制定我国国有企业公司治理指引的政策和制度条件

工 作 論 文 制 定 我 国 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引 的 政 策 和 制 度 条 件 李 兆 熙 清 华 大 学 公 司 治 理 研 究 中 心 No. 10-004C 2010 年 11 月 Working Paper Center for Corporate Governance Tsinghua University 鸣 谢 冯 经 纶 慈 善 基 金 1

制 定 我 国 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引 的 政 策 和 制 度 条 件 清 华 大 学 公 司 治 理 研 究 中 心 研 究 员 李 兆 熙 我 国 国 有 企 业 改 革 已 取 得 巨 大 成 就 国 有 经 济 经 过 战 略 性 调 整, 逐 步 向 关 系 国 民 经 济 命 脉 的 重 要 行 业 和 关 键 领 域 集 中, 形 成 国 有 非 国 经 济 有 共 同 发 展 的 格 局 政 企 分 开 政 资 分 开 基 本 实 现, 国 有 资 产 管 理 体 制 初 步 建 立, 国 有 资 本 的 出 资 人 职 责 初 步 落 实 作 为 市 场 主 体 的 国 有 企 业 多 数 已 成 为 产 权 多 元 治 理 结 构 初 步 清 晰 的 公 司 制 企 业 一 批 企 业 已 具 有 较 强 的 竞 争 力, 部 分 已 成 为 世 界 500 强 企 业 国 有 经 济 的 总 体 实 力 不 断 提 高, 在 国 民 经 济 中 发 挥 重 要 的 主 导 作 用 国 有 企 业 改 革 仍 然 有 许 多 重 大 问 题 需 要 解 决 十 二. 五 期 间 需 要 继 续 深 化 国 有 企 业 改 革, 完 成 以 下 重 要 任 务 : -- 明 确 国 家 所 有 权 政 策, 更 好 地 发 挥 国 有 企 业 的 主 导 作 用, 推 进 国 有 资 本 战 略 性 调 整 ; -- 健 全 国 有 资 本 经 营 管 理 体 制, 按 照 政 资 分 开 原 则 厘 清 政 策 制 定 执 行 和 监 督 职 能, 初 步 建 立 国 有 资 本 分 类 管 理 的 体 系 ; -- 在 改 进 公 司 治 理 提 升 企 业 国 际 竞 争 力 和 管 理 水 平 上 取 得 重 大 进 展 ; 加 快 垄 断 行 业 改 革, 深 化 垄 断 行 业 国 有 企 业 改 革 为 了 建 立 良 好 的 国 有 企 业 公 司 治 理, 需 要 深 刻 认 识 其 重 要 性, 评 估 现 有 的 国 有 企 业 公 司 治 理 政 策 的 框 架 和 做 法, 进 而 制 定 我 国 的 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引, 亚 洲 国 有 企 业 公 司 治 理 政 策 概 要 改 革 建 议 具 有 一 定 的 参 考 意 义 制 定 我 国 的 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引, 需 要 具 备 必 要 的 政 策 和 制 度 条 件 结 合 亚 洲 国 有 企 业 公 司 治 理 政 策 概 要 提 出 改 革 的 要 点, 这 里 从 国 家 所 有 权 职 能 与 相 应 的 法 律 框 架 以 及 完 善 国 有 企 业 公 司 治 理 两 个 层 面 进 行 讨 论 一 国 家 所 有 权 政 策 和 国 有 资 本 经 营 体 系 党 的 十 一 届 三 中 全 会 以 来, 我 国 一 直 在 探 索 如 何 改 革 国 有 企 业 和 搞 活 国 有 经 济 实 践 中, 各 方 面 逐 步 认 识 到, 在 推 行 政 企 分 开 政 资 分 开 官 商 分 开, 推 动 国 有 企 业 与 市 场 经 济 接 轨 的 同 时, 国 家 应 该 从 专 业 化 角 度 进 行 国 有 资 本 运 营 ( 一 ) 国 家 所 有 权 政 策 的 制 定 执 行 和 监 督 在 从 计 划 经 济 向 市 场 经 济 转 轨 的 过 程 中, 政 府 作 为 规 章 制 定 者 和 国 家 所 有 者 这 两 种 角 色 需 要 分 开, 政 府 职 能 分 解 为 公 共 管 理 职 能 和 公 共 财 政 职 能, 实 现 政 企 分 开 ( 摆 脱 企 业 作 为 行 政 附 属 物 的 关 系 ) 政 资 分 开 ( 建 立 公 共 财 政 体 系 下 的 国 有 资 本 经 营 机 构 体 系 ) 官 商 分 开 ( 企 业 经 营 者 的 非 官 员 化 ) 政 府 的 职 能 应 更 多 地 转 到 社 会 管 理 和 公 共 服 务 上 来, 建 立 公 平 的 竞 争 的 市 场 秩 序 政 府 的 公 共 管 理 职 能 实 行 间 接 管 理, 不 干 预 企 业 经 营 ; 而 公 共 财 政 职 能 包 括 了 具 有 公 共 财 产 属 性 的 国 有 资 本 经 营 ( 图 1) 2

党 的 十 七 大 报 告 提 出 实 行 大 部 制 的 概 念, 按 照 市 场 经 济 要 求 进 行 政 府 职 能 分 解, 建 立 决 策 权 执 行 权 监 督 权 相 互 协 调 和 制 约 的 权 力 结 构 和 运 行 机 制 对 于 国 有 资 本 经 营, 通 过 建 立 国 资 委 开 始 实 行 了 集 中 化,2003 年 企 业 国 有 资 产 监 督 管 理 暂 行 条 例 明 确 规 定, 国 资 委 履 行 出 资 人 职 责, 这 是 建 立 了 国 家 所 有 权 的 执 行 职 能 然 而, 对 国 家 所 有 权 的 政 策 制 定 职 能 和 监 督 职 能 尚 不 完 善, 以 及 国 资 委 定 位 尚 不 明 确, 使 得 国 有 企 业 改 革 尚 未 取 得 实 质 性 进 展 国 家 所 有 权 职 能 应 该 包 括 三 个 方 面 : 制 定 国 家 所 有 权 政 策 的 职 能 执 行 国 家 所 有 权 政 策 的 职 能 和 对 执 行 国 家 所 有 权 政 策 的 效 果 进 行 监 督 的 职 能 ; 即 国 家 所 有 权 职 能 分 解 为 决 策 执 行 和 监 督 三 个 方 面 这 三 个 方 面 的 职 能 组 成 完 整 的 国 家 所 有 权 职 能, 而 且 又 需 要 相 互 协 调 和 制 约, 避 免 利 益 冲 突, 将 这 三 个 方 面 的 职 能 分 别 由 不 同 部 门 行 使 图 1 政 府 职 能 分 解 和 国 有 资 本 经 营 体 系 中 央 或 地 方 政 府 立 法 机 构 监 督 公 共 管 理 职 能 政 资 分 开 政 府 审 计 部 门 公 共 财 政 职 能 制 定 公 共 政 策 间 接 管 理 派 出 监 督 员 预 算 硬 约 束 行 业 规 制 社 会 规 制 建 立 公 平 竞 争 的 市 场 秩 序 公 共 支 出 预 算 国 有 资 安 全 健 康 教 育 本 预 算 社 会 保 障 预 算 社 保 基 金 协 调 沟 通 国 有 资 本 经 营 机 构 政 企 分 开 官 商 分 开 委 派 国 家 股 东 代 表 ( 董 事 ) 社 会 独 立 审 计 资 本 经 营 公 司 专 业 控 股 公 司 国 有 独 资 公 司 多 元 混 合 公 司 混 合 股 份 公 司 混 合 股 份 公 司 国 有 独 资 公 司 一 般 竞 争 领 域 特 殊 和 自 然 垄 断 领 域 图 示 说 明 : 实 线 表 示 从 属 关 系, 虚 线 表 示 监 督 关 系, 点 划 线 表 示 协 调 关 系 1 制 定 国 家 所 有 权 政 策 的 职 能 国 家 所 有 权 政 策 是 国 家 公 共 政 策 的 组 成 部 分, 需 要 按 照 党 的 十 五 届 四 中 全 会 和 十 六 届 三 3

