摇 摇 2012 年 6 月 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 理 论 学 刊 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 Jun. 2012 第 6 期 摇 总 第 220 期 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 Theory Journal 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 No. 6 Ser. No. 220 * 论 分 类 改 革 后 事 业 单 位 的 公 法 回 归 冶 及 制 度 设 计 杨 摇 欣 ( 中 国 劳 动 关 系 学 院 法 学 系, 北 京 100048) 摇 摇 也 摘 摇 要 页 我 国 事 业 单 位 改 革 始 终 没 有 解 决 事 业 单 位 的 公 私 法 属 性 问 题, 公 法 属 性 的 模 糊 已 成 为 事 业 单 位 逐 利 问 责 含 糊 等 表 象 问 题 的 本 源, 本 轮 事 业 单 位 改 革 应 在 保 留 公 益 性 事 业 单 位 的 基 础 上, 明 确 事 业 单 位 的 公 法 定 位, 建 构 中 国 语 境 下 的 公 益 法 人 冶 制 度 摇 摇 也 关 键 词 页 事 业 单 位 ; 公 法 约 束 ; 公 益 法 人 摇 摇 也 中 图 分 类 号 页 D920. 0 摇 摇 摇 摇 也 文 献 标 识 码 页 A 摇 摇 摇 摇 也 文 章 编 号 页 1002-3909(2012)06-0089-06 摇 摇 引 言 事 业 单 位 是 一 种 具 有 鲜 明 中 国 特 色 的 社 会 组 织, 目 前 全 国 事 业 单 位 共 有 126 万, 拥 有 工 作 人 员 超 过 3000 万 [1], 是 公 共 财 政 最 大 的 供 养 主 体 从 1980 年 起, 我 国 开 启 了 事 业 单 位 改 革, 就 改 革 进 程 看, 前 期 一 直 被 动 追 随 着 经 济 体 制 改 革 的 步 伐, 从 1980 年 的 预 算 包 干 冶 到 90 年 代 医 疗 教 育 的 产 业 化 冶, 市 场 的 逐 利 性 日 益 侵 蚀 着 事 业 单 位 的 公 益 本 质, 许 多 事 业 单 位 已 面 目 全 非, 在 21 世 纪 的 中 国, 试 图 用 一 个 定 义 去 概 括 事 业 单 位 的 一 般 属 性 多 半 会 犯 简 单 化 的 错 误, 因 为, 事 业 单 位 的 多 样 化 和 复 杂 性 已 经 远 远 超 出 了 任 何 言 词 定 义 所 能 够 概 括 的 极 限 冶 [2] 过 度 市 场 化 使 事 业 单 位 一 再 偏 离 公 益 本 质, 使 事 业 单 位 突 出 机 构 和 个 人 利 益 目 标 而 忽 视 甚 至 背 离 损 害 社 会 公 益 目 标 冶 [3] 在 多 方 论 证 反 思 之 后,2011 年 中 央 再 度 提 出 分 类 推 进 事 业 单 位 改 革, 提 出 按 照 社 会 功 能 将 现 有 事 业 单 位 划 分 为 承 担 行 政 职 能 从 事 生 产 经 营 活 动 和 从 事 公 益 服 务 3 个 类 别 [1] 2012 年 4 月 16 日 中 共 中 央 国 务 院 关 于 分 类 推 进 事 业 单 位 改 革 指 导 意 见 提 出 五 年 内 完 成 事 业 单 位 分 类 冶 改 革 后 的 事 业 单 位 将 只 保 留 公 益 性, 成 为 国 家 公 共 职 能 的 重 要 履 行 主 体 如 何 针 对 改 革 后 的 事 业 单 位, 构 建 与 其 公 益 性 相 适 应 并 能 促 进 其 公 益 性 强 化 的 制 度, 将 成 为 分 类 改 革 后 建 设 的 重 点 从 已 有 制 度 安 排 上 看, 公 法 是 确 保 公 益 性 的 最 为 有 效 的 制 度, 公 法 所 确 立 的 公 正 问 责 法 治 透 明 和 公 众 参 与 等 相 关 机 制, 可 以 引 导 政 府 在 公 共 利 益 的 水 平 上 运 行 国 外 与 我 国 事 业 单 位 大 致 对 应 的 公 有 公 共 服 务 组 织 冶 无 论 其 组 织 形 式 如 何, 均 受 到 公 法 不 同 程 度 的 约 束, 其 与 政 府 不 同 的 只 是 有 无 独 立 法 律 地 位 和 独 特 的 治 理 结 构 冶 [4](P5) 而 我 国 从 1986 年 开 始 推 行 事 业 法 人 冶 制 度, 在 事 业 法 人 冶 的 民 事 主 体 身 份 之 外, 事 业 单 位 是 否 同 时 受 到 公 法 约 束, 在 理 论 与 实 践 上 均 处 于 模 糊 状 态, 这 种 模 糊 已 对 中 国 事 业 单 位 的 公 益 性 造 成 现 实 伤 害 从 公 法 视 角 研 究 中 国 事 业 单 位 改 革, 明 确 事 业 单 位 的 公 法 约 束, 确 定 不 同 类 型 事 业 单 位 的 公 法 主 体 地 位, 对 于 健 全 以 公 益 为 中 心 的 事 业 单 位 治 理 结 构, 维 护 改 革 成 果, 具 有 重 要 意 义 一 事 业 单 位 的 法 律 属 性 之 惑 ( 一 ) 事 业 单 位 是 公 法 主 体 还 是 私 法 主 体? 