教 育 研 究 与 实 验 2014 年 第 3 期 教 育 纵 横 谈 基 于 新 公 共 管 理 理 论 视 角 的 管 理 模 式 分 析 周 湘 林 [ 摘 要 ] 分 权 与 问 责 是 现 代 大 学 制 度 建 构 中 要 解 决 的 核 心 问 题 政 校 分 开, 管 办 分 离 正 是 为 了 更 好 地 落 实 办 学 自 主 权, 达 到 良 好 的 治 理 效 果 转 型 期, 我 国 与 之 间 的 法 律 关 系 权 力 关 系 管 理 关 系 和 利 益 关 系 等 都 发 生 了 深 刻 的 变 化, 但 在 探 索 和 实 践 政 校 分 开 管 办 分 离, 落 实 办 学 自 主 权 的 过 程 中, 尚 存 在 许 多 亟 待 解 决 的 问 题 从 公 共 产 品 理 论 视 角 来 看, 我 国 高 等 教 育 属 于 准 公 共 产 品, 可 以 选 取 契 约 管 理 设 立 中 介 董 事 会 制 度 凭 单 制 补 助 购 买 等 方 式 来 创 新 管 理 模 式 其 中, 契 约 管 理 模 式 正 在 世 界 范 围 普 遍 得 到 实 践 应 用, 非 常 值 得 借 鉴 [ 关 键 词 ] 政 校 分 开 办 学 自 主 权 管 理 模 式 新 公 共 管 理 理 论 契 约 管 理 政 校 分 开, 管 办 分 离 是 为 了 更 好 地 落 实 ( 本 文 均 指 公 立 ) 办 学 自 主 权, 达 到 良 好 的 治 理 效 果 国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要 (2010~2020 年 ) 在 建 设 现 代 学 校 制 度 一 章 中 提 出, 要 推 进 政 校 分 开 管 办 分 离, 构 建 学 校 社 会 之 间 新 型 关 系 ( 第 三 十 八 条 ), 落 实 和 扩 大 学 校 办 学 自 主 权 及 其 部 门 要 树 立 服 务 意 识, 改 进 管 理 方 式, 完 善 监 管 机 制, 依 法 保 障 学 校 充 分 行 使 办 学 自 主 权 和 承 担 相 应 责 任 ( 第 三 十 九 条 ), 完 善 治 理 结 构, 建 设 中 国 特 色 现 代 大 学 制 度 党 的 十 八 大 报 告 指 出 要 推 动 高 等 教 育 内 涵 式 发 展, 努 力 办 好 人 民 满 意 的 教 育 党 的 十 八 届 三 中 全 会 讨 论 通 过 的 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 进 一 步 明 确 指 出 要 深 化 教 育 领 域 综 合 改 革, 深 入 推 进 管 办 评 分 离, 扩 大 省 级 教 育 统 筹 权 和 学 校 办 学 自 主 权, 完 善 学 校 内 部 治 理 结 构 强 化 国 家 教 育 督 导, 委 托 社 会 组 织 开 展 教 育 评 估 监 测 健 全 补 贴 购 买 服 务 助 学 贷 款 基 金 奖 励 捐 资 激 励 等 制 度, 鼓 励 社 会 力 量 兴 办 教 育 这 些 至 关 重 要 的 政 策 规 定 都 为 进 一 步 促 进 政 校 分 开 管 办 分 离, 落 实 办 学 自 主 权, 切 实 提 高 高 等 教 育 质 量 提 供 了 政 策 依 据 和 改 革 方 向 然 而, 在 探 索 和 实 践 政 校 分 开 管 办 分 离, 落 实 高 校 办 学 自 主 权 的 过 程 中, 尚 存 在 许 多 亟 待 解 决 的 问 题, 需 探 索 多 样 化 的 治 理 模 式 来 有 效 解 决 这 些 问 题 一 尧 我 国 政 要 校 管 理 的 现 状 与 问 题 与 之 间 的 关 系 界 定 是 否 清 晰, 关 系 到 政 府 职 能 的 发 挥 教 育 权 的 划 分 大 学 的 管 理 办 学 质 量 的 提 高 等 诸 多 方 面 的 问 题 当 然, 与 的 关 系 涉 及 到 很 多 方 面, 错 综 复 杂, 而 且 在 不 同 的 历 史 时 代 会 发 生 相 应 的 变 化, 在 不 同 国 家 之 间 也 存 在 差 异, 要 将 其 理 清 楚 有 一 定 的 难 度, 但 要 处 理 好 因 未 理 清 楚 而 导 致 的 问 题 就 更 有 难 度 因 此, 国 家 要 发 展 好 高 等 教 育 事 业, 要 办 好 高 等 教 育, 必 须 首 先 界 定 清 楚 政 府 与 的 关 系 从 理 论 与 实 践 等 维 度 综 合 来 看, 政 府 与 的 关 系 包 括 法 律 关 系 权 力 关 系 管 理 关 系 本 研 究 为 北 京 市 教 育 科 学 十 二 五 规 划 重 点 课 题 北 京 教 学 质 量 问 责 机 制 研 究 基 于 新 制 度 主 义 的 视 角 的 研 究 成 果 ( 项 目 编 号 :ADA11083) 38