中 全 会 精 神, 对 国 有 经 济 有 进 有 退 进 行 战 略 性 的 布 局 调 整, 明 确 国 有 经 济 保 持 控 制 地 位 的 少 数 具 体 领 域, 如 何 区 别 不 同 情 况 实 行 绝 对 控 股 或 相 对 控 股 以 及 控 股 参 股 的 方 式 进 一 步 推 动 国 有 资 本 更 多 地 投 向 关 系 国 家 安 全 和 国 民 经 济 命 脉 的 重 要 行 业 和 关 键 领 域, 并 加 快 推 进 和 完 善 垄 断 行 业 改 革, 放 宽 市 场 准 入, 引 入 竞 争 机 制 从 而 明 确 国 家 所 有 权 政 策 的 目 标, 完 善 公 有 制 为 主 体 多 种 所 有 制 经 济 共 同 发 展 的 基 本 经 济 制 度 这 项 职 能 应 该 由 政 府 的 公 共 政 策 部 门 提 出 方 案, 由 代 表 国 家 行 使 所 有 权 的 国 务 院 提 出 正 式 建 议, 经 人 大 常 委 会 批 准 而 目 前 作 为 综 合 政 策 部 门 的 发 改 委 或 财 政 部 在 这 方 面 缺 乏 作 为, 把 这 项 政 策 制 定 放 在 国 资 委 又 不 合 适 OECD 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引 指 出 : 政 府 应 制 订 并 公 布 所 有 权 政 策, 明 确 国 家 所 有 权 的 全 部 目 标 国 家 在 国 有 企 业 治 理 中 的 作 用 以 及 所 有 权 政 策 实 施 措 施 从 国 际 经 验 看, 各 国 都 有 明 确 的 所 有 权 政 策, 如 瑞 典 挪 威 新 西 兰 澳 大 利 亚 法 国 加 拿 大 等 瑞 典 工 业 部 国 有 企 业 局 在 每 年 一 度 的 国 有 企 业 年 度 报 告 中 均 阐 明 其 国 家 所 有 权 政 策, 挪 威 贸 工 部 也 在 年 度 所 有 权 报 告 中 阐 明 了 针 对 国 有 企 业 的 所 有 权 政 策, 新 西 兰 政 府 在 2002 年 给 国 有 企 业 的 所 有 者 期 望 手 册 中 阐 明 了 皇 冠 公 司 的 所 有 权 政 策 框 架 我 国 国 务 院 有 必 要 制 定 并 公 布 国 家 所 有 权 政 策, 一 方 面 是 指 导 国 资 委 如 何 执 行 和 行 使 所 有 权 的 一 项 基 本 政 策, 另 一 方 面 也 是 将 此 作 为 信 息 披 露 和 促 进 透 明 度 的 一 种 手 段 在 制 定 的 所 有 权 政 策 中 明 该 包 括 的 内 容 有 : 明 确 国 家 所 有 权 的 全 部 目 标, 包 括 国 有 经 济 有 进 有 退 进 行 战 略 性 的 布 局 调 整, 国 家 必 须 控 制 的 重 要 行 业 和 关 键 领 域, 以 及 服 务 于 公 共 政 策 并 提 供 公 共 产 品 和 服 务 的 非 商 业 目 标 列 出 这 些 目 标 的 优 先 顺 序, 提 出 目 标 的 具 体 指 标, 例 如 投 资 回 报 率 和 股 利 分 配 政 策 在 设 置 的 目 标 里 可 包 括 股 东 价 值 公 共 服 务 甚 至 就 业 保 障 之 间 的 权 衡, 并 明 确 平 衡 这 些 不 同 类 别 目 标 的 方 法, 此 外, 还 应 包 括 所 有 权 机 构 与 企 业 的 关 系, 以 及 如 何 实 施 所 有 权 政 策 等 内 容 2 执 行 国 家 所 有 权 政 策 的 职 能 国 资 委 履 行 出 资 人 职 责 就 是 执 行 和 实 施 既 定 的 国 家 所 有 权 政 策, 代 表 国 务 院 具 体 行 使 国 家 股 东 的 职 责 国 资 委 作 为 纯 粹 的 专 业 的 国 家 出 资 人 机 构 运 作 经 营 性 国 有 资 本 是 妥 当 的, 其 职 责 是 按 照 国 家 所 有 权 政 策 的 目 标 运 营 国 有 资 本, 确 保 国 有 资 本 的 回 报 ; 并 且 确 保 在 公 共 领 域 和 垄 断 领 域 的 国 有 企 业 执 行 相 应 的 公 共 政 策 和 规 制 政 策 这 方 面 职 能 在 本 文 的 ( 二 ) 国 资 委 的 职 能 定 位 专 门 讨 论 3 监 督 国 家 所 有 权 政 策 执 行 效 果 的 职 能 对 履 行 出 资 人 职 责 的 机 构 及 其 行 使 股 东 权 益 的 大 型 国 有 企 业 的 监 督 属 于 公 共 监 督, 而 国 资 委 作 为 国 家 股 东 机 构 对 其 持 有 股 份 的 国 有 企 业 的 监 督 是 股 东 权 益 的 组 成 部 分, 即 股 东 监 督 因 此, 不 能 把 公 共 监 督 的 职 责 与 股 东 监 督 的 职 责 混 为 一 谈, 把 出 资 人 的 职 能 与 监 督 出 资 人 的 职 能 放 在 同 一 个 机 构 并 不 合 适 由 于 国 有 资 本 属 于 全 国 人 民 所 有, 就 必 须 坚 持 国 有 资 本 的 公 共 性, 这 是 与 私 人 资 本 不 同 的 地 方 国 有 资 本 运 营 的 公 共 性 要 体 现 对 国 资 委 和 大 型 国 有 4

企 业 进 行 从 政 府 到 公 众 角 度 的 审 视 和 评 价 公 共 监 督 的 对 象 是 使 用 公 共 资 金 的 机 构, 包 括 公 共 服 务 垄 断 领 域 和 竞 争 领 域 的 国 有 企 业, 既 包 括 国 资 委 本 身 这 样 的 国 家 股 东 机 构 也 包 括 国 家 控 股 的 企 业 及 这 些 企 业 占 大 股 的 子 公 司, 以 及 直 接 或 间 接 接 受 国 家 资 金 支 持 的 各 类 机 构 公 共 监 督 的 职 责, 一 是 识 别 国 有 企 业 和 公 共 机 构 的 主 要 经 济 财 政 风 险, 并 采 取 一 切 防 范 措 施 ; 二 是 对 这 些 企 业 和 机 构 的 效 率 从 经 济 财 政 及 它 们 担 负 执 行 的 公 共 政 策 角 度 做 出 评 价 将 有 关 机 构 的 经 济 财 政 状 况 通 报 给 作 为 股 东 或 出 资 人 的 国 家, 以 利 对 这 些 机 构 的 效 益 做 出 评 价 并 防 范 可 能 出 现 的 风 险 应 加 强 全 国 人 民 代 表 大 会 审 计 机 构 ( 或 者 专 门 设 立 监 察 部 ) 和 财 政 部 对 国 资 委 的 审 查 和 监 督 公 共 监 督 的 主 体, 一 是 财 政 部 对 国 有 资 本 预 算 执 行 情 况 的 监 督, 二 是 国 家 审 计 署 ( 或 监 察 部 ) 对 公 共 资 金 使 用 情 况 的 监 督, 三 是 全 国 人 大 预 算 委 员 会 对 包 括 国 有 资 本 预 算 在 内 的 公 共 财 政 预 算 执 行 情 况 的 监 督 国 资 委 应 该 通 过 国 有 资 本 经 营 预 算 接 受 人 民 代 表 大 会 的 审 议 和 评 估 国 资 委 还 应 该 建 立 信 息 公 开 制 度, 接 受 社 会 公 众 的 评 价 和 监 督 当 我 国 建 立 了 国 家 股 东 机 构 即 国 资 委, 并 由 其 向 大 型 国 有 企 业 委 派 出 国 家 股 东 代 表 并 参 加 企 业 董 事 会 之 后, 原 来 的 政 府 监 督 方 式 就 需 要 做 出 调 整 在 国 家 股 东 机 构 与 企 业 董 事 会 之 间 建 立 起 对 话 机 制 之 后, 就 应 该 按 照 企 业 国 有 资 产 法 的 规 定, 通 过 国 家 股 东 代 表 在 企 业 执 行 国 资 委 的 所 有 权 政 策 和 贯 彻 公 共 政 策, 并 及 时 与 国 资 委 沟 通 深 入 反 映 报 告 企 业 情 况, 过 去 在 国 资 委 领 导 下 的 外 部 监 事 会 可 以 并 入 相 应 的 公 共 监 督 机 构 ( 二 ) 国 资 委 的 职 能 定 位 按 照 国 资 委 三 定 方 案, 国 务 院 决 定 国 资 委 的 职 能 有 : 原 国 家 经 济 贸 易 委 员 会 的 指 导 国 有 企 业 改 革 管 理 的 职 能 ; 中 央 企 业 工 委 管 理 大 型 国 有 企 业 并 派 出 的 监 事 会 的 职 能 ; 财 政 部 的 国 有 资 产 产 权 管 理 的 职 能 ; 以 及 劳 动 和 社 会 保 障 部 拟 定 企 业 经 营 者 收 入 分 配 政 策 审 核 企 业 工 资 总 额 和 工 资 标 准 的 职 责 这 些 职 能 带 有 明 显 过 渡 性 质, 需 要 进 一 步 明 确 国 资 委 的 职 能 定 位 我 国 宪 法 规 定, 国 务 院 代 表 国 家 行 使 国 家 所 有 权 国 资 委 作 为 国 务 院 的 特 设 机 构 ( 也 就 是 受 托 机 构 ), 代 表 国 务 院 履 行 出 资 人 职 责 因 此, 国 资 委 的 定 位 应 是 代 表 国 家 履 行 出 资 人 职 责, 并 享 有 所 有 者 权 益 义 务 和 责 任 的 机 构, 这 项 职 责 包 括 了 执 行 ( 而 不 是 制 定 或 监 督 ) 国 家 所 有 权 政 策 和 其 他 公 共 政 策 明 确 国 资 委 的 职 能 定 位, 应 解 决 以 下 问 题 : 1 国 资 委 承 担 了 部 分 属 于 公 共 政 策 的 制 定, 例 如 国 有 经 济 布 局 和 结 构 调 整 的 政 策 规 范 国 有 企 业 改 革 与 企 业 国 有 产 权 转 让 的 政 策 处 理 历 史 遗 留 问 题 和 政 策 性 关 闭 破 产 政 策 拟 定 国 有 企 业 的 分 配 和 收 入 政 策 等 属 于 公 共 政 策 范 围 的 事 宜, 由 于 没 有 明 确 相 关 承 担 制 定 政 策 的 部 门, 就 成 了 过 渡 时 期 既 由 国 资 委 制 定 又 由 国 资 委 实 施 而 且 没 有 明 确 谁 来 监 督 实 施 效 果 的 事 项 因 此, 应 该 明 确 牵 头 制 订 国 家 所 有 权 政 策 的 公 共 政 策 部 门 就 国 有 经 济 布 局 调 整 政 策 和 国 有 企 业 改 革 政 策 制 定 而 言, 需 要 公 共 政 策 职 能 部 门 提 出 方 案, 由 国 务 院 制 定 国 资 委 可 在 授 权 范 围 内 与 财 政 综 合 部 门 等 共 同 参 与 具 体 的 编 制 和 建 议 政 策 执 行 的 实 施 事 权 在 国 资 委, 并 向 有 关 的 综 合 部 门 通 报 进 展 情 况 这 样 安 排, 是 因 为 一 些 国 企 处 于 关 系 经 济 命 脉 5