我 们 观 察 到 什 么,( 部 分 的 ) 取 决 于 我 们 用 什 么 样 的 方 式 提 问 冶 [5] 本 文 认 为, 对 于 事 业 单 位 而 言, 核 心 的 提 问 是 事 业 单 位 是 公 法 主 体 还 是 私 法 主 体? 答 案 将 决 定 事 业 单 位 行 为 依 据 及 行 为 趋 向, 并 将 最 终 影 响 事 业 单 位 改 革 的 实 现 程 度 私 法 与 公 法 最 大 的 不 同 在 于, 前 者 调 整 的 是 平 等 主 体 之 间 的 关 系, 强 调 自 愿 平 等 ; 后 者 调 整 的 是 国 家 与 公 民 之 间 的 关 系, 具 有 根 本 的 政 治 性 冶 [6](P8) 如 果 某 一 主 体 被 定 位 为 私 法 主 体, 则 意 味 着 其 有 自 * 本 文 系 国 家 社 会 科 学 基 金 重 大 课 题 法 治 视 野 下 的 政 府 权 力 结 构 和 运 行 机 制 研 究 决 策 权 执 行 权 监 督 权 的 制 约 与 协 调 冶 ( 项 目 编 号 :07&ZD029) 的 阶 段 性 成 果 89
主 行 为 的 权 利, 有 追 求 自 身 利 益 的 权 利 而 如 果 被 定 位 为 公 法 主 体, 则 其 往 往 会 拥 有 某 领 域 的 权 力 或 承 担 特 定 领 域 的 国 家 给 付 职 能 依 法 行 政 是 对 公 法 主 体 的 基 本 要 求, 所 有 的 公 法 主 体 都 要 受 到 公 法 不 同 程 度 的 制 约, 承 担 公 法 层 面 的 问 责 我 国 事 业 单 位 目 前 法 律 上 明 确 的 身 份 是 事 业 法 人 冶,1986 年 民 法 通 则 第 50 条 规 定, 具 备 法 人 资 格 的 事 业 单 位 社 会 团 体, 依 法 不 需 要 办 理 法 人 登 记 的, 从 成 立 之 日 起, 具 有 法 人 资 格 ; 依 法 需 要 办 理 法 人 登 记 的, 经 核 准 登 记, 取 得 法 人 资 格 冶 根 据 民 法 通 则 的 规 定,1998 年 10 月 25 日 国 务 院 252 号 令 颁 布 了 事 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例, 开 始 实 施 事 业 法 人 登 记 制 度 : 由 于 事 业 法 人 冶 来 源 于 民 法 通 则, 因 此, 它 在 法 律 地 位 上 是 私 法 法 人, 是 民 法 意 义 上 的 权 利 义 务 主 体 按 照 中 编 办 冶 2000 关 于 掖 事 业 单 位 法 人 证 书 业 使 用 问 题 的 通 知, 从 2001 年 开 始, 事 业 单 位 参 加 诉 讼 必 须 出 示 事 业 单 位 法 人 证 书 冶, 以 证 明 其 具 有 适 格 主 体 身 份 在 事 业 法 人 冶 的 身 份 之 外 事 业 单 位 是 否 还 具 有 其 它 身 份, 则 需 要 依 据 事 业 单 位 的 类 型 具 体 分 析 某 些 类 型 的 事 业 单 位 具 有 行 政 主 体 身 份, 这 种 身 份 来 自 于 法 律 法 规 的 授 权 授 权 根 据 范 围 可 分 为 完 全 授 权 与 单 项 授 权 获 得 法 律 法 规 完 全 授 权 的 事 业 单 位 与 行 政 机 关 并 无 二 致, 证 监 会 银 监 会 保 监 会 是 完 全 被 授 权 主 体 的 典 型 代 表 除 了 在 机 构 类 型 上 属 于 事 业 单 位 外, 这 些 单 位 的 外 部 行 政 行 为 要 接 受 公 法 的 约 束 比 较 复 杂 的 是 接 受 单 项 授 权 的 事 业 单 位 身 份 的 认 定, 根 据 现 行 法 律, 其 只 在 从 事 被 授 权 行 为 时 才 是 行 政 主 体, 受 公 法 约 束 至 于 从 事 纯 公 益 性 或 准 公 益 性 服 务 的 事 业 单 位, 如 公 立 医 院, 是 否 是 公 法 上 的 主 体, 现 行 法 律 未 作 出 明 确 规 定 2000 年 以 前 的 改 革 文 件 更 倾 向 将 公 立 医 院 定 位 为 民 事 法 人 冶, 鼓 励 公 立 医 院 创 收, 1985 年 卫 生 部 关 于 卫 生 工 作 改 革 若 干 政 策 问 题 的 报 告 提 出 了 公 立 医 院 可 实 行 定 额 包 干 冶 与 预 算 包 干 冶 制 度, 同 时 指 出 医 疗 收 费 标 准 过 低, 不 利 于 卫 生 事 业 的 发 展, 要 逐 渐 改 革 冶 公 立 学 校 的 情 况 要 好 于 公 立 医 院, 我 国 义 务 教 育 法 高 等 教 育 法 都 明 确 规 定 了 国 家 的 教 育 义 务, 以 及 公 立 院 校 应 有 的 公 益 取 向, 但 由 于 这 些 公 法 义 务 缺 乏 有 效 问 责 机 制 以 及 公 共 财 政 支 持, 在 现 实 中 被 改 革 文 件 的 市 场 化 取 向 日 益 冲 淡 ( 二 ) 身 份 之 惑 引 发 的 问 题 公 法 定 位 的 模 糊 使 得 起 步 于 上 世 纪 80 年 代 90 中 期 的 事 业 单 位 改 革, 多 年 来 一 直 缺 乏 一 个 明 确 的 改 革 目 标 冶 [7], 并 在 实 践 中 引 发 了 一 系 列 问 题, 其 中 与 事 业 单 位 的 公 益 定 位 相 关 的 突 出 问 题 有 两 个 : 一 是 事 业 单 位 能 否 营 利? 