和 利 益 关 系 等 方 面 其 中, 法 律 关 系 是 基 础, 在 一 定 的 法 律 关 系 下, 进 行 权 力 架 构 与 规 范 选 取 有 效 的 管 理 方 式 分 配 和 调 整 利 益 教 育 法 高 等 教 育 法 等 法 律 法 规 颁 布 实 施 后, 我 国 取 得 独 立 的 法 人 地 位 在 这 个 转 型 过 程 中, 我 国 与 的 法 律 关 系 发 生 了 分 化, 已 由 计 划 经 济 时 代 的 隶 属 机 构 发 展 为 兼 有 国 家 设 施 与 公 法 人 的 混 合 体 即 在 处 理 国 家 委 办 事 务 时 是 国 家 设 施, 可 视 为 的 隶 属 机 构, 与 之 间 是 内 部 行 政 关 系 ; 但 在 处 理 办 学 自 主 权 范 围 内 的 事 务 时 是 行 政 法 上 的 公 法 人, 也 就 不 是 的 隶 属 机 构, 与 之 间 是 外 部 行 政 关 系 [1]p25~29 也 可 以 说, 与 的 关 系 经 由 政 治 化 行 政 化 的 教 育 关 系 逐 步 形 成 一 种 利 益 分 化 市 场 化 的 教 育 法 律 关 系 [2] 现 代 大 学 制 度 正 是 以 法 律 为 基 础 的 制 度, 分 权 与 问 责 是 现 代 大 学 制 度 建 构 中 要 解 决 的 核 心 问 题, [3]p49~59 理 论 上 讲, 与 理 应 角 色 分 明 各 司 其 职, 共 同 促 进 高 等 教 育 的 发 展 和 高 等 教 育 质 量 的 提 高 一 方 面, 应 退 出 直 接 生 产 者 的 角 色, 而 突 出 管 理 者 的 角 色, 在 规 划 法 制 政 策 等 方 面 起 到 引 导 作 用, 做 好 财 政 支 持 学 校 布 局 质 量 标 准 及 其 他 各 项 保 障 与 服 务 工 作 ; [4] 另 一 方 面, 作 为 社 会 的 学 术 中 心, 其 来 源 于 自 身 的 自 主 性 不 容 侵 犯, 办 学 自 主 权 的 核 心 也 正 是 学 术 的 自 主 权, [5] 当 然, 的 办 学 自 主 权 还 可 以 分 化 为 校 长 的 管 理 自 主 权 教 师 的 学 术 自 主 权 学 生 的 学 习 自 主 权 等 [4] 因 此, 建 立 政 校 分 开 管 办 分 离, 有 利 于 落 实 办 学 自 主 权 的 现 代 大 学 制 度, 就 必 需 将 我 国 的 高 等 教 育 政 策 范 式 做 战 略 性 转 换, 由 国 家 本 位 的 政 策 范 式 转 向 市 场 本 位 的 政 策 范 式, [6] 使 管 理 模 式 由 控 制 模 式 向 监 督 模 式 转 变 [7] 然 而, 由 于 立 法 方 式 和 技 术 上 的 不 足, 办 学 自 主 权 虽 有 规 定, 但 对 的 权 力 范 围 却 没 有 限 定, [8] 在 法 无 规 定 即 禁 止 面 前 失 去 了 行 为 标 准, 仍 然 使 得 权 力 的 行 使 受 到 制 约 我 国 与 之 间 的 关 系 更 多 地 仍 是 行 政 力 量 的 过 度 介 入, 名 义 上 具 有 独 立 的 法 人 地 位, 但 实 际 上 并 没 有 在 法 律 上 完 全 独 立 [9] 办 学 自 主 权 的 利 益 相 关 者 较 单 一, 办 学 自 主 权 的 落 实 也 存 在 单 向 化 割 裂 化 的 弊 端 [10] 政 府 与 之 间 的 利 益 关 系 仍 是 国 家 利 益 主 导, 而 非 高 校 利 益 主 导 或 与 利 益 共 生 共 赢 [11] 也 就 是 说, 与 之 间 法 律 关 系 定 位 不 完 善, 独 立 性 不 强 ; 对 权 利 限 制 大, 自 主 性 不 够 ; 政 府 对 管 理 控 制 严, 监 督 治 理 不 突 出 ; 与 利 益 矛 盾 多, 均 衡 性 不 佳 总 之, 在 国 家 对 高 等 教 育 的 集 中 统 一 领 导 下, 各 级 ( 主 要 是 中 央 和 省 级 ) 或 行 业 部 门 分 别 办 学 并 管 理, 的 招 生 规 模 专 业 设 置 课 程 结 构 教 学 发 展 规 划 人 员 编 制 财 政 投 入 对 外 交 往 等 全 部 或 主 要 由 的 主 管 部 门 决 定, 行 政 化 管 理 手 段 渗 透 到 大 学 管 理 的 很 多 环 节, 而 且 这 种 权 力 架 构 进 一 步 影 响 到 的 内 部 组 织 结 构, 一 起 弱 化 了 办 学 自 主 权 [12] 总 之, 由 于 政 校 不 分 管 办 不 分, 我 国 始 终 是 管 理 的 主 导 者, 在 政 治 上 突 出 党 组 织 的 