国 家 安 全 和 提 供 重 要 公 共 产 品 的 行 业 和 领 域, 改 革 中 的 大 事 往 往 都 超 过 资 本 所 有 权 管 理 范 畴, 必 须 综 合 协 调 国 有 企 业 改 革 政 策 中 与 人 员 处 置 财 产 划 拨 债 务 处 理 等 有 关 的 政 策 涉 及 许 多 股 权 管 理 以 外 的 政 策, 也 必 须 得 到 有 关 部 门 的 认 可 和 国 务 院 批 准 2 国 资 委 负 责 经 营 性 的 国 资 是 资 本 化 了 的 国 有 资 产, 国 资 委 作 为 国 家 股 东 机 构 经 营 的 是 股 份 化 了 的 国 有 资 本, 并 不 是 像 国 有 企 业 中 具 体 的 厂 房 设 备 流 水 线 一 样 的 资 产 ( 属 于 国 有 企 业 的 法 人 财 产 ), 也 不 是 国 家 机 关 中 非 经 营 性 的 具 体 国 有 资 产 因 此, 将 国 资 委 定 义 为 经 营 国 有 资 产 是 不 确 切 的 国 资 委 在 法 律 地 位 上 不 是 纯 粹 的 民 事 法 人, 也 不 完 全 是 行 政 法 人, 而 是 特 殊 法 定 机 构 ( 特 殊 法 人 ) 要 扩 展 现 有 的 组 织 法 合 同 法 财 产 法 诉 讼 法 关 于 机 构 和 法 人 的 种 类, 将 特 殊 法 定 机 构 纳 入 其 中 3 国 资 委 仍 然 不 能 实 现 集 中 行 使 出 资 人 职 能 国 资 委 的 出 资 人 职 能 尚 不 完 整, 例 如 组 织 部 门 保 持 对 大 型 重 要 国 有 企 业 领 导 人 ( 董 事 长 总 经 理 ) 的 任 免 权, 难 以 让 国 资 委 承 担 人 事 任 命 的 责 任 和 建 立 问 责 机 制, 以 及 与 公 司 法 要 求 的 股 东 大 会 任 命 董 事 长 和 董 事 并 由 企 业 董 事 会 任 命 高 管 不 衔 接 既 然 国 资 委 应 该 清 楚 地 定 位 为 企 业 国 有 资 本 的 出 资 人, 就 应 使 其 拥 有 完 整 的 出 资 人 权 力, 目 前 组 织 部 门 掌 握 的 对 一 些 重 要 国 有 企 业 负 责 人 的 任 免 权 可 以 考 虑 逐 步 移 交 给 国 资 委 组 织 部 门 可 在 国 资 委 设 立 派 出 机 构 行 使 有 关 管 理, 但 不 直 接 介 入 企 业 层 面 4 国 资 委 运 营 国 有 资 本 的 方 式 尚 未 摆 脱 行 政 性 管 理 的 办 法, 国 资 委 的 内 部 机 构 延 续 了 行 政 职 能 设 置, 而 缺 乏 按 照 国 家 股 权 所 涉 及 领 域 作 为 股 东 机 构 的 专 业 化 股 权 管 理 设 置 其 管 理 方 式 主 要 是 通 过 审 批 会 议 传 达, 尚 没 有 向 所 持 股 的 企 业 派 出 国 家 股 东 代 表 在 国 资 委 和 企 业 之 间 建 立 起 及 时 沟 通 的 桥 梁 个 性 化 的 对 某 个 企 业 行 使 股 东 权 利 和 承 担 股 东 责 任, 这 在 大 型 国 有 企 业 公 司 治 理 的 委 托 代 理 链 上 是 一 个 重 要 的 缺 失 国 资 委 作 为 国 家 股 东 机 构 应 从 行 政 化 管 理 方 式 转 变 为 专 业 化 股 权 管 理 方 式 与 政 府 的 其 他 职 能 部 门 相 比, 国 资 委 应 该 拥 有 更 大 范 围 的 自 主 权, 任 期 内 有 相 应 的 预 算, 拥 有 在 外 部 特 别 是 在 企 业 界 聘 任 国 家 股 东 代 表 的 权 利 制 定 一 项 国 家 股 东 代 表 的 内 部 规 章, 对 其 任 命 使 命 职 能 任 期 民 事 和 刑 事 责 任 做 出 规 定 一 方 面, 国 家 股 东 代 表 是 国 资 委 委 派 到 具 体 企 业 人 格 化 的 出 资 人 代 表 ; 另 一 方 面, 国 家 股 东 代 表 又 是 国 资 委 委 派 到 国 有 控 股 公 司 或 国 有 独 资 公 司 的 董 事 会 的 成 员 应 在 国 资 委 和 国 家 股 东 代 表 之 间 确 定 一 个 职 责 范 围, 尤 其 要 确 定 业 绩 指 标 ( 综 合 概 括 与 任 命 勤 勉 程 度 董 事 会 运 作 的 相 关 信 息 ) 和 警 戒 门 槛, 还 要 由 国 资 委 进 行 定 期 跟 踪, 并 规 定 国 家 股 东 代 表 的 报 告 机 制 必 须 明 确 作 为 国 家 股 东 代 表 的 董 事 对 国 资 机 构 的 特 殊 责 任 代 替 不 了 作 为 董 事 在 董 事 会 的 个 人 法 律 责 任 5 国 资 委 目 前 行 使 股 东 权 利 的 范 围 是 123 个 大 型 国 有 企 业 集 团 和 国 有 控 股 公 司, 但 是 尚 未 集 中 行 使 出 资 人 职 能 和 集 中 运 营 国 家 控 制 领 域 的 经 营 性 国 有 资 本 未 由 国 资 委 履 行 出 资 人 职 能 的 国 有 工 商 企 业 仍 然 很 多 根 据 有 关 部 门 的 资 料,2005 年, 所 有 中 央 单 位 兴 办 的 国 有 企 业 中, 有 30% 没 有 纳 入 国 资 委 的 管 理 范 围, 地 方 兴 办 的 国 有 企 业 有 87% 没 有 纳 入 地 方 国 6

资 委 的 管 理 范 围 这 些 企 业 的 国 有 资 产 占 全 国 国 有 资 产 总 量 的 48% 而 且, 国 资 委 运 营 国 有 资 本 的 覆 盖 范 围 和 经 营 属 性 日 益 复 杂, 给 国 资 委 的 出 资 人 职 责 带 来 很 大 挑 战 企 业 国 有 资 产 监 督 管 理 暂 行 条 例 规 定, 国 资 委 履 行 出 资 人 职 能 的 资 产 范 围 是 非 金 融 类 的 企 业 经 营 性 国 有 资 产, 但 是 目 前 有 不 少 大 型 工 商 业 企 业 进 入 了 金 融 领 域, 而 一 些 大 型 金 融 机 构 又 持 有 工 商 业 企 业 的 股 权 还 有 许 多 原 来 属 于 非 经 营 性 的 国 有 资 产, 如 政 府 投 资 的 基 础 设 施 和 公 用 事 业, 以 及 一 些 社 会 事 业 和 文 化 单 位, 正 在 快 速 地 实 行 商 业 化 运 营 和 企 业 化 改 造 有 些 地 方 的 国 资 委 将 集 体 企 业 也 列 入 管 理 范 围 应 尽 快 研 究 如 何 对 未 纳 入 国 资 委 管 理 范 围 的 国 有 企 业 的 管 理 对 这 些 资 产 分 门 别 类, 其 中 实 行 商 业 运 营 的 资 产 应 移 交 国 资 委, 未 来 可 以 进 行 商 业 运 营 的 机 构 在 商 业 化 之 后 也 应 及 时 移 交 国 资 委 不 能 实 行 商 业 化 运 营 的 国 有 资 产, 由 财 政 部 门 负 责 对 这 些 国 有 资 产 的 管 理 可 能 是 合 适 的 6 国 有 资 本 预 算 和 收 益 是 公 共 财 政 预 算 和 收 益 的 一 个 组 成 部 分 根 据 财 政 法 等 法 律, 财 政 部 是 国 家 预 算 和 国 库 的 负 责 机 构, 涉 及 一 般 的 国 有 资 产 处 置 及 收 益 处 理 的 基 本 政 策, 应 由 财 政 部 制 定 财 政 部 门 承 担 国 家 财 政 和 预 算 管 理 及 财 务 会 计 制 度 管 理 的 责 任, 国 有 资 本 经 营 机 构 按 法 定 要 件 和 财 政 部 门 沟 通 并 相 互 协 调 的 事 项 可 分 为 两 类 : 一 是 国 有 资 本 经 营 机 构 编 制 国 有 资 本 经 营 预 算, 由 财 政 部 统 一 汇 总 和 统 一 平 衡 后 报 国 务 院, 并 由 全 国 人 大 预 算 委 员 会 批 准, 由 国 有 资 本 经 营 机 构 组 织 实 施 国 资 经 营 机 构 所 管 国 有 资 本 的 年 度 总 资 产 负 债 表 国 有 资 本 统 计 稽 核 情 况 在 上 报 国 务 院 时 应 抄 报 财 政 部 二 是 与 企 业 有 关 的 事 项, 如 财 务 会 计 制 度 的 实 施 对 有 财 政 专 项 支 持 的 公 司 的 相 关 业 务 等, 国 资 经 营 机 构 承 担 必 要 的 对 企 业 的 股 东 监 管 职 责 对 于 企 业 长 期 需 要 国 家 财 政 支 持 ( 投 资 融 资 补 贴 等 ) 时 当 为 国 家 必 须 控 制 的 企 业 因 增 减 资 和 股 权 转 让 有 可 能 使 国 有 股 权 降 至 国 家 规 定 或 允 许 的 股 权 比 例 之 下 时 企 业 减 资 可 能 影 响 公 司 承 担 的 公 共 职 能 ( 如 电 信 公 司 承 担 的 电 信 普 遍 服 务 ) 时, 出 资 人 机 构 通 过 法 定 程 序 认 可 公 司 有 关 决 策 前, 需 与 相 应 的 公 共 职 能 管 理 部 门 协 调 一 致 政 府 要 求 企 业 行 使 公 共 职 能, 要 么 通 过 具 有 普 遍 性 的 法 律 法 规, 要 么 通 过 合 同 形 式 ; 在 国 家 与 企 业 签 订 的 责 任 合 同 或 公 共 服 务 合 同 中, 要 求 确 保 公 共 服 务 事 业 内 容 的 透 明 度 这 些 活 动 所 需 条 件 成 本 以 及 所 提 供 的 公 共 服 务 的 经 济 收 益 7 我 国 的 国 家 所 有 权 实 行 国 家 统 一 所 有 中 央 和 地 方 政 府 分 别 行 使 所 有 权 然 而 中 央 和 地 方 国 资 委 之 间 的 关 系 仍 然 不 够 清 晰 一 是 由 于 中 央 和 地 方 政 府 的 事 权 界 定 不 清, 二 是 由 于 没 有 相 应 的 公 共 政 策 部 门 具 体 制 定 国 有 经 济 布 局 和 结 构 调 整 规 范 国 有 企 业 改 革 与 企 业 国 有 产 权 转 让 等 相 应 的 公 共 政 策, 而 把 中 央 国 资 委 当 成 了 这 方 面 政 策 制 定 部 门, 从 而 中 央 国 资 委 可 以 对 地 方 国 资 委 的 各 项 工 作 进 行 检 查, 地 方 上 市 公 司 国 有 股 转 让 的 最 后 审 核 权 也 掌 握 在 中 央 国 资 委 的 手 中, 国 有 企 业 被 上 收 和 下 放 的 现 象 仍 然 存 在 应 严 格 界 定 上 级 国 资 委 对 下 级 国 资 委 的 职 权 : 对 于 企 业 经 营 性 国 有 资 产, 上 下 级 国 资 委 所 管 的 国 有 资 产 不 应 该 出 现 归 属 权 和 收 益 权 的 变 更, 对 处 置 权 的 限 定 也 要 有 明 确 规 则 在 地 方 上, 一 些 普 通 商 业 运 营 的 国 有 资 产 很 少 的 省 市, 可 以 考 虑 将 地 方 国 资 委 的 职 能 放 入 地 方 财 政 部 门 的 职 能 7