二 是 如 何 向 事 业 单 位 问 责? 1. 营 利 还 是 非 营 利? 计 划 经 济 体 制 下, 所 有 的 事 业 单 位 都 是 非 营 利 的, 它 们 一 般 没 有 收 入, 即 使 有 少 量 收 入 也 都 全 部 上 缴, 而 所 需 支 出 都 由 财 政 拨 款 1984 年 全 国 编 制 工 作 会 议 关 于 国 务 院 各 直 属 事 业 单 位 编 制 管 理 试 行 办 法 的 讨 论 稿 中 使 用 了 不 以 为 国 家 积 累 资 金 为 直 接 目 的 冶 来 界 定 事 业 单 位, 此 种 提 法 与 非 营 利 冶 有 某 种 程 度 的 相 似 非 营 利 冶 一 词 正 式 被 写 入 法 律 文 件 是 1999 年, 该 年 6 月 28 日 全 国 人 大 常 委 会 十 次 会 议 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 公 益 事 业 捐 赠 法 规 定 : 公 益 性 非 营 利 的 事 业 单 位 是 指 依 法 成 立 的, 从 事 公 益 事 业 的, 不 以 营 利 为 目 的 的 教 育 机 构 科 学 研 究 机 构 医 疗 卫 生 机 构 社 会 公 共 文 化 机 构 社 会 公 共 体 育 机 构 和 社 会 福 利 机 构 等 冶 值 得 注 意 的 是, 公 益 事 业 捐 赠 法 将 公 益 性 与 非 营 利 性 作 为 事 业 单 位 的 定 语, 在 汉 语 的 语 义 中, 似 乎 意 味 着 除 了 公 益 性 与 非 营 利 性 的 事 业 单 位 之 外, 还 存 在 非 公 益 性 或 者 非 营 利 性 的 事 业 单 位 其 非 营 利 性 的 使 用 不 仅 没 有 起 到 明 确 事 业 单 位 属 性 的 作 用, 反 而 使 事 业 单 位 的 营 利 性 与 非 营 利 性 分 类 显 性 化 冶 这 一 点 并 非 笔 者 妄 断, 事 实 上, 1999 年 8 月 中 共 中 央 国 务 院 颁 布 的 关 于 加 强 技 术 创 新 发 展 高 科 技 实 现 产 业 化 的 决 定 就 提 出 将 科 技 单 位 分 为 营 利 性 与 非 营 利 性 冶, 分 别 管 理 2000 年 卫 生 部 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见 也 将 卫 生 机 构 分 为 了 营 利 性 与 非 营 利 性 冶 虽 然 前 述 文 件 关 于 事 业 单 位 营 利 性 与 非 营 利 性 划 分 的 目 的 是 为 了 将 营 利 性 事 业 单 位 改 制 为 企 业 或 实 行 企 业 化 管 理 冶, 但 它 们 也 暗 含 了 这 样 一 个 事 实 : 特 定 类 型 的 事 业 单 位 容 许 有 营 利 行 为 在 面 对 营 利 性 与 公 益 性 的 矛 盾 时, 由 于 国 家 只 对 少 数 事 业 单 位 实 行 全 额 拨 款, 导 致 多 数 事 业 单 位 不 得 不 舍 公 益 取 营 利 冶, 公 法 地 位 的 不 明 使 事 业 单 位 长 期 徘 徊 在 营 利 与 不 营 利 之 间, 非 营 利 性 属 性 在 营 利 的 诱 惑 下 日 益 黯 淡 2. 问 责 之 惑 世 行 专 家 张 春 霖 先 生 在 公 共 服 务 改 革 国 际 研 讨 会 的 总 结 发 言 中 特 别 提 到 了 我 国 事 业 单 位 存 在 的 问 责 性 问 题 : 我 们 研 究 中 国 的 事 业 单 位 改 革 这 一 年 多 来, 一 个 很 重 要 的 体 会, 我 们 觉 得 整 个 事 业 单 位 改 革 的 一 个 基 础 性 的 工 作, 首 先 要 建 立 这 样 一 种
问 责 制 度, 谁 对 什 么 样 的 事 情 负 责 任 我 们 发 现 一 个 很 普 遍 的 现 象, 给 钱 的 你 能 找 到 人, 谁 是 在 给 钱 的, 谁 是 在 给 自 主 权 的, 这 个 很 清 楚 花 钱 以 后 的 结 果 谁 来 负 责, 给 了 自 主 权 以 后 的 约 束 谁 来 负 责, 经 常 [8] 说 不 清 楚 的, 至 多 是 说 对 领 导 负 责 冶 事 业 单 位 公 法 身 份 的 不 清 晰 使 得 其 难 以 适 用 公 法 层 面 的 政 治 问 责 司 法 问 责 行 政 问 责 等 机 制 以 义 务 教 育 为 例, 根 据 义 务 教 育 法, 义 务 教 育 是 国 家 统 一 实 施 的 所 有 适 龄 儿 童 少 年 必 须 接 受 的 教 育, 是 国 家 必 须 予 以 保 障 的 公 益 性 事 业 实 施 义 务 教 育, 不 收 学 费 杂 费 冶 但 事 实 上, 据 国 家 教 育 督 导 团 发 布 的 国 家 教 育 督 导 报 告 (2005) 显 示, 截 至 2004 年 底, 全 国 尚 有 163 个 县 的 小 学 142 个 县 的 初 中 学 生 人 均 预 算 表 1 摇 内 公 用 经 费 拨 款 为 零, 学 校 的 运 作 基 本 上 靠 向 学 生 收 取 杂 费 来 维 持 [9] 这 说 明 从 1986 年 