上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 犺 犺 犵 犺 狌 犺 狅 犳 狇 狌 狀 狔 狀 狆 狅 犺 狌 犫 狅 犱 狀 狆 犳 狅 犿 狀, 狑 犺 狅 犵 狅 狏 狀 犿 狀 狅 狆 狅 狀 犱 狀 犵 狔 狌 狕 狏 狅 狌 犵 狀 犱 犿 狀 狅

上下级政府间 考核检查 与 应对 过程的组织学分析 社会 ２０１１ ３ 犆犑犛 第 ３１ 卷 以 犃 县 计划生育 年终考核为例 艾 云 摘 要 中国基层政府执行国家政策或 上 级 指 令 过 程 中 一 个 普 遍 的 组 织 现 象 是 上级对下级工作进行频繁的 检 查 或 考 核 而 下 级 政 府 采 取 各 种 手 段 策略来应对 本文以华 中 地 区 某 农 业 县 ２００７ 年 度 计 划 生 育 年 终 考 核 为 例 试图从组织学角度分析 解读 这 一 检 查 与 应 对 过 程 尤 其 关 注 基 层 政 府 应对 上级政府的各种策略 本文认 为 这 些 非 正 式 组 织 行 为 的 普 遍 存 在 和 重复再现常常导致自上而下 考核检 查 的 失 败 究 其 根 源 主 要 是 组 织 结 构 组织设计的不合理 尤其是监督制度 激 励 制 度 与 组 织 目 标 政 治 环 境 等 方 面 的不兼容和内在矛盾 关键词 政府组织 非正式制度 信息不对称 激励制度 犃狀犗 狀 狕 狅狀 犛 狌 犱 犳 犺 犐 狀 狀 犚 狅狀犱 狀 狅 犵 狔狅 狆 犵 狆 犵犘 犛 狌 犱 犳 狑 犺 狀 犺 犆犺 狀 犌狅 狏 狀犿 狀 犎 犺 狔狅 狔 犃犆 犺 犈狀犱 狅 犳 犢 犃 犿 狀 狅 犳犉犿 狀狀 狀 狀犆狅 狌狀 狔犘 犵 狔犃 犃犢狌狀 犃犫 犐 狀 犺狆 狅 狅 犳犆犺 狀 狅 犵狅狏 狀犿狀 狓 狌 狀犵犵狅狏 狀犿狀 犫 狅 狕 狅狀 狆犺狀狅犿狀狅狀 狅 狅犿犿狀犱 犳 狅犿 犺犫狅狏 狀狅 犵狀 狆狅 犺狅 犃 犢狌狀 犇狆 犿狀 狅 犳犛狅 狅 狅犵狔 犘犽 狀犵 作 者 艾 云 北 京 大 学 社 会 学 系 犃狌 狅犿 犝狀 狏 犿 狔 犈 狔狌狀狆犽狌 犵犿 研 究 本文得到国务院发 展 研 究 基 金 会 通 用 汽 车 发 展 研 究 奖 学 金 上 海 高 校 社 会 学 犈 院 教育部 公 派 留 学 项 目 资 助 犜犺 犺 狑 狌狆狆狅 犱犫狔 犇狏 狅狆犿狀 犚 犺 犇狏 狅狆犿狀 犚 犺犆狀 狅 犳 犺犛 犆狅狌狀 犛狅 狅 狅犵狔犇 狏 狅狀 犈 犐 狀 狌 犛犺狅 犺 狆 狅 犳犛犺狀犵犺 犝狀 狏 犛狆狅狀 狅 犱 犛犺狅 犺 狅犵 犿 犳 狅 犌 犱狌 犛 狌犱狀 犆犺 狀 狔 犛 狆 犘 犛犺狅 犺 狆犆狅狌狀 本文在田野调查和写作过程中得到周雪光教授 刘世定教授 王丰教授 赵树凯研究员的 指导 特此感谢 本文曾提 交 ２００８ 年 组 织 社 会 学 实 证 研 究 工 作 坊 得 到 与 会 师 友 指 正 社会 匿名审稿专家对本文提出了宝贵修改意见 在此一并致谢 ６８

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 犺 犺 犵 犺 狌 犺 狅 犳 狇 狌 狀 狔 狀 狆 狅 犺 狌 犫 狅 犱 狀 狆 犳 狅 犿 狀, 狑 犺 狅 犵 狅 狏 狀 犿 狀 狅 狆 狅 狀 犱 狀 犵 狔 狌 狕 狏 狅 狌 犵 狀 犱 犿 狀 狅 犱 狑 犺 犺 狀 狆 狅 狀. 犅 犱 狅 狀 犺 2007 狀 犱 狅 犳 狔 犿 狀 狅 犳 犿 狔 狆 狀 狀 犵 狀 狀 犵 狌 狌 狅 狌 狀 狔 狀 犆 狀 犆 犺 狀, 犺 狅 犱 犿 狀 犺 狀 狆 狀 犵 狆 狅 狀 犱 狀 犵 狆 狅, 狑 犺 狆 狀 狅 狀 狅 犺 犿 狌 狆 犵 狌 狕 犱 犫 狔 犺 狅 犵 狅 狏 狀 犿 狀 狅 狀 狑 犺 狌 狆 狅, 犺 狅 狌 犵 犺 狀 狀 狔 犳 狅 犿 犺 狅 犵 狀 狕 狅 狀 狆 狆 狏. 犜 犺 狅 犿 犿 狅 狀 狓 狀 狀 犱 狅 狌 狀 狅 犳 犺 狅 狀 狅 狀 狅 犳 狅 犵 狀 狕 狅 狀 犫 犺 狏 狅 犺 狏 犱 狅 犺 犳 狌 狅 犳 狅 狆 犱 狅 狑 狀 狀 狆 狅 狀, 犺 狅 犵 狀 狅 犳 狑 犺 犺 狀 犺 狅 狀 狔 狅 犳 犺 狅 犵 狀 狕 狅 狀 狌 狌 狀 犱 犱 犵 狀, 狆 狌 狔 狀 犺 狓 狌 狏 狔 狀 犱 狅 狀 犱 狅 狀 犫 狑 狀 犺 狌 狆 狏 狅 狔 狔 犿, 狀 狀 狏 狆 狅, 狅 犵 狀 狕 狅 狀 犵 狅, 狀 犱 狆 狅 狀 狏 狅 狀 犿 狀. 犓 狔 狑 狅 犱 : 犵 狅 狏 狀 犿 狀 狅 犵 狀 狕 狅 狀, 狀 犳 狅 犿 狔 犿, 狀 犳 狅 犿 狅 狀 狔 犿 犿 狔, 狀 狀 狏 狆 狅 一 问 题 提 出 中 国 政 府 组 织 中 的 一 个 重 要 过 程 是 中 央 政 府 ( 决 策 者 ) 制 定 总 体 计 划, 然 后 由 地 方 政 府 ( 中 间 层 ) 逐 级 分 解 下 达, 直 至 基 层 政 府 ( 执 行 者 ) 予 以 落 实 1 决 策 者 所 期 待 的 理 想 状 态 是 下 级 政 府, 尤 其 是 基 层 政 府, 可 以 做 到 上 令 下 行 令 行 禁 止, 因 而 通 常 在 推 出 某 一 政 策 的 过 程 中, 针 对 执 行 过 程 要 安 排 相 应 的 考 核 检 查 检 查 是 指 上 级 政 府 对 下 级 政 府 的 监 督 验 收 行 为, 包 括 某 特 殊 事 件 的 专 项 检 查 和 未 打 招 呼 的 突 然 袭 击 等 考 核 是 制 度 化 的 周 期 性 的 检 查, 它 通 过 周 密 的 正 式 制 度 设 计, 包 括 数 量 化 的 指 标 体 系 客 观 的 测 量 工 具 等 收 集 信 息, 其 目 的 在 于 准 确 地 评 估 下 级 政 府 的 工 作 绩 效 这 导 致 一 个 普 遍 的 组 织 现 象, 即 上 级 政 府 动 员 部 署 诸 多 人 力 物 力 实 施 考 核 检 查, 而 下 级 政 府 采 取 形 形 色 色 的 手 段 策 略 予 以 应 对 应 对 来 自 上 级 政 府 的 考 核 检 查 成 为 中 国 政 府 行 政 管 理 体 制 中 基 层 政 府 的 重 要 工 作 内 容 ( 赵 树 凯,2005) 2 1. 中 国 是 五 级 政 府 体 制, 本 文 中 地 方 政 府 指 省 市 县 乡 级 政 府, 而 基 层 政 府 主 要 指 县 乡 级 政 府 2. 另 可 参 见 : 夏 长 勇.2005. 人 民 时 评 : 官 出 数 字, 数 字 出 官 何 时 了. 犺 狆 :// 狅 狆 狀 狅 狀. 狆 狅 狆. 狅 犿. 狀 / 犌 犅 /40604/3648587. 犺 犿 69

社 会 2011 3 吴 毅 (2007) 的 观 察 指 出, 乡 镇 政 府 每 年 至 少 有 1/3 的 时 间 用 在 应 对 各 种 检 查 自 上 而 下 的 考 核 检 查 与 自 下 而 上 的 应 对 检 查 持 续 存 在, 并 反 复 出 现 于 中 国 地 方 政 府 政 策 执 行 过 程 中, 成 为 各 级 政 府 的 共 享 常 识 1 研 究 者 早 已 注 意 到 中 国 政 府 组 织 运 行 中 普 遍 存 在 上 有 政 策 下 有 对 策 的 非 正 式 行 为 行 政 科 学 研 究 者 以 政 策 执 行 阻 滞 为 主 题 产 生 了 诸 多 研 究 成 果, 如 一 些 学 者 认 为 政 策 制 定 不 合 时 宜 上 级 政 府 权 力 寻 租 政 策 执 行 监 督 缺 陷 政 策 执 行 者 素 质 低 下 等 因 素 是 导 致 这 一 现 象 的 原 因 ; 中 国 行 政 管 理 协 会 课 题 组 的 一 项 研 究 报 告 则 指 出, 需 要 加 强 正 式 制 度 建 设 2 然 而, 另 外 一 些 研 究 发 现, 即 使 在 目 标 清 晰 程 序 严 谨 的 组 织 条 件 下, 组 织 中 仍 然 存 在 大 量 违 背 指 令 要 求 的 非 正 式 行 为, 如 高 王 凌 (2006) 发 现, 高 度 组 织 化 的 人 民 公 社 时 期 亦 存 在 大 量 反 行 为 董 强 等 人 的 研 究 ( 董 强 李 小 云,2009) 提 出 了 农 村 政 策 执 行 的 监 督 软 化 问 题, 认 为 上 下 级 政 府 在 获 取 利 益 过 程 中 形 成 了 独 特 的 利 益 链 条, 政 策 监 督 的 实 际 价 值 被 虚 置, 进 而 变 成 一 种 形 式 化 的 监 督, 其 深 层 原 因 是 压 力 型 体 制 之 下 政 策 目 标 分 解 到 基 层 政 府 无 法 完 成 的 地 步, 不 得 不 以 政 策 监 督 软 化 应 对 之 这 个 解 释 有 其 道 理, 但 未 能 揭 示 出 监 督 软 化 的 组 织 基 础 社 会 学 者 在 研 究 中 国 政 府 政 策 执 行 过 程 时 发 现, 社 会 关 系 网 络 社 会 情 理 逻 辑 的 非 正 式 运 作 在 政 策 执 行 过 程 中 起 着 重 要 作 用, 并 且 提 出 变 通 的 概 念 来 解 释 非 正 式 关 系 在 政 策 执 行 中 的 作 用 ( 张 静, 2000; 孙 立 平 郭 于 华,2000), 即 地 方 政 府 通 过 变 通 国 家 政 策 以 缓 解 政 府 与 民 众 的 冲 突 ( 应 星,2001) 这 些 研 究 主 要 讨 论 国 家 政 权 与 社 会 民 众 交 汇 处 的 非 正 式 运 作 过 程, 而 没 有 涉 及 政 府 组 织 内 部 多 个 层 级 和 多 个 部 门 之 间 的 非 正 式 制 度 本 文 以 犃 县 计 划 生 育 目 标 管 理 责 任 制 年 终 考 核 为 例, 着 重 讨 论 在 此 过 程 中 上 下 级 政 府 间 检 查 与 反 检 查 的 互 动 过 程 : 上 级 政 府 如 何 通 过 指 标 数 量 化 一 竿 到 底 和 一 票 否 决 等 制 度 设 计 来 监 控 下 级 政 府 的 执 行 过 程, 而 下 级 政 府 又 如 何 采 用 造 假 接 待 陪 同 越 级 求 助 等 策 略 来 破 解 上 级 政 府 考 核 检 查 的 制 度 安 排 1. 共 享 常 识 ( 狅 犿 犿 狅 狀 犽 狀 狅 狑 犱 犵 ) 的 概 念 最 早 出 现 于 犕 狔 与 犚 狅 狑 狀 1977 年 的 论 文 该 概 念 用 于 分 析 中 国 政 府 组 织 行 为 可 参 见 周 雪 光 (2003,2005,2008) 2. 参 见 : 中 国 行 政 管 理 协 会 课 题 组.2006. 政 府 部 门 绩 效 评 估 报 告. 犺 狆 :// 犺 狅 狔. 狆 狅 狆. 狅 犿. 狀 / 犌 犅 /49150/49152/4356403. 犺 犿 70