8 由 国 资 委 履 行 出 资 人 职 责 的 国 有 企 业, 应 通 过 引 进 战 略 投 资 者 和 整 体 上 市 等 方 式 加 紧 推 行 股 份 制 改 造, 国 资 委 完 全 可 以 尝 试 直 接 持 有 一 些 重 要 企 业 的 股 份, 特 别 是 可 以 尝 试 直 接 持 有 上 市 公 司 国 有 股 份, 并 可 以 增 加 直 接 持 股 企 业 的 数 量 国 资 委 应 该 强 化 民 商 事 主 体 意 识, 提 高 民 商 事 行 为 能 力, 特 别 是 风 险 管 理 能 力 ( 三 ) 国 资 委 与 其 他 公 共 政 策 制 定 和 管 理 部 门 的 关 系 国 资 委 与 其 他 公 共 政 策 制 定 和 管 理 部 门 是 一 种 密 切 协 调 的 关 系 1 国 资 委 与 公 共 管 理 部 门 的 关 系 国 家 公 共 管 理 ( 包 括 财 政 政 策 产 业 政 策 科 技 政 策 社 会 政 策 环 保 政 策 劳 动 政 策 税 务 政 策 等 ) 制 定 的 公 共 政 策 规 制 政 策 适 用 于 包 括 国 有 企 业 在 内 的 各 类 企 业, 对 国 有 企 业 不 再 制 定 与 民 营 企 业 有 所 区 别 的 产 业 政 策 和 规 制 政 策 国 资 委 通 过 股 东 会 或 董 事 会 表 达 和 执 行 政 府 的 公 共 政 策 但 当 政 策 实 施 涉 及 国 家 对 国 有 企 业 提 出 非 经 济 目 标 要 求 时, 必 须 同 时 协 商 制 定 成 本 分 摊 方 案, 并 应 予 公 开 披 露 国 资 经 营 机 构 应 要 求 企 业 执 行 劳 动 社 会 保 障 及 社 保 基 金 等 部 门 制 订 的 劳 动 工 资 政 策 社 会 保 障 政 策, 但 劳 动 和 社 会 保 障 部 门 不 审 批 具 体 企 业 的 工 资 总 额 和 高 层 管 理 人 员 的 薪 酬 当 国 有 企 业 的 薪 酬 制 度 包 括 股 权 薪 酬 时, 企 业 在 决 定 薪 酬 方 案 时 应 获 得 国 资 经 营 机 构 或 股 东 会 的 批 准, 同 时 接 受 劳 动 社 保 税 务 部 门 的 有 关 政 策 指 导 2 国 资 委 与 规 制 和 审 计 部 门 的 关 系 国 有 企 业 经 营 应 接 受 规 制 部 门 ( 如 证 监 会 银 监 会 保 监 会 电 监 会 等 ) 的 监 督 国 资 经 营 机 构 负 责 对 所 属 国 有 企 业 使 用 公 共 资 金 和 承 担 公 共 服 务 职 能 的 审 计 监 督, 并 接 受 财 政 部 审 计 署 ( 或 监 察 部 ) 代 表 国 务 院 的 审 计 监 督 财 政 部 审 计 署 ( 或 监 察 部 ) 依 法 对 国 有 企 业 进 行 抽 查, 并 对 国 资 委 监 督 的 有 效 性 进 行 评 价 3 国 资 委 与 国 务 院 和 全 国 人 大 的 关 系 国 有 资 本 经 营 机 构 作 为 国 务 院 的 直 属 特 殊 机 构, 其 负 责 人 任 免 由 国 务 院 决 定, 或 由 国 务 院 总 理 提 名 全 国 人 大 批 准 国 有 经 济 布 局 调 整 政 策 和 国 有 企 业 改 革 政 策 应 该 得 到 全 国 人 大 批 准, 实 现 改 革 的 法 制 化 资 本 经 营 预 算 与 一 般 预 算 和 社 会 保 障 预 算 之 间 的 关 系 由 国 务 院 根 据 全 国 人 大 的 立 法 或 授 权 决 定 全 国 人 大 可 以 就 任 何 认 为 必 要 的 问 题 对 国 资 本 经 营 机 构 进 行 质 询 ( 四 ) 国 资 委 应 实 行 股 权 分 类 管 理 截 止 2007 年 11 月 31 日, 国 资 委 所 监 管 中 央 企 业 ( 以 下 简 称 央 企 ) 的 数 量 有 155 家 其 特 点 是 :(1) 企 业 所 属 行 业 的 性 质 各 异, 目 前 央 企 分 布 在 32 类 行 业 中, 有 13 类 行 业 或 企 业 具 有 特 殊 性 ( 即 自 然 垄 断 特 殊 目 标 或 公 益 性 ),19 类 行 业 或 企 业 属 于 竞 争 性 领 域 ( 见 表 1) (2) 企 业 资 产 分 布 差 别 较 大 有 的 企 业 优 质 资 产 已 上 市 ( 境 内 境 外 或 境 内 外 上 市 ), 但 母 公 司 仍 有 较 大 规 模 的 经 营 性 业 务, 如 神 华 集 团 宝 钢 集 团 有 的 母 公 司 则 是 空 壳, 资 产 主 体 已 进 入 上 市 公 司, 如 中 交 集 团 (3) 一 些 企 业 控 股 多 家 上 市 公 司 截 止 2007 年 6 月, 央 企 控 股 的 上 市 公 司 有 165 家, 在 其 中 102 家 中 持 股 比 例 大 于 50%, 中 石 化 控 股 的 上 市 公 司 多 达 12 家, 其 它 如 中 石 油 国 家 电 网 华 电 集 团 中 国 电 子 普 天 集 团 航 天 科 技 航 二 集 团 等 控 股 的 上 市 公 司 都 达 3 家 或 以 上 数 量 (4) 一 些 企 业 的 二 级 公 司 的 业 务 范 围 超 出 了 国 资 委 确 定 的 主 业, 如 中 国 航 空 中 国 石 化 华 能 神 华 等 企 业 ( 见 表 2) 8