到 2004 年 间 义 务 教 育 法 规 定 的 义 务 教 育 职 能 一 直 未 能 得 到 履 行, 然 而, 在 当 时 的 制 度 体 系 下, 难 以 找 到 责 任 主 体, 也 难 以 适 用 公 法 的 问 责 机 制 二 国 外 公 有 公 共 服 务 机 构 的 法 律 属 性 比 较 国 外 公 有 公 共 服 务 机 构 冶 中 能 与 中 国 事 业 单 位 大 致 构 成 对 称 的 主 要 是 介 于 政 府 部 局 与 国 有 企 业 之 间 的 机 构, 包 括 代 理 机 构 公 法 行 政 机 构 其 他 未 分 类 机 构 以 及 国 有 非 营 利 企 业 等 ( 参 见 表 1), 这 些 公 共 实 体 除 国 有 非 营 利 企 业 外, 均 是 公 法 上 的 实 体, 但 在 自 主 权 和 问 责 机 制 方 面 有 很 大 差 异, 这 种 差 异 与 公 共 实 体 是 否 具 有 独 立 的 法 律 地 位 密 切 相 关 中 国 与 主 要 发 达 国 家 公 共 服 务 提 供 者 的 组 织 形 式 对 照 部 局 公 法 行 政 机 构 政 府 企 业 私 人 企 业 OECD 政 府 部 局 附 属 代 理 机 构 其 他 未 分 类 一 般 型 执 行 型 独 立 型 指 导 型 机 构 非 营 利 国 有 企 业 非 营 利 营 利 授 权 / 独 立 授 权 独 立 私 人 法 律 上 与 国 家 可 分 离 的 程 度 与 国 家 不 可 分 与 法 律 上 部 分 或 完 全 分 离 在 法 律 上 与 国 家 分 离 公 法 / 私 法 公 法 实 体 私 法 实 体 客 户 部 长 公 共 客 户 与 私 人 客 户 混 合 私 人 客 户 资 金 来 源 税 收 收 费 销 售 收 入 税 收 销 售 收 入 中 国 部 委 局 事 业 单 位 国 有 企 业 民 非 单 位 私 企 摇 摇 摇 摇 ( 作 者 根 据 张 春 霖 : 中 国 能 从 OECD 国 家 的 经 验 中 得 到 什 么 启 示? 一 文 整 理 ) 摇 摇 ( 一 ) 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 实 体 的 法 律 定 位 国 外 具 有 独 立 地 位 的 公 共 实 体 是 行 政 主 体 的 基 央 行 政 机 关 和 地 方 行 政 机 关 以 外, 享 有 一 定 的 独 立 性 和 单 独 存 在 的 法 律 人 格 并 从 事 某 种 特 定 的 公 共 事 本 类 型 之 一, 与 中 央 政 府 地 方 政 府 在 法 律 地 位 上 平 等, 与 国 家 可 完 全 分 离 冶, 其 自 主 权 受 到 宪 法 与 法 律 的 保 护, 对 于 政 府 侵 犯 其 自 主 权 的 行 为, 可 向 行 政 法 院 或 宪 法 法 院 提 起 诉 讼 国 外 设 立 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 实 体 的 原 因 常 为 :1. 给 予 具 有 特 殊 功 能 的 实 体 经 营 自 主 权 ;2. 将 政 策 实 施 政 策 建 议 和 政 策 决 策 分 离, 或 形 成 购 买 者 和 提 供 者 冶 的 分 离 ;3. 促 进 政 府 内 机 构 之 间 或 不 同 级 别 的 政 府 间 ( 特 别 是 中 央 和 省 级 政 府 间 ) 的 合 作 关 系 给 予 这 些 机 构 的 自 主 权 和 经 营 灵 活 性 各 不 相 同, 但 常 包 括 财 务 和 人 事 上 的 灵 活 度 [10] 这 些 实 体 在 不 同 的 国 家 有 不 同 的 称 谓 在 英 国, 承 担 公 共 行 政 职 能 的 非 行 政 机 关 组 织 叫 公 法 人 冶 英 国 的 公 法 人 是 在 具 有 一 般 职 权 范 围 的 中 务 的 行 政 机 构 冶 [11](P129) 法 国 具 有 独 立 地 位 的 公 共 实 体 被 称 为 公 务 法 人, 公 务 法 人 是 在 地 域 法 人 之 外, 以 专 门 公 务 为 目 的 的 法 人 冶 [12](P129) 法 国 的 公 务 法 人 分 为 国 属 省 属 和 市 镇 属 公 务 法 人 冶 [13](P423) 德 国 将 行 政 分 为 部 委 行 政 与 间 接 国 家 行 政 公 共 服 务 机 构 属 于 间 接 国 家 行 政 的 范 畴 在 间 接 国 家 行 政 中 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 服 务 设 施 分 别 存 在 于 公 法 团 体 设 施 与 基 金 会 之 中 冶 [14](P212) 须 注 意 的 是, 前 述 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 服 务 机 构 的 地 位 并 不 是 一 成 不 变 的 因 为 公 法 法 人 往 往 是 基 于 某 一 特 定 需 要 设 立, 当 旧 的 需 求 失 去 存 在 必 要 性 时, 或 新 的 需 求 出 现, 国 家 就 有 可 能 作 出 重 新 调 整 随 着 公 共 服 务 改 革 的 推 进, 某 些 曾 经 的 公 法 人 已 消 失 如 德 国 原 具 有 公 法 设 施 地 位 的 91
