山 东 省 政 府 性 审 计 结 果 (2014 年 1 月 24 日 ) 2014 年 第 1 号 根 据 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 规 定 和 国 务 院 办 公 厅 关 于 做 好 全 国 政 府 性 审 计 工 作 的 通 知 ( 国 办 发 明 电 2013 20 号 ) 要 求,2013 年 8 月 至 9 月, 审 计 署 统 一 组 织 济 南 特 派 办 和 山 东 省 各 级 审 计 机 关, 按 照 见 人 见 账 见 物, 逐 笔 逐 项 审 核 的 原 则, 对 山 东 省 本 级 16 个 市 ( 不 含 青 岛 市 ) 和 128 个 县 ( 市 区 ) 本 级 以 及 1162 个 乡 ( 镇 )( 以 下 统 称 省 级 市 级 县 级 乡 镇 ) 截 至 2012 年 底 和 2013 年 6 月 底 的 政 府 性 情 况 进 行 了 全 面 审 计 审 计 内 容 包 括 政 府 负 有 偿 还 责 任 的, 以 及 债 务 人 出 现 偿 还 困 难 时, 政 府 需 履 行 担 保 责 任 的 ( 以 下 简 称 政 府 负 有 担 保 责 任 的 ), 和 人 出 现 偿 还 困 难 时, 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 ( 以 下 简 称 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 ) 1 此 次 审 计 共 涉 及 3107 个 政 府 部 门 和 机 构 257 个 融 资 平 台 公 司 4473 个 经 费 补 助 事 业 单 位 167 个 公 用 事 业 单 位 645 个 其 他 单 位 51 185 个 项 目, 涉 及 144 061 笔 1 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 是 指 需 由 财 政 资 金 偿 还 的, 属 政 府 ; 政 府 负 有 担 保 责 任 的 是 指 由 政 府 提 供 担 保, 当 某 个 被 担 保 人 无 力 偿 还 时, 政 府 需 承 担 连 带 责 任 的 ; 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 是 指 政 府 不 负 有 法 律 偿 还 责 任, 但 当 债 务 人 出 现 偿 债 困 难 时, 政 府 可 能 需 给 予 一 定 救 助 的 后 两 类 均 应 由 人 以 自 身 收 入 偿 还, 正 常 情 况 下 无 需 政 府 承 担 偿 债 责 任, 属 以 上 三 类 不 能 简 单 相 加 - 1 -
对 每 笔, 审 计 人 员 都 依 法 进 行 了 核 实 和 取 证, 审 计 结 果 分 别 征 求 了 有 关 部 门 单 位 和 各 级 政 府 的 意 见 现 将 审 计 结 果 公 告 如 下 : 一 近 年 来 加 强 政 府 性 管 理 的 主 要 措 施 我 省 各 级 政 府 高 度 重 视 政 府 性 问 题 2011 年 以 来, 积 极 采 取 有 效 措 施 完 善 管 理 制 度, 化 解 存 量, 防 范 风 险, 取 得 了 一 定 成 效 ( 一 ) 政 府 性 管 理 制 度 逐 步 完 善 2011 年 以 来, 为 加 强 地 方 政 府 性 管 理, 省 政 府 先 后 出 台 了 关 于 建 立 政 府 性 债 务 月 报 制 度 的 通 知 山 东 省 高 等 学 校 化 解 奖 补 政 策 实 施 意 见 等 管 理 规 定, 掌 握 了 全 省 政 府 性 规 模, 建 立 了 高 校 银 行 贷 款 审 批 制 度 等 截 至 2013 年 6 月 底, 省 本 级 11 个 市 101 个 县 制 定 了 综 合 性 的 管 理 制 度,7 个 市 和 53 个 县 建 立 了 风 险 预 警 制 度 2011 年 以 来, 全 省 各 级 政 府 共 出 台 管 理 制 度 134 项, 从 举 借 资 金 使 用 及 管 理 等 方 面 加 强 管 理 各 级 政 府 按 照 财 政 部 部 署, 应 用 地 方 政 府 性 管 理 系 统 加 强 了 对 地 方 政 府 性 的 统 计 管 理 和 动 态 监 控 截 至 2013 年 6 月 底, 全 省 各 级 政 府 共 建 立 偿 债 准 备 金 制 度 72 个, 涉 及 金 额 99.11 亿 元, 其 中 外 债 偿 债 准 备 金 13.57 亿 元 ( 二 ) 采 取 措 施 化 解 存 量 各 级 政 府 按 照 分 类 管 理 区 别 对 待 逐 步 化 解 的 原 则, 出 台 措 施 对 2010 年 底 的 部 分 存 量 债 务 进 行 了 处 理 如 地 方 普 通 高 校 银 行 贷 款 余 额 由 2010 年 底 的 - 2 -
