加剧和资产泡沫成形 从长期来看, 资产泡沫会给市场扭曲的需求信号, 房地产过热会加大实物经济的供给, 虽然在一定的时期内能够拉动经济的过快增长, 但最终将导致生产过剩和房地产泡沫, 同时, 股市上涨牵动货币资金的流动, 资产泡沫的破灭会给投资者带来损失, 会给国家经济带来混乱 3. 房地产市场问题依然突出 尽管 2006 年针对房地产市场的调控政策频出, 但房地产市场问题依然突出, 除上述房价依然走高有可能形成资产泡沫以外, 我国房地产市场还存在住房供应结构性矛盾以及住房保障制度不完善等问题 首先, 住房供应结构性矛盾仍然十分突出 房价增长过快, 其深层次问题是住宅供给的结构性矛盾, 突出表现为商品房价和空置率的 双高双涨 2006 年 1 月 ~6 月,40 个重点城市上市预售的套均建筑面积为 115 平方米, 适合当地居民自住需求的中低价位 中小套型普通商品住房和经济适用房仍然供应不足 其次, 住房保障制度仍不完善, 低收入家庭住房难的问题没有根本解决 我国虽然基本建立了住房保障制度, 但由于政府保障能力的有限以及制度不够完善, 导致在制度实施过程中存在很多问题 具体表现为 : 地方政府重视程度不够, 对城镇居民的住房保障覆盖比例较低, 保障性住房供应量严重不足 ; 住房保障制度仅覆盖城镇居民, 尚未覆盖流动人口 住房保障方式重购买轻租赁, 主要的保障供应方式为经济适用房, 保障手段以建设为主, 其他财政 金融 税收等保障手段滞后 ; 住房保障制度没有纳入政府的公共财政体系, 廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道, 财政资金支持不足 来源渠道不规范 资金不稳定 ; 住房档案和收入信息系统不健全, 无法准确界定住房保障对象 ; 退出机制操作难以实现, 容易造成福利固化 4. 短期宏观经济形势与中长期经济发展矛盾加剧 中国目前已成为世界上消费煤炭 钢铁 铜最多的国家, 也是继美国之后的第二大石油和电力消费国 据统计显示, 我国每创造万元 GDP 所消耗的能源量是

79 美国的 3 倍, 德国的 5 倍, 日本的 6 倍 十一五 规划纲要首次提出节能降耗的约束性指标, 要求五年实现单位 GDP 能耗下降 20% 左右,2006 年以来国家密集出台了一系列强化节约的政策措施 : 国务院关于加强节能工作的决定 明确提出将能耗指标作为地方政府领导干部和国有大中型企业负责人的重要考核内容 ; 对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批 核准, 从源头杜绝能源浪费 为抑制高耗能产业盲目发展, 从 2006 年 10 月 1 日起, 国家对差别电价政策进行了进一步完善 : 淘汰类企业工业用电每千瓦时加价 1 角钱, 限制类企业加价 3 分钱 尽管新政策密集出台, 经济结构和经济增长方式中, 长期存在的问题不是一时能立刻转变的, 高耗能产业仍在快速发展, 经济增长付出的代价依然过大 2006 年上半年全国单位 GDP 能耗上升 0.8%, 能耗增长主要表现在钢铁 煤炭 石油 电力等行业 前三季度经济增长为 10.7%, 而煤炭和电力生产增速分别为 11.7% 和 12.9%,2006 年节能降耗的任务难以完成, 经济发展的可持续性亟待稳固 另一方面,2006 年主要污染物减排目标为 2%, 而 2006 年上半年, 主要污染物排放总量不但没有下降, 反而上升了 3% 到 4%,2006 年污染物减排指标同样难以完成 5. 发展与改革的矛盾更加突出 (1) 经济增长方式与市场化进程之间的矛盾 实现经济增长方式的转变, 需要加快市场化改革进程 我国的市场化改革的任务还相当艰巨 目前, 我国经济增长方式中存在的突出问题, 从多方面反映了经济体制中的深层次矛盾仍然没有得到有效的解决, 市场化改革远未到位 由于要素市场的发育相对滞后, 行政控制资本 土地等要素的问题还比较突出 目前, 尚未形成资本 土地等要素的市场价格形成机制, 这使得市场在资源配置中的基础性作用难以得到充分发挥 2006 年中央继续强化土地审批的执行力度, 对抑制固定资产投资过热起了显著的作用, 但是从另一方面来说, 针对土地的宏观调控依然主要是行政手段, 这表明我国土地要素的配置还不是市场化的 目前, 中国的市场化程度呈现出结构性差异 一方面商品市场化程度已经很高, 但是另一方面要素市场化程度仍然相对落后 一方面劳动力要素市场化程度进展比较快, 但是另一方面资本市场化程度相对滞后 一方面间接融资市场虽然规模很大, 但是另一方面直接融资市场规模相对较小 一方面间接融资市场虽然规模很大, 但是另一方面利率市场化程度还不高 与资本市场化相比, 土地要素的市场化程度更低 再者, 以房地产信贷调控为例, 在有关部门进行的房地产信贷调控中, 同样很大程度是依靠行政手段来实现的 由于中央政府与地方政府 商业银行之间利益相背, 传统的行政指令式传导机制在很大程度上作用呈衰减之势 相对于其他类型的贷款来说, 房地产贷款通常被视作高质量 低风险的资产, 而房地产信贷的风险常常在 5~7 年甚至更长的时间以后才会出现, 因而商业银行不仅绝不会放弃这个领域, 还具有扩大信贷的内在冲动与维持高房价的动力源泉 而现有财政体制和政绩考核下, 各级地方政府无论是出于财政增收 政绩形象还是其他利益需要, 都具有推动房地产业发展 带动房地产价格攀升的强烈动力 事实上, 商业银行已经与地方政府和房地产开发商结成 利益同盟, 对中央政府的调控政策阳奉阴违甚至公然违背 尤其是在货币流动性过剩的情况下就更是如此 (2) 宏观调控与政府职能转换之间的矛盾 当前, 我国经济增长方式的转变关键在于政府转型 由于政府转型不到位,

80 不仅造成了投资过度 无序竞争 重复建设等问题, 而且还影响了政府正确履行宏观调控 经济管理 社会管理和公共服务职能, 导致政府某些经济管理职能的扭曲 我国的市场经济制度至今还存留着浓重的计划经济和早期市场经济制度的痕迹, 这既体现在法律的不健全上, 更体现在政府在市场配置中侵犯市场权利上 然而, 政府转型及其职能转换实际上面临巨大的困难 其一, 政府帮助 与 政府退出 的矛盾 其二, 制度供给 与 制度约束 的矛盾 其三, 改革政绩 与 发展政绩 的矛盾 上述三大矛盾都昭示了一个事实, 即阻碍政府转型和职能转换的基本力量恰恰来自力主改革的政府本身, 政府转型的基本障碍来自各种利益集团 四 促进转变经济增长方式的财税体制改革 1. 对房地产市场和土地出让的调节 (1) 调整了个人住房转手交易营业税政策 2006 年国家税务总局下发了 国家税务总局关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知 ( 国税发 [2006]74 号 ), 规定对购买住房不足 5 年转手交易的, 销售时按其取得的售房收入全额征收营业税 ; 个人购买普通住房超过 5 年 ( 含 5 年 ) 转手交易的, 销售时免征营业税 ; 个人购买非普通住房超过 5 年 ( 含 5 年 ) 转手交易的, 销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税 2003 年 8 月 国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 下发后, 我国房地产业迎来了蓬勃快速发展的时期, 在银行贷款的支持下, 房地产开发和销售迅速升温, 房价迅速攀升 为抑制价格上涨,2004 年宏观调控部门开始收紧信贷和土地两个闸门, 并且实行了土地一级市场供给 招牌挂 制度 由于财政管理体制不够完善, 土地出让收入有相当一部分没有纳入财政预算, 从而促使地方政府通过增加供给土地来获取土地出让收入 为抑制房价过快上涨, 国务院 2005 年 3 月 26 日下发了 关于切实稳定住房价格的通知 在此背景下, 国家税务总局等下发通知, 规定从 2005 年 6 月 1 日起, 个人将购买不足 2 年的住房对外销售的, 应全额征收营业税 我国自 2003 年以来出现的房价过快上涨是多种因素和多种动因共同驱动的结果 自 2003 年以来房地产宏观调控的实践表明, 单单依靠行政手段把紧土地和信贷两个 闸门 的直接的调控手段来抑制房价过快上涨收效不够明显, 在行政调控政出多门 土地出让收入管理不完善的情况下难于收到显著效果, 甚至会出现反向调解 在直接调控手段的基础上, 还必须要依靠价格和税收的间接调控作用来对房地产价值增值的全过程进行有效的调节 2006 年 5 月 17 日国务院常务会议提出促进房地产业健康发展的六项措施后, 对房地产市场的调节出现了可喜的新局面, 价格和税收两个主要的间接调控手段成为了政策的重点 在价格调控方面, 提高了城镇土地使用税 新增建设用地有偿使用费的征收标准, 从存量和增量两个方面提高单位和个人使用土地和地方政府供给土地的成本 ; 在税收调节方面, 通过营业税和个人所得税来调节房产转让环节的收益 (2) 修订了 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 我国自 1988 年实行土地有偿使用制度后, 随着经济的发展和土地需求的不断增加, 土地价格不断攀升, 而城镇土地使用税税额标准近 20 年来一直未做调

81 整 由于税额低, 这一税种在组织财政收入和加强宏观调控方面未能发挥应有的作用, 也限制了地方政府根据经济发展情况及时调整税额标准的空间 2006 年 12 月 31 日新修订的 城镇土地使用税暂行条例 按照 1988 年以来的价格水平上涨程度对征收标准进行了同步调高, 既满足了房地产宏观调控的需要, 有不会带来新的价格上涨压力 (3) 调整新增建设用地土地有偿使用费政策 2006 年 11 月, 财政部 国土资源部 中国人民银行三部委联合发布了 关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知, 为切实保护耕地, 确保粮食安全, 控制固定资产投资过快增长, 决定从 2007 年 1 月 1 日起, 新批准新增建设用地的新增费征收标准在原有基础上提高 1 倍 采取这一措施, 将增加地方政府新增建设用地的成本, 有利于抑制固定资产投资的过度扩张, 从而达到保护耕地, 促进节约集约用地的目的 由于新增费在土地出让收入中仅占不足 10% 的比例, 因此, 从总体来看, 对当前房地产市场的影响不会太大, 不会促进房价的提高 为更加有效地抑制房价过快上涨, 在适当的时机应提高征地补偿费, 地方分成部分的新增建设用地土地有偿使用费, 一律全额缴入省级国库 (4) 完善了住房公积金管理办法和廉租房制度 2006 年 9 月, 财政部发布了 关于加强住房公积金管理等有关问题的通知, 要求加强住房公积金增值收益管理, 住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金和管理费用后的余额, 全部用于城镇廉租住房保障支出 2007 年结合收入分配制度改革, 政府将进一步规范住房公积金的缴存基数和缴存比例, 防止赋予的单位提高缴存标准 同时, 将进一步加强对住房公基金的财政监管, 防止利用基金对外投资, 严格限制基金用途, 确保基金用于个人住房贷款 2. 促进节约型社会建设和促进转变经济增长方式的财税政策 (1) 调整了消费税的税目税率 2006 年 4 月 1 日起, 对消费税的税目和税率进行了 1994 年以来最大规模的调整, 强化了消费税对节约资源 环境保护 合理引导消费和间接调节收入分配的作用 这次调整按照有保有压的原则将高尔夫球等超前奢侈型消费 木地板等耗费森林资源的产品 汽油等与高档消费相关联的产品列入应税消费品的范围 ; 对利用旧轮胎翻新轮胎 低排气量的小汽车实行低税率 ; 对可再生能源生物柴油 与人民生活息息相关的护肤护发品免征消费税 按照十六届三中全会制定的现阶段税制改革指导方针, 在总体上降低税负 加强征管的同时, 根据稳健的财政政策的要求和经济社会发展的情况将有选择地提高部分税种的税负 在加快转型时期政府收支矛盾日益尖锐 增税受到政治压力的情况下, 合理调整消费税是增加税收收入的重要途径 今后, 我国的消费税改革将进一步体现节约 环保 抑制过度消费的理念, 在引导科学合理的消费结构中发挥更为重要的作用 (2) 调整了资源税政策 2006 年, 调整了资源税政策, 推动了有效利用自然资源, 增加了地方财政收入 建设节约型社会的基础是稀缺资源的节约 我国目前的资源税是 1994 年制定的, 在税制要素设计上规定按照资源开采并销售的数量和单位税额征收 按照