一 些 公 司 随 着 私 有 化 的 进 行 而 被 刻 上 民 法 股 份 公 司 的 属 性 国 家 也 会 根 据 需 要 建 立 新 的 公 法 人, 如 日 本 2000 年 开 始 推 行 的 独 立 行 政 法 人 冶 制 度 ( 二 ) 不 具 有 独 立 地 位 的 公 共 实 体 的 法 律 定 位 不 具 有 独 立 地 位 的 公 共 实 体 不 具 有 行 政 主 体 地 位, 要 受 到 所 属 政 府 的 领 导, 领 导 的 方 式 可 以 是 行 政 命 令, 也 可 以 是 内 部 合 同 相 较 于 具 有 独 立 地 位 的 公 共 实 体, 后 者 自 主 性 较 差 表 1 冶 中 不 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 服 务 机 构 的 典 型 是 代 理 机 构, 例 如 英 国 1988 年 改 革 所 产 生 的 下 一 步 机 构 冶 ( the next steps) 在 代 理 机 构 之 外, 其 它 不 具 有 独 立 法 律 地 位 的 公 共 服 务 机 构 主 要 存 在 于 公 法 行 政 管 理 之 中 如 德 国 没 有 法 律 能 力 的 设 施, 其 对 外 虽 可 以 自 己 的 名 义 活 动, 但 法 律 上 与 所 属 公 权 力 主 体 不 分 离, 其 中 大 多 数 是 地 方 设 施 和 高 校 研 究 所, 属 于 所 属 主 体 的 分 支 机 关, 仅 仅 是 中 间 性 的 责 任 归 属 主 体, 没 有 自 己 独 立 的 权 利 义 务, 也 没 有 自 己 的 财 产 德 国 地 方 给 付 行 政 中, 此 类 不 具 有 法 律 能 力 的 设 施 存 在 广 泛, 被 统 称 为 自 属 设 施 冶 [14](P247) 这 些 机 构 虽 然 具 有 行 政 主 体 身 份, 承 担 的 职 能 也 各 自 不 同, 但 仍 是 公 法 上 的 主 体, 受 到 公 法 的 约 束 经 合 组 织 曾 对 部 分 代 理 机 构 公 法 公 共 管 理 部 门 私 法 实 体 一 般 咨 询 实 体 的 法 律 地 位 加 以 考 察, 从 其 结 论 看, 某 一 实 体 担 负 的 公 共 服 务 任 务 越 多, 就 必 须 更 加 遵 守 公 法 规 定, 在 法 律 地 位 上 与 政 府 的 结 合 也 更 紧 密 ( 详 见 表 2) 表 2 摇 经 合 组 织 公 有 公 共 服 务 机 构 的 法 律 地 位 及 职 能 名 称 法 律 地 位 职 能 雇 员 例 子 代 理 机 构 公 法 公 共 管 理 部 门 执 行 政 府 政 策 的 政 府 指 导 下 的 公 法 ; 是 的 补 充 机 制, 所 以 没 有 独 立 的 法 律 地 位 公 法 ; 和 不 同 的 独 立 的 法 律 实 体 公 法 ; 完 全 或 部 分 独 立 的 法 律 主 体 为 市 民 提 供 非 商 业 性 服 务, 为 其 他 州 提 供 支 持 服 务 规 制 提 供 服 务 资 助 性 的, 如 文 化 艺 术, 体 育 ; 有 社 会 合 作 者 参 与, 规 定 规 章 的 合 理 主 体 : 如 职 业 规 制 管 理 部 门 ; 为 一 些 特 定 的 成 员 团 体 服 务 的 : 如 博 物 馆 一 般 是 公 务 员, 但 在 录 用 上 比 较 宽 松 不 按 公 务 规 则 进 行 控 制, 但 必 须 在 政 府 的 框 架 之 内 ( 例 如 行 为 标 准 选 优 以 及 平 等 的 就 业 机 会 方 面 ) 免 除 公 众 服 务 控 制, 但 必 须 在 州 框 架 之 内 ( 例 如 行 为 标 准 选 优 以 及 平 等 的 就 业 机 会 方 面 ) 法 国 : 责 任 中 心 新 西 兰 : 半 自 治 主 体 英 国 : 执 行 机 构 法 国 :EPA 公 共 行 政 管 理 德 国 : 间 接 行 政 管 理 新 西 兰 : 皇 家 代 理 和 学 校 德 国 : 诸 如 大 学 那 样 的 集 团 ; 美 国 : 政 府 企 业 新 西 兰 : 一 些 皇 家 实 体, 包 括 大 学 国 家 博 物 馆 独 立 施 加 法 定 影 响 的 公 法 ; 独 立 的 法 律 实 体 受 行 政 程 序 法 控 制 适 用 于 国 家 实 体 的 管 理 职 能 警 察 控 诉 人 权 调 整 和 独 立 的 公 用 事 业 管 理 在 公 务 员 制 度 内, 但 不 受 某 些 公 务 员 制 度 的 控 制 法 国 : 自 治 行 政 管 理 当 局 美 国 : 独 立 管 理 委 员 会 私 法 实 体 国 有 企 业 淤 非 营 利 政 府 企 业 一 般 其 他 私 法 实 体 一 般 咨 询 实 体 在 私 法 下 运 转 ; 独 立 法 律 实 体 ; 私 法 ; 独 立 的 法 律 实 体 公 法 ; 非 独 立 法 律 地 位 邮 电 发 电 及 配 送 广 播 等 管 理 执 行 ( 例 如 : 车 辆 检 查 ) 支 持 服 务 提 供 会 员 服 务 如 对 转 基 因 食 品 艾 滋 病 等 提 出 科 学 建 议 没 有 输 入 控 制 没 有 其 他 输 入 控 制, 但 是 可 能 受 制 于 政 府 雇 员 的 一 般 管 理 框 架 新 西 兰 : 国 有 企 业 美 国 : 政 府 公 司 : 英 国 : 国 际 广 播 电 台 法 国 : 邮 政 局 德 国 : 收 费 行 政 管 理 其 他 : 各 种 各 样 的 基 金 会 摇 摇 ( 此 表 格 根 据 德 雷 克. 