政 治 核 心 作 用 经 济 上 掌 控 财 务 和 校 产 法 律 上 局 限 于 文 本 意 义 上 的 依 法 办 学 行 政 上 统 筹 指 导 的 行 政 执 行 业 务 上 宏 观 管 理 与 环 节 干 预 业 务 相 并 存, 行 政 权 在 发 展 中 始 终 起 着 支 配 作 用, 权 力 在 宏 观 与 微 观 层 面 都 对 办 学 自 主 权 形 成 挤 压 [13] 可 见, 促 进 政 校 分 开 管 办 分 离, 进 一 步 落 实 办 学 自 主 权, 以 便 更 好 地 促 进 发 展, 提 高 和 保 障 高 等 教 育 质 量, 已 迫 在 眉 睫 二 尧 管 理 模 式 的 可 能 选 择 关 于 与 之 间 在 法 律 权 力 利 益 管 理 等 方 面 的 研 究 已 比 较 丰 富 和 深 入, 在 此 不 作 赘 述 但 关 于 究 竟 适 宜 采 取 何 种 模 式 来 管 理, 以 便 很 好 地 促 进 政 校 分 开 管 办 分 离 等 方 面 的 研 究 却 有 待 深 入 正 因 如 此, 本 研 究 拟 在 相 关 研 究 的 基 础 上, 突 出 政 府 与 的 管 理 关 系, 从 新 公 共 管 理 理 论 的 视 角 来 探 讨 有 利 于 促 进 政 校 分 开 管 办 分 离, 落 实 办 学 自 主 权 的 管 理 模 式 渊 一 冤 新 公 共 管 理 及 相 关 理 论 新 公 共 管 理 运 动 发 源 于 二 十 世 纪 70 年 代 的 英 国, 在 撒 切 尔 时 代 拉 开 帷 幕 新 公 共 管 理 最 早 由 胡 德 (Christopher Hood) 提 出, 这 一 理 论 主 要 源 于 二 十 世 纪 70 年 代 以 来 经 济 学 理 论 的 新 发 展, 特 别 是 公 共 选 择 理 论 新 制 度 经 济 学 委 托 - 代 理 理 论 和 交 易 成 本 理 论 新 公 共 管 理 理 论 强 调 公 民 为 本 市 场 化 结 果 导 向 分 权 协 作 民 主 参 与 多 中 心 自 主 治 理 等 理 念 和 指 导 原 则, 旨 在 促 使 职 能 从 划 桨 回 归 掌 舵, 并 走 出 规 制 导 向 的 困 境 具 体 运 作 过 程 中, 民 营 化 市 场 化 绩 效 评 估 流 程 再 造 标 杆 管 理 全 面 质 量 管 理 等 是 广 泛 运 用 的 方 法 [14] 公 共 产 品 理 论 认 为, 按 照 排 他 性 和 竞 争 性 的 不 同 特 点, 可 以 将 产 品 分 为 纯 私 人 产 品 自 然 垄 断 产 品 公 有 资 源 纯 公 共 物 品 四 种 类 型 ( 见 图 -1) 其 中, 自 然 39
垄 断 产 品 和 公 有 资 源 具 有 准 公 共 产 品 属 性 排 他 性 非 排 他 性 竞 争 性 私 人 物 品 冰 激 凌 蛋 卷 衣 服 公 有 资 源 海 洋 中 的 鱼 环 境 图 -1 四 种 类 型 的 产 品 非 竞 争 性 自 然 垄 断 消 防 有 线 电 视 公 共 物 品 龙 卷 风 警 报 器 国 防 资 料 来 源 院 [ 美 ] 曼 昆. 经 济 学 原 理 ( 微 观 经 济 学 分 册 )[M]. 梁 小 民 译. 北 京 大 学 出 版 社,2006.220. 如 果 对 产 品 的 生 产 活 动 与 安 排 活 动 加 以 区 分, 在 此 基 础 上 可 以 将 产 品 或 服 务 的 供 给 与 消 费 过 程 分 为 安 排 生 产 消 费 付 费 等 活 动, 并 可 界 定 与 之 相 关 的 四 类 角 色, 即 安 排 者 生 产 者 成 本 支 付 者 [15]p45 渊 二 冤 基 本 模 式 从 中 外 公 共 事 业 管 理 的 实 践 来 看, 以 新 公 共 管 理 理 论 为 基 础, 与 产 品 及 其 供 给 与 消 费 的 多 元 化 趋 势 相 匹 配 的 基 本 模 式 主 要 有 十 种 ( 见 表 1) 模 式 服 务 出 售 间 协 议 合 同 承 包 特 许 经 营 补 助 凭 单 制 自 由 市 场 志 愿 服 务 自 我 服 务 表 1 基 本 的 公 共 事 业 管 理 模 式 安 排 者 1 生 产 者 2 成 本 支 付 者 1 资 料 来 源 : 孔 昭 林. 实 用 公 共 事 业 管 理 [M]. 经 济 科 学 出 版 社, 中 国 铁 道 出 版 社,2008. 