82 从量定额征收, 会产生累退性, 促使地方政府通过增加产量来增加财政收入 同时, 按照资源开采并销售的数量征税, 企业则偏重于核算开采和销售资源的数量, 不利于企业实现对资源的集约开采, 导致资源的滥用和浪费 在向节约型社会过渡的过程中, 实现资源产品的价格反映资源产品的稀缺性 反映环境损害成本 反映环境治理成本是必然的趋势 面对 2006 年我国单位 GDP 能耗增加的严峻现实, 调整资源税政策 改革计税方式 提高资源产品税率成为了十分迫切的任务 对资源性生产资料征税要十分慎重, 不能因征税引起产品价格的连锁上涨 因此, 十一五 期间, 资源税政策和价格的调整将稳步进行, 分阶段实施 第一阶段, 应在适度提高现行税负的基础上先行实施从价定率, 并根据企业的资源占有量征收资源使用费, 通过税费结合促进企业合理规划合理开采 第二阶段, 根据资源的稀缺程度和节能降耗的要求以及经济社会发展的状况逐步提高资源税税率和资源使用费 (3) 调整部分产品的出口退税率 2006 年提高了部分商品的出口退税率, 重大技术装备 部分 IT 产品和生物医药产品以及部分国家产业政策鼓励出口的高科技产品等, 出口退税率由 13% 提高到 17%; 部分以农产品为原料的加工品, 出口退税率由 5% 或 11% 提高到 13%( 财税 [2006]139 号 ) 2003 年下半年以来, 为了转变外贸增长方式 减缓外汇占款对价格上涨的压力, 我国普遍调低了出口退税率, 平均出口退税率处于 1994 年以来的最低水平 在此背景下, 为鼓励符合政策导向的产品出口 2006 年大幅度提高了部分产品的出口退税率, 充分体现了稳健的财政政策既积极又审慎的原则 在 WTO 框架下, 出口退税是绿箱政策, 并且出口产品实行增值税零税率已成为国际惯例 当前, 世界国际贸易格局呈多极化发展, 我国与主要贸易伙伴的贸易摩擦有增加的趋势 积极运用出口退税政策既可以实现国内结构调整政策, 又能够缓解人民币汇率升值的压力,2007 年我国出口退税率在总体较低的条件下, 根据国内外经济贸易形势的变化, 仍然会保持适度的灵活, 有升有降 (4) 调整部分产品进出口关税政策 2006 年, 对部分高污染 高耗能和资源性商品加征出口关税, 控制 两高一资 商品出口 ; 同时对部分短缺性 资源性商品降低进口关税, 促进相关产品的进口, 调整外贸进出口结构, 促进转变外贸增长方式 2003 年我国组建了全国财政关税系统, 把关税纳入到了财政政策的范围 按照入世承诺, 我国的平均关税水平已从 2001 年加入世贸组织时的 15.3% 降至 2005 年的 9.9% 从 2007 年 1 月 1 日起, 我国将继续按照加入世界贸易组织的关税减让承诺, 进一步降低鲜草莓等 44 个税目的进口关税 今后, 关税将充分发挥灵活多样的税率结构优势, 在我国开放经济条件下的财政政策框架内发挥更加积极的调节作用, 更好地促进国内经济和国际经济的和谐 (5) 初步实施了有利于节能和开发新能源的财税政策 2006 年, 初步研究实施了有利于节能和开发新能源的财税政策, 根据石油价格高企的新形势, 提出了发展石油替代能源的政策建议, 制定了支持生物能源等扶持政策, 初步建立了发展替代能源的财税政策体系 同时积极推进石油价格形成机制改革, 开征石油特别收益金, 提高了我国石油安全的保障能力 新经济是以节能和开发新能源为特征的经济 节能和开发新能源涉及基础科

83 学研究和关键技术 共性技术和重大公益性技术开发, 需要公共财政给与大力扶持 同时, 节能和开发新能源事关国家安全和发展战略, 应当由公共财政予以保障 目前, 能源安全已成为我国政府高度关注 优先考虑的战略性问题 在世界传统化石能源濒临枯竭, 新能源开发方兴未艾的形势下, 抓住了节能和开发新能源的先机, 就赢得了 21 世界发展的主动权 因此, 公共财政对节能和开发新能源应当给与最大可能的投入 随着 2006 年 可再生能源法 和 可再生能源发展专项资金管理暂行办法 的实施, 替代能源 生物能源的开发正在在我国蓬勃兴起, 将为我国经济和社会的和谐发展注入新的活力, 公共财政引导 促机和扶持节能和新能源的政策也将会更加丰富和完善 在即将出台的新企业所得税法中, 对节能和环保也将对节能和开发新能源给与体现 在我国未来的节能和环保财税政策中, 要注重针对不同类型 不同研发阶段技术开发采用适当的激励政策和政策组合 在技术的研发和示范阶段主要运用预算和国债政策 ; 在技术降低成本和大规模推广阶段则主要运用贴息 税收优惠和政府采购政策 同时, 要充分发挥市场主体在节能和新能源开发中的活力, 积极整合私人部门和国外部门的资源用于我国的节能和新能源开发, 注重引进技术成果的转化和深度开发 2006 年 3 月 25 日, 财政部下的 石油特别收益金征收管理办法 对于调节垄断部门超额利润和实现国家公共产权收益具有重大意义, 开创了全面加强公共产权非税收入管理的新局面 为有力规范公共产权非税收入管理, 我国应尽快完善保护国家公共产权的法律 (6) 制定了政府采购法实施条例 2006 年政府采购预计会达到 3000 亿元, 占政府财政支出的 10% 政府采购法实施条例 的制定将促进政府采购工作的公开化和透明化 2007 年我国政府采购的比重将进一步扩大 (7) 制定了车船税暂行条例 2006 年 12 月 31 日制定下发了车船税暂行条例, 取代了原车船使用牌照税和车船使用税, 实现了两法合并 新的车船税按照现实物价水平调整了征税标准, 体现了节能环保和照顾低收入群体的原则 (8) 制定了土地使用税暂行条例 2006 年 12 月 31 日, 国务院修订了城镇土地使用税暂行条例, 比照 1988 年以来物价水平上涨幅度相应提高了税率, 有力地配合了房地产市场的宏观调控 3. 增值税转型试点和两税合并等税制改革稳步推进 (1) 对增值税转型试点的经验进行了总结 从 2004 年下半年开始, 国家在东北地区的部分行业率先进行了增值税转型改革试点, 到 2006 年已有 4 万多户企业享受了扩大增值税抵扣范围政策, 累计办理抵扣退税 40 多亿元 目前, 有关部门在继续做好在东北地区实行增值税转型改革试点工作的同时, 正在研究完善在全国范围内推行的方案 增值税肩负着组织收入的艰巨任务, 在全面实行消费型增值税条件尚不成熟的情况下, 增值税转型试点仍具有税收政策的意义 2007 年, 在总结经验的基础上, 增值税转型试点的范围应尝试扩大到实施中部崛战略 (2) 两税合并的方案已经提交人大讨论 中华人民共和国企业所得税法 ( 草案 ) 2006 年 12 月 24 日正式提交十届全国人大常委会第二十五次会议进行首次审议, 我国建立统一的企业税收制度将

84 成为现实 目前, 我国经济处于高速增长时期, 企业的整体效益近年来有较大提高, 财政收入保持了较好的增长势头 在这样的形势下, 借鉴国际税制改革经验, 进行企业所得税改革, 国家财政和企业的承受能力都比较强, 是改革的有利时机 新的企业所得税法将体现 四个统一 的原则 : 内资 外资企业适用统一的企业所得税法 ; 统一并适当降低企业所得税税率 ; 统一和规范税前扣除办法和标准 ; 统一税收优惠政策, 实行 产业优惠为主 区域优惠为辅 的新税收优惠体系 这标志着我国企业所得税制度适应企业经营国际化的趋势在体现国际税收中性原则和国民待遇原则方面迈出了重要的一步, 对增强我国企业国际竞争力和优化我国利用外资格局将产生积极影响 五 金融改革进入重大转折期和重大机遇期 2006 年以来中国金融改革所取得的引人注目的成就, 可以用一系列数据来证明 : 中国工商银行招股成功, 股价持续上扬, 市值一度成为全球最大的商业银行 ; 景顺内需等基金的年度收益率创世界第一 在这些数据背后, 是中国金融界在过去五年中的快速改革所带来的制度改进效应日益显现的结果 仅仅从金融改革推进的速度看,2006 年乃至此前的几年时间, 说是中国金融改革的 急行军 时期并不为过, 无论是宏观层面的汇率与利率改革, 还是微观层面的银行 证券与保险领域, 都是如此 这一方面可以说是中国金融开放过渡期结束的压力推动, 同时更大程度上也是中国经济发展到特定阶段, 需要一个运行更有效率 结构更加合理 市场化国际化的金融体系, 以支持中国经济在新的发展阶段的可持续快速发展 2007 年的金融改革, 必然会继续延伸和深化这一趋势 1. 金融机构改革 (1) 银行改革与转型 急行军 2006 年银行业过渡期的结束, 已经成为中国银行业改革的标志性事件之一, 同时也在事实上成为推动中国银行业全面改革的外部推动力之一 一个饶有趣味的标志, 就是国内的银行体系从原来竞相成为国际金融界猜测的即将倒闭的问题银行, 一跃而成为重组改革之后国际投资者竞相追逐的资本市场投资对象 继交行 建行 中行纷纷赴港上市及中行登陆 A 股市场之后, 工行 A+H 同步上市再次掀起资本市场对中资银行股的认购热潮 40 倍的高额认购率,3.12 元的发行价,21.67 倍的市盈率, 募集资金合计达 191 亿美元, 超过中行成为全球募集资金的 IPO 之首 这些上市银行在产权制度 公司治理 内控机制 战略合作 队伍建设方面取得了阶段性成果, 基本上具备了现代商业银行的外部形态, 逐渐从依靠政府扶持 政策倾斜 不良资产剥离和注资等来形成价值转向依靠自身的竞争力来创造价值的过程, 资源配置效率正在提高过程之中 英国银行家杂志 2006 年对 1000 家大银行排名报告显示, 建行 工行和中行分别排 和 17 位 对于股份制银行而言, 在资本约束和市场竞争推动下的发展模式转型是最为引人关注的, 一方面, 这些股份制的银行积极寻求外资的入股和海外上市工作, 2006 年 9 月 22 日, 招商银行在香港联交所上市 ;11 月 16 日, 持续了一年多之久的广发行重组落下帷幕, 花旗集团等金融机构, 以及中国人寿 国家电网等实力强劲的国内企业的进入, 使包袱沉重的广发行有了一个可期的未来 ; 另一方面,

85 股份制商业银行正逐步打造出各自的经营特色和核心竞争优势, 民生银行年初提出 向零售银行转型 的目标, 华夏银行也确立了 以结构调整为主线 的经营思路, 招商银行的一卡通 光大银行的短期融资券和阳光理财 深发展的供应链金融业务 兴业银行的银证 银银平台等均成为业内的典范 股份制银行正以一种更加积极的心态对待即将到来的竞争 监管部门要求商业银行在 2006 年底之前达到资本充足率达到 8%, 这一资本约束对于城市商业银行这个群体的约束最大 随着截止时点的到来, 由国内 112 家城商行掀起的 大重组运动 中, 作为我国银行业 第三梯队 的城商行原有的格局将被打破 : 部分好的城市商业银行逐一实现扩股 跨区 上市, 正向具有地域特色 为地方经济服务的中小金融机构的方向发展, 如上海银行获准筹建宁波分行 徽商银行成立并且顺利实现重组整合 北京银行在天津设立分行, 成为首家在两个直辖市设立分行的城商行 ; 而一些 资质 欠佳的城商行要么被兼并, 要么被其他方式整合或者退出 在分类监管的框架下, 并购整合的趋势将持续 2006 年 11 月 15 日, 备受各界关注的 中华人民共和国外资银行管理条例 正式颁布, 取消非审慎性市场准入限制, 注重构建中外资平等竞争的制度监管平台, 外资银行既可以通过注册为法人银行可以全面经营人民币业务, 也可以继续通过分行形式经营批发业务 12 月 11 日, 中国银行业对外资银行全面开放, 加入 WTO 后的五年过渡期结束, 中外资银行迎来了全新的竞争局面, 第一批外资银行的法人资格已经获得筹建的批准 (2) 农村金融改革备受关注并取得实质性进展 2006 年 2 月公布的 2006 年中央一号文件对农村金融改革进行了全面部署, 提出十大改革措施, 意味着我国农村金融体制即将出现重大突破 中国银监会近日发布的 关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见, 从资本范围 持股比例 营运资金限制 业务准入条件等方面放宽了农村银行业金融机构的准入政策, 鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行, 支持各类资本参股 收购 重组现有农村地区银行业金融机构 意见 中提出鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构, 大力培育小额贷款组织, 引导农户发展资金互助组织的要求, 加大农村金融改革和扶持力度, 有效解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低 金融供给不足 竞争不充分等问题, 切实提高农村金融服务充分性的要求 尽管一系列具体操作措施还有待明确, 与央行目前在积极推进的贷款公司等试点也有待协调, 但是, 值得肯定的是, 这一对于农村金融的改革开放举措, 是近年来力度最大的改革之一, 如果顺利推进, 无疑会成为中国金融改革下一步的亮点之一 与其他三家国有银行相比, 农行由于历史包袱较重, 规模较大, 层次较多, 股改更具复杂性 2006 年 8 月 17 日, 德勤华永会计师事务所启动了对农行 2005 年度财务报表的全面审计, 与此同时, 人力资源综合改革也已拉开序幕, 尽管最终股改方案还正在研究制定中, 农行自身一直遵循着 整体改制, 择机上市 的思路, 各项内部改革已开始加速 从 2003 年开始的农村信用社改革试点工作到目前已取得了重要进展, 表现为央行 监管部门和地方政府的职责基本明确, 农村合作金融机构资产质量有所改善, 各项业务有了较快发展, 制度上出现了股份制的农村商业银行和股份合作制的农村合作银行, 支农力度加大, 到 2006 年 9 月末, 农村合作金融机构发放的农业贷款占全国银行业金融机构农业贷款的比例由 2002 年末的 81% 提高到 94% 农村合作金融系统贷款五级分类工作年初启动, 目的在于提高信贷管理水