210.04 亿 元 下 降 至 2013 年 6 月 底 的 74.39 亿 元, 下 降 了 64.58%, 特 别 是 2011 年 和 2012 年, 以 财 政 投 入 和 奖 补 政 策 为 主 共 计 化 解 全 省 高 校 银 行 贷 款 127 亿 元 ; 利 用 粮 食 风 险 基 金 结 余 一 次 性 核 销 60.92 亿 元 粮 食 财 务 挂 账 ; 全 面 清 理 化 解 全 省 农 村 义 务 教 育 44.82 亿 元 等 ( 三 ) 加 强 规 模 和 风 险 控 制 2011 年 以 来, 各 级 政 府 不 断 加 强 对 举 借 和 资 金 使 用 的 监 督 管 理, 如 山 东 省 要 求 高 校 在 2011 年 和 2012 年 化 债 期 间 不 得 增 加 银 行 贷 款 余 额, 并 对 新 增 银 行 贷 款 实 行 审 批 制 度 ; 东 营 市 临 沂 市 等 10 个 地 方 政 府 要 求 负 有 偿 还 责 任 的 举 借 需 经 过 同 级 人 大 或 政 府 审 批, 风 险 得 到 有 效 控 制 二 政 府 性 规 模 及 结 构 情 况 截 至 2013 年 6 月 底, 山 东 省 各 级 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 4499.13 亿 元, 政 府 负 有 担 保 责 任 的 1218.68 亿 元, 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 1389.99 亿 元 ( 详 见 表 1) 表 1 全 省 政 府 性 分 年 度 规 模 情 况 表 年 度 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 ( 政 府, 下 同 ) 政 府 负 有 担 保 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 责 任 的 2012 年 底 3970.40 1211.72 1213.96 2013 年 6 月 底 4499.13 1218.68 1389.99 2013 年 6 月 底 全 省 政 府 性 余 额 的 结 构 为 : 从 政 府 层 级 看, 省 级 市 级 县 级 和 乡 镇 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 分 别 为 60.89 亿 元 2420.51 亿 元 1815.76 亿 元 和 - 3 -
201.97 亿 元 ( 详 见 表 2) 表 2 2013 年 6 月 底 各 级 政 府 性 情 况 表 政 府 层 级 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 政 府 负 有 担 保 责 任 的 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 省 本 级 60.89 871.38 285.65 16 个 市 本 级 2420.51 166.85 553.02 128 个 县 本 级 1815.76 177.51 548.59 1162 个 乡 镇 201.97 2.94 2.73 全 省 合 计 4499.13 1218.68 1389.99 从 举 借 主 体 看, 融 资 平 台 公 司 政 府 部 门 和 机 构 经 费 补 助 事 业 单 位 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 主 要 举 借 主 体, 分 别 举 借 2154.79 亿 元 1543.80 亿 元 335.25 亿 元 ( 详 见 表 3) 表 3 2013 年 6 月 底 山 东 省 政 府 性 余 额 举 借 主 体 情 况 表 举 债 主 体 类 别 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 政 府 负 有 担 保 责 任 的 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 融 资 平 台 公 司 2154.79 242.99 619.53 地 方 政 府 部 门 和 机 构 1543.80 813.72 0.00 经 费 补 助 事 业 单 位 335.25 63.38 464.96 国 有 独 资 或 控 股 企 业 ( 不 含 融 资 平 台 公 司 ) 296.27 41.35 228.54 其 他 单 位 103.27 54.24 0.00 公 用 事 业 单 位 50.33 2.25 57.77 自 收 自 支 事 业 单 位 15.42 0.75 19.19 合 计 4499.13 1218.68 1389.99-4 -