吉 尔 : 标 志 政 府 管 理 形 式 从 代 理 制 到 更 具 原 则 性 的 选 择 一 文 整 理, 载 于 OECD: 分 散 化 的 公 共 治 理, 中 信 出 版 社 2004 年 版, 第 325-366 页 ) 摇 摇 三 我 国 事 业 单 位 的 公 法 正 名 冶 及 制 度 建 设 本 轮 的 事 业 单 位 改 革 有 清 晰 的 定 位, 那 就 是 建 设 政 府 主 导 的 公 益 服 务 体 系, 事 业 单 位 在 分 类 之 后 将 只 保 留 公 益 性, 排 除 行 政 性 与 企 业 性 如 前 文 分 92 淤 尽 管 与 顾 客 的 关 系 受 私 法 管 制, 但 公 法 的 许 多 方 面 仍 适 用 这 些 机 关
析, 阻 碍 事 业 单 位 公 益 一 贯 性 的 本 源 在 于 事 业 单 位 的 公 法 属 性 的 不 清 晰, 因 此, 在 本 轮 改 革 中, 为 事 业 单 位 做 公 法 正 名 冶, 以 制 度 建 构 身 份, 对 于 改 革 的 可 持 续 性 至 关 重 要 ( 一 ) 回 归 公 法 属 性 公 法 法 人 与 私 法 法 人 的 区 别 在 于 : 公 法 法 人 仅 能 由 政 府 当 局 主 动 行 为 创 设 ; 给 公 法 法 人 指 定 的 工 作 目 标 都 不 是 私 人 性, 而 是 永 远 为 了 满 足 交 付 其 完 成 的 某 些 共 同 利 益, 由 此 造 成 的 结 果 是, 公 法 法 人 从 不 单 纯 追 求 赢 利, 具 有 超 出 私 法 规 定 的 活 动 方 式 之 外 的 能 力 冶 [15](P62-63) 就 我 国 来 看, 我 国 事 业 单 位 的 创 设 权 分 属 中 央 政 府 和 地 方 政 府, 事 业 单 位 是 中 央 政 府 或 地 方 政 府 在 公 共 服 务 领 域 的 延 伸 或 者 化 身, 代 表 中 央 政 府 或 地 方 政 府 履 行 公 益 给 付 职 能, 因 此, 就 法 律 属 性 而 言, 我 国 事 业 单 位 应 属 受 公 法 约 束 的 公 共 行 政 体 系, 是 公 法 主 体 而 非 私 法 主 体 改 革 开 放 后 事 业 法 人 冶 的 提 出 是 特 定 历 史 条 件 下 的 产 物, 并 不 能 改 变 事 业 单 位 的 公 法 本 质 从 国 外 公 有 公 共 服 务 机 构 的 实 践 看, 公 有 公 共 服 务 机 构 冶 首 先 均 是 公 法 主 体, 其 次, 对 于 某 些 公 有 公 共 服 务 机 构 冶, 国 家 承 认 其 有 权 选 择 以 私 法 的 形 式 行 事, 德 国 将 之 命 名 为 行 政 私 法 行 为 冶, 所 谓 行 政 私 法 爷 概 念 之 提 出, 无 非 在 使 行 政 之 私 法 行 为 受 到 公 法 之 制 约 冶 [16](P77) 我 国 从 2000 年 以 后 出 台 的 政 策 文 件 来 看, 事 业 单 位 已 开 始 做 非 营 利 性 与 公 益 性 的 回 归, 这 种 回 归 亦 是 对 事 业 单 位 公 法 地 位 的 回 归 事 业 单 位 回 归 公 法 属 性 一 方 面 有 利 于 明 确 国 家 对 公 益 事 业 的 给 付 义 务, 健 全 事 业 单 位 的 责 任 体 系 ; 另 一 方 面 可 将 事 业 单 位 置 于 公 法 的 适 度 约 束 之 下, 包 括 在 录 用 人 员 时 应 遵 守 宪 法 上 的 平 等 原 则, 禁 止 歧 视 ; 公 民 对 事 业 单 位 作 出 的 剥 夺 其 享 受 公 益 服 务 的 决 定 有 权 提 起 行 政 诉 讼 ; 财 务 及 薪 酬 要 受 到 行 政 公 开 原 则 的 约 束, 在 英 美 发 达 国 家, 通 常 来 讲, 法 令 规 定 设 立 的, 而 且 必 须 做 财 务 报 表 汇 报 的 实 体 就 [17](P34) 是 公 法 实 体 冶 ( 二 ) 建 构 中 国 语 境 下 的 公 益 法 人 制 度 本 文 认 为 公 益 法 人 冶 相 较 于 公 法 人 冶 或 公 务 法 人 冶 更 适 合 于 中 国 语 境 公 益 冶 一 词 来 源 于 我 国 事 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 以 及 公 益 事 业 捐 赠 法, 公 益 法 人 制 度 的 提 出 是 为 了 解 决 我 国 具 有 相 对 独 立 地 位 的 事 业 单 位 的 法 律 治 理 框 架, 包 括 组 织 模 式, 与 政 府 的 关 系, 内 部 治 理 结 构 等 本 文 将 公 益 法 人 定 义 为 : 根 据 公 法 的 专 门 规 定 而 设 立, 以 公 益 为 目 的, 代 表 国 家 实 施 特 定 公 共 事 务 的 具 有 相 对 独 立 地 位 的 事 业 单 位 1. 