86 平和风险控制能力, 监管部门提出用一年左右时间实现贷款四级分类向五级分类过渡,2007 年实行贷款五级分类为主 两种数据共同报送的 双轨运行 制度, 目前, 福建省已全面完成农信社贷款五级分类清分工作, 率先实现贷款四级和五级分类双轨运行 11 月 3 日, 央行七年来首次上调了农信社 ( 含农村合作银行 ) 的存款准备金率, 以控制信贷过快增长, 但是与商业银行相比, 农信社的准备金率一直是相对偏低的, 其资金环境也是相对宽松的 2006 年 6 月, 经国务院同意, 监管部门正式批准筹建中国邮政储蓄银行, 这意味着多年来一直施行的将吸收的资金转存当地人行来赚取利差收入的营运模式将从根本上扭转, 邮政储蓄银行将凭借其庞大的网络优势及连接城乡的金融服务功能, 成为继工, 商, 农, 建之后的第五大分支机构网络的银行, 对于有 2 /3 的网点分布在县及县以下农村地区的邮政储蓄银行, 因为目前的资本金相对规模不大, 可以预期短期内邮政储蓄银行将主要定位在狭义意义上的商业银行, 业务范围 特别是一些风险相对较高的业务, 将受到明显的约束与限制 小额信贷在中国一直有较长的运作经验, 尤努斯教授在孟加拉的成功及其获得诺贝尔奖, 促使更多的人开始关注小额信贷对农村金融的重要推动作用, 在此之前, 更为专业的小额信贷机构也一直是央行的重点发展对象 央行正在陕西 山西 四川 贵州等 5 个省试点推动 商业性小额信贷组织试点 工作, 尝试小额信贷组织在控制风险的基础上扩大吸收资金来源以增强资金实力, 鼓励农村金融机构采用多种金融工具来增强农民 农村 农业的借贷能力, 对于搞活农村金融经济有重要的意义, 但是如何与目前银行监管部门正在推动的农村金融改革协调起来, 也是一个现实的问题 一个值得关注的动向是, 一些在特定专业领域有丰富经验的外资银行也在积极尝试进入农村金融市场,7 月 11 日, 荷兰合作银行 国际金融公司 (IFC) 入股杭州联合农村合作银行,11 月 21 日, 澳大利亚和新西兰银行集团与上海农村商业银行正式签订战略合作协议, 战略引资为农村信用社的重组和改革提供了一个值得借鉴的模式 (3) 制度转折推动市场转折, 证券业重构版图 2004 年开始的券商综合治理工作已接近尾声,2006 年以来有健桥证券 天同证券 广东证券 中国科技证券 中关村证券 兴安证券 新疆证券 西北证券 天勤证券 昆仑证券共 11 家券商被托管或关闭 根据管理层要求,2006 年 10 月 31 日之前, 券商财务指标必须达标, 否则将淘汰出局, 大限压力之下, 券商重组整合速度加快, 汇金 中国建投和证券投资者保护基金公司获取了多家券商股权, 广东证券, 中国科技证券和中关村证券重组形成安信证券, 东吴证券 德邦证券 长城证券以及万和证券通过整合, 成功进入了规范类券商行列, 到年底, 创新类券商经纪业务市场份额达到了 54%, 比资源整合前提高了 12 个百分点,25 家规范类券商市场份额则为 12% 在加速处理问题券商的同时, 监管部门也在积极促进优质券商的规范发展 2006 年 8 月 1 日, 中国证监会发布的 证券公司融资融券业务试点管理办法 和 证券公司融资融券业务试点内部控制指引 两个规范性文件开始实施, 证券公司融资融券业务试点正式启航 按照证监会 先试点, 后推开 的思路, 融资融券初期只批准少数证券公司试点, 并只能将自有证券和资金出借给客户, 客户买卖的标的证券仅限于证券交易所公布范围内的上市证券 日前, 国泰君安的第三方存管方案获得了证监会的批复与推广, 并率先在上海试点营业部推出此项业务

87 为进一步加强分类监管,7 月 23 日, 证监会正式发布了 证券公司风险控制指标管理办法, 同时还发布了 关于发布证券公司净资本计算标准的通知 管理办法 对不同类型证券公司的净资本及其计算 风险控制指标标准 编制和披露以及监管措施等都作了详细规定, 对于不符合规定的证券公司, 证监会将采取相应的监管措施, 管理办法 的颁布标志着以净资本为核心的监管体系的明确 在对外开放方面, 证券业 特别是证券公司行业的对外开放是相对滞后的, 在银行和保险 基金迅速推进开放的背景下, 证券公司的开放也应当提上议事日程 (4) 国十条 助力保险业进入新阶段 2006 年 6 月, 国务院颁布了 国务院关于保险业改革发展的若干意见 ( 国十条 ), 明确提出建立多层次的社会保障, 积极发展个人 团体养老等保险业务, 大力发展责任保险, 拓宽保险服务领域等, 为保险业的发展带来新的机遇 意见 在保险资金运用上有了重大突破, 鼓励保险资金直接或间接投资资本市场, 逐步提高投资比例 支持保险资金参股商业银行 开展保险资金投资不动产试点 支持保险资金境外投资 在此背景下,10 月, 保监会发布 关于保险机构投资商业银行股权的通知, 允许保险机构投资未上市商业银行的股权, 将银保合作由松散的业务合作方式推向股权合作方式, 建立更深层次的交叉销售和代理合作关系 ; 而即将出台的 保险资金境外投资办法 也将扩大保险资金投资市场, 增加股权和基金等投资品种, 扩大保险资金投资资产证券化产品的规模, 并开展保险资金投资不动产和创业投资企业试点 到 2006 年 10 月末, 直接投资股票 ( 包括未上市股权 ) 的保险资金累计达 亿元, 较年初增长 330%, 平均收益率 14.77%, 到年底这一收益率还在上升 2006 年 10 月 15 日, 中国保监会正式对外颁布 中国保险业发展 十一五 规划纲要, 引导保险公司上市, 培育再保险市场, 引入境外战略投资者, 鼓励保险公司设立基金管理公司, 支持境内保险公司 走出去, 纲要 凸现的促进保险业发展的政策导向, 勾画了保险业未来发展的蓝图 (5) 金融机构综合经营初现框架 在 2005 年提出稳步推进金融混业经营试点后, 混业经营将成为国内金融业努力尝试的倾向 继 2005 年 商业银行设立基金管理公司试点管理办法 催生银行系基金公司之后,2006 年出台的保险业 国十条 提出 稳步推进保险公司综合经营试点, 探索保险业与银行业 证券业更广领域和更深层次的合作, 保险公司参股银行 券商热情大增 中国人寿成为中信证券第二大股东, 平安保险成功收购深圳商业银行 89.24% 的股权, 中国人寿 人保财险和平安人寿等 5 家保险公司成为中国银行的 A 股战略投资者, 银行业中, 中行 建行 交行等三家银行设立保险公司的方案已向中国银监会提交申请, 银行系保险公司即将出现, 此外, 部分有实力的大金融机构也在探索通过跨行业投资其他金融机构的方式开展综合经营, 中信集团等较早尝试多元化经营的金融控股公司开始推进旗下金融机构的后台整合和金融集团协同效应发挥的适当渠道和方式 2. 金融市场改革 (1) 股权分置改革基本完成, 资本市场回暖 到 2006 年底, 沪深两市共有约 1300 家上市公司完成股改或进入股改程序, 股改总市值超过 97%, 余下的未股改公司绝大多数存在亏损严重 股权冻结 大股东占款等问题 中国股市的全流通时代正在到来, 这将带来上市公司的行为模式

88 股东的行为模式 监管体制 资本市场的运作和市场的操作深刻变化, 目前机构投资者正在逐步成为资本市场的重要投资力量, 其持股市值约占总流通市值 30% 的比重, 在这种投资结构背景下, 价值投资理念得到深化 2006 年, 中国 A 股证券市场告别了长达四年的漫漫熊途, 股指上证指数由年初的 1164 点起步不断走高, 于 12 月中旬就超过 2300 点, 较年初翻了一番, 步入了一轮新的上升循环之中 与此同时, 市值较年初的 4 万多亿元上升到 7 万多亿元, 成为全球证券市场上表现最好的市场之一 同时, 暂停 1 年的 IPO 于 2006 年 5 月 25 日重新开闸, 发行公司家数和募集资金规模均创出近年来新高, 特别是完成了中国银行和工商银行等超级大盘蓝筹的发行上市 (2) 债券市场结构调整在即, 新品大扩容 温家宝总理在十届全国人大四次会议上提出 参照国际通行做法, 采取国债余额管理方式管理国债发行, 意味着国债发行体制的突破, 实施国债余额管理后, 财政部可以在一年的期限内, 根据赤字和金融市场运行的实际情况, 灵活制定发行国债的期限和频率, 当前市场上较为缺乏的短期国债发行将大大增加, 可以丰富公开市场的操作工具, 也有利于投资者更好的进行资产的流动性管理 统计显示,2006 年共发行 21 期记账式国债, 其中包括 4 期 3 月期的国债, 发行量分别为 330 亿元 300 亿元 300 亿元 260 亿元, 基本实现了滚动发行,1 年期以下国债占发行总量比例从 2005 年的 28% 上升到 2006 年的 32% 短期国债发行增多一定程度上改善了国债发行的期限结构, 改善了短端收益率的定价状况 由于发行量还比较小, 滚动发行力度不够, 短期国债对市场的影响还不明显, 其减轻货币政策压力的作用也比较有限, 未来国债余额管理还有待深化 2006 年 7 月, 第一期针对与个人投资者的电子式储蓄国债首次发行, 与凭证式国债不能交易流通 也不能提前兑付 需要资金时只能抵押融资相比, 储蓄国债 ( 电子式 ) 更多地考虑到老百姓的流动性需求 储蓄国债的设计期限比较长, 可减少老百姓国债到期后赶紧再买新债的现象, 不仅满足了投资者长期稳定低风险投资的需求, 也降低了相关部门和机构的发行成本和交易成本 在企业债方面,2006 年 5 月 7 日, 证监会发布 上市公司证券发行管理办法, 强化发行环节的市场约束机制, 推动优质企业发行上市, 并首次将分离交易可转债列为上市公司再融资品种, 另外, 新的 企业债券管理条例 即将推出, 也将促进债券市场的品种结构调整, 扩大企业直接融资的规模 企业债券的发行也取得了突破性进展 统计显示,2006 年全年企业债发行量首次突破千亿元关口, 达 1015 亿元, 较 2005 年增长 55.2% 加上企业短期融资券, 企业在 2006 年通过债券市场融通资金总量接近 4000 亿元, 在债券市场的融资总量占比上升至 6.77%, 比 2005 年增加近 2 个百分点, 债券市场作为企业直接融资平台的功能正在逐步显现 2005 年国开行和建设银行发行信贷资产支持证券开启了资产证券化的新探索,2006 年, 资产支持证券发行量达 亿元, 增长了 %, 随着信元和东元重整资产支持证券的发行, 不良资产支持证券破土而出, 成为丰富市场结构的新生力量, 包括工行 中行 农行及浦发 招行 民生银行等在内的第二批试点银行的信贷资产证券化方案已原则获批, 其资产的选择范围也有所扩大, 工行将首推企业贷款与个人消费贷款证券化 (3) 汇率形成机制改革不断深入, 汇市活跃程度提高 自 2005 年汇改以来, 围绕着汇率形成机制的改进,2006 年又不断地推出和完善相关的金融产品和政策措施, 增强了人民币汇率向均衡市场价值回归与市场

89 手段调节的相互融合 2006 年 1 月 4 日起, 在银行间即期外汇市场上引入询价交易 ( 简称 OTC 方式 ), 改进人民币汇率中间价的形成方式, 同时引入做市商制度, 为市场提供流动性, 中国银行 花旗银行和汇丰银行等 9 家银行正式成为中国外汇市场外币间汇率交易产品的首批做市商 ; 同月, 中国外汇交易中心与美国芝加哥商品交易所达成协议, 中国的金融机构和投资者可以通过中国外汇交易中心交易芝加哥商品交易所的汇率和利率产品, 进一步促进我国外汇市场与国际外汇市场的接轨 ;4 月 24 日, 银行间外汇市场推出人民币与外币掉期业务, 银行可以在该市场上开展以套期保值和头寸结构调整为目的的人民币外汇掉期交易 ; 8 月 1 日, 正式开设英镑 / 人民币交易, 银行间即期外汇市场的外币交易币种扩大到 5 个, 进一步便利了贸易结算 ;2006 年初, 对做市商进行权责发生制头寸管理试点, 允许做市商将远期敞口纳入结售汇综合头寸管理, 权责发生制头寸管理对进一步发展外汇市场, 完善人民币对外币衍生产品交易机制, 促进银行加强汇率风险防范 改进风险管理起到了积极作用 在一定程度上讲, 汇率机制改革释放了人民币升值的压力, 汇率弹性不断增强, 汇率升值预期趋于稳定, 这是汇率改革以来很大的一个调控成绩 2006 年 3 月 15 日, 人民币兑美元汇率中间价突破 8:1 的心理关口, 达到 1 美元兑 元人民币, 截至 2006 年 12 月 8 日, 人民币对美元汇率累计升值 5.75%, 市场供求在汇率形成中的作用日益得到发挥 (4) 金融衍生品市场面临突破 随着股权分置改革 利率市场化和汇率制度改革的推进, 各种金融资产价格自由浮动将更加频繁, 价格风险 利率风险和汇率风险等日益突出, 发展金融衍生品市场成为当务之急 2006 年 2 月 9 日, 央行发布了 关于在银行间市场开展人民币利率互换交易试点的通知, 当日, 国家开发银行和中国光大银行完成了第一笔人民币利率互换交易, 到目前为止, 参加人民币利率互换交易的主体包括 18 家中外资银行和中国人寿 中国人保两家保险公司 2006 年 9 月 8 日, 中国金融期货交易所在上海挂牌成立, 采用公司制的组织形式, 上证所 深交所 上期所 大商所和郑商所分别占有 20% 的股份 由于股权分置改革客观上将消除推出股指期货的制度性障碍, 而机构投资者也迫切需要股指期货来规避中国股市的系统性风险, 因此, 根据当前的市场条件, 指数期货成为我国金融衍生交易产品的优先选择之一, 第一个金融衍生品交易品种 沪深 300 指数期货 已开始模拟交易 对于金融衍生品的高风险性, 监管部门积极采取措施, 如银监会提出规范与发展并举的原则, 积极研究针对于衍生品的分类监管办法, 证监会规定只有创新类券商可以作为自己控股的期货公司的期货交易介绍商参与股指期货业务 3. 宏观金融政策与制度改革 (1) 货币政策参与宏观调控的预见性 灵活性加大 2006 年中国经济总体运行良好, 但是结构性问题仍然十分突出, 经济运行中过剩的流动性引发了实体经济投资增长快, 资产价格加速上涨, 信贷投放偏快等问题, 抑制过剩的流动性成为央行货币政策的主基调之一 为此, 央行预警性地综合运用多种货币政策工具, 抑制信贷货币过快增长, 着力优化信贷结构 一是灵活开展公开市场操作, 加大对冲操作力度, 除了商业性的央行票据的发行之外, 央行分别于 5 月和 6 月 以及年底分别在银行间市场各定向发行票据 ; 二是充分发挥利率杠杆的调控作用, 一年期贷款利率两次上调 0.27%, 存款基准利率上调 0.27%; 三是三次上调法定存款准备金, 冻结市场资金超过 4000 亿元, 到