从 资 金 来 源 看, 银 行 贷 款 应 付 未 付 款 项 和 发 行 债 券 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 主 要 来 源, 分 别 为 1871.51 亿 元 621.30 亿 元 和 498.57 亿 元 ( 详 见 表 4) 债 权 人 类 别 表 4 山 东 省 政 府 性 资 金 来 源 情 况 表 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 政 府 负 有 担 保 责 任 的 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 银 行 贷 款 1871.51 1003.97 782.62 国 债 外 债 等 财 政 转 贷 41.10 46.12 0.00 发 行 债 券 498.57 16.71 136.40 其 中 : 地 方 政 府 债 券 189.44 9.56 0.00 企 业 债 券 308.85 7.00 133.40 短 期 融 资 券 0.00 0.00 3.00 中 期 票 据 0.00 0.00 0.00 信 托 融 资 314.95 119.71 113.38 证 券 保 险 业 和 其 他 金 融 机 构 融 资 28.88 7.89 78.92 融 资 租 赁 25.67 1.15 40.9 BT 429.55 0.00 24.55 垫 资 施 工 延 期 付 款 221.21 0.01 36.20 应 付 未 付 款 项 621.30 1.37 54.99 集 资 46.87 0.41 81.81 其 他 单 位 和 个 人 借 款 399.52 21.34 40.22-5 -
合 计 4499.13 1218.68 1389.99 从 资 金 投 向 看, 在 已 支 出 的 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 4252.91 亿 元 中, 用 于 市 政 建 设 土 地 收 储 交 通 运 输 保 障 性 住 房 教 科 文 卫 农 林 水 利 生 态 建 设 等 基 础 性 公 益 性 项 目 的 支 出 3466.22 亿 元, 占 81.50%( 详 见 表 5) 表 5 山 东 省 政 府 性 余 额 支 出 投 向 情 况 表 支 出 投 向 类 别 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 政 府 负 有 担 保 责 任 政 府 可 能 承 担 一 的 定 救 助 责 任 的 债 市 政 建 设 1877.40 84.61 475.39 交 通 运 输 设 施 建 设 220.58 805.23 180.15 土 地 收 储 245.27 2.13 17.11 科 教 文 卫 295.24 24.95 382.82 保 障 性 住 房 290.33 55.34 87.59 农 林 水 利 建 设 266.56 17.23 32.28 生 态 建 设 和 环 境 保 护 270.84 23.95 90.27 工 业 和 能 源 19.33 83.57 0.99 其 他 767.36 118.41 75.52 合 计 4252.91 1215.42 1342.12 从 未 来 偿 债 年 度 看,2013 年 7 月 至 12 月 2014 年 到 期 需 偿 还 的 政 府 负 有 偿 还 责 任 分 别 占 31.19% 和 18.85%,2015 年 2016 年 和 2017 年 到 期 需 偿 还 的 分 别 占 17.42% 11.68% 和 7.55%,2018 年 及 以 后 到 期 需 偿 还 的 占 13.31%( 详 见 表 6) 表 6 山 东 省 政 府 性 未 来 偿 债 情 况 表 偿 债 年 度 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 - 6 -
金 额 比 重 政 府 负 有 担 保 责 任 的 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 2013 年 下 半 年 1403.00 31.19% 157.78 329.88 2014 年 848.22 18.85% 234.74 283.00 2015 年 783.70 17.42% 196.69 258.49 2016 年 525.47 11.68% 142.41 157.44 2017 年 339.76 7.55% 119.65 108.93 2018 年 及 以 后 598.98 13.31% 367.41 252.25 合 计 4499.13 100.00% 1218.68 1389.99 三 全 省 政 府 性 负 担 情 况 我 省 政 府 性 主 要 用 于 经 济 社 会 发 展 和 人 民 生 活 条 件 改 善 相 关 的 项 目 建 设, 大 多 有 相 应 的 资 产 和 收 入 作 为 偿 债 保 障 本 次 审 计 以 率 2 3 逾 期 率 等 指 标, 对 全 省 2012 年 度 政 府 性 负 担 状 况 进 行 分 析, 结 果 表 明, 我 省 政 府 性 风 险 总 体 可 控 ( 一 ) 率 截 至 2012 年 底, 全 省 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 率 为 48.77% 政 府 负 有 担 保 责 任 的 和 政 府 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 两 类 或 有 大 多 有 相 应 的 经 营 收 入, 只 有 在 被 担 保 人 和 人 自 身 偿 债 出 现 困 难 时, 政 府 才 需 承 担 一 定 的 偿 还 或 救 助 责 任 若 按 照 2007 年 以 来, 各 年 度 全 省 政 府 负 有 担 保 责 任 的 和 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 当 年 偿 还 本 金 中, 由 财 政 资 金 实 际 偿 还 的 最 高 比 率 折 算 后, 总 率 为 55.22% 2 率 : 年 末 余 额 与 当 年 政 府 综 合 财 力 的 比 率, 是 衡 量 规 模 大 小 的 指 标 3 逾 期 率 : 年 末 逾 期 余 额 占 年 末 余 额 的 比 重, 是 反 映 到 期 不 能 偿 还 所 占 比 重 的 指 标 - 7 -