表 1 央 企 所 属 行 业 的 性 质 及 代 表 性 行 业 或 企 业 行 业 性 质 代 表 性 行 业 或 企 业 涉 及 国 家 安 全 的 行 业 武 器 弹 药 制 造 业 以 及 航 空 航 天 设 备 制 造 业 等 重 大 基 础 设 施 和 重 要 矿 产 资 源 石 油 和 天 然 气 开 采 业 长 江 三 峡 总 公 司 等 提 供 重 要 公 共 产 品 和 服 务 的 行 业 电 网 邮 电 通 信 航 空 运 输 等 支 柱 产 业 和 高 新 技 术 产 业 中 骨 干 企 业 宝 钢 集 团 一 汽 集 团 东 方 电 气 等 竞 争 性 行 业 农 林 牧 副 渔 服 务 土 木 工 程 建 筑 房 地 产 纺 织 旅 游 等 资 料 来 源 : 根 据 国 资 委 有 关 文 件 整 理 表 2 若 干 央 企 主 业 和 二 级 公 司 业 务 范 围 比 较 企 业 名 称 神 华 集 团 公 司 中 国 航 空 集 团 公 司 中 石 化 集 团 公 司 中 国 华 能 集 团 公 司 主 业 二 级 公 司 业 务 范 围 煤 炭 生 产 销 售 ; 电 力 生 产 热 力 生 产 和 供 应 ; 煤 制 油 及 煤 化 工 ; 铁 路 港 口 等 运 输 服 务 材 料 设 备 等 贸 易 ; 房 地 产 ; 财 务 公 司 及 投 资 业 务 ; 电 子 及 通 讯 设 备 制 造 ; 信 息 咨 询 ; 科 学 研 究 和 综 合 技 术 服 务 资 料 来 源 : 国 资 委 网 站 及 各 企 业 公 开 信 息 航 空 运 输 ; 相 关 配 套 服 务 房 地 产 ; 餐 饮 ; 旅 馆 旅 游 ; 资 产 管 理 公 司 财 务 公 司 ; 传 媒 广 告 原 油 天 然 气 勘 探 开 发 开 采 ; 石 油 炼 制 ; 石 油 化 工 及 其 它 化 工 产 品 的 生 产 储 运 及 贸 易 ; 石 油 天 然 气 管 道 运 输 及 贸 易 ; 相 关 工 程 技 术 研 究 与 服 务 财 务 公 司 ; 管 理 干 部 学 院 ; 报 社 出 版 社 ; 石 油 化 工 工 程 建 设 电 力 生 产 热 力 生 产 和 供 应 ; 与 电 力 相 关 的 煤 炭 等 一 次 能 源 开 发 ; 相 关 交 通 运 输 专 业 技 术 服 务 工 程 建 设 设 备 销 售 ; 金 融 投 资 业 ; 线 路 管 道 和 设 备 安 装 业 ; 信 息 服 务 业 ; 进 出 口 贸 易 目 前 央 企 多 数 在 竞 争 性 领 域, 少 数 企 业 属 于 自 然 垄 断 行 业 或 公 益 性 或 具 有 特 殊 目 标 的 企 业 对 公 益 性 强 特 别 是 需 要 财 政 支 持 的 国 有 企 业, 在 资 本 管 理 体 制 上 应 有 特 殊 安 排 对 特 殊 目 标 的 企 业, 需 要 特 殊 的 目 标 监 管 和 考 核 安 排 对 自 然 垄 断 性 企 业, 也 需 要 有 特 殊 的 监 管 安 排 所 以 有 必 要 按 照 企 业 功 能 和 所 在 领 域 的 经 济 性 质 对 企 业 进 行 分 类 管 理 国 资 委 在 若 干 文 件 中 指 出 要 保 持 国 有 经 济 控 制 力 的 行 业 领 域, 对 部 分 特 殊 企 业 也 有 特 殊 管 理 措 施, 但 尚 未 对 国 有 企 业 进 行 系 统 分 类 也 没 有 建 立 分 类 管 理 体 系 我 国 需 要 建 立 完 整 的 市 场 经 济 的 企 业 法 律 体 系 和 规 范 各 国 经 验 表 明, 在 法 律 角 度 上 国 有 企 业 分 布 在 不 同 的 领 域, 需 要 依 公 法 和 民 法 分 类 进 行 法 律 规 范 和 管 理 一 类 是 公 法 人 ( 即 公 共 法 人 ), 适 合 于 公 法 或 特 殊 法 案 并 参 照 商 法 一 般 准 则 管 理 的 国 有 企 业, 适 用 于 公 益 事 业 和 自 然 垄 断 性 公 共 企 业, 提 供 公 共 产 品 和 公 共 服 务, 追 求 的 是 实 现 公 共 利 益 目 标, 企 业 利 润 是 第 二 位 的 而 且 对 自 然 垄 断 性 质 的 国 家 公 司 在 不 同 历 史 时 期 的 政 策 和 公 司 治 理 需 要 由 特 殊 法 案 具 体 规 范 另 一 类 是 按 照 市 场 竞 争 规 则 以 实 现 企 业 利 润 为 目 标 的 私 法 人 ( 在 民 法 范 畴 ), 适 用 于 民 法 和 公 司 法 在 竞 争 领 域 的 国 有 控 股 公 司 和 国 有 混 合 股 份 公 司, 公 司 法 范 围 内 的 国 家 控 股 公 司 还 可 以 在 公 司 章 程 中 对 执 行 的 政 策 和 治 理 结 构 做 出 特 殊 规 定 因 此 需 要 对 处 于 不 同 领 域 的 国 有 企 业 分 类 立 法, 这 是 至 今 存 在 的 重 要 法 律 缺 陷 1993 年 公 司 法 的 出 台 以 来, 随 着 国 有 改 革 与 改 制 的 深 入, 大 多 数 中 央 企 业 的 下 属 企 业 转 化 为 公 司 制, 而 央 企 ( 还 有 地 方 的 大 企 业 ) 本 身 的 转 制 成 为 难 题 大 多 数 央 企 仍 然 实 行 企 业 法, 至 今 只 有 10% 的 央 企 进 行 了 公 司 治 理 的 董 事 会 试 点 问 题 在 于 不 仅 大 多 数 央 企 应 当 转 入 法 人 治 理 结 构, 更 重 要 的 还 应 对 央 企 分 类 立 法 和 对 国 有 股 权 分 类 管 理, 以 避 免 9

在 法 律 适 用 上 性 质 混 淆 现 实 中 的 国 有 大 型 企 业 既 有 的 分 布 在 公 益 事 业 和 自 然 垄 断 领 域, 又 有 的 分 布 在 一 般 竞 争 领 域, 如 果 前 者 都 以 追 求 利 润 为 唯 一 目 标 而 忽 视 或 放 弃 公 共 服 务 目 标, 就 会 在 某 些 领 域 利 用 自 己 的 垄 断 地 位 追 求 超 额 利 润, 难 以 提 供 均 等 化 的 公 共 服 务 因 此 还 应 将 原 来 适 用 于 企 业 法 的 一 部 分 大 型 国 有 企 业 改 制 为 适 合 于 市 场 经 济 法 律 体 系 的 公 法 人 或 通 过 特 殊 法 案 规 范, 并 通 过 竞 争 政 策 和 规 制 政 策 规 范 平 等 竞 争 的 市 场 规 则 这 样 就 形 成 完 整 的 市 场 经 济 下 根 据 股 东 承 担 责 任 的 企 业 划 分 标 准 和 法 律 注 册 形 式, 结 束 双 轨 企 业 制 度 在 采 取 集 中 所 有 权 模 式 的 市 场 经 济 国 家 中, 国 有 企 业 的 公 共 目 标 的 审 核 或 决 定 一 般 由 所 有 权 机 构 和 公 共 政 策 部 门 协 商 确 定, 而 且 企 业 的 公 共 目 标 要 与 财 务 目 标 清 楚 分 开 国 有 企 业 必 须 提 交 公 司 未 来 3-5 年 内 所 要 达 到 目 标 规 划 由 所 有 权 实 体 对 规 划 进 行 审 核, 以 就 如 何 建 立 商 业 目 标 和 公 共 政 策 目 标 之 间 的 平 衡, 以 及 为 实 现 这 种 平 衡 所 需 采 取 的 办 法 等 达 成 共 识 政 府 还 要 与 承 担 公 共 服 务 责 任 的 公 用 事 业 国 有 企 业 签 订 公 共 服 务 合 同 的 方 式 明 确 目 标 经 营 范 围 成 本 和 社 会 责 任 等 企 业 为 实 现 政 府 政 策 目 标 而 发 生 的 亏 损, 政 府 需 按 合 同 规 定 的 数 额 予 以 补 贴, 落 实 国 家 和 国 有 企 业 各 自 在 社 会 政 策 和 盈 利 能 力 等 方 面 的 责 任 在 我 国 国 资 委 实 质 上 承 担 着 执 行 公 共 政 策 的 职 能, 这 些 公 共 政 策 的 执 行 落 实 到 企 业 的 经 营 目 标 时, 就 有 必 要 明 确 界 定 企 业 执 行 公 共 政 策 的 目 标 方 式 和 成 本 这 就 需 要 国 资 委 对 国 有 股 权 进 行 分 类 管 理 和 制 定 相 应 的 法 律 制 度, 国 资 委 与 大 型 国 有 企 业 采 取 签 订 合 同 的 方 式 也 是 比 较 可 行 的 因 此, 应 按 企 业 的 经 济 性 质 ( 竞 争 性 和 非 竞 争 性 ) 及 在 国 民 经 济 中 的 目 标 和 作 用 进 行 划 分 一 类 是 不 完 全 竞 争 性, 具 有 特 殊 社 会 目 标 的 企 业 包 括 国 家 安 全 自 然 垄 断 和 有 特 定 社 会 目 标 的 企 业, 如 军 工 武 器 制 造 能 源 电 信 等 ; 再 一 类 是 完 全 竞 争 性 领 域, 如 一 般 工 商 业 领 域, 像 日 用 消 费 纺 织 农 林 牧 渔 等 第 一 类 企 业 的 运 营 一 般 要 实 现 一 定 的 社 会 目 标, 企 业 不 能 仅 以 资 本 回 报 为 目 的 第 二 类 企 业 的 运 营 目 标 一 般 仅 追 求 资 本 最 大 回 报 国 有 股 权 的 分 类 管 理 会 带 来 国 资 委 对 企 业 的 权 责 人 事 薪 酬 考 核 重 大 事 项 管 理 等 具 体 内 容 上 的 不 同 1 分 类 管 理 会 带 来 国 资 委 对 不 同 类 别 企 业 不 同 的 权 责 国 资 委 对 竞 争 性 领 域 的 企 业 行 使 的 权 责 和 公 司 法 及 民 商 法 领 域 里 股 东 的 权 责 是 完 全 一 致 的 对 有 特 殊 目 标 的 社 会 企 业, 国 资 委 的 权 责 将 超 越 民 商 领 域 股 东 的 权 责, 可 能 会 体 现 部 分 公 共 政 策 的 国 家 职 能 国 家 作 为 公 司 的 股 东, 为 维 护 市 场 秩 序, 不 滥 用 自 己 的 优 势 地 位, 在 竞 争 性 领 域 将 自 己 的 股 东 权 责 限 制 在 民 商 领 域, 有 助 于 公 平 公 正 的 竞 争 机 制 的 确 立 在 特 殊 领 域 企 业, 国 家 允 许 为 公 共 的 目 的 将 自 己 的 股 东 权 责 超 越 民 商 领 域 当 然, 这 种 超 越 的 范 围 和 实 施 的 程 序 应 当 有 法 律 法 规 予 以 明 确 界 定 分 类 管 理 的 方 法 将 国 家 对 不 同 企 业 的 不 同 目 标 要 求 法 律 化, 有 助 于 实 现 国 家 控 制 行 为 的 透 明 有 效 合 规 减 少 法 律 风 险 和 国 际 争 端 分 类 管 理 也 有 助 于 国 资 委 更 清 晰 地 分 析 和 掌 握 不 同 国 有 企 业 的 效 用, 更 好 实 现 国 有 资 本 有 进 有 退 的 战 略 布 局 2 分 类 管 理 需 要 多 个 政 府 部 门 间 的 协 调 这 种 多 部 门 的 协 调 在 制 定 特 殊 目 标 企 业 的 目 标 和 战 略 时 是 必 不 可 少 的 国 资 委 在 综 合 各 制 定 政 策 部 门 的 意 见 后, 将 政 府 政 策 以 股 东 的 身 10