90 2007 年 1 月 15 日又再次提高准备金率, 预警性和超前性明显加强, 准备金率已经成为央行在当前不多的对冲工具中主要的对冲流动性的工具之一 ; 四是进一步加大 窗口指导 和信贷政策引导力度, 及时向金融机构传达宏观调控意图, 引导金融机构强化资本约束, 优化信贷结构 法定准备金作为央行传统三大货币政策工具之一, 在货币政策工具体系中堪称一剂 猛药, 然而,2006 年以来央行却频繁挥动这一工具, 市场的影响相对比较平稳, 这同我国所面临的流动性环境是分不开的 由于国际收支盈余增长快, 中央银行通过外汇占款渠道被动地向银行体系投放了大量基础货币, 银行体系流动性存在着持续性的 不断积累的过剩, 在金融机构资产扩张能力和意愿不断增加以及外汇资金持续流入的形势下, 调控市场流动性已经越来越成为货币政策的重要内容之一 从不同的政策工具选择看, 在当前的市场环境下, 利率工具和公开市场业务依然有其发挥的余地, 但是从对冲流动性的角度看, 效果是有限的, 而窗口指导在充裕流动性的背景以及贷款利率上调带来利差空间扩大的背景下也很难抑制商业银行存在的内在放贷冲动 存款准备金政策正是在这个背景下, 由通常很少动用的政策工具, 变为一个经常性的政策工具 (2) 利率市场化改革继续推进 2006 年, 利率市场化进程继续推进 8 月 19 日, 商业性个人住房贷款利率的下限由贷款基准利率的 0.9 倍扩大为 0.85 倍, 其他商业性贷款利率下限保持 0.9 倍不变, 商业银行可按照国家有关政策, 根据贷款风险状况, 在下限范围内自主确定商业性个人住房贷款利率水平, 进一步推进商业性个人住房贷款利率市场化 10 月 8 日, 一个与 Libor( 伦敦银行同业间拆借利率 ) 相近的中国货币市场基准利率 Shibor 上海银行间同业拆借利率全面试运行, 这是 16 家信用等级较高的报价行以拆借利率为基础, 每日对各期限资金拆借品种的报价所形成的基准利率, 银行间市场的主要机构通过全国银行间同业拆借中心的系统进行报价, 并从 2007 年 1 月 1 日起正式每日对外发布, 央行将不断完善利率生成环境, 将它培育为 中国基准利率, 这将促进金融调控进一步由数量型向价格型调控转变 从试运行以来,Shibor 报价不断改善, 各方报价趋于理性, 并且对交易利率起到了较好的指导作用, 初步呈现出货币市场供求关系风向标的特性 如果 Shibor 运作成熟, 将有望成为金融资产的定价标准之一 一直以来, 商业银行的存贷款利率一直处于央行严格的管制之下, 虽然目前放开了存款下限和贷款上限, 但法定利率的档次仍然严格地分为活期,3 个月 6 个月 1 年 2 年 3 年和 5 年定期等 7 大类 在这一背景下, 即使 Shibor 确立, 短期内对于存贷款利率的影响也受到制约, 因此, 除培育基准利率外, 央行还将从简化存贷款基准利率期限结构, 逐步放开大额存款利率, 逐步改善贷款基准利率的形成机制等方面, 为放开存贷款基准利率 特别是首先放开贷款利率创造条件, 并将逐步完善无风险收益率曲线, 增加央行利率形成机制的弹性, 这又对金融机构的自主定价能力提出了更高的要求, 提高风险识别 定价和产品设计开发能力将成为其未来竞争的关键之一 (3) 外汇管理政策取向转向市场化的方向调整 截至 2006 年 10 月底, 中国的外汇储备突破 1 万亿美元, 为了规避过高的外汇储备可能带来的风险, 消除长期以来外汇管理中带来的放大的外汇共计, 央行着手推动外汇管理体系的市场化方向调整, 变 藏汇于国 为 藏汇于民 从 2006 年 4 月 13 日起, 中国人民银行对经常项目外汇账户 服务贸易售付汇及境内居民个人购汇等三项管理政策进行调整, 境内居民个人购汇手续得到简化, 同

91 时提高企业经常项目外汇账户限额, 取消经常项目外汇账户事前审批, 允许有真实交易需求的企业提前购汇 在资本流出方面,4 月 18 日, 中国人民银行 银监会和外汇局共同发布 商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法, 允许境内机构和居民个人委托境内商业银行在境外进行金融产品投资 此后, 国家外汇管理局又于 9 月 6 日发布了 关于基金管理公司境外证券投资外汇管理有关问题的通知, 进一步拓宽境内机构和个人运用自有外汇资金的渠道, 规范基金管理公司境外证券投资的外汇管理 到目前为止, 国家共批准银行系 QDII 购汇额度 131 亿美元, 加之华安国际配置基金, 共 136 亿美元 上述外汇管理改革, 意味着外汇管制正在由 宽进严出 朝着 平衡管理 的方式改进 与此同时 外汇储备的投资运用多元化探索也在积极推进之中 (4) 金融监管的法律法规不断完善 2006 年 1 月 12 日, 为建立规范统一的商业银行监管评级体系, 银监会发布 商业银行监管评级内部指引 ( 试行 ) ;10 月 25 日, 为加强商业银行合规风险管理, 维护商业银行安全稳健运行, 中国银监会发布 商业银行合规风险管理指引, 这是银监会成立以来, 坚持以风险监管为导向, 按照国际惯例提高监管透明度, 推行分类监管的一项重要举措 在推动金融创新方面,12 月 6 日, 银监会发布了 商业银行金融创新指引, 首次全面而系统地提出商业银行在充分维护金融消费者和投资者的利益方面应尽的责任和义务, 对商业银行信息披露和尽职责任提出了更高的要求 另外, 应对全面开放后外资的进入, 监管部门积极吸取国际经验, 在严格遵循世贸原则的基础上, 加强审慎性监管 外资银行管理条例 的出台体现了外资监管理念的日益成熟 而在保险业方面, 10 月 16 日至 21 日, 中国保监会在北京主办了第十三届国际保险监督官协会年会, 与此同时, 由中国保监会首倡的 亚洲区域保险监管合作 机制, 也召开了首届 亚洲保险监督官论坛 4. 调整国际收支平衡的体制机制 (1)2006 年国际收支变化情况 由于外需增长较快和国内产能过剩,2006 年我国外贸顺差继续扩大, 达到 亿美元, 同比增长 74%, 达到了 2001 年时 亿美元外贸顺差的近 8 倍 2006 年我国一般贸易出口增速高于进口增速, 前 10 个月一般贸易实现顺差 亿美元, 同比增长 105%, 对整体贸易顺差增长的贡献上升到 58% 同时, 加工贸易在我国外贸进出口中占据主导地位,2006 年前 10 个月, 加工贸易顺差达到 亿美元, 是贸易总顺差的 1.11 倍, 同比增长 32%, 对贸易总顺差增长的贡献上升到 67% 其次, 我国贸易顺差集中在工业制成品, 尤其是轻纺和机电产品上 2006 年机电产品 高新技术产品贸易顺差继续扩大,1~10 月份分别比上年同期增长 54.75% 61% 同时, 在国际市场需求的带动下, 我国传统大宗商品出口保持良好的增长势头, 推动贸易顺差持续扩大 如 1~10 月份纺织原料及纺织制品顺差 亿美元, 同比增长 31% 此外, 国内一些产业产能过剩也加大了出口, 如 2005 年前 10 个月钢材贸易出现 99 亿美元逆差, 而 2006 年前 10 个月则出现了 亿美元的顺差 巨额外贸顺差加上大量的资本流入导致的国际收支失衡给宏观经济带来了诸多方面的问题 外汇收入的增加会增加基础货币的投放量, 基础货币投放产生的货币创造效应会导致货币供应扩张, 进而引起信贷扩张 2006 年上半年, 外汇储备增加 1222 亿美元, 导致的基础货币投放约 1 万亿元人民币, 其产生的货

92 币供应增加达到 4 万亿元人民币, 同期广义货币供应量 M2 增长 2.18 万亿元人民币 倘若国际收支顺差继续加大, 必将引起货币供给的更快增长, 进而引起信贷的更快增长, 进一步加重目前流动性过剩的局面 资金过剩, 很容易向一些暴利产业集中, 推动资产价格上涨, 从而导致如股市 房地产以及某些特定产业的泡沫, 需要加以高度关注, 否则, 我国经济和金融很容易出现泡沫化 (2)2006 年调整国际收支的政策措施 2006 年我国贸易顺差无论是总量还是增速上均较过去 3 年同期有较大幅度的提高, 各月贸易顺差连创新高, 加大了外汇占款的压力, 加剧了我国与主要贸易国的贸易摩擦 针对上述情况,2006 年 9 月, 国家发改委 商务部 海关总署 国家税务总局 5 部门联合发出通知, 对部分产品的出口退税税率进行了调整, 取消部分高能耗 高污染和资源性产品的出口退税, 调高或调低了部分产品的出口退税率 具体调整内容包括 : 首先, 对进出口税则第 25 章除盐 水泥以外的所有非金属类矿产品, 煤炭, 天然气, 石蜡, 沥青, 硅, 砷, 石料材, 有色金属及废料等金属陶瓷 ;25 种农药及中间体, 部分成品革, 铅酸蓄电池, 氧化汞电池等 ; 细山羊毛 木炭 枕木 软木制品 部分木材初级制品等, 取消出口退税政策 其次, 将 142 个税号的钢材出口退税率由 11% 降至 8%; 将陶瓷 部分成品革和水泥 玻璃出口退税率分别由 13% 降至 8% 和 11%; 将部分有色金属材料的出口退税率由 13% 降至 5% 8% 和 11%; 将纺织品 家具 塑料 打火机 个别木材制品的出口退税率由 13% 降至 11%; 将非机械驱动车 ( 手推车 ) 及零部件的出口退税率由 17% 降到 13% 再次, 将有重大技术装备 部分 IT 产品和生物医药产品以及部分国家产业政策鼓励出口的高科技产品等, 出口退税率由 13% 提高到 17%; 部分以农产品为原料的加工品, 出口退税率由 5% 或 11% 提高到 13% 此外, 将以前已经取消出口退税以及这次取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录 对列入加工贸易禁止类目录的商品进口一律征收进口关税和进口环节税 2006 年的出口退税和加工贸易税收政策调整属于结构性调整, 有利于进一步优化产业结构, 促进外贸增长方式转变, 减少贸易顺差, 改善资源配置, 推动进出口贸易均衡发展 (3)2006 年调整国际收支的政策效果评估 2006 年我国对外贸易规模高达 亿美元, 比上年净增 亿美元, 增幅为 23.8% 其中, 出口额为 亿美元, 增幅回落 1.2 个百分点 ; 进口额达 亿美元, 增幅上升 2.4 个百分点 与此同时, 外贸顺差达 亿美元, 增幅高达 74% 截至 2006 年 12 月底, 我国外汇储备余额达 亿美元, 全年新增 2473 亿美元, 同比增长 30.22% 大规模国际收支顺差导致人民币升值压力增大 2006 年人民币汇率弹性进一步加大,1 月 4 日, 我国引入国际主流交易机制 询价交易, 人民币汇率中间价的形成方式更为市场化 当日人民币汇率中间价为 ,5 月 15 日, 人民币汇率中间价首度突破 1 美元对 8 元人民币, 在此后的 2 个月内, 人民币汇率始终围绕 8 上下波动 7 月 20 日, 人民币汇率中间价再次突破 1 美元对 8 元人民币之后一路向下,12 月 14 日, 人民币汇率中间价首度达到 月 15 日, 人民币汇率中间价又以 再创汇改后的新高 按 12 月 15 日数据计算, 汇改之后人民币已累计升值超过 3.72% 而来自中国外汇交易中心的数据显示, 2006 年人民币的月平均汇率已从 1 月份的 升值至 11 月份的 国际收支顺差的大幅上升, 人民币升值压力增加, 外汇占款方面的压力进而

93 加大, 使得基础货币投放增多, 加剧了一直以来没能得到有效控制的货币流动性过剩问题 同时, 也使得贷款增长偏快的局面进一步恶化 控制国内经济过热需要从国际收支源头入手, 从外汇管理体制改革入手, 从根本上控制货币流动性过剩 出处 : 刘旭, 06 年宏调效果显现,07 年成果尚需巩固 2006 年宏观经济运行年度报告, 首创期货 宏观经济季报,2006 年 12 月 25 日 六 下一步宏观体制改革展望 宏观经济形势与改革展望 (1) 社会各界对当前经济形势的基本判断 关于 2006 年的经济形势, 目前共有四种观点 : 一是认为经济已经 过热, 因为三季度经济增长速度达到 10.7%, 已经偏离了 十一五 规划和年度目标确定的 7%~8% 的增长速度, 必须采取紧急刹车的调控措施 ; 二是认为经济增长速度已经超过正常均线, 进入了增长波幅的上限区间, 并且以牺牲能源 环境及增长质量为巨大代价, 即所谓的 偏热, 因此应当采取减速调控措施, 使增长速度回落到 9%~10%; 三是认为目前的高速增长属于 正常 状态, 既没有能源 运输等瓶颈制约, 又没有通货膨胀, 因此, 可以持续, 没有必要采取减速措施 不仅是 正常, 有的人甚至认为, 当前的经济形势是空前的好, 高增长, 低通胀, 前所未有 ; 四是也有人认为, 近几个月中国经济态势发生变化, 不是增速过快过热, 而是经济 趋于偏冷, 因此, 宏观调控应当防止投资及经济增长速度下滑过猛 但是, 这四种观点并非均匀分布, 根据这四种观点分类, 看一下企业家 经济学家以及银行家对形势的判断, 做一对比, 这样, 也可以看出上述几种观点大致的比重 根据 (1) 国务院发展研究中心对企业家的问卷调查,(2) 国家统计局对经济学家的问卷调查, 以及 (3) 人民银行对银行家的问卷调查结果 : 首先, 认为当前经济运行 过热 的, 在企业家中占 3.8% ; 而经济学家中占 3%, 十分接近 其次, 认为当前经济运行 偏热 的, 在企业家中占 44.9%; 而经济学家中占 51%, 比企业家高出 6.1 个百分点 再次, 认为当前经济运行 正常 的, 在企业家中有 42%; 而经济学家中, 认为 正常 的为 43% 二者非常接近 最后, 认为当前经济运行 偏冷 的, 企业家中只有 4.4%