40 模 式 服 务 出 售 购 买 间 协 议 设 立 中 介 契 约 管 理 特 许 经 营 补 助 凭 单 制 自 由 市 场 志 愿 服 务 自 我 服 务 示 例 传 统 公 立 高 等 教 育 为 私 人 企 业 提 供 培 训 国 培 项 目 部 门 联 合 办 学 国 家 拨 款 委 员 会 政 校 签 订 合 同 ( 原 ) 独 立 学 院 对 民 办 学 生 补 助 教 育 券 私 立 学 校 非 组 织 开 办 学 校 家 庭 ( 合 作 ) 教 育 在 公 共 事 业 管 理 中, 究 竟 如 何 选 择 模 式, 宜 具 体 问 题 具 体 分 析 但 依 据 新 公 共 管 理 理 论, 总 的 原 则 应 是 在 掌 舵 而 不 是 划 桨 或 垄 断 的 前 提 下, 引 入 竞 争 机 制, 采 取 市 场 化 分 权 化 民 营 化 等 方 式, 充 分 发 挥 各 种 参 与 主 体 的 作 用, 综 合 运 用 各 种 模 式 的 优 势, 采 用 多 样 化 或 混 合 式 的 模 式 安 排, 切 实 提 高 公 共 管 理 的 效 率 效 果 和 效 益 从 公 共 产 品 理 论 视 角 来 看, 我 国 高 等 教 育 属 于 准 公 共 产 品 按 照 中 共 中 央 国 务 院 关 于 分 类 推 进 事 业 单 位 改 革 的 指 导 意 见 的 规 定, 是 从 事 公 益 服 务 的 事 业 单 位, 根 据 职 责 任 务 服 务 对 象 和 资 源 配 置 方 式 等 情 况, 将 高 等 教 育 这 种 公 益 服 务 划 入 公 益 二 类, 可 部 分 由 市 场 配 置 资 源 因 此, 依 据 新 公 共 管 理 理 论 的 相 关 观 点 及 公 共 事 业 管 理 的 基 本 模 式, 对 的 管 理 也 可 以 综 合 选 择 若 干 合 理 的 模 式 ( 见 表 2) 渊 三 冤 模 式 选 择 依 据 前 述 内 容 可 以 看 出, 我 国 与 之 间 的 管 理 模 式 仍 主 要 表 现 为 服 务 模 式, 是 高 等 教 育 的 安 排 者 主 要 成 本 支 付 者, 而 且 在 生 产 上 干 预 颇 多, 从 而 导 致 种 种 弊 端 因 此, 必 需 探 索 多 元 化 的 高 校 管 理 模 式, 促 进 与 所 属 教 育 行 政 管 理 部 门 的 适 度 分 离, 进 一 步 规 范 行 政 权 力 在 管 理 中 的 有 效 运 用 表 2 高 等 教 育 管 理 运 作 模 式 安 排 者 私 人 企 业 部 门 1 中 介 和 在 各 领 域 中, 多 样 化 的 管 理 模 式 已 有 实 践, 这 些 思 路 都 可 以 借 鉴 如 2005 年, 北 京 市 海 淀 区 公 共 服 务 委 员 会 作 为 的 特 设 机 构 挂 牌 成 立, [16] 2005 年, 无 锡 市 成 立 了 学 校 管 理 中 心, [17] 十 二 五 期 间, 湖 南 省 将 建 100 所 管 办 分 离 幼 儿 园, [18] 等 等 2013 年, 广 东 出 台 了 关 于 进 一 步 扩 大 和 落 实 办 学 自 主 权 促 进 加 快 发 展 若 干 意 见, 分 别 从 招 生 学 科 专 业 教 生 产 者 ( ) ( ) 部 门 2 私 营 企 业 ( 学 校 ) 民 办 私 立 学 校 ( 学 校 ) 成 本 支 付 者 私 人 企 业 部 门 1 和 和
育 教 学 协 同 创 新 对 外 交 流 合 作 岗 位 管 理 人 才 队 伍 建 设 教 育 投 入 社 会 资 助 和 民 办 条 件 保 障 外 部 环 境 宏 观 指 导 和 监 管 等 方 面, 提 出 自 主 确 定 招 生 计 划 健 全 成 本 补 偿 机 制 鼓 励 社 会 资 本 投 入 等 措 施, 进 一 步 落 实 和 扩 大 办 学 自 主 权 支 持 加 快 发 展 [19] 在 西 方 国 家, 解 决 大 学 与 之 间 的 矛 盾 也 有 不 同 的 模 式, 契 约 管 理 设 立 中 介 凭 单 制 董 事 会 制 度 补 助 购 买 等 模 式 都 已 比 较 成 熟 在 权 力 博 弈 模 式 上, 西 方 国 家 与 之 间 出 现 过 自 治 型 主 导 型 主 导 型 专 制 型 等 四 种 类 型 [20] 虽 然 在 解 决 与 之 间 的 矛 盾 时, 不 同 国 家 在 不 同 的 时 期 采 用 的 方 法 不 尽 相 同, 但 在 发 展 中 也 存 在 许 多 共 同 点, 如 加 强 法 治 经 费 资 助 设 立 中 介 组 织, [21] 集 权 与 分 权 平 衡 强 调 指 导 与 服 务 鼓 励 多 方 参 与 办 校, [22] 等 等 如 果 用 克 拉 克 (Clark) 的 三 角 协 调 模 型 (coordinatetrangle) 进 行 解 释, 那 就 是, 在 世 界 范 围 内, 克 拉 克 的 三 角 协 调 模 型 都 在 向 市 场 或 者 一 端 明 显 偏 移, 而 不 是 向 国 家 权 力 或 学 术 力 量 偏 移, 政 府 和 之 间 关 系 呈 