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 计 划 生 育 政 策 自 20 世 纪 70 年 代 初 开 始 在 全 国 范 围 内 推 行, 并 以 晚 稀 少 为 主 要 内 容,80 年 代 初 期 开 始 实 行 提 倡 一 对 夫 妇 只 生 育 一 个 子 女 的 生 育 政 策, 并 将 其 定 为 基 本 国 策 1 计 划 生 育 政 策 的 执 行 情 况 长 期 以 来 一 直 是 地 方 政 府 政 绩 考 核 的 重 要 指 标, 很 多 地 方 在 计 划 生 育 问 题 上 甚 至 采 取 一 票 否 决 制 一 定 程 度 上, 计 划 生 育 考 核 检 查 的 这 种 高 压 态 势 及 其 普 遍 存 在 令 其 成 为 观 察 中 国 基 层 政 府 组 织 运 作 过 程 的 最 好 切 入 点 犃 县 下 辖 14 个 镇 2 个 乡, 总 人 口 约 103 万 笔 者 于 2007 年 8 月 在 犃 县 犇 镇 进 行 了 为 期 三 周 的 田 野 观 察, 后 于 当 年 10 月 11 月 在 犃 县 计 划 生 育 局 进 行 了 为 期 两 个 月 的 田 野 观 察, 参 与 了 犃 县 计 划 生 育 局 接 受 部 署 和 应 对 来 自 省 市 计 划 生 育 委 员 会 的 考 核 检 查 和 对 其 所 属 乡 镇 实 施 考 核 检 查 的 全 部 过 程 2 文 中 的 资 料 主 要 来 源 于 田 野 观 察, 也 包 括 对 部 分 工 作 人 员 的 访 谈 本 文 的 中 心 命 题 是 : 自 上 而 下 考 核 检 查 的 失 败 往 往 在 于 非 正 式 组 织 行 为 的 普 遍 存 在, 究 其 根 源, 主 要 是 由 于 监 督 激 励 制 度 与 组 织 目 标 和 组 织 环 境 等 的 不 兼 容, 具 体 体 现 为 组 织 中 的 信 息 控 制 问 题 正 式 组 织 中 的 非 正 式 运 作 问 题 组 织 中 的 激 励 制 度 设 计 问 题 二 理 论 框 架 中 国 是 五 级 政 府 的 科 层 制 管 理 体 系, 大 体 上 可 以 划 分 为 三 个 层 次 : 领 导 决 策 层 国 家 ( 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 ); 中 间 管 理 层 地 方 ( 省 市 县 各 级 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 ); 决 策 实 施 层 乡 镇 ( 人 口 和 计 划 生 育 办 公 室 ) 这 一 组 织 制 度 的 特 点 是, 中 央 政 府 制 定 统 一 规 划 和 指 标, 地 方 各 级 政 府 在 此 基 础 上 细 化 指 标, 基 层 政 府 尤 其 是 乡 镇 政 府 具 体 操 作 执 行 这 一 过 程 通 过 科 层 制 度 的 各 个 层 次 和 部 门 间 的 组 织 纽 带 来 实 现, 而 考 核 检 查 是 执 行 过 程 的 重 要 环 节 之 一 事 实 上, 由 于 下 级 政 府 的 各 种 应 对 策 略, 考 核 检 查 时 常 并 不 能 达 到 上 级 政 府 的 预 期 目 标 1. 各 省 计 划 生 育 政 策 的 具 体 内 容 存 在 差 别, 而 政 策 内 容 本 身 也 随 时 间 有 所 变 化 有 关 生 育 政 策 历 史 的 详 细 资 料 可 参 见 杨 发 祥 的 博 士 论 文 当 代 中 国 计 划 生 育 史 研 究 2.2003 年, 计 划 生 育 委 员 会 更 名 为 人 口 与 计 划 生 育 委 员 会 ( 局 ), 以 突 出 人 口 管 理 与 服 务 功 能 但 本 文 仍 简 称 其 为 计 生 委 或 计 生 局 文 中 计 划 生 育 年 终 考 核 指 人 口 与 计 划 生 育 目 标 管 理 年 终 考 核 71

社 会 2011 3 本 文 拟 讨 论 这 一 组 织 失 败 的 三 个 组 织 渊 源 首 先, 自 上 而 下 运 行 过 程 中 不 同 环 节 的 衔 接 和 有 效 管 理 有 赖 于 对 信 息 的 掌 握 和 控 制 信 息 的 流 动 与 控 制 不 仅 是 中 国 政 府 行 政 管 理 所 必 须 面 对 的 问 题, 而 且 是 任 何 组 织 都 面 临 的 普 遍 问 题 借 用 管 理 学 委 托 代 理 理 论, 可 以 将 上 级 政 府 看 做 委 托 人, 下 级 政 府 看 做 代 理 人 在 这 一 委 托 代 理 关 系 中, 信 息 的 分 布 以 及 对 信 息 的 控 制 至 关 重 要 通 常, 下 级 政 府 官 员 更 了 解 政 策 执 行 的 问 题 与 效 果, 而 上 级 官 员 对 下 级 政 府 工 作 的 过 程 效 果 和 具 体 措 施 则 难 以 准 确 了 解 信 息 控 制 问 题 体 现 在 信 息 的 不 对 称 性 和 信 息 的 模 糊 性 两 个 方 面 : 第 一, 政 策 制 定 和 政 策 执 行 相 分 离 使 得 上 下 级 政 府 间 信 息 不 对 称 在 多 重 委 托 代 理 模 型 中, 上 下 级 政 府 间 距 离 层 级 越 多, 信 息 流 动 过 程 越 长, 则 上 下 级 政 府 的 信 息 不 对 称 程 度 越 深 因 此, 基 层 政 府 有 着 更 大 的 信 息 优 势 第 二, 信 息 的 模 糊 性, 即 同 样 的 信 息 条 件 下 人 们 会 有 不 同 的 解 释 和 理 解, 而 这 些 不 同 的 解 释 不 因 信 息 的 增 加 而 改 变 ( 犕 犺,1994) 在 决 策 和 执 行 过 程 中, 组 织 内 部 的 不 同 行 动 者 通 常 都 会 有 多 重 的 身 份 和 偏 好 不 同 的 经 验 和 历 史, 它 们 之 间 具 有 松 散 耦 合 ( 狅 狔 狅 狌 狆 犱 ) 的 特 征 信 息 不 对 称 问 题 和 信 息 模 糊 性 问 题 需 要 相 应 的 激 励 制 度 来 解 决 一 方 面, 技 术 手 段 可 能 有 助 于 信 息 流 通, 例 如 省 级 政 府 可 以 通 过 犠 犐 犛 数 据 信 息 系 统 1 来 直 接 获 知 和 审 核 乡 镇 政 府 的 工 作 信 息 这 一 制 度 设 计 有 助 于 解 决 信 息 不 对 称 问 题 但 值 得 注 意 的 是, 针 对 信 息 不 对 称 问 题 的 激 励 设 计 无 法 解 决 信 息 的 模 糊 性 问 题, 因 为 信 息 模 糊 性 导 致 了 多 重 解 释 的 可 能 性, 在 上 下 级 政 府 间 制 造 了 政 治 利 益 空 间, 下 级 政 府 通 过 游 说 收 买 上 级 政 府, 对 信 息 进 行 再 解 释, 使 得 信 息 向 有 利 于 自 己 的 方 向 发 展 在 考 核 过 程 中, 上 级 政 府 的 基 本 出 发 点 是 获 得 真 实 准 确 的 信 息, 因 而 采 取 了 一 系 列 相 应 的 制 度 安 排 第 一, 缩 短 信 息 流 程 的 中 间 环 节, 加 强 对 信 息 的 监 控, 解 决 信 息 不 对 称 问 题 技 术 手 段 尤 其 是 网 络 技 术 缩 短 了 信 息 流 程, 有 助 于 信 息 流 通, 例 如 省 级 政 府 可 以 通 过 犠 犐 犛 数 据 信 息 系 统 来 直 接 审 核 乡 镇 政 府 的 工 作 报 表 直 接 检 查 ( 入 户 调 查 ) 也 是 缩 短 信 息 流 程 的 方 式 之 一, 即 越 过 基 层 政 府, 直 接 与 调 查 对 象 接 触, 避 免 基 层 政 府 的 干 扰 信 息 第 二, 数 字 化 管 理 ( 犌 犱 狀,2006) 上 级 政 1. 犠 犐 犛 的 全 称 为 犠 狅 犿 狀 狅 犳 犘 狅 犱 狌 狏 犃 犵 犐 狀 犳 狅 犿 狅 狀 犛 狔 犿, 即 育 龄 妇 女 信 息 系 统 72