公 益 法 人 冶 的 可 能 范 围 由 于 公 益 法 人 在 特 性 上 与 国 家 可 分 离 冶, 与 政 府 具 有 相 对 的 独 立 性, 政 府 只 能 对 其 实 行 间 接 控 制, 因 此, 只 适 用 于 特 定 类 型 的 事 业 单 位 结 合 公 益 性 事 业 单 位 准 公 益 性 冶 与 纯 公 益 性 冶 的 进 一 步 分 类, 公 益 法 人 的 可 能 范 围 应 主 要 限 于 准 公 益 类 事 业, 根 据 事 业 单 位 登 记 管 理 关 于 事 业 单 位 的 划 分 淤, 具 体 可 包 括 :(1) 高 等 教 育 ;(2) 公 立 医 院 ; (3) 文 化 机 构 ;(4) 研 究 机 构 这 四 类 事 业 单 位 或 者 具 有 专 业 管 理 的 需 求, 或 者 需 要 强 化 成 本 效 益 或 经 营 效 益, 不 适 用 政 府 用 行 政 手 段 直 接 控 制, 也 不 适 合 民 营 化, 并 且 涉 及 公 权 力 行 使 的 因 素 较 少 至 于 其 他 纯 公 益 类 事 业 单 位, 如 基 础 教 育, 宜 由 政 府 直 接 控 制 或 与 政 府 保 持 部 分 独 立 从 国 外 经 验 看, 一 般 不 宜 将 纯 公 益 性 事 业 单 位 以 及 面 向 政 府 服 务 的 咨 询 类 研 究 类 机 构 赋 予 公 益 法 人 身 份 世 界 银 行 课 题 组 主 张 将 此 类 事 业 单 位 称 为 政 府 直 属 事 业 单 位 冶 [4](P5) 其 特 点 是 : 与 政 府 有 紧 密 的 联 结, 政 府 可 以 对 其 实 行 直 接 控 制, 在 财 政 上 一 般 由 国 家 财 政 予 以 全 额 拨 款 此 类 事 业 单 位 不 具 有 独 立 公 法 地 位, 由 政 府 决 定 适 合 其 类 型 的 治 理 结 构 2. 公 益 法 人 化 冶 的 可 行 性 在 国 外, 公 益 法 人 化 冶 是 将 原 国 家 直 接 控 制 的 公 共 实 体 改 制 为 与 国 家 相 对 独 立 的 实 体, 这 种 改 制 将 导 致 公 务 员 身 份 的 丧 失, 因 此, 实 践 中 阻 力 较 大, 以 日 本 独 立 行 政 法 人 为 例, 其 职 员 身 份 理 论 上 为 非 公 务 员, 但 实 际 运 行 中 加 入 了 公 务 员 型 冶 独 立 行 政 法 人, 呈 现 公 务 员 型 与 非 公 务 员 型 的 二 元 并 列 体 制 纯 属 安 抚 现 任 公 务 员 心 理 而 妥 协 之 现 实 考 量, 与 制 度 设 计 有 出 入 冶 [18](P20) 台 湾 地 区 公 立 大 学 的 公 法 人 化 冶, 也 因 涉 及 到 公 务 员 身 份 的 转 换 而 遭 遇 抵 制 [19] 与 日 本 和 我 国 台 湾 地 区 相 比, 大 陆 事 业 单 位 改 制 为 公 益 法 人 具 有 更 多 的 可 行 性, 首 先, 公 益 法 人 在 属 性 上 是 公 法 主 体, 相 较 于 事 业 法 人 的 定 位, 公 益 法 人 无 论 在 财 政 支 持 上, 还 是 机 构 地 位 上, 都 更 为 稳 定, 对 事 业 单 位 自 身 具 有 较 强 的 吸 引 力 ; 其 次, 我 国 淤 2005 年 4 月 15 日 发 布 的 事 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 实 施 细 则 第 4 条 按 行 业 和 业 务 将 事 业 单 位 细 分 为 27 类 93
事 业 单 位 从 1995 年 起 已 开 始 推 行 聘 任 制 试 点,2000 年, 中 共 中 央 下 发 了 深 化 干 部 人 事 制 度 改 革 纲 要, 中 共 中 央 组 织 部 国 家 人 事 部 又 出 台 了 关 于 加 快 推 进 事 业 单 位 人 事 制 度 改 革 的 意 见, 要 求 建 立 以 聘 用 制 为 基 础 的 用 人 制 度 冶 到 2006 年 9 月 底, 全 国 已 推 行 聘 用 制 度 的 单 位 占 事 业 单 位 总 数 的 51%, 签 订 聘 用 合 同 人 员 占 事 业 单 位 总 数 的 59% 冶 [20] 聘 任 制 是 公 益 法 人 主 导 的 人 员 任 用 机 制, 在 这 一 点 上, 我 国 并 不 存 在 类 似 日 本 与 台 湾 地 区 因 公 务 员 身 份 而 起 的 改 革 阻 力 3. 公 益 法 人 冶 的 建 构 路 径 由 于 公 益 法 人 是 对 具 有 独 立 地 位 的 事 业 单 位 行 政 主 体 身 份 的 认 可, 涉 及 到 这 些 事 业 单 位 与 中 央 政 府 地 方 政 府 的 关 系, 是 我 国 事 业 单 位 改 革 中 的 新 生 事 务, 其 将 颠 覆 改 革 开 放 至 今 对 事 业 单 位 民 事 法 人 基 本 地 位 的 认 定, 因 此, 公 益 法 人 的 建 构 应 以 全 国 人 大 立 法 为 基 本 路 径, 这 也 是 其 他 国 家 和 地 区 的 惯 常 做 法, 我 国 应 在 充 分 论 证 的 基 础 上, 制 定 公 益 法 人 法, 确 立 公 益 法 人 选 择 的 标 准, 可 能 的 对 象, 明 确 公 益 法 人 与 主 管 的 关 系, 基 本 权 利 义 务 等 鉴 于 我 国 事 业 单 位 的 复 杂 性, 公 益 法 人 法 所 确 定 的 应 是 公 益 法 人 的 基 本 原 则 和 制 度 框 架, 至 于 具 体 行 业 的 公 益 法 人 化 冶 可 在 