( 二 ) 逾 期 率 截 至 2012 年 底, 全 省 政 府 负 有 偿 还 责 任 除 去 应 付 未 付 款 项 形 成 的 逾 期 后, 逾 期 率 为 2.76%; 政 府 负 有 担 保 责 任 的 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 债 务 的 逾 期 率 分 别 为 0.91% 和 8.82% 四 政 府 性 管 理 中 存 在 的 主 要 问 题 ( 一 ) 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 增 长 较 快 截 至 2013 年 6 月 底, 省 市 县 三 级 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 余 额 4297.16 亿 元, 比 2010 年 底 增 加 1709.77 亿 元, 年 均 增 长 22.50% 其 中 : 省 级 市 级 县 级 年 均 分 别 增 长 11.18% 19.97% 和 26.69% ( 二 ) 部 分 地 方 和 行 业 负 担 较 重 截 至 2012 年 底, 有 4 个 市 本 级 117 个 乡 镇 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 率 高 于 100%; 其 中 2 个 市 本 级 4 个 乡 镇 2012 年 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 借 新 还 旧 率 ( 举 借 新 债 偿 还 的 本 金 占 偿 还 本 金 总 额 的 比 重 ) 超 过 20% 从 行 业 状 况 看, 截 至 2013 年 6 月 底, 我 省 政 府 还 贷 高 速 公 路 和 取 消 收 费 政 府 还 贷 二 级 公 路 余 额 分 别 为 345.24 亿 元 和 14.27 亿 元, 偿 还 压 力 较 大 ( 三 ) 地 方 政 府 性 对 土 地 出 让 收 入 的 依 赖 程 度 较 高 截 至 2012 年 底,14 个 市 本 级 81 个 县 本 级 政 府 承 诺 以 土 地 出 让 收 入 偿 还 的 余 额 1437.34 亿 元, 占 省 市 县 三 级 政 府 负 有 偿 还 责 任 余 额 3798.58 亿 元 的 37.84% ( 四 ) 部 分 地 方 和 单 位 违 规 融 资 违 规 使 用 政 府 性 资 金 审 计 发 现, 有 的 地 方 违 规 通 过 BT 向 非 金 融 机 构 和 个 人 举 - 8 -
借 等 方 式 举 借 政 府 性 194.66 亿 元, 如 2013 年 以 来, 济 宁 市 任 城 区 城 西 片 区 开 发 建 设 指 挥 部 等 4 家 单 位 违 规 通 过 回 购 (BT) 方 式 建 设 城 市 道 路, 形 成 政 府 性 4.49 亿 元 ; 地 方 政 府 及 所 属 机 关 事 业 单 位 违 规 提 供 担 保 125.09 亿 元 ; 国 发 [2010]19 号 文 件 下 发 后, 仍 有 31 家 只 承 担 公 益 性 项 目 融 资 任 务 且 主 要 依 靠 财 政 性 资 金 偿 还 的 融 资 平 台 公 司 存 在 继 续 融 资 行 为 ; 财 政 部 等 4 部 委 2012 年 底 明 确 要 求 地 方 政 府 规 范 对 融 资 平 台 公 司 的 注 资 行 为 后, 仍 有 部 分 地 方 将 市 政 道 路 公 园 等 公 益 性 资 产 和 储 备 土 地 等 以 资 本 形 式 违 规 注 入 6 家 融 资 平 台 公 司, 涉 及 金 额 40.52 亿 元 ; 部 分 地 方 违 规 将 资 金 投 入 房 地 产 市 场 4.79 亿 元 和 用 于 修 建 楼 堂 馆 所 0.22 亿 元, 如 2011 年 11 月 至 2013 年 6 月, 鲁 南 ( 枣 庄 ) 经 济 开 发 投 资 有 限 公 司 将 4.50 亿 元 贷 款 转 借 给 枣 庄 信 达 置 业 有 限 公 司 用 于 商 业 地 产 开 发 建 设 对 此 次 审 计 发 现 的 问 题, 省 政 府 高 度 重 视, 多 次 召 开 会 议 研 究 加 强 政 府 性 管 理 工 作, 确 定 结 合 深 化 财 政 改 革, 进 一 步 规 范 政 府 举 债 行 为, 健 全 预 警 机 制, 防 范 风 险 督 促 各 市 县 政 府 和 有 关 部 门 采 取 措 施 落 实 整 改, 目 前 已 制 定 规 范 管 理 制 度 25 个, 纠 正 违 规 融 资 问 题 17.03 亿 元 - 9 -