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 府 通 过 考 核 的 指 标 化 数 量 化 标 准 化 使 测 量 评 估 变 得 客 观 准 确, 来 解 决 信 息 的 模 糊 性 问 题 考 核 的 主 要 内 容 是 基 层 政 府 的 基 础 工 作 资 料 ( 人 口 档 案 工 作 手 册 ) 原 始 记 录 以 及 个 人 证 明 ( 结 婚 证 户 口 本 ) 等, 然 后 将 这 些 信 息 指 标 化 和 数 量 化, 最 后 赋 予 考 核 分 值 如 乡 镇 三 查 1 服 务 率 的 责 任 指 标 为 100%, 考 核 组 通 过 审 查 育 龄 妇 女 卫 生 检 查 结 果 报 告 单 的 信 息 真 伪 ( 剔 除 伪 造 文 件 ) 和 报 告 单 总 数 量 来 计 算 指 标 完 成 率 但 如 下 文 分 析 所 示, 这 一 系 列 措 施 虽 然 颇 具 匠 心, 但 在 实 际 运 行 过 程 中 仍 然 无 法 有 效 解 决 信 息 不 对 称 问 题, 而 且 指 标 化 和 数 量 化 引 导 着 下 级 政 府 的 注 意 力 和 工 作 重 点, 激 励 基 层 政 府 进 行 选 择 性 关 注 ( 犠 狅 狀,1989), 并 控 制 相 关 指 标 信 息, 进 而 采 取 相 应 策 略 来 应 对 其 次, 考 核 检 查 过 程 不 仅 在 正 式 制 度 下 进 行, 它 还 受 到 非 正 式 过 程 和 机 制 的 影 响 正 式 组 织 内 部 存 在 大 量 非 正 式 制 度 和 小 群 体, 它 们 与 正 式 制 度 互 动 并 存 相 互 作 用 非 正 式 制 度 在 某 些 组 织 条 件 下 可 促 进 正 式 制 度 的 运 作 例 如, 布 劳 ( 犅 狌,1955) 的 研 究 注 意 到, 政 府 机 构 中 非 正 式 群 体 的 私 下 沟 通 导 致 了 比 成 文 规 则 更 多 的 责 任 感 和 创 新 但 在 另 外 的 条 件 下, 非 正 式 制 度 也 可 能 阻 碍 组 织 正 式 制 度 的 运 行, 导 致 与 正 式 制 度 相 对 的 权 威, 软 化 正 式 制 度 的 实 行 过 程, 产 生 与 组 织 目 标 相 悖 的 效 果 ( 犛 狕 狀 犽,1966; 犌 狅 狌 犱 狀,1964; 犠 狅 狀,1989) 对 中 国 政 府 组 织 的 研 究 指 出, 政 策 执 行 过 程 中 存 在 诸 多 以 社 会 关 系 网 络 为 基 础 的 非 正 式 运 作 由 于 社 会 关 系 网 络 可 以 提 供 私 人 信 息 帮 助 讨 价 还 价 ( 犅 狌, 1992), 在 信 息 不 确 定 性 条 件 下, 官 员 会 有 意 识 地 构 建 社 会 安 全 网 络, 以 便 在 出 现 问 题 时 得 到 保 护 ( 王 波,2002; 周 雪 光,2008) 上 级 政 府 与 基 层 政 府 在 组 织 的 日 常 工 作 中 衍 生 出 许 多 非 正 式 社 会 关 系 上 级 政 府 也 深 谙 非 正 式 关 系 网 络 将 影 响 考 核 制 度 的 公 正 执 行, 因 此, 在 制 度 安 排 中 有 意 识 绕 开 基 层 政 府 的 非 正 式 关 系, 回 避 与 基 层 政 府 的 非 正 式 互 动 如 省 级 考 核 时 规 定 : 基 层 政 府 不 得 接 待 不 得 陪 同 考 核 组 ; 考 核 组 在 前 一 天 晚 上 住 在 考 核 样 本 县 的 邻 近 市 县, 于 次 日 清 晨 进 入 样 本 县, 直 接 入 村 进 行 调 查 但 事 实 上, 笔 者 的 田 野 观 察 发 现, 在 考 核 检 查 这 一 环 节, 制 度 环 境 的 压 力 越 大, 激 励 强 度 越 高, 非 正 式 运 作 过 程 就 越 活 跃 如 下 文 所 示, 正 是 这 些 非 正 式 运 作 过 程 导 致 了 考 核 检 查 等 诸 多 制 度 设 计 的 1. 三 查 是 指 通 过 对 育 龄 妇 女 查 环 查 病 查 孕, 来 采 集 核 实 育 龄 妇 女 的 真 实 信 息 73

社 会 2011 3 失 败 究 其 原 因, 关 键 在 于 建 筑 在 共 同 利 益 基 础 之 上 的 政 治 联 合 体 ( 犕 犺,1988) 的 形 成 在 考 核 过 程 中, 上 级 政 府 考 核 的 决 策 者 与 执 行 者 通 常 相 互 分 离, 如 上 级 政 府 领 导 ( 比 如 计 划 生 育 局 局 长 ) 是 考 核 决 策 者, 而 来 自 不 同 科 室 甚 至 外 来 部 门 的 人 员 可 能 是 考 核 执 行 者 考 核 事 件 中 两 者 的 激 励 与 利 益 存 在 差 别 在 权 力 集 中 的 制 度 环 境 下, 上 级 政 府 领 导 的 个 人 意 志 最 终 决 定 考 核 结 果, 他 们 可 从 基 层 政 府 的 游 说 和 贿 赂 中 获 取 个 人 利 益 ; 而 考 核 组 成 员 扮 演 考 核 工 作 的 执 行 者, 考 核 结 果 与 其 利 益 并 不 相 关 这 种 利 益 不 一 致 为 基 层 政 府 的 非 正 式 运 作 提 供 了 空 间, 考 核 组 更 易 于 接 受 基 层 政 府 的 收 买 拉 关 系 等 行 为 结 果, 考 核 执 行 者 ( 如 各 科 室 科 长 ) 与 基 层 政 府 的 非 正 式 个 人 关 系 融 入 考 核 事 件 所 代 表 的 行 政 公 务 关 系 之 中, 为 考 核 的 非 正 式 运 作 埋 下 了 伏 笔 在 制 度 上, 目 标 管 理 责 任 制 采 取 将 目 标 层 层 分 解 逐 级 签 订 责 任 书 的 管 理 方 式, 它 将 多 个 不 同 行 政 等 级 的 责 任 主 体 勾 连 起 来, 一 方 面 以 上 下 级 的 权 威 关 系 为 基 础, 另 一 方 面, 把 责 任 ( 进 而 利 益 ) 连 带 关 系 纳 入 进 来 目 标 管 理 责 任 制 实 行 双 轨 制 度, 县 乡 政 府 部 门 为 一 轨, 各 级 业 务 部 门 为 一 轨, 形 成 了 制 度 性 关 联 ( 王 汉 生 王 一 鸽,2009) 因 此, 基 层 政 府 内 部 各 部 门 在 正 式 制 度 性 关 联 的 日 常 工 作 中 也 产 生 了 大 量 的 非 正 式 制 度 第 三, 政 府 内 部 的 激 励 设 计 在 很 大 程 度 上 诱 发 了 考 核 检 查 过 程 中 的 目 标 替 代 现 象 组 织 学 中 的 一 个 基 本 命 题 是 激 励 机 制 设 计 诱 发 和 制 约 着 相 应 的 组 织 行 为 ( 犓,1975; 犔 狕,1998), 组 织 通 过 激 励 制 度 设 计 促 使 组 织 成 员 愿 意 为 实 现 组 织 目 标 而 工 作 从 这 个 角 度 看, 计 划 生 育 考 核 采 取 一 票 否 决 制, 提 供 了 强 大 的 激 励 ( 惩 罚 ) 压 力 上 级 政 府 的 初 衷 是 以 此 激 励 下 级 政 府 完 成 责 任 目 标, 从 组 织 学 角 度 来 分 析, 这 些 激 励 机 制 的 设 计 意 在 通 过 提 高 违 规 的 成 本 ( 激 励 力 度 ) 测 量 准 确 性 ( 具 体 指 标 ) 和 责 任 落 实 ( 连 带 机 制 ) 来 提 高 国 家 政 策 执 行 的 有 效 性 ( 周 雪 光,2008) 但 是, 激 励 制 度 设 计 需 要 遵 循 有 效 信 息 原 则 激 励 强 度 原 则 ( 犕 犵 狅 犿 牔 犚 狅 犫,1992) 有 效 信 息 原 则 是 指 应 选 择 那 些 有 效 信 息 的 指 标, 这 些 指 标 产 生 误 差 的 可 能 性 越 小 越 好 激 励 强 度 原 则 是 指 如 果 可 以 对 某 项 工 作 的 表 现 进 行 十 分 准 确 的 测 量, 那 么 就 应 该 提 高 激 励 74

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 强 度 ; 如 果 测 量 不 准 确, 提 高 激 励 强 度 反 而 会 导 致 错 误 的 行 为 激 励 强 度 原 则 以 有 效 信 息 原 则 为 基 础, 当 考 核 指 标 不 能 获 取 准 确 信 息 时, 较 强 的 激 励 制 度 设 计 将 导 致 目 标 替 代 也 就 是 说, 激 励 制 度 在 一 定 的 组 织 条 件 和 组 织 范 围 内 可 有 效 运 作, 一 旦 超 越 了 该 组 织 范 围, 激 励 制 度 的 作 用 强 度 和 效 果 将 发 生 显 著 变 化 一 票 否 决 制 旨 在 激 励 基 层 政 府 有 效 执 行 国 家 相 关 政 策, 但 如 本 文 个 案 所 示, 这 一 激 励 制 度 的 强 大 压 力 和 严 重 后 果 常 常 迫 使 下 级 政 府 不 惜 一 切 代 价 来 掩 盖 问 题, 推 托 责 任, 从 而 导 致 考 核 检 查 措 施 难 以 奏 效 在 组 织 运 行 过 程 中, 这 三 个 组 织 机 制 相 互 联 系 相 互 作 用 相 互 渗 透 信 息 问 题 体 现 在 指 标 设 计 和 激 励 制 度 设 计 中, 同 时 也 体 现 在 非 正 式 制 度 的 运 作 过 程 中 ; 不 适 当 的 激 励 制 度 设 计 可 能 诱 发 非 正 式 制 度 运 作, 从 而 激 化 信 息 不 对 称 问 题 本 文 拟 运 用 以 上 理 论 思 路 分 析 犃 县 计 划 生 育 年 度 考 核 检 查 的 个 案, 借 此 剖 析 政 府 内 部 考 核 检 查 的 实 际 运 行 过 程 及 其 存 在 问 题 三 犃 县 案 例 的 实 证 分 析 ( 一 ) 考 核 检 查 之 制 度 设 计 从 上 述 三 个 理 论 思 路 出 发, 笔 者 观 察 到 上 级 政 府 通 过 某 些 组 织 制 度 设 计 来 化 解 信 息 控 制 问 题 非 正 式 运 作 问 题, 这 集 中 体 现 为 考 核 指 标 的 数 量 化 一 竿 到 底 一 票 否 决 和 关 笼 子 等 制 度 设 计 1. 考 核 指 标 的 数 量 化 表 1 列 出 了 2007 年 计 划 生 育 目 标 管 理 责 任 书 中 省 市 县 乡 ( 镇 ) 村 各 级 政 府 层 层 签 订 的 主 要 责 任 指 标 从 中 可 以 看 出, 考 核 制 度 设 计 有 三 个 主 要 特 征 :(1) 采 用 客 观 的 指 标 评 估 政 绩 ;(2) 指 标 测 量 的 数 量 化, 即 用 明 确 的 数 字 来 评 估 任 务 完 成 情 况 ;(3) 每 项 指 标 都 有 明 确 可 操 作 的 统 计 口 径 例 如 乡 ( 镇 ) 的 责 任 指 标 之 一 是 长 效 节 育 率 为 75%, 因 此 犃 县 犇 镇 应 完 成 400 位 妇 女 的 长 效 节 育 手 术 这 就 要 求 : 一 方 面, 乡 镇 政 府 要 提 供 400 份 医 疗 手 术 证 明 ; 另 一 方 面, 在 现 场 调 查 过 程 中, 被 调 查 妇 女 应 做 出 相 应 回 答 考 核 的 指 标 化 数 量 化 标 准 化 对 解 决 信 息 模 糊 性 问 题 至 关 重 要 明 确 清 晰 的 量 化 指 标 具 有 刚 性 特 征, 从 而 减 少 了 人 为 解 释 和 自 圆 其 说 的 空 间, 与 过 去 领 导 拍 脑 袋 的 行 事 方 式 相 比 确 是 行 政 管 理 进 步 的 表 现 75