94 再看看与银行家的比较 : 在企业家中, 认为 过热 加 偏热 的为 48.7%; 在经济学家中, 认为 过热 加 偏热 的为 54%; 而在银行家中, 认为 过热 加 偏热 的达 63.6%; 这说明, 企业家中有接近一半, 经济学家中刚刚超过一半, 而银行家中有超过 6 成的人, 认为经济运行中存在着 过热 或 偏热 的情况 (2)2007 年宏观经济形势展望 在 2007 年经济增长率预测方面, 中国人民银行预测 2007 年经济增长率为 9.8%, 国家信息中心预测 2007 年经济增长率为 9.5%, 发改委宏观经济研究院预测 2007 年经济增长率将回落到 10% 以下 在对经济学家的调查中, 有 32.5% 的经济学家预计 2007 年经济增长率仍将超过 10%,62.5% 的经济学家预计经济增长率在 9%~10%,5% 的经济学家认为 2007 年经济增长率将回落到 9%, 经济学家对 2007 年经济增长的信心仍然较高 在投资方面, 随着几年来投资形成的生产能力扩张, 国内支持经济增长的供给能力进一步增强 ; 同时, 预计 2007 年新开工项目增长过快的势头将得到遏制, 部分不符合条件的在建项目将被要求整改甚至停建, 这将有助于固定资产投资的降温 据调查, 有 65% 的经济学家认为,2007 年我国的投资增长水平会延续 2006 年下半年的回落态势, 但不会过低 ;32.5% 的经济学家预期投资增速将会在 2007 年实现反弹, 继续高速增长 ;2.5% 的经济学家认为投资增速将延续 2006 年下半年的回落态势, 并将回落到过低水平 在国际收支方面,2006 年下半年以来我国出台的一系列促进国际收支平衡 调整外贸增长方式 提高利用外资质量的政策将在 2007 年得到进一步落实, 对进出口贸易的影响将逐步显现出来 据调查, 有 66.76% 的经济学家担心美国经济放缓等国际因素将导致中国出口防缓, 另有 33.33% 认为中国出口增长会延续 2006 年的高增长水平 ; 有 42.5% 经济学家预测 2007 年中国将继续积累超过 2000 亿美元的外汇储备,52.5% 认为新增规模将在 1000 亿到 2000 亿美元之间,5% 预期将在 1000 亿美元以下 在消费方面, 近年来我国实施了一系列有利于扩大消费的惠民政策, 如调整收入分配关系, 增加中低收入者的收入, 加快完善社会保障体系, 解决教育 医疗卫生 住房等领域的突出问题, 大力开拓农村消费市场, 所有这些都将成为 2007 年消费需求保持较快增长的有利因素, 从而为 2007 年我国经济运行朝着 又好又快 方向发展打下了坚实基础 此外, 有 56.41% 的经济学家认为,2007 年通货膨胀水平将比 2006 年上升, 38.46% 认为将会持平, 还有 5.13% 认为会下降 ; 在银行信贷方面, 有 50% 的经济学家预期 2007 年银行信贷将与 2006 年持平,37.5% 预期会超过 2006 年, 只有 12.5% 认为会比 2006 年回落 ; 在资产价格方面, 认为 2007 年房地产价格将比 2006 年小幅上升 大幅上升和持平的经济学家各占 71.79% 10.26% 和 17.95%, 认为 2007 年股市将大幅震荡 再创新高和下跌的经济学家分别占 52.63%,47.37% 和 2.63% 2007 年的经济也存在着一些不利因素, 一方面, 国际收支失衡必然造成贸易摩擦进一步增多以及货币流动性过剩进一步加剧的局面 ; 另一方面, 体制性的粗放型盲目投资冲动难以在短期内得到明显改观, 经济结构有待进一步调整, 经济增长模式尚需进一步转变, 产能过剩压力和就业再就业压力将比 2006 年进一步加大 ; 此外,2007 年的消费增长也面临一些不利因素, 受房地产调控政策 农民收入难以持续较快增长以及政府公共服务的改善进程尚需时日的影响, 消费

95 增长也存在着一定的瓶颈 (3) 宏观调控政策目标 第一, 短期目标 2007 我国宏观经调控应首先着眼于保持政策的连续性, 以确保经济的平稳运行, 防止出现大的波动 2007 年宏观调控关键就在于正确处理好投资和消费 内需和外需的关系, 继续实施稳健的财政政策和货币政策, 同时加强财政政策 货币政策 产业政策 土地政策和社会发展政策的协调配合, 努力实现国民经济 又好又快 发展, 防止资产泡沫继续膨胀 第二, 长期目标 经济增长要实现速度 质量 效益相协调, 消费 投资 出口相协调, 人口 资源 环境相协调, 寻找经济结构深层次的协调, 提高经济可持续发展能力 (4) 宏观调控措施 从宏观经济的角度来看, 最重要的是保持宏观经济政策的持续性和稳定性, 2007 年中国宏观调控政策总体是稳定的, 并将根据经济形势的变化进行适度的预调和微调 1 货币政策 2007 年, 货币政策在坚持 稳健 的前提下, 应灵活调整操作力度 因前一个时期紧缩性政策的效果已有所体现并将继续发挥作用, 近期政策的着眼点似应放在防止资产泡沫方面 同时运用公开市场和窗口指导等手段, 进行结构性调控, 并且不失时机地深化金融调控体制改革, 切实解决现行体制对宏观调控的制肘和抵消作用, 从源头上解决货币 信贷以至整个宏观经济中出现的问题 中国人民银行在 2007 年工作会议上提出, 按照 2007 年 GDP 预计增长 8% 左右 消费物价上涨预计不超过 3% 的初步考虑, 货币信贷总量预期目标为, 广义货币供应量 M2 增长 16% 左右 首先, 公开市场操作仍可能是央行对冲流动性过剩, 回笼基础货币的主要手段, 在外汇管理体制改革不到位情况下, 贸易顺差 外汇储备增加 基础货币投放增加 货币供应量增加 流动性过剩 的链条仍将发展作用, 继续采取公开市场操作的手段回收流动性十分必要 其次, 应当更加灵活地运用利率工具和法定存款准备金率 在 2007 年的金融调控中, 如果流动性继续大幅度增加, 可以考虑继续适度运用利率和法定存款准备金率等政策工具进行灵活调控 但存款准备金率整体上调的空间已比较有限, 利率上调更有可能成为央行的政策选择 第三, 运用窗口指导业务等手段引导信贷均衡增长 优化贷款结构 第四, 改革结售汇制度, 增强汇率弹性, 从体制上改变流动性被动增加局面 ; 逐步推进结售汇制度改革, 尽快取消对无对应商品的资本流入结汇, 抑制人民币升值预期导致的短期投机资本流入 第五, 深化汇率制度改革, 进一步增加汇率弹性, 必要时可考虑进一步适度扩大汇率波动区间, 以从根本上解决被动的流动性过剩 2 房地产和股市将有可能成为调控的焦点 结合 2006 年针对信贷和固定资产投资的调控来看, 很多政策都与房地产市场密切相关,2007 年针对房地产的调控仍将延续过去调整的主基调, 以执行和细化为主, 调控的具体方针和内容将主要集中在三个方面 : 增加中小户型商品房 中低价商品房 经济适用房和廉租房的供应量 ; 抑制高档商品房的供应和需求, 增强监管和税收力度 ; 规范房地产行业开发销售和流通环节 随着有关中国股市是否存在泡沫的争论逐渐展开, 人们关注的焦点将更多地

96 集中在股市方面, 随之, 调控的焦点也必将将集中到股市上来 2007 年, 中国股市将有可能面临新的振荡 3 以更大的力度抓好节能减排工作, 并将其作为经济结构调整的重要 抓手 2006 年节能减排的任务未能实现,2007 年国家应采取更加有力的措施抓好节能减排工作, 并将其作为经济结构调整的重要切入点 应及时分解落实年度节能目标, 加快建立科学的节能减排指标体系和客观的考核体系和监测体系 ; 抓好钢铁等重点行业的节能工作 ; 严把源头关口, 把能耗作为项目审核的强制性门槛 ; 继续做好重点流域和区域污染综合防治工作 年财政政策调整展望 2007 年实行的财政政策将继续压缩国债发行规模, 预计 2007 年长期建设国债的发行规模将从 2006 年的 600 亿元减少至 500 亿元, 预算内投资规模将在 2006 年的基础上再增加 150 亿元, 中央预算内投资总规模为 1300 亿元左右 在此基础上, 财政政策还要更多地关注中 微观层面, 实行 紧外松内 的税收政策和 结构优化 的支出政策 (1) 推行 紧外松内 的税收政策, 促进内外经济的均衡发展 2007 年可以根据外贸出口的运行态势, 在出口保持高速增长的情况下, 继续下调高能耗 高污染 资源类产品出口退税率, 提高具有自主知识产权产品的出口退税率 ; 积极推进内外资企业所得税并轨, 所得税率的下调将在一定程度上减轻国内中小企业的税费负担, 部分抵消出口退税政策的负面影响, 同时, 为降低此项政策的出台对利用外资可能产生的冲击, 对外资企业分类实施, 如对 两高一资 类外资企业执行新的所得税率, 对高新技术企业给予 3~5 年的过渡期 ; 通过加大对企业研发费用的税前抵扣范围和力度 取消进口设备的免税 对国产设备等实行增值税转型等政策降低企业税负, 调动企业技术创新积极性 (2) 实行 结构优化 的支出政策, 切实贯彻落实科学发展观 在国债资金和财政支出方面, 要严格控制新上项目, 把重点放在支持在建项目和一些已批准的建设规划的尽快建成投产 发挥效益上 同时, 对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业 新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目继续提供支持 加大对新农村建设 自主创新 基础教育 公共卫生 防灾减灾 公共安全 社会保障 节能降耗 环境保护的投入 确保中央政府建设投资用于西部大开发的比例高于上年, 支持东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起的重大项目建设 年金融改革展望 (1) 经济内外平衡的压力增大, 推进利率 汇率 以及外汇储备运用的协调改革将成为重点之一 由于短期内还难以找到有效的调控措施, 日益加剧的外部失衡正通过特定的路径加剧中国经济的内部失衡, 集中表现为外汇储备持续增长带动下的市场流动性泛滥, 从而进一步导致信贷膨胀和投资的高速增长 如何从总体上调整储蓄率 推动利率和汇率的改革, 将成为未来经济平稳发展所必须面对的问题 (2) 金融改革会取得实质性突破, 成为整个金融改革的一个新的重点领域 目前讨论的主要金融问题, 无论是股权分置改革, 还是国有银行改革, 基本上是城市金融问题, 但是农村金融一直相对弱化, 银行业金融机构在农村地区的机构网点较少, 部分偏远落后地区尚存金融服务空白均是不争的事实, 造成这种局面的根本原因是 : 农村金融改革滞后 供给不足, 与农村金融需求严重不匹配 现有的农村金融机构不能满足农村金融服务的需求, 监管体系欠缺, 农村信用联

97 社体制存在重大缺陷等应当是农村金融改革中下一步需要着手解决的几个突出问题 首先, 农村金融机构体系中现有的金融机构和服务体系不能满足农村金融的需求 四大国有银行除了农行以外, 都是收缩县级以下的网点, 农业银行也是贷的少, 存的多, 邮政储蓄现在整合为一个银行之后, 也成为主要从农村吸收资金向城市输血的系统, 对于中国广大的农村地区来说, 需要的金融服务差异很大, 需要从鼓励小额信贷, 促进互助金融发展 改革信用联社体制 鼓励多种金融市场形式积极探索等方面入手 ; 其次, 农村金融中存在着监管过渡与监管不足并存的局面, 一方面, 缺乏清晰的准入和退出机制, 对金融机构的监管仍停留在县一级水平上, 实际上, 只要有金融服务的地方, 就应当有金融监管, 金融监管必须要密切跟随金融服务的主体, 否则就会出现金融监管的空白 ; 另一方面, 因为担心风险所可能采取的过于严格的审批和行政管制, 也可能会导致抑止金融服务需求得到有效满足的过渡监管, 要确保农村金融活动的有序进行, 地方监管部门必须向下延伸监管力量, 只有做到有效的跟随金融服务主体, 才能及时发现金融机构运行中的具体问题, 从而为改进创新提供必要的支持 ; 再次, 目前广泛采用的农村信用联社体制, 存在明显的负向激励和资金虹吸, 负面作用日益显现, 制约整个信用社体系的发展 日前发布的 关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见 按照 低门槛 严监管 的原则, 调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策, 启动了一个重要的农村金融改革的进程 三大政策性银行的改革也已提上议事日程, 到目前为止还没有一个完整的针对政策性银行规范的条例来界定是政策性银行的运作, 这是下一步必须要明确的 目前可能的方向, 一个就是对国家开发银行变成专门经营中长期信用的商业银行, 其有限的一点点政策性业务可以采取单独核算, 应该按照商业化金融进行监管, 重点拓展中长期信用市场, 在金融市场日益完善的情况下, 开发银行的发展关键是如何充分利用各种金融机构的现有网络渠道拓展资金来源 农村发展银行作为农村金融的主体, 应该扩大发展规模和业务范围 进出口银行基本可以按照政策性业务运营 (3) 经营给金融监管带来严峻挑战, 监管协调需要加强 十一五规划里第一次明确提出进行综合经营试点, 表明从政策层面正式放弃 1993 年确定的分业经营体制, 金融机构开始了混业经营的探索,2006 年开始实施的新 证券法 删除了银行 证券 保险 分业经营, 分业监管 等相关的限制条款, 而保监会发布了 关于保险机构投资商业银行股权的通知, 首次对保险机构投资银行股权有关事宜作出了明确的政策规定, 在这些政策性突破的支持下, 不少金融机构开始积极进行混业经营的探索, 金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的发展和成熟而日渐模糊, 这种趋势使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战 一方面许多产业集团和金融机构都在积极以金融控股公司的形式实现混业经营, 金融控股公司组织结构上的特点使其在面对各项金融业务本身所形成的一般风险之外, 还有由 集团控股进行混业经营 这一组织架构所带来的特殊风险 : 传染风险 财务杠杆风险 内幕交易风险 例如德隆集团的倒塌就是上述风险的集中爆发 这些风险没有强有力的监管协调机制是无法控制的, 在特定的情况下, 还有可能导致金融危机 ; 另一方面, 跨越银行 证券 保险的交叉性领域也是监管的薄弱环节, 纷涌而出的金融创新模糊了监管的边界 因此, 当前的关键, 是建立不同的监管机构之间高效率的协调沟通机制, 以及为提高金融监管协调效率所需要的人才准备 法律法规准备等问题, 特别是针