现 新 的 变 化, 由 原 来 的 控 制 模 式 (control) 转 变 为 治 理 模 式 (governance) [23] 当 前, 我 国 主 要 还 处 于 指 导 和 控 制 的 模 式 下, 在 改 革 转 型 期, 改 进 管 理 模 式, 落 实 法 人 地 位, 既 有 机 遇 也 有 很 大 的 挑 战 从 国 际 高 等 教 育 发 展 趋 势 及 我 国 高 等 教 育 发 展 的 现 实 情 况 来 看, 在 新 公 共 管 理 理 论 视 角 下 的 众 多 管 理 模 式 中, 可 以 选 取 契 约 管 理 设 立 中 介 董 事 会 制 度 凭 单 制 补 助 购 买 等 模 式 来 进 一 步 深 化 我 国 政 校 分 开 管 办 分 离 等 方 面 的 改 革 在 实 践 中, 评 估 成 立 董 事 会 [24] 契 约 管 理 等 模 式 也 已 在 探 索 实 行 下 面 将 重 点 剖 析 基 于 契 约 的 管 理 模 式, 以 为 示 例 三 尧 基 于 契 约 的 管 理 模 式 分 析 世 界 范 围 来 看, 英 国 美 国 等 具 有 明 显 分 权 特 征 的 国 家, 以 及 法 国 日 本 俄 罗 斯 等 传 统 上 具 有 集 权 特 征 的 国 家, 都 在 实 践 并 不 断 完 善 契 约 管 理 模 式, 建 立 与 之 间 的 伙 伴 关 系 整 体 而 言, 与 之 间 的 契 约 管 理 模 式 是 指 与 在 法 律 法 规 的 框 架 内, 明 确 各 自 的 角 色 定 位, 在 平 等 关 系 的 基 础 上, 协 商 双 方 的 权 利 责 任 和 义 务, 并 通 过 中 介 机 构 的 评 估, 帮 助 双 方 判 断 和 辨 明 对 方 是 否 尽 到 应 尽 之 责, 即 的 高 等 教 育 质 量 保 障 责 任 和 的 高 等 教 育 质 量 产 出 责 任 契 约 管 理 模 式 如 图 -2 所 示 也 就 是 说, 在 契 约 管 理 模 式 中, 是 高 等 教 育 事 业 的 安 排 者 和 主 要 成 本 支 付 者, 是 高 等 教 育 产 品 和 服 务 的 生 产 或 提 供 者, 不 再 用 直 接 的 行 政 指 导 或 工 作 检 查 等 方 式 来 管 理, 而 是 与 签 订 契 约, 双 方 约 定 权 利 责 任 与 义 务, 然 后 双 方 按 一 定 的 程 序 履 约, 并 通 过 第 三 方 评 估 来 辅 助 问 责, 以 检 验 履 约 情 况 契 约 问 责 中 介 机 构 图 -2 契 约 管 理 模 式 渊 一 冤 契 约 契 约 在 法 律 上 一 般 称 作 合 同, 而 且 大 多 是 指 平 等 主 体 之 间 的 民 事 合 同 但 随 着 法 律 的 不 断 完 善, 民 事 合 同 与 行 政 合 同 的 区 分 日 渐 明 显 民 事 合 同 是 指 平 等 主 体 的 自 然 人 法 人 其 他 组 织 之 间 设 立 变 更 终 止 民 事 权 利 义 务 关 系 的 协 议, 合 同 当 事 人 法 律 地 位 平 等, 依 法 享 有 自 愿 订 立 合 同 的 权 利, 当 事 人 遵 循 公 平 原 则 确 定 各 方 的 权 利 和 义 务, 并 遵 循 诚 实 信 用 原 则 行 使 权 利 履 行 义 务 [25] 行 政 合 同 是 指 行 政 机 关 为 实 现 行 政 职 能, 同 公 民 法 人 和 其 他 组 织 经 过 协 商 设 立 变 更 和 终 止 双 方 行 政 法 上 权 利 义 务 的 协 议, 其 本 质 是 利 用 协 商 机 制 和 市 场 机 制 以 合 同 方 式, 而 不 是 通 过 行 政 机 关 的 单 方 命 令 来 实 现 行 政 职 能 行 政 合 同 的 种 类 大 致 可 分 为 财 产 性 行 政 合 和 管 理 性 行 政 合 同 两 大 类, 财 产 性 行 政 合 同 是 行 政 机 关 为 了 提 高 国 有 资 产 的 使 用 效 益 及 所 需 货 物 和 服 务 的 采 购 效 益 而 订 立 的 合 同, 管 理 性 行 政 合 同 则 是 以 规 定 行 政 管 理 职 能 的 行 使 为 内 容 的 合 同 行 政 机 关 当 事 人 可 以 依 照 法 律 法 规 的 规 定 或 者 行 政 合 同 的 约 定, 对 另 外 一 方 当 事 人 正 确 及 时 履 行 行 政 合 同 的 情 况 进 行 指 导 和 监 督, 要 求 对 方 当 事 人 提 供 反 映 实 际 履 行 状 况 的 资 料 和 说 明, 可 以 提 出 告 诫 和 整 改 意 见, 行 政 机 关 的 指 导 和 监 督 活 动 违 反 法 律 规 定 和 行 政 合 同 约 定 造 成 对 方 当 事 人 损 失 的, 应 承 担 赔 偿 责 任 行 政 合 同 双 方 当 事 人 承 担 更 多 的 公 法 责 任 行 政 机 关 利 用 合 同 方 式 实 现 行 政 职 能, 既 可 以 是 完 全 的 民 事 合 同, 也 可 以 是 行 政 合 同 行 政 合 同 事 项 的 法 律 适 用, 一 般 首 先 适 用 行 政 合 同 的 专 门 规 则, 行 政 合 同 专 门 规 则 没 有 规 定 的 适 用 民 事 合 同 规 则 [26]p533~537 由 此 可 见, 为 了 加 强 对 的 整 体 规 划 改 善 行 政 作 为 的 方 式 推 动 办 学 自 主 权 的 实 现, 高 41