社 会 2011 3 表 1:2007 年 度 省 市 县 乡 ( 镇 ) 村 ( 居 ) 主 要 责 任 指 标 省 市 县 乡 ( 镇 ) 村 ( 居 ) 政 策 生 育 率 90% 92% 95% 96% 100% 长 效 节 育 率 75% 75% 75% 75% 75% 避 孕 药 具 使 用 率 不 详 85% 90% 90% 90% 出 生 统 计 准 确 率 不 详 94% 98% 98% 100% 法 规 知 识 知 晓 率 不 详 不 详 95% 98% 100% 服 务 站 建 设 40% 45% 50% 无 无 信 息 录 入 准 确 率 98% 98% 98% 98% 100% 三 查 服 务 率 不 详 85% 95% 98% 100% 与 考 核 的 指 标 化 和 数 量 化 并 行 的 制 度 设 计 是 层 层 细 化 和 逐 级 加 码, 指 标 加 码 幅 度 约 为 5% 朱 新 峰 的 研 究 观 察 到, 乡 镇 基 层 工 作 者 不 断 抱 怨 各 项 指 标 往 往 是 一 级 一 级 地 往 下 抄, 论 个 平 均, 逐 级 加 码, 往 往 到 基 层 就 高 得 离 谱, 甚 至 是 脱 离 实 际 难 以 完 成, 更 不 用 说 超 额 完 成 任 务 了 1 如 此, 难 以 起 到 应 有 的 激 励 作 用 本 来, 这 一 制 度 安 排 的 初 衷 是 激 励 下 级 政 府 更 努 力 地 工 作, 但 一 味 提 高 指 标 数 量 的 做 法 时 常 脱 离 实 际, 违 背 了 激 励 机 制 设 计 应 该 遵 循 的 激 励 强 度 原 则 ( 犕 犵 狅 犿 牔 犚 狅 犫,1992) 从 正 式 制 度 的 角 度 分 析, 上 级 政 府 通 过 逐 级 加 码 ( 指 标 空 间 约 为 5%) 来 平 衡 下 级 各 责 任 主 体, 即 使 有 些 下 级 政 府 未 能 完 成 责 任 指 标, 上 级 政 府 还 能 保 证 整 体 上 完 成 政 策 指 标 ( 王 汉 生 王 一 鸽, 2009) 但 从 非 正 式 制 度 的 视 角 分 析,5% 的 加 码 空 间 在 上 下 级 政 府 间 制 造 了 政 治 利 益, 双 方 可 通 过 讨 价 还 价 来 争 取 有 利 于 自 己 的 政 治 利 益 当 下 级 政 府 未 能 完 成 责 任 指 标, 尤 其 是 考 核 出 现 问 题 时 ( 如 出 生 统 计 误 差 ), 下 级 政 府 仍 可 通 过 对 直 接 上 级 政 府 进 行 游 说 收 买 等 方 式 来 化 解 也 就 是 说, 直 接 上 级 政 府 可 以 控 制 和 重 新 分 配 5% 的 加 码 空 间, 通 过 平 衡 下 级 各 责 任 主 体 而 将 问 题 内 部 化 由 此, 一 个 合 理 的 推 论 是 : 直 接 上 级 政 府 层 层 加 码 的 幅 度 越 大, 基 层 政 府 完 成 任 务 的 难 度 就 越 高, 基 层 政 府 通 过 非 正 式 方 式 来 解 决 问 题 的 冲 动 也 就 越 强 烈, 从 而 上 级 政 府 可 牟 取 的 政 治 利 益 越 多 因 此, 这 一 激 励 上 级 政 府 实 行 层 层 加 码 的 严 格 制 度, 反 而 软 化 了 指 标 数 量 化 的 制 度 刚 性 1. 参 见 : 朱 新 峰.2006. 县 级 目 标 管 理 责 任 制 度 探 疑. 犺 狆 :// 狑 狑 狑. 狀 狕 犵. 狀 / /2006/ 1117/ _2320. 犺 犿 76

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 2. 一 竿 到 底 计 生 检 查 采 取 一 竿 到 底 的 制 度 安 排, 即 : 第 一, 调 查 样 本 点 ( 以 村 为 抽 样 单 位 ) 的 信 息 用 多 层 信 封 密 封, 随 后 多 阶 段 逐 次 开 封, 样 本 点 信 息 绝 对 保 密 当 到 达 考 核 样 本 市 时, 考 核 组 才 能 拆 开 第 一 层 信 封 得 知 考 核 样 本 县 ; 当 到 达 样 本 县 时, 考 核 组 才 能 拆 开 第 二 层 信 封 得 知 考 核 样 本 乡 镇 ; 当 到 达 样 本 乡 镇 时, 考 核 组 才 能 拆 开 第 三 层 信 封 得 知 样 本 村 第 二, 不 打 招 呼 不 许 陪 同, 直 接 入 村 调 查 上 级 政 府 以 此 力 图 回 避 与 基 层 政 府 的 非 正 式 互 动 如 省 级 考 核 有 如 下 规 定 : 调 查 组 住 在 样 本 点 邻 近 市 ( 县 ), 次 日 早 上 驶 往 调 查 样 本 市 ( 县 ), 并 于 早 晨 9 点 钟 之 前 开 始 入 户 调 查 基 层 政 府 如 果 提 前 获 知 样 本 点 信 息, 就 可 以 做 好 充 分 准 备 工 作, 如 将 有 问 题 的 调 查 对 象 转 移 到 外 地, 使 得 考 核 组 无 从 查 证 而 上 级 政 府 则 试 图 通 过 以 上 制 度 安 排 来 保 密 信 息, 并 绕 开 基 层 政 府, 径 直 深 入 民 众 中 以 获 取 信 息 因 此, 考 核 一 旦 开 始, 基 层 政 府 每 日 每 时 处 于 高 度 紧 张 的 动 员 状 态, 各 乡 镇 工 作 人 员 在 交 通 要 道 处 守 候 观 察, 直 到 考 核 组 进 入 辖 区 内 组 织 学 多 级 委 托 代 理 理 论 指 出, 执 行 的 链 条 越 长, 不 同 层 级 间 的 利 益 关 系 就 越 不 一 致, 信 息 遗 漏 和 失 真 的 程 度 则 越 高, 信 息 不 对 称 的 程 度 也 就 越 深 理 论 上 说, 一 竿 到 底 的 制 度 安 排 减 少 了 信 息 流 通 环 节, 有 利 于 解 决 信 息 不 对 称 问 题 3. 一 票 否 决 与 关 笼 子 一 票 否 决 是 最 严 厉 的 激 励 ( 惩 罚 ) 制 度, 即 如 果 未 能 完 成 责 任 指 标, 政 府 官 员 的 其 他 政 绩 一 并 抹 去, 不 得 升 迁 不 得 评 优 关 笼 子 是 指 考 核 结 果 排 名 靠 后 者 被 列 为 重 点 对 象, 放 在 笼 子 里 管 理 一 旦 进 入 笼 子 管 理, 无 论 工 作 做 得 多 么 好, 都 不 能 享 受 评 优 评 先 加 官 晋 资 等 各 种 待 遇, 一 直 要 等 到 再 次 通 过 考 核 评 比, 出 了 笼 子, 处 罚 才 会 停 止 尤 其 是, 一 旦 进 入 笼 子, 引 起 上 级 政 府 注 意, 随 后 的 考 核 检 查 会 更 多, 并 且 处 于 笼 子 管 理 的 单 位 也 是 下 一 次 考 核 的 对 象 ( 吴 毅, 2007) 2006 年, 经 市 县 两 级 考 核, 犃 县 对 综 合 排 名 靠 后 的 两 个 乡 镇 即 犣 镇 和 犛 镇 实 行 了 笼 子 管 理 具 体 情 况 如 下 : 对 乡 镇 主 要 领 导 人 的 否 决 : 原 犣 镇 犔 同 志 原 犛 镇 党 委 回 原 工 作 所 在 乡 镇 协 助 当 地 党 委 政 府 抓 计 划 生 育 工 作, 经 年 度 考 核 出 笼 子 后 再 另 行 安 排 免 去 原 犣 镇 常 务 副 镇 长 现 77

社 会 2011 3 犣 镇 党 委 书 记 的 职 务, 改 任 党 委 副 书 记, 经 年 度 考 核 出 笼 子 后 再 予 提 拔 任 用 对 分 管 领 导 的 否 决 : 对 犣 镇 党 委 副 书 记 副 镇 长, 犛 镇 党 委 副 书 记 由 县 纪 委 和 县 委 组 织 部 进 行 诫 勉 谈 话, 在 全 县 通 报 批 评 对 机 关 干 部 的 否 决 : 追 回 犣 镇 和 犛 镇 机 关 干 部 已 经 发 放 的 2006 年 度 第 13 个 月 的 奖 励 工 资 对 计 生 服 务 中 心 人 员 的 否 决 : 犣 镇 计 生 服 务 中 心 犎 同 志 对 旗 子 村 计 划 生 育 工 作 负 有 连 带 责 任, 犛 镇 计 生 服 务 中 心 犔 同 志 对 升 下 村 计 划 生 育 工 作 负 有 连 带 责 任, 解 除 聘 用 合 同 对 村 主 要 负 责 人 的 否 决 : 升 下 村 对 该 镇 年 中 结 账 造 成 严 重 影 响, 对 该 村 党 支 部 书 记 犌 同 志 不 予 办 理 入 保 手 续 对 计 生 局 包 乡 镇 责 任 人 的 否 决 : 免 去 联 系 犣 镇 犛 镇 计 生 局 干 部 犠 同 志 计 生 局 局 长 职 务 一 票 否 决 和 关 笼 子 具 有 极 大 的 激 励 强 度, 将 责 任 连 带 机 制 嵌 入 于 基 层 政 府 各 层 级 各 部 门 和 各 环 节 的 互 动 之 中, 形 成 了 一 损 俱 损 一 荣 俱 荣 的 政 治 利 益 共 同 体 如 本 案 例 中, 犃 县 计 生 局 局 长 被 免 职, 乡 镇 党 委 书 记 ( 已 提 拔 到 县 政 府 工 作 ) 被 遣 返 原 乡 镇 进 行 计 划 生 育 工 作, 相 关 工 作 人 员 一 并 受 到 惩 罚 王 汉 生 等 (2009) 指 出, 目 标 管 理 责 任 制 度 的 内 容 之 一 是 双 轨 并 联 的 制 度 安 排, 这 种 制 度 安 排 在 条 块 之 间 实 现 了 一 种 制 度 性 关 联, 从 而 起 到 减 少 内 部 摩 擦 提 高 行 政 效 率 的 作 用 但 政 治 利 益 共 同 体 是 一 把 双 刃 剑, 当 惩 罚 压 力 过 大 时, 会 激 励 基 层 政 府 进 行 高 度 组 织 和 动 员, 产 生 抵 制 政 策 执 行 的 强 大 力 量, 如 基 层 政 府 各 部 门 ( 公 安 卫 生 等 ) 协 助 提 供 虚 假 的 文 件 材 料, 村 委 会 ( 居 委 会 ) 告 知 民 众 隐 瞒 相 关 负 面 信 息 等 这 是 目 标 管 理 责 任 制 考 核 检 查 和 一 票 否 决 等 正 式 制 度 设 计 所 产 生 的 非 预 期 后 果 ( 二 ) 考 核 检 查 之 应 对 过 程 上 级 政 府 试 图 通 过 指 标 数 量 化 一 竿 到 底 和 一 票 否 决 等 制 度 设 计 来 获 取 真 实 信 息, 下 级 政 府 则 通 过 隐 蔽 信 息 的 策 略 性 行 为, 如 造 假 陪 同 收 买 等, 成 功 消 解 了 来 自 上 级 政 府 的 考 核 检 查 1. 信 息 是 如 何 生 产 的? 与 拍 脑 袋 的 行 政 方 式 相 比, 上 级 政 府 制 定 数 量 化 标 准 化 的 考 核 指 78