份 传 达 给 企 业 通 过 这 种 政 府 部 门 间 的 协 调, 使 国 资 委 了 解 其 他 公 共 政 策 部 门 对 企 业 的 要 求, 并 体 现 在 对 企 业 的 股 权 管 理 之 中 要 实 现 分 类 管 理, 部 门 间 的 协 调 也 需 要 形 成 固 定 和 有 约 束 力 的 制 度 各 部 门 之 间 什 么 级 别 的 人 员 组 成 协 调 会 议, 各 方 意 见 不 一 时 如 何 统 一 等 需 要 形 成 制 度, 才 能 保 证 对 特 殊 目 标 企 业 的 全 方 位 管 理 落 到 实 处 各 部 门 的 意 见 通 过 国 资 委 这 一 个 出 口 进 行, 可 以 避 免 政 出 多 门 不 好 协 调 的 情 形 出 现 3 国 资 委 对 不 同 类 别 企 业 的 战 略 薪 酬 考 核 重 大 事 项 管 理 和 信 息 披 露 等 方 面 要 引 进 不 同 的 标 准 分 类 管 理 的 核 心 是 对 两 种 不 同 类 别 的 企 业 建 立 不 同 的 目 标 和 考 核 体 系 对 第 一 类 企 业, 即 自 然 垄 断 国 防 提 供 重 要 公 共 产 品 及 服 务 ( 如 能 源 交 通 公 用 基 础 设 施 ) 领 域, 国 有 企 业 根 据 公 共 政 策 目 标 必 须 进 入, 以 公 共 目 标 为 主 财 务 目 标 ( 利 润 或 成 本 ) 为 辅, 明 确 责 任 进 行 考 核 但 是 公 用 基 础 设 施 及 其 服 务, 至 少 部 分 非 核 心 业 务 可 在 有 效 规 制 和 竞 争 条 件 下 许 可 非 国 有 控 股 企 业 经 营 或 运 作 国 资 委 对 不 同 目 标 企 业 的 管 理 在 具 体 内 容 上 会 有 不 同 比 如, 对 竞 争 性 企 业 高 管 薪 酬 的 确 定 可 以 按 实 现 的 利 润 指 标 来 安 排, 对 特 殊 目 标 企 业 高 管 薪 酬 的 标 准 就 不 能 仅 以 利 润 为 指 标, 需 要 参 照 社 会 公 共 职 能 的 实 现 情 况 对 特 殊 目 标 的 企 业 管 理 的 重 大 事 项 一 般 比 对 竞 争 性 企 业 的 要 多 有 特 殊 目 标 的 企 业 信 息 披 露 的 内 容 和 保 密 的 程 度 也 和 竞 争 性 企 业 不 同 4 国 资 委 对 不 同 类 别 的 企 业 可 以 适 用 相 同 的 管 理 程 序 和 方 式 尽 管 国 资 委 对 不 同 类 别 企 业 管 理 的 具 体 内 容 不 同, 但 可 以 适 用 相 同 的 管 理 程 序 和 方 式 例 如, 法 国 通 过 股 东 代 表 来 体 现 国 家 股 东 意 志, 通 过 和 企 业 订 立 合 同 来 明 确 企 业 的 目 标 和 任 务 不 论 是 竞 争 性 企 业, 还 是 有 社 会 目 标 的 企 业, 法 国 政 府 都 通 过 该 模 式 实 现 股 东 权 责, 不 同 的 是 对 具 有 社 会 目 标 的 企 业 增 加 了 公 共 服 务 合 同 的 内 容 5 特 殊 目 标 的 企 业 是 否 有 特 殊 的 公 司 治 理 模 式, 是 否 有 特 殊 的 财 政 政 策 等, 也 需 要 法 律 法 规 来 明 确 国 外 通 常 对 具 有 社 会 目 标 的 国 有 企 业 用 特 殊 法 进 行 规 范 如 法 国 规 范 竞 争 性 企 业 是 商 法 典, 用 公 共 商 业 机 构 法 来 规 范 具 有 工 商 行 政 和 法 人 地 位 的 自 然 垄 断 性 公 营 企 业 或 特 殊 国 家 公 司, 用 政 府 投 资 企 业 法 来 规 范 投 资 性 质 的 国 有 企 业, 公 共 利 益 集 团 法 来 规 范 实 现 公 共 利 益 的 国 家 公 司, 如 邮 政 局 等 国 资 委 成 立 后 主 要 以 经 营 业 绩 为 目 标 考 核 国 有 企 业, 促 进 了 国 有 企 业 的 市 场 化 进 程 但 是 出 现 了 两 个 矛 盾 : 一 方 面, 所 有 类 型 的 国 有 企 业 都 极 力 追 求 利 润 的 最 大 化, 忽 视 了 企 业 的 政 策 职 能 ; 另 一 方 面, 企 业 在 实 施 其 承 担 的 政 策 职 能 时, 政 府 不 仅 不 计 算 其 支 付 的 成 本, 而 且 用 行 政 手 段 来 限 制 其 服 务 的 价 格, 如 控 制 油 价 电 价 等 这 种 情 况 不 利 于 企 业 摆 正 位 置, 也 不 利 于 国 有 企 业 社 会 功 用 的 实 现, 还 影 响 了 竞 争 环 境 的 形 成 分 类 管 理 可 以 解 决 这 种 矛 盾, 帮 助 企 业 正 确 树 立 发 展 目 标, 现 在 是 将 社 会 目 标 和 资 本 回 报 的 目 标 进 行 分 类 管 理 的 恰 当 时 机 而 且, 分 类 管 理 的 具 体 内 容 会 随 着 科 技 的 发 展 和 社 会 环 境 的 变 化 而 变 化 首 先, 科 技 的 发 展 可 能 会 带 来 类 别 划 分 的 变 化 比 如 新 能 源 的 出 现, 可 能 会 使 传 统 能 源 在 国 民 经 济 和 国 家 安 全 中 的 作 用 削 弱, 使 得 某 些 传 统 能 源 公 司 不 再 承 载 特 殊 目 标 ; 二 是 不 同 类 别 对 应 的 管 理 方 11

式 也 可 能 发 生 变 化 当 国 家 不 是 绝 对 控 股 特 殊 目 标 企 业 时, 要 保 证 对 这 些 企 业 的 控 制, 可 能 会 采 用 特 殊 的 股 权 方 式, 比 如 优 先 股 和 金 股 二 进 一 步 完 善 国 有 企 业 公 司 治 理 国 有 企 业 公 司 治 理 需 要 在 以 下 方 面 继 续 完 善 ( 一 ) 国 有 控 股 公 司 模 式 选 择 国 有 控 股 公 司 是 持 有 其 他 公 司 股 份 并 且 达 到 决 定 性 表 决 权, 并 主 要 从 事 产 权 经 营 与 管 理 活 动 的 国 有 公 司 可 以 将 国 有 控 股 公 司 区 分 为 纯 粹 的 ( 行 业 的 ) 国 有 控 股 公 司 ( 国 有 投 资 公 司 ) 和 综 合 型 的 国 有 控 股 公 司, 国 际 上 综 合 性 控 股 公 司 的 经 验 不 成 功 还 可 以 分 为 管 理 型 生 产 经 营 型 投 资 型 国 有 控 股 公 司 管 理 型 国 有 控 股 公 司 是 作 为 特 殊 法 人 而 存 在 的 公 司, 要 受 到 国 家 专 门 法 律 政 策 的 约 束, 充 当 着 政 府 机 构 与 企 业 之 间 的 中 间 媒 介, 执 行 着 管 理 众 多 国 家 参 与 国 有 企 业 的 职 能 生 产 经 营 型 国 有 控 股 公 司 通 常 是 国 有 大 中 型 企 业 在 自 己 发 展 壮 大 过 程 中 通 过 对 外 产 权 投 资 而 逐 步 演 变 而 成 的, 作 为 一 般 公 司 法 人, 其 目 的 在 于 扩 大 经 营 范 围 和 领 域, 形 成 具 有 强 大 竞 争 力 的 企 业 集 团 投 资 型 国 有 控 股 公 司 是 政 府 为 了 实 现 某 一 政 策 目 标 而 建 立 的, 其 目 的 是 通 过 向 其 他 企 业 提 供 信 贷 支 持 购 买 其 他 企 业 股 票 等 途 径 来 挽 救 衰 落 企 业, 进 行 企 业 间 重 组 等 因 此, 对 国 有 企 业 集 团 实 行 资 产 和 债 务 重 组, 把 国 有 企 业 集 团 改 造 为 参 照 上 述 功 能 和 类 别 不 同 的 国 有 控 股 公 司 集 团 控 股 公 司 治 理 结 构 和 与 上 市 公 司 法 人 财 产 关 系 目 前 对 国 有 企 业 集 团 和 控 股 公 司 采 取 三 总 ( 董 事 长 总 经 理 总 经 济 师 ) 由 行 政 任 命 的 办 法, 难 以 形 成 既 能 保 持 国 家 所 有 者 的 战 略 控 制 又 能 相 对 制 衡 的 公 司 治 理 结 构 在 实 行 国 家 股 东 代 表 聘 任 制 ( 有 的 国 家 实 行 国 有 股 东 代 表 的 非 官 员 化 聘 任 经 验 丰 富 和 敬 业 的 经 营 者 ; 有 的 国 家 在 国 家 股 东 代 表 这 一 层 仍 然 聘 任 官 员 但 是 这 层 以 下 的 董 事 和 经 理 普 遍 是 非 官 员 化 ) 后, 由 国 家 股 东 代 表 行 使 股 东 会 的 权 利 和 责 任, 并 担 任 国 有 控 股 公 司 的 董 事 长 ; 同 时 需 要 聘 任 外 部 的 独 立 董 事 以 及 职 工 代 表 组 成 相 对 制 衡 的 董 事 会, 由 董 事 会 聘 任 高 层 管 理 人 员 国 有 控 股 公 司 与 其 持 有 股 份 的 上 市 公 司 之 间 不 是 上 下 级 隶 属 关 系 需 要 明 确 集 团 管 理 模 式, 完 善 与 管 理 模 式 相 适 应 的 集 团 总 部 功 能, 建 立 相 应 的 集 团 管 理 体 系 和 流 程, 完 善 集 团 组 织 结 构 国 有 控 股 公 司 根 据 投 资 于 在 上 市 公 司 中 的 股 权, 委 派 法 人 股 东 代 表 和 按 照 公 司 法 行 使 投 票 权 ; 但 不 能 越 过 股 东 大 会 董 事 会 直 接 干 预 上 市 公 司 的 生 产 经 营 管 理 要 防 止 母 公 司 对 上 市 公 司 的 不 当 干 预, 防 止 上 市 公 司 被 掏 空 的 情 况, 防 止 未 经 业 绩 评 估 和 股 东 会 批 准 由 经 营 者 自 定 薪 酬 的 问 题 需 要 按 中 国 上 市 公 司 治 理 准 则 指 引, 明 确 界 定 和 规 范 国 有 控 股 公 司 与 上 市 公 司 的 法 人 财 产 关 系, 实 行 资 产 经 营 财 务 和 人 员 四 分 开 ( 二 ) 健 全 国 有 企 业 的 董 事 会 国 际 上, 所 有 根 据 公 司 法 以 及 根 据 公 法 和 特 殊 法 案 设 立 的 国 有 大 公 司 ( 包 括 国 有 独 资 公 司 ) 都 设 董 事 会 董 事 会 负 责 公 司 的 战 略 决 策 和 监 督 财 务 监 控 任 免 总 经 理 等 高 管 人 员 12