98 对金融控股公司和跨市场的金融产品创新, 建立一个整合的 全程的 并表监管的流程, 以克服缺乏协调造成的宏观意义上的风险 在立法上, 要尽快出台 金融控股公司法, 从法律角度对金融控股公司进行监管 在监管方法上, 以对金融控股公司并表监管为主, 同时加强对集团内关联交易的监管 (4) 汇金公司转型为市场化的国家投资公司 汇金公司在当前中国的金融改革与重组中已经扮演着越来越活跃的角色 除工行 中行 建行三家 国字号 银行之外, 银河证券 申银万国 国泰君安等几家较差的券商也得到了汇金的注资, 从目前的情况看, 重组是成效斐然的, 成绩也是有目共睹的 从汇金公司的未来来看, 发展方向可以结合有关国际上运用外汇储备进行投资的经验, 转型为市场化的国家投资公司, 金融机构重组作为其中的一项但是不是唯一的重要职能, 关键是要把外汇储备的运用以及整个投资的流程和绩效的考核等规则制定清楚, 规范信息披露, 促进整个汇金公司的公司治理水平 4. 全方位着手, 努力改善国际收支不平衡状况 由于贸易顺差持续扩大, 保持国际收支平衡成为 2007 年宏观调控的重要任务 2007 年改善国际收支不平衡状况应从多个方面着手 首先, 促进外贸增长方式的转变 要进一步采取措施, 限制高耗能 高污染和资源性产品的出口, 加快增加先进技术 设备和重要资源的进口, 而不是一味追求贸易规模与顺差的增长 第二, 在吸引外资方面必须采取有效措施, 遏制各级地方政府不顾一切以各种超国民待遇优惠引资的做法 ; 应要求各级政府在引资中必须重视能源 环保 土地 产业政策及劳工标准等问题 同时, 加快两税并轨, 减轻外资流入过多对人民币升值所形成的额外压力 第三房地产行业应采取相关措施迅速改变海外资金自由进入境内房地产市场的现状, 抑制海外资金大举进入中国房地产市场的发展态势 第四, 在外汇管理方面应研究日本相关经验, 鼓励藏汇于民, 藏汇于企业 第五, 要正确估算国家应有的外汇储备量 在此基础上, 将超量外汇储备积极用于解决体制改革中多年积累的历史包袱和国家的重大战略需求, 择机增持黄金储备比例 参照国际经验, 改革外汇管理体制和运作方式 此外, 还应当改变目前这种人民币单边升值的汇率管理模式, 打破人民币长期稳定升值的预期, 从根本上扭转人民币汇率只升不跌的被动局面 第四篇社会改革 : 着力构建和谐社会的体制机制 一 和谐社会 : 从纲领到实践 1 和谐社会 : 从理念到系统纲领 2006 年中国社会生活中最重要的事件之一, 是中共中央十六届六中全会的召开以及 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 的通过 有外电认为, 这意味着和谐社会正式成为中国新领导层的执政纲领 和谐社会的理念是在 2004 年十六届四中全会上首次提出的 在此后的两年中, 和谐社会经历了一个从比较抽象的理念和目标, 转化为具体战略和政策的过程 十六届六中全会的召开以及 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 的通过, 意味着具体战略构想和系统政策思路的形成

99 和谐社会既是社会发展的长远目标, 也是一个有着明确所指的现实战略构想 尽管在理论上和谐社会涉及到多方面的关系, 但在现实的层面上, 和谐社会的重点之一是在市场经济条件下形成一种大体均衡的利益格局, 在经济发展的同时实现社会公正的目标 这样一种相对均衡的利益格局是和谐社会最主要的基础, 也是关涉到我们这个社会未来前景的根本之所在 一个现实的背景是, 通过过去四分之一世纪的改革, 我国建立了市场经济的基本制度框架, 并在市场经济体制的推动下, 实现了经济的快速增长 但在同时, 理应与市场经济相配套的种种利益均衡机制却没有相应地建立起来, 结果就是社会利益格局的严重失衡以及由于利益格局失衡引致的各种社会矛盾的大量出现 从上个世纪 90 年代中期之后, 中国社会两极分化的趋势不断加剧 贫富悬殊 两极分化的问题, 已经开始构成当今中国社会诸多社会问题的基本背景 中央党校 中国社会形势分析与预测 课题组对党校部分学员进行的主题为 今明两年的社会问题与走势 的问卷调查显示 :35.3% 的被调查者认为当前社会最不和谐的因素及其表现是 收入分配差距过大, 高居各选项之首 ;21.2% 的被调查者认为是 城乡面貌反差太大, 居第二位 认为当前社会最不和谐的因素及其表现是 社会各阶层关系不和谐 和 干群关系不和谐 的, 分别占被调查者总数的 11.4% 和 11%, 列第三 四位 另外, 还有 5.9% 的被调查者认为是 贫困问题严重 以上各项几乎都与利益格局和社会结构有关 去年 5 月 26 日, 中共中央政治局召开会议, 研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题 有媒体指出, 这意味着调整利益关系, 缩小贫富差距, 已经成为共识 舆论认为, 在这次收入分配制度改革中, 将涉及扩大社会保障面 抑制垄断滋生的不公 运用税收调控手段等多方面的措施, 以在经济快速增长的同时, 促进社会公平目标的实现 7 月 1 日, 中共中央和国务院在精心准备之后, 终于下定决心从规范公务员收入分配秩序入手, 全面启动收入分配制度改革 据国家发改委资料显示, 这次改革涉及的具体人员分布是 :5000 万离退休人员, 3000 万事业单位人员,3000 万低保和优抚对象,600 多万公务员及部分和军队有关的人员 也就是说, 这项改革将涉及 1.2 亿人口 而这仅仅是整个分配制度改革的开始 从公务员收入分配入手推进收入分配制度的改革, 不仅是 扩中 的具体措施, 同时也是建立一种规范的收入分配制度的开端 在财政支出和再分配方面,2006 年也出现明显的转变 支出安排向农业 教育 就业和社会保障 公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜, 向困难地区和群体倾斜, 向科技创新和转变经济增长方式倾斜, 成为这种转变的基本思路 根据有关数据, 中央财政对教育投入在 2004 年为 3300 多亿元,2005 年为 3900 多亿元,2006 年的预算则增加到了 4546 亿元 支农资金由 2004 年的 2626 亿元增加到了 2006 年的 3397 亿元 ; 社会保障支出增加到 4181 亿元, 比 2005 年增长 500 多亿元 ; 医疗卫生领域投入的绝对增长量超过了 100 亿元 当然这还仅仅是一个开端 此外, 一系列关涉到和谐社会构建和利益关系调整的举措开始推进, 包括推行新农村建设 ; 推动国企向国家分红, 补充到社会保障体系中去 ; 治理社会保障基金挪用 ; 推动法治政府的建设 ; 提出全国范围内基本公共服务均等化等 2 和谐社会建设关键在落实 和谐社会的构建, 意味着我国社会发展目标和战略的根本性转变 在实践中, 要实现这种转变, 仍然有一系列问题是需要解决的 就现实的情况而言, 有下述几种倾向是需要在实践中加以警惕的

100 (1) 和谐社会概念的泛化和虚化问题 和谐社会这个概念当然涉及到非常广泛的内容, 如人类与自然的关系, 个人与社会的关系, 个人与个人之间的人际关系等 在每一种关系中, 又都会涉及到多方面的因素, 如经济 政治 社会和文化等 正因为如此, 需要防止的一个倾向, 就是将和谐社会的概念泛化, 使之成为一个无所不包的东西 应当说, 在我们的政治社会生活中一直存在一种倾向, 就是一个很有意义的理念提出后, 很快就会将其泛化 结果就是人们经常说的, 什么什么成了一个筐, 所有的东西都往里装 这样一来, 这个有意义的理念本身也就失去了意义, 因为当一个理念包括了所有东西的时候, 它也就什么都没有了 和谐社会这个理念泛化的结果, 是在实际工作中被虚化, 从而成为一个缺乏操作性和具体内容的口号 (2) 将调整利益关系与发展对立起来 在目前我国现实的情况下, 和谐社会的理念之所以容易泛化和虚化, 是在于, 如果处理不当, 建立和谐社会与发展经济之间很容易出现脱节, 甚至形成对立 事实上, 在不同的社会群体中, 对和谐社会的具体理解是很不相同的 事实上有人存在这样一种担心, 这就是建设和谐社会会不会对经济增长构成不利的影响, 甚至有人担心这是不是意味着对前一段某些促进经济发展政策的纠偏? 因此可以说, 和谐社会的理念要落到实处, 关键的问题是解决建立和谐社会与发展的接口问题 可以说, 能否建立两者的接口, 是和谐社会理念能否真正落实的关键 (3) 将调整利益关系与发展看作是没有内在联系的两件事 事实上, 在相当一部分实际工作者的头脑中, 对和谐社会的理解是这样一种思路 : 坚持的仍然是过去的经济发展模式, 但准备用其中的一部分经济增长成果来扶助弱势群体, 以为这样就可以建立和谐社会了 这种对于和谐社会的理解是过于简单化的 和谐社会的构建与经济增长方式的转变, 与落实科学发展观是不可分割的 3 将宏观逻辑转化为微观机制 将构建和谐社会落实到实处, 关键的问题之一是将宏观的逻辑有效地转化为微观机制, 因为就全国而言的宏观逻辑与在地方层面上的微观机制并不总是一致的, 有时甚至相矛盾 其中最重要的就是和谐社会构建与经济增长之间的张力 首先是落实新的政绩观 由于在我们目前的体制中政府仍然掌握着大量的资源和配置资源的权力, 政府仍然在经济社会生活中发挥着特殊重要的作用, 地方政府的行为取向就成为能否形成实现经济增长模式转换和落实建构和谐社会具体措施的最为重要的因素 在一个对下负责的社会中, 政府的行为会更多地为民意所左右, 使经济发展直接造福百姓 治理污染 改善环境 发展教育 强化社会保障等, 必然受到地方政府的高度关注 但在我国目前情况下, 地方官员实际上仍然是由上级政府任命的, 而干部考核的重要依据, 就是所谓政绩 前些年, 在这个政绩中,GDP 的增长速度是一个几乎压倒一切的指标 尽管这两三年, 提出了新政绩观,GDP 的指标有所弱化, 但在实际工作中, 经济增长 经济实力等, 仍然是评价官员最重要的甚至是惟一的指标 而且, 从现实的角度来看, 即使是其他政绩指标的实现, 也往往需要以经济实力为基础 从这个意义上说, 真正贯彻新政绩观, 是造就这个微观机制的首要因素 但是, 必须看到, 仅仅有政绩观或政绩考核指标的变化是远远不够的 只要是用指标体系来考核干部, 即便这种指标非常科学, 也还会出现种种问题 关键的问题是要形成能够有效影响和制约地方政府行为取向的内在结构 由于我国的民主选举制度还不健全, 从现实性上来说, 就是应当发挥和强化地方人大的制约

101 作用 之所以强调这个结构因素, 是因为政府是有任期的 正如有人指出的, 地方官实际上就是两年半到三年的政治生命周期, 如果任期内搞不出来能让人家看得见的成果, 就升不了官 从这个意义上说, 政府有一种天然的短期行为取向, 世界上各个国家的政府莫不如此 关键是要有制约的结构 与政府相比, 人大虽然也是有任期的, 但人们对人大没有像对政府那样的政绩要求 因而, 人大会比政府有更长远的考虑, 对未来也更为关心 这就如同在西方, 议会也要比政府更加关心环境和教育等问题一样 要形成这样的一种制约机制, 尤其要强化人大在审批政府预算上的作用, 因为政府的行为取向往往要通过公共开支预算来实现 但就这个问题来说, 目前人大对政府财政预算的审议还是远远不够的, 有的仅仅是走走过场而已 建立转换增长模式和构建和谐社会的微观机制, 还有一个因素也是非常重要的, 就是税制改革 现在一些地方正在进行从生产型增值税到消费型增值税的改革 这个改革对于转换增长模式和建构和谐社会来说也是非常重要的 虽然这项改革主要是从经济的角度考虑的, 但实际上有着更为广泛的影响, 尤其是影响到地方政府的行为取向 影响地方政府行为取向的一个重要因素就是财政收入 但我们现在的税收主要产生在生产的环节上, 流通的环节上有一部分, 消费的环节上很少, 财富的环节上几乎没有 在这种情况下, 地方政府自然更多关心上项目, 搞建设, 而较少关注民众收入的提高, 几乎是必然的 因此, 需要在税收和财政的环节上进行改革, 如果加大消费环节上税收的比重, 地方政府自然就会更加关心本地的消费总额 民众购买力和群众的收入 二 和谐社会 : 重在利益关系调整 当前, 收入差距已经成为公众高度关注的热门话题 我国在经济高速增长过程中, 居民收入差距水平迅速扩大, 使得政策制定者 学者都不得不重新思考这一问题, 并积极寻求相关对策 收入分配机制的改变可能是我国经济改革的核心内容, 而这种转变也成为促进我国经济增长与经济发展的重要推动力量 相对于传统的计划经济体制而言, 在市场经济条件下更为强调不同个体收入之间的差异性, 基本的政策取向表现为通过形成由个体差异性的收入分配体制来实现对经济主体的有效激励, 从而推动经济增长与经济发展 因此, 从这一意义上说, 我国改革以来的高速经济增长在较大程度上得益于收入差距的扩张, 这也构成收入差距有助于经济效率提高的经验证据 我国仍处于发展中国家的现实, 决定了在较长时期中, 经济增长仍是社会发展的前提, 也将成为各项政策基本目标取向之一 但在经济高速增长的过程中, 居民收入差距的迅速攀升可能也是超乎人们的预期的, 我国迅速由一个平均主义盛行的国家成为世界上收入差距比较严重的国家之一 更为引起社会各界关注的可能还不仅仅在于目前的收入差距水平本身, 还表现在这种差距仍然存在的持续扩张趋势以及收入差距的形成原因可能背离于人们的公正性标准, 使得部分社会成员对于当前的收入差距越来越不可接受 人们对收入差距的价值判断来自于社会各个方面, 包括经济因素与社会因素 就经济方面的理由来说, 收入差距与经济增长的关系长期以来都充满着争议而无定论 无论是理论论证还是经验检验, 收入差距促进或阻碍经济增长的机制与证据都共生于各类文献, 这也导致了在一个以经济增长为核心目标的社会中, 价值判断会更容易偏向于实践中的经济增长效应, 快速的经济增长会导致人们对于收入差距的忽视 不过, 收入差距过大对于经济持续增长所可能具备的消极影