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 标 体 系 是 一 种 进 步, 有 助 于 解 决 信 息 模 糊 性 问 题 值 得 注 意 的 是, 数 字 化 管 理 的 有 效 性 必 须 建 立 在 信 息 真 实 全 面 和 准 确 的 基 础 上, 即 相 关 制 度 设 计 要 符 合 有 效 信 息 原 则 ( 犕 犵 狅 犿 牔 犚 狅 犫,1992), 因 而 有 必 要 考 察 分 析 数 字 信 息 的 生 产 过 程 犃 县 计 划 生 育 考 核 信 息 的 收 集 方 式 分 为 现 场 调 查 和 文 件 证 明 两 种 现 场 调 查 指 考 核 者 直 接 入 户, 通 过 询 问 居 民 / 农 民, 如 是 否 参 加 过 三 查 生 育 几 个 孩 子 孩 子 出 生 年 月 等 来 获 取 信 息 文 件 证 明 指 考 核 组 查 阅 基 层 工 作 者 如 村 计 生 专 干 的 工 作 记 录 各 类 报 表, 以 及 其 他 部 门 ( 公 安 卫 生 等 ) 签 署 文 件 的 成 文 信 息 等 显 然 易 见, 民 众 相 关 职 能 部 门 基 层 政 府 最 具 信 息 优 势, 尤 其 是 民 众 和 相 关 部 门 所 提 供 信 息 的 真 伪 直 接 决 定 了 考 核 信 息 的 质 量 笔 者 观 察 到, 犃 县 计 划 生 育 考 核 过 程 中 存 在 大 量 信 息 造 假 现 象, 如 现 场 调 查 中 民 众 瞒 而 不 报, 其 他 职 能 部 门 提 供 伪 造 的 文 件 档 案 等 吴 毅 (2007) 的 文 章 也 指 出, 除 了 人 口 孕 妇 数 等 最 为 紧 要 的 数 据 不 敢 凭 想 象 随 便 填 写 之 外, 其 他 数 据 要 怎 样 填 写 只 能 由 自 己 去 揣 度 实 际 上, 造 假 行 为 有 着 深 厚 的 组 织 基 础 : 第 一, 这 类 组 织 行 为 通 常 涉 及 多 级 政 府 的 共 谋 例 如, 犃 县 计 划 生 育 检 查 过 程 中 有 这 样 一 个 细 节 : 犛 镇 计 生 服 务 站 被 列 为 检 查 对 象, 但 该 服 务 站 的 工 作 楼 刚 刚 竣 工, 没 有 医 疗 仪 器, 没 有 工 作 人 员 然 而, 当 笔 者 随 考 核 组 抵 达 该 镇 计 生 服 务 站 时, 只 见 墙 壁 上 挂 着 整 齐 醒 目 的 工 作 细 则, 穿 着 白 大 褂 的 医 护 人 员 正 忙 碌 工 作 着, 房 间 里 摆 放 着 全 新 的 医 疗 仪 器, 一 片 生 机 勃 勃 的 图 景 犃 县 计 生 局 长 颇 为 得 意 地 说 道 : 我 们 投 入 是 很 大 的, 这 些 仪 器 设 备 就 是 今 年 投 入 几 十 万 购 买 的 事 实 上, 这 些 都 是 头 一 天 晚 上 得 知 考 核 消 息 后 连 夜 制 造 出 来 的, 如 现 场 工 作 人 员 是 从 犃 县 计 生 服 务 站 和 卫 生 院 临 时 调 遣, 清 晨 才 赶 赴 到 此 的 随 行 的 县 计 生 局 科 长 走 出 门 外 时 难 以 抑 制 地 捧 腹 而 笑, 私 下 对 笔 者 说, 你 看, 这 些 全 是 我 们 昨 天 赶 出 来 的, 除 了 这 个 房 子 是 真 的, 其 他 都 是 假 的! 这 个 过 程 中, 犃 县 计 生 局 乡 镇 计 生 办 等 各 级 政 府 部 门 都 卷 入 其 中 第 二, 它 体 现 了 基 层 政 府 内 各 职 能 部 门 的 共 谋 过 程 例 如, 计 生 指 标 之 一 是 长 效 节 育 率, 即 生 育 二 孩 妇 女 应 实 行 绝 育 手 术 犇 镇 的 责 任 指 标 为 400 名 妇 女 应 实 行 该 手 术, 但 由 于 无 法 落 实, 后 来 由 乡 镇 卫 生 院 出 具 假 手 术 证 明, 以 应 对 检 查 考 核 第 三, 造 假 不 仅 涉 及 基 层 政 府 组 织 内 部 的 非 正 式 运 作, 而 且 是 79

社 会 2011 3 国 家 和 社 会 边 界 处 乡 镇 政 府 村 干 部 和 村 民 的 联 合 行 动 这 体 现 于 堵 口 策 略 中 检 查 组 进 行 考 核 前, 村 干 部 已 预 先 告 知 村 民, 要 求 村 民 不 要 胡 乱 说 话, 年 迈 的 对 检 查 组 装 聋 作 哑, 小 孩 转 移 到 其 他 地 方 躲 一 阵 子, 以 免 暴 露 出 问 题 考 核 过 程 中 基 层 政 府 内 部 的 三 个 环 节, 即 基 层 政 府 内 部 的 各 个 职 能 部 门 各 个 层 级 以 及 基 层 政 府 与 村 庄 的 互 动 都 被 严 密 组 织 起 来 这 可 从 守 口 策 略 中 窥 见 一 斑 省 级 考 核 开 始 时, 犃 县 部 署 动 员 各 乡 镇 各 村 庄 严 阵 以 待 村 组 干 部 骑 着 摩 托 车 守 候 在 村 庄 入 口, 各 乡 镇 干 部 守 候 在 乡 镇 关 口 要 道, 县 计 生 局 已 准 备 好 车 辆, 组 建 陪 同 小 组, 随 时 候 命 一 旦 乡 镇 政 府 发 现 考 核 车 辆, 立 刻 电 话 报 告 给 县 计 生 局, 县 里 的 工 作 人 员 马 上 赶 赴 考 核 现 场, 应 对 可 能 出 现 的 各 种 情 况 在 考 核 情 境 之 下, 上 令 下 行 下 情 上 达 的 理 想 图 景 终 于 浮 现 出 来, 基 层 政 府 演 化 为 铁 板 一 块 的 共 同 体, 为 信 息 造 假 提 供 了 可 靠 的 组 织 基 础 考 核 中 呈 现 出 基 层 政 府 组 织 内 部 ( 各 层 级 和 各 部 门 ) 正 式 行 政 关 系 中 所 存 在 的 大 量 非 正 式 关 系, 以 及 基 层 政 府 与 民 众 之 间 的 非 正 式 关 系 两 个 类 型, 但 两 者 的 组 织 机 制 存 在 差 异 : 正 式 行 政 公 务 关 系 由 于 责 任 连 带 制 度 形 成 了 共 同 的 政 治 利 益, 激 励 了 基 层 政 府 内 部 的 非 正 式 互 动 ; 而 基 层 政 府 和 民 众, 尤 其 是 村 干 部 与 村 民 的 关 系 嵌 入 在 日 常 生 活 的 社 会 网 络 中, 遵 循 社 会 情 理 的 逻 辑 信 息 造 假 的 组 织 行 为 是 基 层 政 府 与 民 众 及 其 他 职 能 部 门 互 动 的 结 果, 但 一 票 否 决 制 仅 指 向 基 层 政 府 尤 其 是 计 划 生 育 职 能 部 门, 因 此, 虽 然 一 票 否 决 具 有 强 大 的 制 度 激 励, 但 忽 略 了 互 动 的 另 一 方 即 民 众, 这 种 激 励 设 计 的 不 平 衡 最 终 导 致 了 制 度 的 失 败 换 句 话 说, 如 果 不 能 动 员 民 众 发 挥 激 励 ( 监 督 ) 作 用, 考 核 制 度 将 难 以 奏 效 2. 为 什 么 一 竿 到 底 难 以 奏 效? 考 核 执 行 过 程 中 可 以 辨 识 出 四 个 群 体 : 作 为 考 核 制 度 设 计 者 的 上 级 政 府 作 为 考 核 执 行 者 的 考 核 组 作 为 被 考 核 对 象 的 基 层 政 府 作 为 政 策 执 行 对 象 的 民 众 一 竿 到 底 的 制 度 安 排 是 指 考 核 组 直 接 触 及 政 策 执 行 的 末 端, 即 民 众, 对 被 考 核 的 基 层 政 府 不 打 招 呼, 信 息 绝 对 保 密, 从 而 防 止 基 层 政 府 的 介 入, 从 第 一 现 场 获 取 真 实 信 息 但 事 实 上, 信 息 以 非 正 式 人 际 关 系 网 络 为 载 体, 通 过 私 底 下 的 互 动 来 传 递 和 扩 散, 从 而 瓦 解 了 正 式 制 度 安 排 80