及 决 定 其 薪 酬 等, 总 经 理 负 责 执 行 战 略 实 施 和 日 常 管 理 决 策 大 公 司 决 策 环 境 复 杂 决 策 责 任 重 大 设 立 董 事 会, 引 入 外 部 董 事 和 独 立 董 事, 让 董 事 对 国 资 机 构 承 担 个 人 受 托 责 任, 对 公 司 承 担 决 策 监 控 责 任, 在 董 事 个 人 责 任 基 础 上 的 集 体 决 策, 有 利 于 大 公 司 谨 慎 决 策, 控 制 风 险, 又 能 保 证 公 司 的 决 策 和 管 理 效 率 以 解 决 战 略 决 策 和 监 控 与 战 略 实 施 不 分 管 理 层 和 决 策 层 合 一 可 能 带 来 的 内 部 人 控 制 利 益 冲 突 等 问 题 当 国 资 委 作 为 国 家 股 东 直 接 持 有 股 权 多 元 非 上 市 公 司 或 上 市 公 司 的 控 股 股 权 时, 公 司 治 理 已 由 公 司 法 和 上 市 公 司 治 理 准 则 所 规 范, 在 多 元 持 股 公 司 中, 国 家 代 表 的 数 量 是 根 据 股 权 的 比 例 确 定 的 当 国 资 委 作 为 国 家 股 东 完 全 持 有 国 有 独 资 公 司 的 股 权 时, 公 司 法 第 六 十 八 条 第 七 十 一 条 对 国 有 独 资 公 司 的 董 事 会 和 监 事 会 也 做 了 原 则 规 范 这 里 对 国 有 独 资 公 司 的 治 理 结 构 做 进 一 步 的 阐 述 1 国 有 企 业 董 事 会 的 构 成 在 国 家 所 有 权 集 中 化 模 式 下, 国 资 委 全 面 负 责 国 有 企 业 董 事 会 成 员 的 任 命, 既 包 括 国 家 股 东 代 表, 也 包 括 其 他 独 立 性 的 外 部 董 事, 还 有 职 工 代 表 董 事 (1) 国 家 股 东 代 表 国 有 企 业 董 事 会 的 第 一 个 主 要 特 征 是 有 国 家 股 东 代 表 这 在 OECD 成 员 国 国 有 企 业 董 事 会 中 具 有 一 定 的 普 遍 性 代 表 国 家 利 益 的 人 可 以 是 所 有 权 部 门 的 ( 准 ) 公 务 员 ( 即 来 自 国 家 持 股 部 门 的 代 表 ), 也 可 以 有 所 有 权 部 门 聘 任 到 其 内 部 任 职 的 其 他 ( 学 者 专 家 等 ) 外 部 人 员 在 国 资 委 完 全 持 股 的 企 业 中, 一 般 派 出 1-3 名 国 家 股 东 代 表 当 国 资 委 委 派 的 国 家 股 东 代 表 担 任 国 有 企 业 董 事 时, 尤 其 需 要 澄 清 其 个 人 和 国 家 各 自 的 责 任 有 关 的 国 家 股 东 代 表 需 要 披 露 他 们 在 国 有 企 业 中 任 何 的 个 人 所 有 权, 并 且 要 遵 守 有 关 内 幕 交 易 的 规 定 国 资 委 应 该 为 担 任 国 有 企 业 董 事 会 成 员 的 国 家 股 东 代 表 制 定 指 引 和 道 德 准 则 这 些 指 引 和 道 德 准 则 还 应 该 明 确 指 出 由 这 些 董 事 会 成 员 传 递 给 国 资 委 的 保 密 信 息 应 该 如 何 把 握 (2) 外 部 董 事 或 独 立 董 事 外 部 董 事 指 国 资 委 委 任 的 既 不 是 国 家 股 东 代 表 又 不 是 该 企 业 职 工, 既 不 是 来 自 政 府 机 关 又 不 是 来 自 该 企 业 内 部 的 外 部 的 董 事 可 以 认 为 他 们 是 具 有 独 立 性 的 董 事 这 种 外 部 董 事, 在 当 前 的 董 事 会 试 点 中 达 到 董 事 会 成 员 的 三 分 之 一 国 资 委 直 接 持 股 的 上 市 公 司 董 事 会 中, 按 照 公 司 法 和 上 市 公 司 治 理 准 则 的 要 求, 一 般 安 排 董 事 会 成 员 的 三 分 之 一 是 独 立 董 事 独 立 性 是 确 保 董 事 会 的 职 能 效 率 和 有 效 运 作 的 一 个 关 键 因 素 独 立 性 既 意 味 着 独 立 于 管 理 层, 也 意 味 着 独 立 于 商 业 关 系 不 能 与 该 公 司 有 商 业 上 或 其 他 专 业 上 的 关 系, 不 能 和 执 行 董 事 高 管 人 员 或 控 股 股 东 有 任 何 层 次 的 关 系 或 婚 姻 关 系 (3) 职 工 代 表 董 事 国 有 企 业 董 事 会 中 职 工 代 表 的 工 作 原 理 和 上 市 公 司 是 一 样 的, 其 目 的 是 增 加 职 工 作 为 利 13

益 相 关 者 的 责 任 心 在 董 事 会 中 设 立 职 工 代 表 的 目 的 是 为 了 使 职 工 在 牢 记 公 司 总 体 财 务 和 服 务 责 任 目 标 的 同 时, 有 一 个 讨 论 和 协 商 公 司 各 种 战 略 选 择 的 机 会, 也 是 为 了 促 进 职 工 与 CEO 及 其 他 高 管 人 员 的 交 流 另 外, 职 工 代 表 可 能 成 为 向 外 部 董 事 提 供 有 关 公 司 内 部 状 况 的 第 一 手 资 料 的 一 个 来 源 他 们 对 保 密 义 务 的 遵 守 情 况, 还 依 赖 于 董 事 会 和 管 理 层 对 他 们 的 接 受 程 度 和 合 作 程 度 2 提 高 国 有 企 业 董 事 会 独 立 性 和 专 业 性 对 董 事 会 成 员 的 任 命 源 于 全 球 战 略 对 所 需 能 力 的 评 估, 需 要 考 虑 到 董 事 会 层 面 技 能 和 经 验 的 平 衡, 保 持 国 有 企 业 董 事 会 的 独 立 性 和 胜 任 力 结 构 化 的 制 度 建 立 在 对 现 有 董 事 会 进 行 系 统 评 估 的 基 础 之 上 根 据 公 司 战 略 和 现 有 董 事 会 成 员 的 能 力 和 技 能 组 合, 董 事 会 的 岗 位 会 对 候 选 人 提 出 能 力 和 经 验 方 面 的 专 门 要 求 要 根 据 每 个 董 事 会 席 位 的 资 格 要 求, 对 候 选 人 进 行 系 统 的 确 定 面 试 和 评 估, 还 要 对 整 个 董 事 会 和 董 事 个 人 的 业 绩 进 行 监 控, 建 立 董 事 的 定 期 自 我 评 价 制 度 董 事 会 内 要 设 立 必 要 的 审 计 委 员 会 提 名 委 员 会 业 绩 评 估 与 薪 酬 委 员 会 战 略 委 员 会 ; 要 根 据 公 司 章 程 制 定 明 确 的 董 事 会 议 事 规 则 和 决 策 投 票 程 序, 国 有 控 股 公 司 或 国 有 独 资 公 司 的 董 事 会 应 该 实 行 董 事 会 集 体 决 策 的 制 度, 对 董 事 长 和 董 事 的 任 命 需 要 经 过 董 事 会 的 选 举 程 序 只 有 在 自 然 垄 断 领 域 或 特 殊 法 人 企 业, 担 任 董 事 长 的 国 家 股 东 代 表 在 决 策 投 票 为 50: 50 时 可 以 有 2 票 投 票 权 在 一 般 竞 争 领 域 的 国 有 控 股 公 司, 董 事 长 与 其 他 董 事 一 样 只 有 1 票 投 票 权 ; 在 一 般 竞 争 领 域 的 国 有 资 本 参 股 低 于 50% 的 公 司, 董 事 长 不 一 定 由 国 家 股 东 代 表 担 任, 而 是 按 照 股 权 结 构 由 董 事 会 选 举 产 生 在 大 型 国 有 企 业 中, 董 事 长 不 兼 CEO 或 总 经 理 企 业 董 事 会 应 该 在 尊 重 国 资 委 既 定 政 策 的 前 提 下, 尽 可 能 多 地 掌 握 经 营 决 策 人 员 薪 酬 等 方 面 的 权 力 ( 三 ) 进 一 步 推 进 大 型 国 有 企 业 董 事 会 试 点 工 作 国 资 委 成 立 后, 从 2005 年 起 对 直 接 持 股 的 国 有 独 资 企 业 进 行 建 立 和 完 善 董 事 会 试 点 工 作, 通 过 国 有 独 资 公 司 董 事 会 试 点, 完 善 国 有 控 股 公 司 的 治 理 结 构, 从 而 明 确 受 托 责 任 和 问 责 机 制, 来 完 善 企 业 内 部 监 督, 并 通 过 公 司 治 理 实 行 有 效 的 激 励 与 约 束, 实 现 法 制 和 市 场 监 督 到 2006 年 底 完 成 试 点 单 位 17 家, 占 了 央 企 总 数 的 10%, 并 将 继 续 扩 大 试 点 范 围 然 而, 至 今 存 在 两 个 尚 未 解 决 的 基 本 问 题 : 1 作 为 过 渡 安 排, 即 便 是 试 点 央 企, 其 董 事 长 多 数 仍 然 由 企 业 内 部 人 担 任 ( 担 心 触 动 原 有 利 益 格 局 ), 这 就 未 能 解 决 内 部 人 控 制 的 问 题 ; 尤 其 是 国 资 委 尚 未 明 确 向 央 企 逐 个 委 派 具 体 的 国 家 股 东 代 表, 令 其 人 格 化 的 承 担 受 托 责 任 和 问 责 机 制, 这 在 复 杂 的 委 托 代 理 链 条 上 是 个 重 要 环 节 的 缺 失 2 另 一 个 是 法 律 条 件 的 缺 失, 由 于 尚 未 对 处 于 公 益 事 业 和 自 然 垄 断 领 域 公 共 企 业 立 法, 使 这 项 试 点 未 能 结 合 公 法 和 特 殊 法 案 对 部 分 大 型 企 业 通 过 改 制 建 立 委 托 代 理 制 度 和 特 殊 的 法 人 治 理 结 构, 以 及 尚 不 明 确 哪 些 由 公 司 法 规 范 的 国 有 企 业 可 以 上 市, 哪 些 由 公 法 和 特 殊 法 14