102 响也会经常警示人们不可放任收入差距的扩张 从社会稳定来说, 人们或许更易于接受过高的收入差距将更有可能导致社会冲突或不稳定 综合考虑各种可能的效应, 完善收入分配制度, 规范收入分配秩序 以期 保障社会公平正义 成为构建社会主义和谐社会的重要组成部分 值得指出的是, 公平正义 本身是一种价值判断 作为价值评判, 更为强调的是收入差距的形成原因及可能产生社会经济效应, 而不能简单地局限于收入差距水平本身 在上一年度的改革评估报告中, 收入分配体制改革 : 现实背景与思路建议 对我国近年来的收入差距变化状况进行了比较详细的描述, 作为延续, 本报告将在尽可能补充新材料的基础上对现有的收入差距基本特点进行简要描述的同时, 进一步讨论收入差距的形成原因, 并对收入差距所产生的诸如教育 医疗和住房等方面的不均等现象进行概要分析, 在此基础上, 进一步从社会公平理念的角度讨论收入差距问题, 最后是对收入差距相关政策的讨论 1 收入差距的基本特点 收入差距持续 全方位地扩大可能是改革以来我国收入分配的基本变化趋势 尽管最近几年来, 收入差距问题引起了社会各界的高度重视, 相关部门也采取了一系列直接或间接的调节措施, 试图改善不断扩张的收入差距, 但目前可能仍难以断言已经出现了收入差距扩张趋势的逆转 (1) 城乡差距居高不下 城乡分割是我国经济二元结构的重要特征, 这也导致了我国城乡居民之间的收入差距长期居高不下, 并成为全国居民收入分配不均等性的重要原因 图 1 描述的是 90 年代以来的城乡差距变动特征 从中不难发现, 城乡差距的不断扩大构成这一时期以来的基本趋势性特征, 尽管在某些年份中也有过下降的趋向, 但这并没有改变城乡差距逐步扩张的总趋势 应当注意的是, 自从 2002 年城乡差距 ( 城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比 ) 达到 3.11 以来, 城乡差距就一直维持在 3 以上, 即城镇居民人均可支配收入相当于农村人均纯收入的 3 倍以上 2003 年, 城乡差距达到 3.23, 随后的 2004 年 2005 年也基本上维持在这一水平, 大体上处在 3.2 左右 2006 年全年的收入情况尚未公布, 我们根据已有的 11 个月的城镇人均可支配收入以及前 3 个季度的农村人均现金收入推算了全年城镇人均可支配收入以及农村人均现金收入的估计值, 发现 2006 年的城镇人均可支配收入与农村人均现金收入之比为 3.18 当然, 实际的 2006 年城乡差距结果可能要高于这一结果, 因为农村居民的人均现金收入会高于人均纯收入水平 这就意味着,2002 年以来, 城乡居民收入差距在较高的不均等程度上维持了一个暂时的相对稳定 尽管城乡差距不断扩张的势头有所缓和, 但城镇居民收入水平仍相当于农村居民收入水平的 3 倍左右, 这仍是一个相当高的数字, 表明城乡居民收入分布仍非常之不均等 此外, 这种稳定可能是暂时性的 尽管近年来的政策对于如何促进农村经济发展 农民收入增长有了更大程度的关注, 但这并不意味着农民收入增长机制已经形成 目前的政策重点仍在于如何通过税费减免等减轻农民负担, 补贴等转移支付政策对于稳定农业生产可能具有重要的积极效应, 但农民收入的增长更主要的可能取决于两个方面, 一是在城市化与工业化过程中非农就业机会的增长, 导致农村剩余劳动力逐步非农产业转移 ; 二是形成新的农村经济发展 农民收入增长机制 尽管外出打工对于农民收入增长具有重要作用已经无可否认, 但仍存在诸多限制农民外出从业的制度性障碍 ; 而现有的促进农村经济发展的优惠政策也在较大程度上表现为如何建立一种改善农民经

103 济状况的转移支付, 对于培养农村经济发展 农民收入增长内生能力仍显不够 资料来源 : 中国统计摘要 2006 国家统计局网站 在讨论城乡居民收入差距时, 通常使用的是城镇居民的人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比较 应当看到, 这两个收入概念在统计口径上都存在一定的局限 一方面, 由于城乡购买力存在着一定的差异性, 农村地区的生活费用地与城镇地区, 农村地区的货币购买力要高于城镇地区, 这就意味着, 如果不考虑价格水平的城乡差异, 则所得到的城乡差距估计结果将高于实际的情形 ; 另一方面, 城镇居民享受着一些农村居民所无法获得的社会保障等隐性补贴, 这也是在通常的收入统计中被忽视的, 而这又可能导致对城乡差距的低估 表 1 给出了以中国居民收入分配课题组于 2002 年的住户调查数据为基础, 对以上两类偏差以及自有住房归算租金等进行调整后的城乡收入差距及收入分布得不均等性的估计结果 在同时考虑这两类因素后, 我国的城乡居民收入差距仍处于较高的水平 资料来源 : 李实 罗楚亮,2007, 城乡居民收入差距的重新估算, 北京大学学报 即将发表

104 资料来源 : 中国统计摘要 2006 在不同省份之间, 城乡差距的水平也存在着较大的差异性, 从 2005 年来看, 城乡差距最高的省份 ( 西藏 ) 为 4.54, 而最低省份 ( 上海 ) 为 2.26, 相当于前者的一半左右 图 2 根据城乡居民收入差距比率对各个省份进行了排列, 纵轴为城乡居民收入差距比率 ( 即城镇居民人均可支配收入与农村人均纯收入之比 ), 横轴为城乡人均收入比率从高到低排列的各省份 从中不难发现, 城乡人均收入差距水平较低 ( 横轴的左端 ) 的省份大多为工业化 城市化水平比较高, 经济相对发达的省份, 而经济发展水平相对落后省份的城乡人均收入比率也相对较高 (2) 城乡内部收入差距持续扩张 年期间, 城乡内部收入差距的基本变化态势仍是在持续扩张, 其中城镇内部收入差距扩张的势头更加明显, 扩张速度也更快 ; 但农村内部收入不均等程度要大大高于城镇内部 从收入五等分组来看, 年期间城镇内部的最高与最低收入组之间的人均可支配收入比率在不断上升, 由 2000 年的 3.61 上升到 2005 年的 5.7 倍 ; 农村内部的最高与最低收入组之间比率总体趋势也是不断上升的, 但 2003 年达到峰值后有所回落 ; 但对于任意年份, 农村内部的这一比率都要大大高于城镇内部

105 资料来源 : 城乡人均收入水平来源于 中国统计摘要 2006 ; 城乡人均收入比率 与 最高 / 最低 比率由作者计算得到 城乡内部不同收入组收入差距水平的不断扩张意味着不同收入组的收入增长速度存在明显的差异性 在 年期间, 无论是城镇还是农村, 低收入组的收入增长速度都要低于高收入组 在农村内部, 最高比最低收入组的收入增长速度只高出 1.35 个百分点, 但在城镇内部, 最低收入组的平均收入增长率为 5.37%, 只相当于第四收入组的一半, 最高收入组的 1/3 左右 此外,2002 年城镇样本中, 最低收入组与第二收入组的收入水平相对于 2001 年都有所绝对下降 最低收入组下降了 元, 且其 2003 年的收入水平仍绝对低于 2001 年 24.3 元 ; 第二收入组 2002 年的收入水平比 2001 年绝对减少了 32.6 元 因此, 城镇内部各收入阶层之间收入增长速度的不平衡性要远远高于农村地区 在此基础上, 我们进一步考虑不同收入组之间的城乡收入差距, 也就是说, 考虑城乡内部相同相对位置上的城乡居民的人均收入水平的比较 对于任意年份, 越是低收入组中, 城乡居民之间收入水平的差距也越高, 城乡人均收入比率随着收入组的上升而依次递减 ; 此外, 在最高收入组中, 城乡人均收入比率明显具有不断上升的时间序列变化趋势, 而在其他收入组中, 这一趋势并不明显 因此就全

106 国城乡差距变化的总趋势而言, 城镇高收入人群收入水平的快速增长是拉大城乡差距的最为主要的原因 (3) 地区差距 地区之间居民收入分布的不均等性问题依然存在, 并有继续扩张的趋势 根据以省份为单位计算的人均收入的各不均等指数在 2005 年在进一步扩大, 按照前面所提到过的推算方法估计的 2006 年城乡居民收入水平计算的省份不均等指数则在 2005 年的基础上仍有进一步攀升的趋向 资料来源 : 中国统计年鉴 2006 国家统计局网站 资料来源 : 中国统计年鉴 2006 图 4: 西部地区人均收入水平及其与全国的比较 资料来源 : 中国统计年鉴 年 从东 中 西三大地区的划分来看, 地区之间收入水平的差异性也非常明显 2005 年, 东部地区的城乡人均收入水平都要大大高于全国平均水平, 其中农村人均纯收入的超出幅度为 45% 城镇人均可支配收入的超出幅度为 27% 而中部与西部地区的城乡人均收入水平都要严重低于全国的平均水平, 其中就农村人均纯收入来说, 中部地区也高于西部地区, 但仍只相当于全国平均水平的 91% 左右,

107 而西部则只相当于全国平均水平的 73%; 中部与西部的城镇人均可支配收入差距并不明显, 都相当于全国平均水平的 84% 左右 比较而言, 西部农村的发展程度相对要落后得多 东北地区的农村人均纯收入略高于全国平均水平, 但城镇人均可支配收入则与中西部大体相当 从图 4 所描述的结果来看, 曾被认为旨在促进地区经济平衡的西部大开发战略似乎并没有明显改变西部地区人均收入的相对水平 在 年期间, 尽管西部城镇与农村地区的人均收入水平的绝对量都有轻微的上升, 但其相对于全国水平的落后状态并没有明显的改善 就西部城镇地区来说, 人均可支配收入相对于全国总体平均水平的百分比甚至有显著的下降, 也就是说, 西部城镇地区相对落后的状态不仅没有改善, 相反仍在强化 ; 而西部农村人均纯收入相对于全国总体平均水平的百分比则较为稳定地居于 73% 74% 左右 相对于西部城镇地区, 西部农村居民人均收入的增长也是极为缓慢的 因此, 如何促进西部地区经济发展 促进地区发展平衡, 仍是有待于进一步解决的重要课题 (4) 行业差距 城镇内部不同行业之间的收入差距, 特别是垄断行业所获得的高收入, 成为收入分配领域讨论的重要热点问题 但多数讨论存在着两类倾向, 一是公众讨论通常基于某些特例, 因此对行业之间收入差距的估计可能因预定的情绪而出现一定程度的高估 ; 二是统计年鉴上的现有数据通常是根据行业门类划分的, 分类口径相对较粗, 据此计算的行业差距可能存在低估的可能 资料来源 : 作者根据 中国统计年鉴 (2005) 和 中国统计年鉴(2006) 各行业职工平均工资计算得到, 没有按行业职工人数加权 为了描述我国行业差距的总体特征, 这里采用了 中国统计年鉴 2005 与 2006 年卷中的职工平均工资数据 表 5 给出了不同行业之间职工平均工资的不均等指数, 从中不难发现, 行业之间职工平均工资不均等性的总体变化趋势是在逐年扩大 2003 年行业分类有所变化, 更为细致, 由此导致行业收入差距扩张也更为剧烈 图 5 与图 6 分别给出了按门类划分垄断性行业 ( 水电煤气 交通运输 金融 房地产 ) 与竞争性行业 ( 制造业 ) 之间收入水平的比较以及最高与最低收入行业收入水平的比率 从中可以看出, 金融业与制造业之间的收入差距处于不断扩张的状态, 这一扩张趋势在 2000 年以来尤其明显, 扩张势头更为强劲 最高与最低收入行业之间收入比率的总体变动趋势也是在稳定上升的, 这上升倾向在 2002 年以来出现了急剧跳跃 从基于行业门类的计算结果来看,2005 年, 最高收入行业职工水平相当于最低收入行业职工工资的 5 倍左右 值得指出的是, 这里所讨论的只是职工的工资水平, 并没有包括各类福利补贴等其他收入形