国 家 法 国 日 本 美 国 加 拿 大 英 国 德 国 澳 大 利 亚 政 校 平 等 身 份 谈 判 协 商 1984 年 签 订 第 一 个 签 约, 后 教 育 部 所 属 的 大 都 采 用 平 等 的 民 事 主 体 间 的 契 约 关 系 国 立 大 学 都 要 与 签 署 为 期 约 6 年 的 契 约 部 门 与 研 究 小 组 签 订 合 同 并 按 约 拨 付 研 究 经 费 大 学 具 有 高 度 的 自 治 权 强 化 质 量 问 责 自 治 的 传 统 国 家 宏 观 监 督 大 学 自 主 管 理 洪 堡 大 学 与 柏 林 于 2001 年 签 订 5 年 协 议 对 大 学 问 责 表 3 国 外 契 约 管 理 模 式 例 况 契 约 发 展 计 划 研 究 项 目 拨 款 和 履 约 质 量 监 控 依 据 约 定 接 受 国 家 财 政 拨 款 的 事 项 约 定 科 研 经 费 的 分 配 机 制 等 事 项 绩 效 目 标 竞 争 性 招 标 合 同 约 定 5 年 中 拨 款 的 数 量 等 事 项 可 持 续 发 展 能 力 教 育 成 就 质 量 绩 效 等 评 估 认 证 独 立 于 的 第 三 方 机 构 -- 国 家 评 估 委 员 会 进 行 评 估 接 受 国 家 的 检 查 和 监 督 严 密 的 评 估 认 证 体 系 中 间 组 织 进 行 评 估, 政 府 采 信 评 估 结 果 高 等 教 育 质 量 监 督 委 员 会 ( 安 大 略 省 ) 通 过 评 估 将 大 学 科 研 质 量 划 分 为 七 个 等 级 检 查 评 估 2003 年 提 出 新 的 高 等 学 校 评 估 框 架 拨 款 通 过 契 约 拨 款 重 视 评 价 拨 款 产 生 的 效 益 以 绩 效 为 基 础 的 竞 争 模 式 可 随 时 减 少 或 停 止, 中 期 计 划 实 现 程 度 很 重 要 合 同 招 标 竞 争 合 同 拨 款 绩 效 拨 款 拨 款 权 重 与 质 量 等 级 挂 钩 多 种 方 法 并 用 的 拨 款 机 制 考 虑 学 校 基 数, 运 用 绩 效 及 合 同 绩 效 拨 款 资 料 来 源 : 马 开 剑. 契 约 管 理 : 公 立 大 学 与 关 系 的 新 视 角 [J]. 教 育 发 展 研 究,2009(9):10-13; 马 开 剑. 主 要 国 家 对 大 学 实 行 契 约 管 理 的 新 趋 向 [J]. 天 津 市 教 科 院 学 报,2012(5):37-40. 校 契 约 管 理 模 式 是 尊 重 和 双 方 运 行 规 则 有 效 实 现 各 自 使 命 要 求 的 一 种 可 取 的 管 理 模 式 与 在 高 等 教 育 法 等 法 律 法 规 的 基 础 上, 建 立 新 型 契 约 和 责 任 关 系, 对 加 强 宏 观 指 导 和 支 撑, 面 向 社 会 依 法 自 主 办 学 [27] 正 如 前 述, 目 前, 我 国 与 之 间 既 具 有 内 部 行 政 关 系, 又 具 有 外 部 行 政 关 系, 因 此, 与 在 契 约 管 理 模 式 中 签 订 的 合 同 主 要 为 行 政 合 同, 但 部 分 地 兼 具 民 事 合 同 内 容, 也 即, 在 性 质 上, 与 的 契 约 关 系 为 行 政 契 约, 界 于 行 政 行 为 和 私 法 契 约 之 间, 兼 具 行 政 的 公 务 性 和 契 约 的 合 意 性 [27] 与 订 立 合 同 遵 循 一 定 的 程 序, 一 般 在 政 府 与 协 商 前, 大 学 先 初 步 制 订 自 身 发 展 计 划, 包 括 发 展 目 标 活 动 计 划 项 目 建 设 等, [28] 也 对 提 出 目 标 和 要 求 批 准 学 校 的 章 程 和 发 展 规 划 ; [27] 然 后, 与 各 方 代 表 共 同 磋 商, 明 确 双 方 的 权 利 义 务 与 责 任 ; 最 后, 经 双 方 认 可 后 签 署 合 同 合 同 签 订 后, 应 对 提 供 财 政 政 策 等 多 方 面 支 持, 则 在 契 约 框 