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 在 正 式 制 度 安 排 中, 考 核 组 与 基 层 政 府 是 检 查 与 被 检 查 的 行 政 公 务 关 系, 但 一 个 并 存 的 客 观 事 实 是, 考 核 组 与 基 层 政 府 之 间 还 存 在 大 量 非 正 式 社 会 关 系 因 此, 需 要 在 正 式 制 度 与 非 正 式 制 度 互 动 的 视 角 下 分 析 考 核 组 与 基 层 政 府 的 互 动 过 程 在 犃 县 的 案 例 中, 市 计 生 委 派 出 三 个 考 核 组 到 犃 县 进 行 检 查, 考 核 组 1 的 领 队 为 市 财 务 科 犣 科 长, 他 与 犃 县 计 划 生 育 局 财 务 科 犔 科 长 在 日 常 工 作 中 有 许 多 业 务 合 作, 也 是 私 底 下 的 好 朋 友 考 核 开 始 前, 犣 科 长 已 隐 晦 地 告 知 犔 科 长 样 本 点 信 息, 去 年 的 重 点 也 是 今 年 考 核 的 重 点 这 句 话 暗 含 的 信 息 是 犣 镇 为 必 考 对 象, 而 犔 科 长 正 是 该 乡 镇 的 责 任 联 系 人 在 考 核 过 程 中, 犔 科 长 始 终 随 同 犣 科 长, 随 时 交 换 考 核 最 新 消 息 非 正 式 社 会 关 系 在 其 他 考 核 组 中 亦 普 遍 存 在 ( 见 表 2), 成 为 信 息 交 流 和 流 动 的 最 主 要 方 式 笔 者 观 察 到, 在 一 竿 到 底 制 度 ( 第 二 日 清 晨 ) 实 施 之 前, 市 计 生 委 通 过 私 下 运 作 在 前 一 天 晚 上 已 得 知 考 核 样 本 点 信 息 考 核 方 被 考 核 方 市 计 生 委 县 计 生 局 表 2: 省 市 县 三 级 考 核 的 陪 同 人 员 省 计 生 委 市 计 生 委 县 计 生 局 派 出 犑 主 任 市 犆 科 长 陪 同 犑 主 任 与 考 核 组 犢 主 任 为 以 前 的 同 事 两 个 考 核 陪 同 组 陪 同 组 1 中 的 犃 县 犇 副 局 长 与 考 核 组 1 的 组 长 是 同 学 ; 陪 同 组 2 由 市 里 犑 主 任 陪 同 三 个 考 核 陪 同 组 陪 同 组 1 的 犔 科 长 与 考 核 组 1 的 领 队 犣 科 长 为 同 事 ; 陪 同 组 2 的 犡 副 局 长 与 考 核 组 2 的 犈 副 局 长 为 旧 识 ; 陪 同 组 3 的 犛 科 长 与 考 核 组 3 的 组 长 为 旧 识 乡 计 生 办 乡 镇 书 记 乡 镇 镇 长 分 管 副 镇 长 村 委 会 干 部 村 小 组 负 责 人 乡 镇 镇 长 分 管 副 镇 长 村 委 会 干 部 村 小 组 负 责 人 乡 镇 镇 长 分 管 副 镇 长 村 委 会 干 部 村 小 组 负 责 人 值 得 注 意 的 是, 有 些 情 况 下 考 核 组 人 员 与 犃 县 计 划 生 育 局 人 员 并 不 熟 悉, 尤 其 当 考 核 级 别 较 高 时, 考 核 组 调 查 员 往 往 来 自 与 犃 县 相 距 较 远 的 市 县 这 时, 基 层 政 府 就 会 运 用 某 些 策 略 来 超 越 正 式 公 务 关 系, 构 建 熟 人 关 系, 具 体 体 现 为 接 待 陪 同 和 摆 平 等 非 正 式 制 度 接 待 行 为 在 许 多 研 究 中 已 有 涉 及, 如 赵 树 凯 (2005) 指 出, 在 经 济 程 度 中 等 或 者 下 等 的 乡 镇, 招 待 费 用 要 占 财 政 收 入 的 5% 到 10% 考 核 中 接 待 是 考 核 组 与 基 层 政 府 重 要 的 互 动 方 式 基 层 政 府 通 过 提 供 安 排 考 核 组 的 饮 食 起 居, 构 建 和 强 化 非 正 式 人 际 关 系, 营 造 出 非 正 式 的 互 81

社 会 2011 3 动 情 境, 从 而 弱 化 正 式 的 行 政 公 务 关 系 陪 同 是 指 考 核 过 程 中, 基 层 政 府 为 每 位 考 核 组 调 查 员 安 排 相 应 的 陪 同 人 员 一 方 面, 陪 同 人 员 照 顾 考 核 组 的 饮 食 起 居 ; 另 一 方 面, 考 核 过 程 中 陪 同 人 员 随 同 调 查 员 入 户 调 查 通 过 正 式 的 行 政 公 务 活 动 与 私 下 生 活 两 个 过 程 中 的 密 切 互 动, 陪 同 人 员 与 考 核 组 调 查 员 由 陌 生 转 变 为 熟 人 关 系 由 于 非 正 式 关 系 网 络 可 以 传 递 信 息 ( 犅 狌,1992), 基 层 政 府 由 此 构 建 起 新 的 信 息 流 动 渠 道 当 考 核 调 查 员 查 出 问 题 时 ( 如 出 生 统 计 错 报 出 生 漏 报 等 ), 基 层 政 府 还 会 通 过 收 买 拉 关 系 给 红 包 等 策 略 来 摆 平 考 核 组 以 及 考 核 组 调 查 员 ( 每 个 考 核 组 大 概 10 20 人 不 等 ) 调 查 员 入 村 入 户 调 查 时, 陪 同 人 员 随 行 左 右 当 调 查 员 发 现 可 疑 问 题 时, 陪 同 人 员 立 即 用 红 包 来 收 买 调 查 员 调 查 员 收 下 红 包 就 结 束 调 查, 或 者 把 已 经 查 出 的 问 题 从 记 录 上 抹 去 基 层 干 部 将 这 种 在 现 场 解 决 问 题 的 办 法 称 为 当 堂 消 化 红 包 通 过 陪 同 人 员 私 下 里 隐 蔽 单 独 地 送 给 考 核 组 中 的 调 查 员 笔 者 的 田 野 调 查 中, 省 级 计 划 生 育 年 终 考 核 时, 被 考 核 的 乡 镇 给 予 考 核 组 的 红 包 总 计 约 为 1 万 元 ( 约 10 位 调 查 员 ) 每 位 调 查 员 共 调 查 三 个 乡 镇, 收 取 红 包 3000 元 如 果 调 查 出 来 的 问 题 已 经 上 报 给 考 核 组 组 长, 陪 同 人 员 事 后 方 才 知 道, 这 时 就 需 要 和 组 长 交 易 解 决, 基 层 干 部 将 其 称 为 补 救 摆 平 县 计 生 局 长 这 样 说 道 : 最 好 的 方 式 是 当 堂 消 化, 即 一 旦 发 现 问 题 纰 漏 且 证 据 确 凿 就 立 即 通 报 上 级 上 级 赶 在 考 核 组 碰 头 汇 报 公 开 信 息 以 前, 找 发 现 问 题 的 考 核 人 员 单 独 以 钱 来 解 决 礼 多 人 不 怪, 考 核 组 人 员 非 常 明 白, 接 了 礼, 这 个 问 题 也 就 算 了, 考 核 人 员 权 当 没 有 查 到 这 种 做 法 是 成 本 最 小, 也 是 最 省 心 省 力 的 解 决 方 式 而 如 果 问 题 被 考 核 组 查 出, 调 查 员 已 经 将 结 果 汇 报 给 统 计 员 ( 一 般 称 为 业 务 组 长 ) 和 考 核 组 组 长 后 基 层 政 府 才 发 现, 这 样 处 理 起 来 就 麻 烦 得 多 这 个 时 候 需 要 单 独 找 统 计 员 去 修 改 结 果, 和 组 长 去 交 易 ( 田 野 笔 记 犌 犃 20071010) 可 以 说, 陪 同 是 摆 平 的 序 曲, 并 为 事 后 摆 平 提 供 了 组 织 基 础 被 考 核 者 通 过 陪 同 与 每 位 调 查 员 建 立 私 下 的 沟 通 渠 道, 成 为 随 后 考 核 过 程 中 解 决 问 题 的 重 要 桥 梁 在 考 核 组 与 基 层 政 府 的 互 动 过 程 中, 基 层 政 府 发 掘 启 动 已 有 的 社 会 关 系, 在 陪 同 过 程 中 建 构 起 非 正 式 情 境, 通 过 收 买 来 摆 平 考 核 组, 最 终 化 解 考 核 中 出 现 的 问 题 结 82

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 果, 即 使 上 级 政 府 实 行 一 竿 到 底 的 制 度 安 排, 信 息 流 动 也 并 非 沿 着 正 式 制 度 安 排 直 接 深 入 最 底 层, 因 为 基 层 政 府 通 过 陪 同 拦 截 获 取 了 相 关 信 息, 瓦 解 了 上 级 政 府 控 制 信 息 的 制 度 初 衷 为 什 么 在 考 核 过 程 中 考 核 组 会 任 凭 非 正 式 制 度 对 其 正 常 工 作 的 干 扰 呢? 这 主 要 源 于 激 励 机 制 设 计 的 不 兼 容 组 织 学 的 一 个 基 本 原 理 是, 如 果 对 犃 实 行 激 励, 而 期 望 得 到 犅 结 果 是 不 可 能 的 ( 犓,1975) 一 票 否 决 制 事 实 上 是 激 励 基 层 政 府 应 对 考 核 组, 而 并 非 激 励 考 核 组 认 真 执 行 考 核 制 度 在 权 力 集 中 的 制 度 环 境 下, 上 级 政 府 领 导 最 终 决 定 考 核 结 果, 可 从 基 层 政 府 的 游 说 和 贿 赂 中 获 取 利 益 ; 考 核 组 成 员 扮 演 考 核 工 作 的 执 行 者, 考 核 结 果 与 其 利 益 并 不 相 关 尤 其 是, 考 核 组 接 受 基 层 政 府 非 正 式 运 作 的 收 益 ( 如 红 包 ) 远 远 大 于 遵 守 考 核 制 度 规 定 的 收 益, 这 也 激 励 了 考 核 组 对 基 层 政 府 非 正 式 行 为 的 接 受 和 认 可 换 句 话 说, 只 有 当 激 励 制 度 在 根 本 上 激 励 考 核 组 的 执 行 行 为 时, 考 核 制 度 才 能 得 到 落 实 例 如 笔 者 观 察 到 的 同 级 检 查 的 制 度 设 计, 即 下 级 政 府 相 互 检 查, 相 互 进 行 排 名 竞 争, 排 名 落 后 者 将 受 到 关 笼 子 的 惩 处 这 一 制 度 设 计 给 考 核 组 以 极 大 的 激 励 考 核 组 ( 同 级 政 府 ) 为 了 自 己 的 政 治 利 益 ( 争 取 排 名 在 前 ) 而 认 真 严 格 地 实 行 考 核 检 查 1 3. 越 级 求 助 基 层 政 府 形 成 利 益 共 同 体, 通 过 摆 平 考 核 组, 极 大 弱 化 了 考 核 执 行 的 力 度 和 考 核 实 施 效 果 现 有 的 讨 论 主 要 是 在 考 核 正 式 制 度 所 涉 及 的 范 围 内 展 开, 尤 其 是 直 接 上 下 级 政 府 与 基 层 政 府 的 互 动 过 程 中 如 果 将 注 意 力 集 中 于 多 层 级 的 政 府 组 织 体 系 就 会 发 现, 在 某 些 组 织 条 件 下, 非 正 式 运 作 会 超 越 考 核 事 件, 即 上 级 政 府 与 基 层 政 府 的 互 动 范 围, 而 在 更 广 阔 的 背 景 下 进 行 越 级 求 助 的 应 对 策 略 即 是 一 例 越 级 求 助 是 指 绕 过 直 接 上 级 政 府, 通 过 更 上 级 政 府 的 非 正 式 运 作 来 化 解 考 核 中 出 现 的 问 题 在 市 级 考 核 时, 某 考 核 组 查 出 出 生 统 计 误 差, 并 且 拒 绝 犃 县 的 收 买 正 值 调 查 现 场, 双 方 僵 持 不 下 犃 县 计 划 生 育 局 长 立 即 给 犃 市 副 市 长 打 电 话, 请 求 帮 助 副 市 长 是 犃 县 前 任 副 县 长, 并 分 管 过 计 划 生 育 工 作 犃 县 试 图 通 过 副 市 长 的 权 力 对 来 自 市 里 的 考 核 组 施 加 压 力, 迫 使 考 核 组 屈 服, 修 改 考 核 结 果 另 一 个 细 节 1. 笔 者 将 在 其 他 文 章 中 对 同 级 检 查 制 度 进 行 详 细 的 分 析 讨 论 83