108 式, 而后者在不同行业之间分布的不均等性程度显然要大大高于前者 资料来源 : 根据 中国统计年鉴 (2006) 计算得到 2 收入差距的演变趋势 当人们讨论收入差距相关问题时, 实际上已经包含了众多方面的含义, 如财产差距 贫困状况等 在本报告中, 我们对收入差距的演变强调三个方面 : 包括健康与教育等的人力资本投资 住房不均等性以及收入差距的流动性 (1) 人力资本投资 在人力资本投资方面, 本部分将主要讨论健康与教育支出两个方面, 这也是近年来社会公众所普遍关注并反应强烈的焦点问题 由于相关费用的不断上涨, 并且缺乏相应的费用分摊机制, 因此医疗 教育等相关费用的上升在造成了居民的支出压力的同时也使得不同居民的相关支出在更大程度上受到收入水平的制约 与收入之间的联系更加密切 不同收入等级之间的支付能力差异将转化为人力资本投资水平的差异性 表 6 给出的是城镇居民中不同收入组的医疗保健与 教育文化娱乐服务 支出差异性 如果以全国平均水平为 100, 则不难发现, 低收入人群的这两项支出明显低于全国平均水平, 高收入人群的这两项支出明显高于全国平均水平 ; 并且从时间趋势上来看, 低收入人群低于全国平均水平的幅度越来越大, 而高收入人群超出全国平均水平的幅度也越来越高, 最高收入户 与 最低收入户 之间的差距也越来越大 这种人力资本投资的差异, 一方面是收入差距的结果, 另一方面, 也将成为收入差距进一步扩张以及收入差距代际传递的原因 在农村居民中, 年期间, 不同收入组之间的 医疗保健 支出 文教娱乐用品及服务 支出的特征有所不同 从五等分组的结果来看, 中等收入户 及以下都低于全国平均水平, 中高收入户 与 高收入户 则要明显高于全国平均水平, 并且与城镇居民相关支出分布特征相同的是, 收入水平越低, 则这两项支出水平也相对越低 ; 收入水平越高, 则这两项支出水平也相对越高, 这意味着在较大程度上收入水平构成人力资本投资支出的重要制约 但农村不同收入组居民相关支出的时间序列变化特征则与城镇居民由很大差异, 在 年期间, 各收入组的相对支出水平是非常稳定的 ; 并且 2005 年 低收入户 的这两项支出相对水平有所上升 这可能有两个方面的原因, 一是医疗与教育费用的上涨对城镇居民的影响要大于农村居民, 这倒并不一定是由于农村地区这两

109 项费用的上升并不严重, 也有可能是由于农村总体收入水平的低下, 因此不同收入组对价格变化的反应程度可能具有相似性 ; 二是这一期间农村地区所实施的经济政策所致, 如新型农村合作医疗的试点与推广 针对低收入人群的医疗救助制度的施行以及农村义务教育费用的减免等对于改善低收入人群的医疗与教育的可及性都具有非常重要的积极作用 资料来源 : 根据 中国统计年鉴 相关各年数据计算得到 图 7 描述的是 年城乡居民的人均医疗与教育支出的差异性 所显示的变化趋势表明, 在 年期间, 城乡人均 教育费用的差异在逐步上升 1996 年, 城镇人均医疗费用大约为农村居民的 2.5 倍,2002 年上升到 4 倍以上, 随后几年基本稳定,2005 年有所下降, 降为 3.5 倍左右 ; 城乡人均教育费用差异也从 1996 年的不到 3 倍上升到 2002 年的 3 倍以上, 随后基本稳定 这种变化显然与相关公共支出的城乡差异有密切的联系, 这也从一个方面表明, 改善城乡居民的公共支出结构, 对于缓解城乡居民的人力资本投资差距具有重要的影响

110 资料来源 : 根据 中国统计年鉴 相关各年数据计算得到 图 7: 人均医疗 教育费用的城乡差异 资料来源 : 根据 中国统计年鉴 相关各年数据计算得到 对我国医疗卫生体制提出质疑的最主要来源是医疗费用, 即医疗资源配置的公平性以及由于医疗费用过高而对其形成机制合理性的否定 因此, 我们利用 2002 年城镇住户调查数据对城镇居民医疗费用分布的公平性进行简要讨论 由于医疗费用度量了医疗资源的利用, 因此这一讨论也可认为是对医疗资源分布或医疗服务利用分布公平性的讨论 在我国, 由于在不同人群中享有的医疗保障体制可能也是不一样的, 即使在城镇居民中, 经历了上个世纪 90 年代中后期改革以后, 公费医疗等传统医疗保障体制在不同人群中的分布特征也有较大的变化, 因此在讨论医疗资源配置的公平性时, 还应注意到医疗费用分摊机制差异造成的医疗费用补偿的不均等性 我们在这里所讨论的医疗支出的公平性指的是水平公平, 即具有相同医疗需求 ( 或健康特征 ) 的个人, 无论其包括收入在内的社会经济状况是否存在差异, 都应当获得相同的医疗服务, 从而具有相同的医疗支出水平 所谓公平的医疗支出, 在意味着疾病或健康构成医疗支出决定的唯一因素, 而与收入等因素无关 因此, 如果医疗支出与收入水平具有非常强的正相关性, 则意味着高收入人群在医疗利用方面处于优势地位, 而低收入人群对医疗服务的可及性则相对较差 从图 8 中可以看出, 报销费用曲线一直都在医疗费用的自我支付部分以及总医疗支出的下方, 即报销医疗费用的分布特征要比自我承担部分更为不均等, 特别是, 由于这一集中趋势是根据收入排序做出的, 这就意味着, 高收入者的医疗费用更

111 高, 同时报销部分的医疗费用也向高收入者集中

112 资料来源 : 作者根据 2002 年城镇住户数据计算得到 进一步的问题是, 导致医疗费用与医疗补贴的这种集中趋势的原因是什么? 究竟是医疗保障体制还是不同收入组的健康水平差异? 图 9 至图 11 从不同侧面直观地描述了导致这一现象的原因 从图 9 中可以看出, 就医疗保障的覆盖特征而言, 高收入者获取医疗补贴的机会要高得多, 因为 公费医疗与大病统筹 这两种医疗保障的覆盖率随着收入等级的上升而递增, 但从不同收入组的健康状况来看 ( 图 10 与图 11), 却并不能断定高收入人群的健康状况更差, 或者说由健康水平诱致的医疗支出越高 因此, 图 9 图 11 所展示的结果可能表明, 居民医疗支出以及医疗补贴分布的不均等性并不完全是由于健康因素造成的, 其他社会经济特征也具有重要的解释作用 为了度量医疗支出分布的公平性, 并且剔除疾病因素的影响, 表 8 根据 Wagstaff 与 Van Doorslaer (2000) 提出的两种调整方法计算了根据收入排序的医疗支出集中率 为了排除人口特征以及相关社会经济特征对医疗支出的影响, 本文在计算预测医疗支出费用时, 只使用了健康状况 ( 健康因子或健康自评 ) 作为自变量, 对健康状况进行直接调整时将整个样本根据收入水平划分成 100 个等份组 从表 8 中可以看出, 如果对健康状况进行调整, 医疗费用分布的不均等性不仅没有降低, 反而变得更加严重, 各类医疗费用的集中率指数在进一步上升, 尤其是报销费用的集中率指数在对健康状况进行调整后上升 1.5 个百分点 资料来源 : 作者根据 2002 年城镇住户数据计算得到

113 (2) 住房不均等性 上个世纪 90 年代中后期, 我国住房分配体制发生了很大的变化, 从传统的福利分房制度逐步向货币化分房过渡, 住房市场逐步形成 住房与收入水平之间的联系也更为紧密 如果说传统体制下, 社会身份决定着住房价值, 则住房制度改革后, 住房状况则在更大程度上受到收入水平的制约 这就意味着, 收入水平的不均等性将导致住房的不均等性 特别是在缺乏住房保障制度的情形下, 住房分布的不均等性将导致人均居住条件的改善 ( 如人均居住面积的增加 ) 与部分人群的住房困难同时并存 我们将从以下三个方面来讨论收入水平与住房条件之间的关系 : 1 居住面积 住房质量与收入水平的关系 从表 9 中不难发现, 总体上说, 越是高收入组, 则人均居住面积也就越高 ; 就未经质量调整的人均居住面积而言, 不同收入组之间的差异性并不严重,1995 年数据中尤其如此 如果不考虑质量调整, 最高收入组的人均居住面积比最低收入组高出幅度在 1995 年不到 4 平方米 ;2002 年这一幅度上升到 10 平方米 这意味着人均居住面积与收入水平之间的相关性也在增强, 根据收入排序,1995 年未经质量调整的人均居住面积的集中率为 0.05,2002 年上升到 0.11 这就意味着居住面积越来越集中于高收入人群 住房分配的货币化强化了收入与住房条件之间的联系 如果考虑到住房的质量调整, 不同收入等级之间的居住面积差异更为明显, 住房条件与收入之间的联系也更为密切, 居住面积及住房质量都向高收入人群集中 1995 年, 最高收入组中经过质量调整的人均居住面积是最低收入组的 1.55 倍 ;2002 年, 这一比例为 2.05 倍 ; 如果不考虑质量差异调整, 这两个倍数分别为 1.25 与 1.65 倍 类似地, 根据收入排序得到的经过质量调整的人均居住面积的集中率也要相对较高, 并且 2002 年要大大高于 1995 年 资料来源 : 中国社会科学院经济所收入分配课题组的 1995 年和 2002 年城镇住户调查数据 2 收入水平与住房产权的关系

114 从不同收入组的住房产权关系来看,1995 年最低与最高收入组的公有住房比重都是最低的, 为 55% 左右, 自有私房的比重都是最高的, 分别比其他收入组高出 3 个或 4 个百分点, 并且最高与最低收入组之间的差异也不明显 但在 2002 年中, 公有住房的比重显然随着收入组的上升而下降, 而自有私房的比重随着收入组的上升而增加 在公有住房的比重中, 最高收入组比最低收入组低 5 个百分点, 但最高收入组中自有私房的比重比最低收入组高出近 10 个百分点 因此不难推断, 住房体制改革承认了住房的私人所有权, 这一改革措施对于高收入人群的影响更大 由此我们可以进一步推论, 在城镇公有住房的私有化过程中, 和住房的市场化过程中, 高收入人群比其他收入组走得更快, 也许他们从中获利更多 这是因为公有住房改革实际上承认了原来公有住房使用权分配上的既得利益格局, 而最愿意参与和配合公有住房改革往往是那些能够从改革中获得最大利益的群体 而到了 90 年代后期收入与权力之间的相关性不断加强, 而权力与占有公有住房的机会之间相关性不断加强, 高收入群体也就成了从住房改革中获得最大利益的群体 资料来源 : 中国社会科学院经济所收入分配课题组的 1995 年和 2002 年城镇住户调查数据 3 房产价值与收入 总财产的关系 由于住房同时也是一种资产持有形式, 因此有必要讨论房产价值的分布特征, 通过房产价值与收入 总财产的关系来讨论房产价值分布的不均等性 就住户的财产构成来说, 房产价值是总财产构成中最为主要的部分 1995 年与 2002 年中, 房产价值占总财产的比重都是最高的, 分别为 43.7% 和 64.4% 并且相对于居民收入分布来说, 净房产分布的不均等程度也是非常高的,1995 年与 2002 年的房产价值的基尼系数分别为 0.82 与 0.54, 大大高于同期的城镇居民收入分布的不均等程度, 也高于总财产净值的不均等程度 在这里应该指出的是,2002 年净房产价值分布的不均等程度下降是与公有住房的改革进程密切相关的 在 1995 年从城镇住房私有化过程中获益的人群只是少数, 它表现为很高的房产价值的基尼系数, 到了 2002 年绝大多数城镇居民都从住房私有化中获益, 只是获益的程度不同而已, 导致了房产价值的基尼系数的下降 如果讨论国有资产的流失, 应该说城镇公房改革造成的国有资产流失是最大规模的流失, 但是这种流失并没有引发争论, 其中一个重要的原因是这些国有资产的获取者是多数人, 而不是少数人 但是应该看到, 住房改革活力最多的是政府官员, 职位越高获利愈多, 而且城镇住房改革与农民无关 表 11 给出了不同收入组的房产价值 不难理解, 高收入组的房产价值也相对较高 在 1995 年中, 房产价值在前 4 个收入五等份组之间的差异并不明显,

115 但最高的 ( 第五个 ) 五等份组的房产价值则大幅度高于前几个收入组, 从 元跃升至 元 ; 最高收入组比最低收入组的房产价值高出一倍左右, 绝对数量为 3 万元以上 2002 年, 不同收入组之间的房产价值差异性更加明显, 最高收入组的房产价值是最低收入组将近 3 倍, 绝对数量达到 12 万之多 从根据收入排序的集中率来看,1995 年房产价值的集中率为 0.16, 而 2002 年上升到 0.23, 这也进一步表明房产价值向高收入人群集中, 房产价值与收入之间的相关性也越来越强 资料来源 : 中国社会科学院经济所收入分配课题组的 1995 年和 2002 年城镇住户调查数据 (3) 收入差距的流动性 通常所讨论的收入差距都以给定时点为基础, 是一种静态意义上的收入差距 收入流动性所考虑的则是一定时期内的收入差距变化特征, 即动态意义上的收入差距 如果只以给定时点为考察对象, 所考察的当期收入将存在两个方面的问题, 一是当期收入中积存在持久性收入又包含了暂时性收入和随机因素的冲击, 而在较长时期中, 暂时性收入和随机冲击则可在一定程度上被平滑掉, 因此所讨论的收入差距将更能体现个人持久性收入的不均等性 ; 二是静态意义上的收入差距没有考虑到各个不同收入阶层收入增长的差异对于收入差距的影响, 而收入差距的流动性则体现了各收入阶层相对地位转化之间的可能性, 而这种转换通常建立不同收入组收入增长效应的差异上 从前面所给出的表 2 中, 我们不难发现不同收入组之间的收入增长存在着比较明显的差异, 尤其是在城镇居民中, 低收入人群的收入增长率要远远低于高收入组 当然, 这里所考虑的只是收入等分组的情形, 不同年份中收入相同收入组中所涵盖的人群是不一样的 对收入流动性的研究则是以给定人群为基础, 讨论他们在一定时期内收入水平的相对变化

116 资料来源 : 尹恒 李实 邓曲恒,2006, 中国城镇个人收入流动性研究, 经济研究 第 10 期 图 12: 不同收入组的收入增长 资料来源 : 尹恒 李实 邓曲恒,2006, 中国城镇个人收入流动性研究, 经济研究 第 10 期 表 12 给出了度量收入水平的时间长短对于收入不均等指数的影响, 显然, 当时间跨度越长, 则所得到不同年份平均收入水平的不均等程度也就越小 无论是 年期间还是 年期间, 都表现出类似的特征, 即当期收入差距要高于不同年份平均收入的差距水平, 用以计算平均收入的时间跨度越长, 则对应的收入差距越小 在两个时间段中, 以 5 年平均收入水平计算的基尼系数比当年收入计算的基尼系数要低 0.2 个百分点, 一般说来, 当期收入与给定时期不同年份平均收入的不均等指数差异程度可以体现收入差距的流动性程度, 流动性越强, 则长期收入差距要低于短期收入差距, 但对此似乎也没有明确的数量标准 当然在 年期间, 不均等指数的相对变动幅度要大于 年期间