架 下 自 主 办 学 最 终 的 契 约 条 款 就 是 向 拨 款 进 行 绩 效 评 估 和 履 约 质 量 监 控 的 依 据, 也 是 要 求 提 供 指 导 服 务 和 支 持 的 依 据 42 渊 二 冤 问 责 问 责 是 契 约 的 延 伸, 没 有 问 责, 契 约 很 容 易 沦 为 一 纸 空 文 问 责 是 向 其 他 利 益 相 关 者 报 告 解 释 证 明 和 回 答 有 关 高 等 教 育 资 源 使 用 及 其 效 果 的 情 况, 是 一 个 证 明 自 身 履 行 职 责 实 现 办 学 绩 效 及 教 育 质 量 的 过 程 [29] 契 约 管 理 模 式 中, 对 合 同 当 事 人 履 约 质 量 的 监 控 实 质 上 就 是 一 种 问 责 问 责 制 的 要 素 一 般 包 括 权 责 体 系 问 责 主 体 问 责 对 象 问 责 内 容 问 责 程 序 等 方 面, 具 体 到 契 约 管 理 中 的 问 责, 这 些 要 素 体 现 如 下 权 责 体 系, 指 与 所 订 合 同 约 定 的 双 方 权 利 责 任 与 义 务, 其 中 主 要 是 的 高 等 教 育 质 量 保 障 之 责 与 的 高 等 教 育 质 量 产 出 之 责 问 责 主 体 和 问 责 对 象 是 指 谁 来 问 责 和 向 谁 问 责, 在 考 察 的 绩 效 责 任 时, 是 问 责 主 体, 是 问 责 对 象, 在 考 察 的 指 导 和 保 障 责 任 时, 是 问 责 主 体, 是 问 责 对 象, 但 在 现 实 中 体 现 出 的 主 要 是 政 府 作 为 问 责 主 体, 则 为 问 责 对 象 问 责 内 容 是 指 就 哪 些 具 体 方 面 进 行 问 责, 这 需 要 以 合 同 约 定 的 具 体 内 容 为 依 据 问 责 程 序 是 指 如 何 进 行 问 责, 后 果 如 何 处 理, 在 对 进 行 问 责 时, 由 第 三 方 中 介 对 高 校 进 行 质 量 评 估 认 证, 只 有 不 断 提 高 教 育 质 量 和 办 学 水 平, 获 得 较 好 评 估 结 果 的, 才 能 获 得 较 多 的 政 府 拨 款 ; [28] 同 时, 第 三 方 中 介 还 可 接 受 委 托, 对 政 府 的 履 约 情 况 进 行 评 估, 以 便 更 好 地 促 进 有 效 进
行 宏 观 管 理, 合 理 指 导 和 拨 款 渊 三 冤 国 外 实 践 二 十 世 纪 中 期 以 来, 世 界 各 国 普 遍 面 临 财 政 压 力, 加 之 失 灵 等 不 良 现 象 的 出 现, 新 公 共 管 理 运 动 逐 渐 兴 起 在 高 等 教 育 领 域, 改 变 对 的 管 理 方 式, 在 对 进 行 投 入 的 同 时, 还 必 须 看 到 相 应 的 回 报 采 用 契 约 管 理 模 式, 基 于 契 约 进 行 问 责, 从 简 单 拨 款 模 式 转 向 以 结 果 和 效 益 为 导 向 的 绩 效 模 式 是 新 的 风 向 标, 在 很 多 国 家 都 得 到 实 践 从 政 校 关 系 契 约 评 估 认 证 拨 款 等 几 个 维 度, 可 对 国 外 契 约 管 理 模 式 的 基 本 情 形 进 行 考 察 归 纳, 样 例 如 表 -3 所 示 综 上 可 见, 在 新 公 共 管 理 理 论 视 角 下, 为 了 促 进 政 校 分 开 管 办 分 离, 切 实 落 实 办 学 自 主 权, 需 转 变 直 接 服 务 和 管 理 的 方 式, 采 用 多 样 化 的 新 型 高 校 管 理 模 式 其 中, 契 约 管 理 模 式 在 很 多 国 家 得 到 实 践, 通 过 契 约 来 改 变 资 源 的 自 然 平 均 分 配 方 式, 进 而 采 用 以 绩 效 为 基 础 的 竞 争 模 式, 即 和 建 构 伙 伴 关 系, 签 订 契 约, 以 契 约 条 款 为 依 据, 并 以 绩 效 拨 款 等 方 式 来 作 为 问 责 结 果 的 处 理 措 施, 旨 在 通 过 绩 效 因 素 加 强 的 履 约 质 量, 同 时, 通 过 绩 效 评 估 来 考 量 的 质 量 责 任 注 : [1] 周 光 礼. 教 育 与 法 律 中 国 教 育 关 系 的 变 革 [M] 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2005. [2] 周 光 礼, 刘 献 君. 市 场 与 学 校 : 中 国 教 育 法 律 关 系 的 变 革 [J]. 华 中 师 范 大 学 学 报 ( 人 文 社 会 科 学 版 ),2006(5). [3] 周 光 礼. 大 众 化 条 件 下 与 大 学 关 系 的 重 构 法 律 的 视 角.[M]. 