条 件 成 熟 时 由 国 务 院 以 行 政 法 规 的 形 式 予 以 细 化 结 语 改 革 开 放 后, 我 国 事 业 单 位 经 历 了 广 泛 但 不 深 刻 不 平 衡 的 改 革, 改 革 起 始 于 对 企 业 承 包 制 的 摹 仿, 大 多 也 止 于 此 冶 [21] 本 文 着 眼 于 事 业 单 位 公 益 性 的 修 复, 认 为 事 业 单 位 公 法 定 位 的 模 糊, 私 法 属 性 的 彰 显 是 导 致 事 业 单 位 改 革 偏 离 公 益 目 标 的 本 源, 至 于 事 业 单 位 未 能 承 担 起 基 本 公 共 服 务 均 等 化 义 务, 追 逐 利 润 及 缺 乏 有 效 问 责 等, 都 是 法 律 定 位 不 清 晰 必 然 导 致 的 后 果 因 此, 事 业 单 位 要 回 归 公 益 性, 首 先 必 须 回 归 公 法 属 性 在 此 基 础 上, 针 对 事 业 单 位 在 公 法 上 是 否 具 有 独 立 地 位, 将 独 立 事 业 单 位 改 制 为 具 有 独 立 公 法 地 位 的 公 益 法 人 冶, 将 非 独 立 事 业 单 位 纳 入 公 法 的 约 束 之 下 回 归 公 法, 是 确 保 事 业 单 位 公 益 性 久 长 之 道 参 考 文 献 : [1] 国 务 院 官 网. 2012 年 事 业 单 位 改 革 前 瞻 : 新 步 伐 新 举 措 新 气 象 [ EB / OL]. http: / / www. gov. cn / jrzg / 2012-01 / 23 / content_2051483. htm. [2] 方 流 芳. 从 法 律 视 角 看 中 国 事 业 单 位 改 革 [J]. 比 较 法 研 究,2007,(3). [3] 葛 延 风. 社 会 事 业 体 制 和 事 业 单 位 改 革 的 成 绩 与 问 题 [N]. 中 国 经 济 时 报,2003-08-05. [4] 世 界 银 行. 中 国 : 深 化 事 业 单 位 改 革, 改 善 公 共 服 务 提 供 [M]. 北 京 : 中 信 出 版 社,2005. [5] 田 松. 一 代 宗 师, 魂 归 量 子 世 界 [ N]. 南 方 周 末,2008-04 -24. [6][ 英 ] 马 丁. 洛 克 林. 公 法 与 政 治 理 论 [ M]. 郑 戈. 北 京 : 商 务 印 书 馆,2003. [7] 朱 光 明. 非 营 利 机 构 与 我 国 事 业 单 位 改 革 的 目 标 选 择 [J]. 中 国 行 政 管 理,2004,(3). [8] 张 春 霖. 公 共 服 务 改 革 国 际 研 讨 会 总 结 发 言 [ EB / OL]. http: / / www. shihang. org / zh / country / china. [9] 国 家 教 育 督 导 报 告 (2005) [ EB / OL]. http: / / news. sohu. com / 20060226 / n242023312. shtml. [10] 黄 佩 华, 张 春 霖, 爱 得 华 曼 特 菲 尔 德. 为 中 国 事 业 单 位 改 革 制 定 远 景 目 标 : 一 个 分 析 框 架 [EB / OL]. http: / / web. worldbank. org /. [11] 王 名 扬. 英 国 行 政 法 [ M]. 北 京 : 中 国 政 法 大 学 出 版 社, 1987. [12] 王 名 扬. 法 国 行 政 法 [ M]. 北 京 : 中 国 政 法 大 学 出 版 社, 1988. [13][ 法 ] 莫 里 斯 奥 里 乌. 行 政 法 与 公 法 精 要 ( 上 册 ) [ M]. 龚 觅. 沈 阳 : 辽 海 出 版 社, 春 风 文 艺 出 版 社,1999. [14][ 德 ] 汉 斯 J 沃 尔 夫, 奥 托 巴 霍 夫, 罗 尔 夫 施 托 贝 尔. 行 政 法 [M]. 高 家 伟. 北 京 : 商 务 印 书 馆,2007. [15][ 法 ] 让 里 韦 罗, 让 瓦 利 纳. 法 国 行 政 法 [M]. 鲁 人. 北 京 : 商 务 印 书 馆,2008. [16] 台 湾 行 政 法 学 会. 行 政 契 约 与 新 行 政 法 [ M]. 台 北 : 元 照 出 版 社,2002. [17]OECD. 分 散 化 的 公 共 治 理 代 理 机 构. 权 力 主 体 和 其 他 政 府 实 体 [M]. 北 京 : 中 信 出 版 社,2004. [18] 蔡 秀 卿. 现 代 国 家 与 行 政 法 [ M]. 台 北 : 新 学 林 出 版 股 份 有 限 公 司,2003. [19] 李 建 良. 公 立 大 学 公 法 人 化 之 问 题 探 析 [ J]. 台 大 法 学 论 丛,(29). [20] 侯 福 兴. 深 化 事 业 单 位 的 人 事 制 度 改 革 [ N]. 中 国 人 事 报,2007-01-11. [21] 杨 宇 立. 事 业 单 位 改 革 的 路 径 与 夹 生 化 冶 后 果 [ J]. 学 术 月 刊,2007,(1). 作 者 简 介 : 杨 摇 欣 (1971 摇 ), 女, 法 学 博 士, 中 国 劳 动 关 系 学 院 法 学 系 副 主 任 副 教 授, 主 要 从 事 行 政 法 公 共 行 政 改 革 领 域 的 改 革 责 任 编 辑 : 谭 摇 建 94