社 会 2011 3 发 生 在 市 考 核 结 束 之 后, 犃 县 共 暴 露 出 7 例 出 生 统 计 错 误, 不 仅 未 能 完 成 责 任 指 标, 而 且 是 较 为 严 重 的 工 作 失 误, 如 其 中 某 乡 镇 漏 报 一 对 双 胞 胎 按 照 正 式 制 度 规 定, 犃 县 理 应 受 到 一 票 否 决 制 度 的 惩 罚 考 核 组 已 将 考 核 结 果 上 报 给 市 计 生 委, 通 过 对 考 核 组 的 非 正 式 运 作 向 直 接 上 级 政 府 隐 瞒 信 息 的 应 对 策 略 失 去 效 力 就 在 考 核 组 离 开 的 当 天 晚 上, 犃 县 计 生 局 干 部 立 即 奔 赴 省 城 找 关 系 以 解 决 问 题 事 后, 犃 县 计 生 局 财 务 科 长 数 次 提 到, 这 次 去 省 城 的 花 费 可 不 小 最 后, 犃 县 免 于 一 票 否 决 的 惩 罚 越 级 求 助 反 映 了 犃 县 与 其 更 上 级 政 府 存 在 某 种 特 殊 的 庇 护 关 系, 它 以 特 殊 的 社 会 关 系 网 络 如 同 乡 关 系 为 基 础, 更 上 级 政 府 利 用 其 行 政 权 力 为 基 层 政 府 抹 平 问 题 越 级 求 助 策 略 使 得 基 层 政 府 借 用 社 会 网 络 机 制 超 越 权 力 等 级 结 构, 即 直 接 上 级 政 府 ( 政 策 制 订 者 ) 与 基 层 政 府 ( 政 策 执 行 者 ) 的 行 政 关 系, 涉 及 更 为 复 杂 的 政 治 利 益 过 程 在 此 可 做 如 下 推 断 : 组 织 权 力 越 集 中, 更 上 级 政 府 的 偏 好 越 能 够 影 响 下 级 政 府 的 正 式 制 度 安 排, 则 非 正 式 制 度 运 作 越 活 跃 这 有 助 于 理 解 为 什 么 政 府 组 织 中, 尤 其 是 基 层 政 府, 热 衷 于 通 过 各 种 关 系 渠 道 建 立 起 范 围 广 泛 的 保 护 网 络 ( 王 波,2002) 四 讨 论 与 结 论 本 文 着 眼 于 计 划 生 育 考 核 检 查 这 一 环 节, 在 这 个 过 程 中, 组 织 决 策 者 与 执 行 者 在 互 动 中 完 成 政 策 执 行 上 级 政 府 考 核 检 查 与 下 级 政 府 应 对 的 组 织 过 程 有 着 独 特 的 制 度 环 境 和 组 织 基 础, 反 映 了 科 层 制 组 织 中 信 息 不 对 称 激 励 机 制 设 计 不 兼 容, 以 及 上 下 级 政 治 利 益 诉 求 导 致 考 核 监 督 机 制 难 以 奏 效 等 组 织 问 题 上 级 政 府 通 过 制 度 化 的 组 织 设 计 和 严 格 考 核, 力 图 收 集 到 真 实 有 效 的 信 息 下 级 政 府 则 在 一 票 否 决 连 带 责 任 等 制 度 压 力 的 激 励 下, 动 员 和 构 建 起 非 正 式 网 络, 通 过 非 正 式 运 作 来 隐 瞒 信 息 中 间 层 级 的 政 府 ( 省 市 县 ) 通 过 指 标 层 层 分 解 和 逐 级 加 码 创 造 出 符 合 本 级 政 府 政 治 利 益 的 运 作 空 间 考 核 制 度 执 行 的 失 败 也 是 政 府 组 织 内 部 决 策 权 集 中 的 代 价 一 方 面, 各 级 组 织 内 部 权 力 集 中, 如 领 导 负 责 制 ; 另 一 方 面, 政 府 组 织 体 系 实 行 中 央 集 权 制 这 使 得 大 至 国 家 政 策 制 定, 小 至 政 策 执 行 的 某 一 环 节 ( 如 考 核 检 查 ) 在 执 行 中 相 互 分 离, 极 大 提 高 了 政 策 的 监 督 和 激 励 成 本 本 文 认 为, 信 息 84

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 控 制 问 题 非 正 式 运 作 问 题 和 激 励 机 制 问 题 这 三 个 组 织 机 制 存 在 相 互 作 用 相 互 强 化 的 效 应 它 们 的 不 兼 容 和 内 在 矛 盾 最 终 导 致 了 考 核 制 度 实 施 的 失 败 本 文 试 图 在 以 下 几 个 方 面 推 进 中 国 政 府 运 作 体 制 的 研 究 第 一, 组 织 学 中 一 个 基 本 的 问 题 是, 组 织 在 宏 观 制 度 安 排 和 遇 到 实 际 技 术 要 求 时, 组 织 的 结 构 性 安 排 与 实 际 运 作 时 常 相 互 分 离 ( 犱 狅 狌 狆 狀 犵 ) ( 犕 狔 牔 犚 狅 狑 狀,1977) 考 核 检 查 制 度 正 是 组 织 为 解 决 该 分 离 问 题 所 采 取 的 制 度 设 计 在 这 个 过 程 中, 决 策 与 执 行 相 互 互 动 ( 而 非 相 互 分 离 ), 推 动 宏 观 制 度 安 排 的 具 体 落 实 本 文 讨 论 这 一 互 动 过 程 和 相 关 的 互 动 机 制, 从 而 超 越 了 传 统 组 织 学 对 分 离 问 题 的 研 究 第 二, 本 文 沿 着 组 织 设 计 中 普 遍 存 在 的 三 个 问 题 信 息 不 对 称 非 正 式 运 作 和 激 励 设 计 来 讨 论, 这 三 个 组 织 机 制 相 互 强 化 本 文 认 为, 这 些 组 织 现 象 不 能 简 单 地 归 咎 于 政 府 官 员 或 执 行 人 员 的 素 质 和 能 力, 考 核 制 度 执 行 失 效 是 政 府 组 织 设 计 中 组 织 目 标 与 激 励 制 度 不 兼 容 而 引 发 的 非 预 期 性 结 果 任 何 激 励 机 制 或 者 组 织 结 构 的 有 效 性 都 是 有 前 提 条 件 的, 因 此 需 要 对 具 体 的 组 织 条 件 组 织 设 施 进 行 深 入 分 析 第 三, 本 文 试 图 突 破 压 力 型 体 制 和 激 励 型 体 制 的 研 究 前 者 强 调 激 励 ( 惩 罚 ) 导 致 的 负 面 后 果, 后 者 强 调 激 励 指 标 的 正 向 导 向 作 用 本 文 关 注 上 下 级 政 府 的 互 动 过 程, 从 组 织 学 角 度 出 发, 强 调 上 下 级 政 府 间 复 杂 微 妙 的 关 系 及 其 相 互 冲 突 相 互 妥 协 讨 价 还 价 的 政 治 过 程 本 文 的 观 察 只 是 基 于 中 国 中 部 某 农 业 县, 但 上 下 级 政 府 考 核 检 查 与 应 对 的 组 织 过 程 策 略 行 为 普 遍 存 在 于 其 他 地 区 ( 董 强 李 小 云, 2009) 和 其 他 政 策 领 域 ( 周 安 生 周 小 华,2007), 文 中 提 出 的 组 织 学 问 题 也 普 遍 存 在 于 基 层 政 府 运 作 过 程 中 显 然, 本 文 也 留 下 诸 多 需 要 进 一 步 分 析 讨 论 的 问 题 : 第 一, 连 带 责 任 是 上 级 政 府 管 制 下 级 政 府 的 动 力 之 一, 也 导 致 中 级 政 府 和 下 级 政 府 相 互 勾 结 以 欺 骗 上 级 政 府 连 带 责 任 是 造 成 激 励 机 制 和 组 织 目 标 不 兼 容 的 因 素 之 一, 但 连 带 责 任 机 制 也 具 有 积 极 作 用 ( 张 维 迎 邓 峰,2002) 在 当 代 中 国 政 府 体 制 中 连 带 责 任 机 制 的 作 用 边 界 和 组 织 条 件 还 有 必 要 进 行 更 为 深 入 的 研 究 第 二, 考 核 制 度 是 中 国 政 府 组 织 运 作 体 系 中 目 标 管 理 责 任 制 的 核 心 内 容, 如 果 考 核 沦 为 政 治 游 戏, 演 化 为 牟 取 政 治 利 益 的 过 程, 考 核 制 度 将 失 去 其 应 有 的 激 励 和 监 督 功 能, 而 合 理 的 考 核 制 度 设 计 仍 需 要 进 一 步 的 探 讨 85