中 国 教 育 法 制 评 论 第 6 辑. [4] 冯 洪 荣. 行 政 与 学 校 之 间 管 办 渐 分 离, 民 主 入 人 心 [J]. 未 来 教 育 家 2013(8). 2002(6). [5] 周 光 礼. 学 术 自 由 与 大 学 办 学 自 主 权 [J]. 科 技 导 报, [6] 周 光 礼. 高 等 教 育 治 理 的 政 策 范 式 : 办 学 自 主 权 的 国 际 比 较 [J]. 湖 南 师 范 大 学 教 育 科 学 学 报,2011(5). [7] 杨 明. 从 控 制 模 式 到 监 督 模 式 中 国 高 等 教 育 管 理 模 式 的 现 代 性 转 换 [J]. 教 育 科 学,2003(5). [8] 鞠 婉 丽, 李 化 树. 借 鉴 国 外 自 主 权 模 式 加 强 落 实 我 国 办 学 自 主 权 [J]. 经 营 管 理 者,2012(4). [9] 檀 小 川. 从 西 北 政 法 大 学 申 博 风 波 看 与 的 关 系 [J]. 教 书 育 人,2010(12). [10] 元 焕 芳. 办 学 自 主 权 落 实 困 境 的 公 共 治 理 维 度 分 析 [J]. 现 代 教 育 科 学,2012(2). [11] 韩 映 雄. 与 大 学 关 系 的 历 史 考 察 及 启 示 [J]. 现 代 大 学 教 育,2004(3). [12] 潘 加 军, 鞠 连 和. 职 能 转 变 的 新 突 破 管 办 分 离 的 去 行 政 化 改 革 [J]. 长 白 学 刊,2011(2). [13] 李 华 忠. 行 政 化 与 自 主 权 我 国 管 理 中 的 政 校 关 系 研 究 [D]. 华 中 师 范 大 学 博 士 学 位 论 文,2011. [14] 王 义. 西 方 新 公 共 管 理 概 论 [M]. 中 国 海 洋 大 学 出 版 社,2006. [15] 孔 昭 林. 实 用 公 共 事 业 管 理 [M]. 经 济 科 学 出 版 社, 中 国 铁 道 出 版 社,2008. [16] 率 先 试 点 政 事 分 开 管 办 分 离 北 京 海 淀 区 成 立 公 共 委 [J]. 领 导 决 策 信 息,2005(30). [17] 董 康. 教 育 局 宏 观 管 理, 学 校 管 理 中 心 负 责 经 营 : 无 锡 管 办 分 离 改 革 激 发 学 校 活 力 [N]. 中 国 教 育 报, 2007-4-11.001. [18] 李 伦 娥. 湖 南 建 百 所 管 办 分 离 幼 儿 园 收 费 参 照 公 办 园 标 准 [N]. 中 国 教 育 报,2012-1-4.002. [19] 赖 红 英. 广 东 出 台 36 条 扩 大 办 学 自 主 权 [N]. 中 国 教 育 报,2013-7-13.001. [20] 林 荣 日. 中 外 与 权 力 博 弈 模 式 比 较 研 究 [J]. 开 放 教 育 研 究,2007(1). [21] 蒋 洪 池, 林 国 治, 李 绍 芳. 从 控 制 走 向 监 督 中 国 大 学 与 关 系 的 祈 求 [J]. 北 京 理 工 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ),2005(3). [22] 刘 在 洲. 理 顺 与 之 间 的 关 系 是 高 等 教 育 管 理 体 制 改 革 的 重 中 之 重 [J]. 黑 龙 江 高 教 研 究,1999(3). [23] 卢 乃 桂, 张 永 平. 全 球 化 背 景 下 高 等 教 育 领 域 中 的 政 府 角 色 变 迁 [J]. 北 京 大 学 教 育 评 论,2007(1). [24] 王 志 敏. 政 校 分 开 的 对 策 : 建 立 董 事 会 作 为 大 学 最 高 决 策 组 织 [J]. 湖 北 第 二 师 范 学 院 学 报,2013(7). [25] 法 律 考 试 中 心. 法 律 法 规 汇 编 [G]. 法 律 出 版 社, 2008.5-49. [26] 国 家 司 法 考 试 辅 导 用 书 编 辑 委 员 会. 国 家 司 法 考 试 辅 导 用 书 修 订 版 第 二 卷 [M]. 法 律 出 版 社,2008. [27] 马 陆 亭. 高 教 体 制 改 革 应 转 向 解 决 与 的 关 系 [J]. 民 办 高 等 教 育 研 究,2008(4). [28] 马 开 剑. 契 约 管 理 : 公 立 大 学 与 关 系 的 新 视 角 [J]. 教 育 发 展 研 究,2009(9). [29] 周 湘 林. 社 会 问 责 : 研 究 进 展 与 概 念 建 构 [J]. 大 学 教 育 科 学,2009(4):54-61. 作 者 单 位 : 中 央 财 经 大 学 管 理 学 院 邮 编 :100081 ( 责 任 编 辑 王 学 ) 43