案 规 范 的 国 有 企 业 不 适 于 上 市 因 此, 在 进 一 步 推 进 大 型 国 有 企 业 董 事 会 试 点 工 作 时, 应 抓 紧 解 决 上 述 两 个 问 题, 继 续 健 全 和 完 善 所 有 央 企 和 地 方 大 型 国 有 企 业 的 公 司 治 理 ( 四 ) 国 有 上 市 公 司 的 法 人 治 理 问 题 为 加 快 推 进 国 有 大 型 企 业 股 份 制 改 革, 实 现 投 资 主 体 多 元 化, 国 有 控 股 的 上 市 公 司 已 成 为 国 有 经 济 的 骨 干 力 量 这 些 国 有 大 型 企 业 改 制, 通 过 重 组 上 市 引 入 增 量 做 大 总 量, 引 进 战 略 投 资 者, 增 强 企 业 实 力, 提 高 企 业 竞 争 力 在 中 国 股 票 市 场 上 市 (IPO) 的 A 股 和 B 股 企 业, 大 约 有 1600 家 ( 其 中 民 营 企 业 200 多 家 ) 由 于 上 述 企 业 制 度 和 体 制 上 的 原 因, 上 市 公 司 治 理 主 要 有 两 个 问 题 : 1 国 有 股 国 有 法 人 股 一 股 独 大 股 权 结 构 不 合 理, 国 有 股 法 人 股 流 通 量 小 控 股 母 公 司 的 干 预 和 大 股 东 决 策, 控 股 母 公 司 的 董 事 经 理 在 上 市 公 司 过 多 兼 任, 容 易 发 生 利 益 转 移 关 联 交 易, 侵 犯 小 股 东 利 益 2 内 部 人 控 制 董 事 会 与 经 理 层 职 责 界 定 不 清, 董 事 会 成 员 与 经 理 成 员 高 度 重 合, 而 且 经 常 是 董 事 长 干 CEO 的 事 独 立 董 事 未 能 有 效 发 挥 作 用 董 事 会 职 能 不 健 全, 运 作 不 规 范 内 部 控 制 体 系 尚 未 有 效 建 立, 公 司 内 部 审 机 构 不 独 立 难 以 建 立 有 效 的 激 励 与 监 督 机 制, 董 事 高 管 薪 酬 与 公 司 业 绩 背 离 的 现 象 时 有 发 生 为 了 与 一 些 机 构 投 资 者 一 起 操 纵 股 价 取 得 配 股 资 格 捞 取 个 人 资 本 等, 有 的 故 意 推 迟 隐 瞒 虚 假 披 露 相 关 信 息, 会 计 造 假, 财 务 舞 弊 时 有 发 生 另 外, 存 在 外 部 治 理 机 制 失 效 经 理 人 市 场 不 发 达, 资 本 市 场 不 健 全, 监 管 不 到 位 一 些 中 介 机 构, 如 会 计 师 事 务 所 失 去 了 其 应 有 的 独 立 性, 成 为 帮 助 上 市 公 司 掩 饰 财 务 缺 陷 的 魔 术 师 股 票 投 机 和 搭 便 车 行 为 普 遍 ( 五 ) 健 全 薪 酬 激 励 与 约 束 机 制 建 立 企 业 经 营 者 激 励 与 约 束 机 制, 实 行 企 业 全 面 薪 酬 制 度 全 面 薪 酬 包 括 :1 基 本 工 资 ( 岗 位 技 能 年 功 ) 2 年 度 奖 金 ( 基 于 业 绩 评 估 ) 3 长 期 激 励 ( 股 票 形 式 或 现 金 形 式 ) 4 福 利 ( 法 定 的 和 补 充 的 ) 和 特 殊 津 贴 ( 年 金 补 充 医 疗 保 险 职 位 消 费 公 司 福 利 ) 组 成 股 权 激 励 股 票 期 权 是 其 中 长 期 激 励 的 一 种 重 要 形 式 企 业 全 面 薪 酬 必 须 基 于 绩 效 评 估 : 对 管 理 层 应 当 建 立 适 当 程 序, 用 关 键 绩 效 指 标 (KPI) 和 平 衡 计 分 卡 (BSC) 来 监 控 实 际 操 作 薪 酬 委 员 会 向 董 事 会 提 出 薪 酬 方 案, 并 且 对 薪 酬 做 出 充 分 的 信 息 披 露 经 营 者 薪 酬 方 案 是 公 司 人 才 战 略 和 经 营 战 略 的 重 要 组 成 部 分, 用 政 府 审 批 的 办 法 管 理, 很 难 与 企 业 人 才 战 略 所 要 求 的 薪 酬 体 系 协 调 ; 会 破 坏 包 括 长 期 和 短 期 股 票 形 式 与 现 金 形 式 的 薪 酬 体 系 内 在 的 统 一 性 ; 不 利 于 合 理 真 实 地 估 计 公 司 的 完 全 薪 酬 成 本 经 营 者 来 去 由 政 府 安 排 的 企 业, 不 宜 实 行 市 场 化 的 全 面 薪 酬 制 度 要 解 决 董 事 高 管 薪 酬 与 公 司 业 绩 背 离, 甚 至 上 市 公 司 董 事 长 总 经 理 追 求 薪 酬 最 大 化 15

问 题, 应 该 明 确 以 下 原 则 : 1 由 国 资 委 委 派 的 国 家 股 东 代 表, 应 拿 公 务 员 水 平 的 工 资, 不 拿 企 业 的 薪 酬 由 控 股 母 公 司 委 派 法 人 股 东 代 表 到 上 市 子 公 司 兼 任 的 董 事, 拿 控 股 母 公 司 的 薪 酬, 不 拿 上 市 公 司 的 薪 酬 并 应 尽 量 减 少 同 时 在 控 股 母 公 司 和 上 市 子 公 司 兼 职 同 时 担 任 母 子 公 司 的 董 事 和 经 理 2 薪 酬 激 励 主 要 是 对 高 管 人 员 的, 并 由 公 司 治 理 对 其 相 应 的 业 绩 评 估 所 约 束 确 保 采 用 正 式 透 明 的 程 序 来 确 定 每 个 董 事 和 高 管 人 员 的 薪 酬 组 成, 并 且 没 有 任 何 一 个 董 事 可 以 参 与 决 定 自 己 的 薪 酬 ( 六 ) 增 加 国 有 企 业 经 营 透 明 度 和 信 息 披 露 国 有 企 业 是 人 民 的 企 业, 大 型 国 有 企 业 和 上 市 的 国 有 企 业 应 按 照 高 质 量 的 会 计 和 审 计 标 准 披 露 财 务 和 非 财 务 方 面 的 信 息 包 括 : 向 公 众 提 供 一 个 关 于 公 司 目 标 及 其 实 现 情 况 的 清 晰 声 明, 公 司 的 所 有 权 和 选 举 权 结 构, 任 何 重 大 风 险 因 素 以 及 处 理 这 些 风 险 所 采 取 的 措 施, 收 到 任 何 来 自 国 家 和 以 国 有 企 业 名 义 承 诺 的 财 务 扶 持 包 括 担 保, 与 相 关 实 体 的 任 何 重 大 交 易 国 资 委 应 就 大 型 国 有 企 业 做 出 符 合 实 际 的 合 并 报 告, 并 且 公 布 关 于 大 型 国 有 企 业 的 年 度 合 并 报 告 上 述 讨 论 的 国 家 所 有 权 职 能 与 相 应 的 法 律 框 架 以 及 完 善 国 有 企 业 公 司 治 理 两 个 层 面, 是 深 化 国 有 企 业 改 革 的 重 要 内 容, 也 是 制 定 我 国 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引 的 政 策 和 制 度 条 件 在 十 二. 五 期 间, 我 国 应 该 加 快 这 两 个 层 面 基 本 制 度 建 设 的 步 伐, 在 此 基 础 上 制 定 出 适 合 中 国 社 会 主 义 市 场 经 济 的 国 有 企 业 公 司 治 理 指 引 清 华 大 学 公 司 治 理 研 究 中 心 研 究 员 李 兆 熙 2010-11-7 16