社 会 2011 3 参 考 文 献 ( 犚 犳 狀 ) 犌 犱 犱 狀, 犃 狀 犺 狅 狀 狔.2006. 犛 狅 狅 狅 犵 狔. 犆 犿 犫 犱 犵, 犝. 犓.: 犘 狅 狔 犘. 犅 狌, 犘 犕 犺.1955. 犜 犺 犇 狔 狀 犿 狅 犳 犅 狌 狌 狔 : 犃 犛 狌 犱 狔 狅 犳 犐 狀 狆 狅 狀 犚 狅 狀 狀 犜 狑 狅 犌 狅 狏 狀 犿 狀 犃 犵 狀. 犆 犺 犵 狅 : 犝 狀 狏 狔 狅 犳 犆 犺 犵 狅 犘. 犅 狌, 犚. 犛.1992. 犛 狌 狌 犎 狅. 犆 犿 犫 犱 犵 : 犎 狏 犱 犝 狀 狏 狔 犘. 董 强 李 小 云.2009. 农 村 公 共 政 策 执 行 过 程 中 的 监 督 软 化 以 犌 省 犡 镇 计 划 生 育 政 策 的 落 实 为 例 [ 犑 ]. 中 国 行 政 管 理 (12).[ 犇 狅 狀 犵 犙 狀 犵 狀 犱 犔 犡 狅 狔 狌 狀.2009. 犛 狌 狆 狏 狅 狀 犛 狅 犳 狀 狀 犵 狀 犺 犐 犿 狆 犿 狀 狅 狀 狅 犳 犚 狌 犘 狌 犫 犘 狅 : 犃 犆 犛 狌 犱 狔 狅 犳 犉 犿 狔 犘 狀 狀 狀 犵 犘 狅 狔 狀 犡 犜 狅 狑 狀, 犌 犘 狅 狏 狀. 犆 犺 狀 犘 狌 犫 犃 犱 犿 狀 狅 狀 (12).( 狀 犆 犺 狀 )] 高 王 凌.2006. 人 民 公 社 时 期 农 民 的 反 行 为 调 查 [ 犕 ]. 北 京 : 中 共 党 史 出 版 社.[ 犌 狅 犠 狀 犵 狀 犵.2006. 犃 犛 狌 犱 狔 狅 犳 犆 犺 狀 犘 狀 犆 狅 狌 狀 犃 狅 狀. 犅 犼 狀 犵 : 犆 犺 狀 犆 狅 犿 犿 狌 狀 犘 狔 犎 狅 狔 犘 狌 犫 犺 狀 犵 犎 狅 狌.] 犌 狅 狌 犱 狀, 犃. 犠.1964. 犘 狀 狅 犳 犐 狀 犱 狌 犅 狌 狌 狔. 犌 狀 狅 : 犉 犘. 犓, 犛.1975. 犗 狀 犺 犉 狅 狔 狅 犳 犚 狑 犱 狀 犵 犃, 犠 犺 犎 狅 狆 狀 犵 犳 狅 犅. 犃 犱 犿 狔 狅 犳 犕 狀 犵 犿 狀 犑 狅 狌 狀 (18):769 783. 犔 狕, 犈. 犘.1998. 犘 狅 狀 狀 犈 狅 狀 狅 犿 犳 狅 犕 狀 犵. 犖 狑 犢 狅 犽 : 犑 狅 犺 狀 犠 狔 牔 犛 狅 狀, 犐 狀. 犕 犺, 犑. 犌.1988. 犇 狅 狀 狀 犱 犗 犵 狀 狕 狅 狀. 犖 狑 犢 狅 犽 : 犉 犘. 犕 犺, 犑. 犌.1994. 犃 犘 犿 狅 狀 犇 狅 狀 犕 犽 狀 犵 : 犎 狅 狑 犇 狅 狀 犎 狆 狆 狀. 犖 狑 犢 狅 犽 : 犉 犘. 犕 狔, 犑. 犠. 狀 犱 犅. 犚 狅 狑 狀.1977. 犐 狀 狌 狅 狀 狕 犱 犗 犵 狀 狕 狅 狀 : 犉 狅 犿 犛 狌 狌 犕 狔 犺 狀 犱 犆 犿 狅 狀 狔. 犃 犿 狀 犑 狅 狌 狀 狅 犳 犛 狅 狅 狅 犵 狔 83:340 363. 犕 犵 狅 犿, 犘. 狀 犱 犑. 犚 狅 犫.1992. 犈 狅 狀 狅 犿, 犗 犵 狀 狕 狅 狀 狀 犱 犕 狀 犵 犿 狀. 犈 狀 犵 狑 狅 狅 犱 犆 犳, 犖. 犑.: 犘 狀 犎. 犛 狕 狀 犽, 犘.1966. 犜 犞 犃 狀 犱 犺 犌 犚 狅 狅 : 犃 犛 狌 犱 狔 狀 犺 犛 狅 狅 狅 犵 狔 狅 犳 犉 狅 犿 犗 犵 狀 狕 狅 狀. 犖 狑 犢 狅 犽 : 犎 狆 牔 犚 狅 狑. 孙 立 平 郭 于 华.2000. 软 硬 兼 施 : 正 式 权 力 非 正 式 运 作 的 过 程 分 析 华 北 犅 镇 收 粮 的 个 案 研 究 [ 犌 ]// 清 华 社 会 学 评 论 ( 特 辑 ). 厦 门 : 鹭 江 出 版 社 [ 犛 狌 狀 犔 狆 狀 犵 狀 犱 犌 狌 狅 犢 狌 犺 狌.2000. 犜 犺 犛 犽 狀 犱 犺 犆 狅 : 犃 犘 狅 犃 狀 狔 狅 犳 犐 狀 犳 狅 犿 犗 狆 狅 狀 狅 犳 犉 狅 犿 犘 狅 狑 : 犃 犆 犛 狌 犱 狔 狅 犳 犔 狏 狔 狀 犵 犇 狀 犵 犵 狅 狌 狀 犵 犜 狅 狑 狀 犅 狀 犖 狅 犺 犆 犺 狀. 犐 狀 犜 狀 犵 犺 狌 犛 狅 狅 狅 犵 犚 狏 狑. 犡 犿 狀 : 犔 狌 犼 狀 犵 犘 狌 犺 狀 犵 犎 狅 狌.] 王 波.2002. 关 系 运 作 制 度 化 的 过 程 分 析 : 华 东 地 区 犃 县 政 府 机 构 改 革 的 个 案 研 究 [ 犑 ]. 社 会 学 研 究 (4).[ 犠 狀 犵 犅 狅.2002. 犃 狀 狔 狅 狀 犺 犘 狅 狅 犳 犺 犐 狀 狌 狅 狀 狕 狅 狀 狅 犳 犛 狅 犚 狅 狀 犗 狆 狅 狀. 犛 狅 狅 狅 犵 犚 犺 (4).( 狀 犆 犺 狀 )] 王 汉 生 王 一 鸽.2009. 目 标 管 理 责 任 制 : 农 村 基 层 政 权 的 实 践 逻 辑 [ 犑 ]. 社 会 学 研 究 (2). [ 犠 狀 犵 犎 狀 犺 狀 犵 狀 犱 犠 狀 犵 犢 犵.2009. 犜 犵 犕 狀 犵 犿 狀 犚 狆 狅 狀 犫 狔 犛 狔 犿 : 犜 犺 犘 犔 狅 犵 狅 犳 犔 狅 犘 狔 犛 狀 犚 狌 犆 犺 狀. 犛 狅 狅 狅 犵 犛 狌 犱 (2).( 狀 犆 犺 狀 )] 犠 狅 狀, 犑. 犙.1989. 犅 狌 狌 狔 : 犠 犺 犌 狅 狏 狀 犿 狀 犃 犵 狀 犇 狅 狀 犱 犠 犺 狔 犜 犺 狔 犇 狅 犐. 犖 狑 犢 狅 犽 : 犅 犅 狅 狅 犽. 吴 毅.2007. 小 镇 喧 嚣 : 一 个 乡 镇 政 治 运 作 的 演 绎 与 阐 释 [ 犕 ]. 北 京 : 三 联 书 店.[ 犠 狌 犢. 2007. 犝 狆 狅 狀 犛 犿 犜 狅 狑 狀 : 犐 狀 狆 狅 狀 狅 犳 犜 狅 狑 狀 犺 狆 犘 狅 犗 狆 狅 狀. 犅 犼 狀 犵 : 犛 犇 犡 犑 狅 狀 犘 狌 犫 犺 狀 犵 犆 狅 犿 狆 狀 狔.] 86

上 下 级 政 府 间 考 核 检 查 与 应 对 过 程 的 组 织 学 分 析 应 星.2001. 大 河 移 民 上 访 的 故 事 [ 犕 ]. 北 京 : 三 联 书 店.[ 犢 狀 犵 犡 狀 犵.2001. 犜 犺 犛 狅 狔 狅 犳 犇 犺 犇 犿. 犅 犼 狀 犵 : 犛 犇 犡 犑 狅 狀 犘 狌 犫 犺 狀 犵 犆 狅 犿 狆 狀 狔.] 张 静.2000. 基 层 政 权 乡 村 制 度 诸 问 题 [ 犕 ]. 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社.[ 犣 犺 狀 犵 犑 狀 犵. 2000. 犐 狌 犌 : 犚 狅 狅 犔 狏 狅 犳 犘 狅. 犎 狀 犵 狕 犺 狅 狌 : 犣 犺 犼 狀 犵 犘 狅 狆 犘 狌 犫 犺 狀 犵 犎 狅 狌.] 张 维 迎 邓 峰.2003. 信 息 激 励 与 连 带 责 任 对 中 国 古 代 连 坐 保 甲 制 度 的 法 和 经 济 学 解 释 [ 犑 ]. 中 国 社 会 科 学 (3). [ 犣 犺 狀 犵 犠 狔 狀 犵 狀 犱 犇 狀 犵 犉 狀 犵.2003. 犐 狀 犳 狅 犿 狅 狀, 犐 狀 狀 狏 狀 犱 犑 狅 狀 犚 狆 狅 狀 犫 狔 : 犃 犔 犵 狀 犱 犈 狅 狀 狅 犿 犐 狀 狆 狅 狀 狅 犳 犔 狀 犣 狌 狅 狀 犱 犅 狅 犑 犛 狔 犿 狀 犃 狀 狀 犆 犺 狀. 犛 狅 犛 狀 狀 犆 犺 狀 (3).( 狀 犆 犺 狀 )] 赵 树 凯.2005. 乡 镇 政 府 的 应 酬 生 活 10 省 ( 区 )20 乡 镇 调 查 [ 犑 ]. 发 展 研 究 (7). [ 犣 犺 狅 犛 犺 狌 犽.2005. 犜 犺 犛 狅 犈 狀 狀 犿 狀 狅 犳 犌 犚 狅 狅 犌 狅 狏 狀 犿 狀. 犇 狏 狅 狆 犿 狀 犚 犺 (7).( 狀 犆 犺 狀 )] 周 安 生 周 小 华.2007. 上 有 政 策 下 有 对 策 现 象 之 研 究 以 煤 矿 安 全 生 产 政 策 执 行 受 阻 为 例 [ 犑 ]. 山 东 行 政 学 院 山 东 省 经 济 管 理 干 部 学 院 学 报 (3).[ 犣 犺 狅 狌 犃 狀 犺 狀 犵 狀 犱 犣 犺 狅 狌 犡 狅 犺 狌.2007. 犜 犺 犆 狅 狌 狀 犿 狌 犃 狅 狀 狀 犘 狅 狅 狀 狅 犳 犘 狅 狔 犐 犿 狆 犿 狀 狅 狀 : 犜 犽 狀 犵 犆 狅 狌 狀 犿 狌 犃 狅 狀 狅 犳 犺 犆 狅 犘 狅 犱 狌 狅 狀 犛 狌 犘 狅 狔 犳 狅 犈 狓 犿 狆. 犑 狅 狌 狀 狅 犳 犛 犺 狀 犱 狅 狀 犵 犃 犱 犿 狀 狅 狀 犐 狀 狌 牔 犛 犺 狀 犱 狅 狀 犵 犈 狅 狀 狅 犿 犕 狀 犵 犿 狀 犘 狅 狀 狀 犐 狀 狌 (3).( 狀 犆 犺 狀 )] 周 雪 光.2003. 组 织 社 会 学 十 讲 ( 犕 ). 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社.[ 犣 犺 狅 狌 犡 狌 犵 狌 狀 犵. 2003. 犜 狀 犔 狌 狀 犗 犵 狀 狕 狅 狀 犛 狌 犱. 犅 犼 狀 犵 : 犛 狅 犛 狀 犃 犱 犿 犘.] 周 雪 光.2005. 逆 向 软 预 算 约 束 : 一 个 政 府 行 为 的 组 织 分 析 [ 犑 ]. 中 国 社 会 科 学 (2).[ 犣 犺 狅 狌 犡 狌 犵 狌 狀 犵.2005. 犃 犱 狏 犛 狅 犳 犅 狌 犱 犵 犆 狅 狀 狀 : 犃 狀 犗 犵 狀 狕 狅 狀 犃 狀 狔 狅 狀 犌 狅 狏 狀 犿 狀 犃 狅 狀. 犛 狅 犛 狀 狀 犆 犺 狀 (2).( 狀 犆 犺 狀 )] 周 雪 光.2008. 基 层 政 府 间 的 共 谋 现 象 : 一 个 政 府 行 为 的 制 度 逻 辑 [ 犑 ]. 社 会 学 研 究 (6).[ 犣 犺 狅 狌 犡 狌 犵 狌 狀 犵. 犆 狅 狌 狅 狀 犿 狅 狀 犵 犔 狅 犌 狅 狏 狀 犿 狀 : 犜 犺 犐 狀 狌 狅 狀 犔 狅 犵 狅 犳 犌 狅 狏 狀 犿 狀 犅 犺 狏 狅. 犛 狅 狅 狅 犵 犛 狌 犱 (6).( 狀 犆 犺 狀 )] 责 任 编 辑 : 田 青 87