国 家 公 务 员 制 度 与 有 效 政 府 毛 寿 龙 在 当 今 世 界, 政 府 在 经 济 与 社 会 发 展 中 的 中 心 地 位 正 在 越 来 越 受 到 人 重 视 一 个 有 效 的 政 府, 对 于 经 济 社 会 乃 至 政 府 发 展 都 是 必 不 可 少 的 世 界 各 国 的 经 验 表 明, 一 个 有 效 的 政 府, 必 定 是 政 府 职 能 有 限 的 政 府, 政 府 行 为 依 法 作 为 的 政 府, 政 府 权 力 多 中 心 配 置 的 政 府, 政 府 决 策 高 度 民 主 的 政 府, 政 务 信 息 高 度 透 明 的 政 府, 自 然 也 是 拥 有 一 个 精 明 强 干 士 气 高 昂 的 公 务 员 队 伍 的 政 府 而 这 一 切, 都 有 赖 于 高 度 发 达 的 现 代 化 的 公 务 员 制 度 因 为 有 了 高 度 发 达 的 公 务 员 制 度, 就 可 以 从 社 会 中 吸 收 人 才, 并 通 过 激 励 和 培 训, 使 人 才 在 政 府 部 门 迅 速 成 长 有 效 政 府 成 功 的 先 决 条 件 就 是 要 争 取 一 流 的 人 才, 并 使 人 才 能 够 在 政 府 组 织 内 得 以 迅 速 成 长 要 发 展 政 府 的 能 力, 首 先 在 于 建 立 现 代 化 的 公 务 员 制 度, 培 养 积 极 主 动 和 精 明 强 干 的 公 务 员 队 伍 因 为, 无 论 是 制 定 政 策 提 供 服 务 还 是 管 理 合 同, 有 效 政 府 的 生 命 力 都 在 与 公 务 员 的 精 明 强 干 和 积 极 主 动 [i] 现 代 化 的 公 务 员 制 度, 起 源 于 英 国 19 世 纪 中 叶 开 始 的 文 官 制 度 改 革, 确 立 了 以 考 任 制 为 核 心 的 任 用 制 度 和 以 工 作 实 绩 为 基 础 的 考 核 制 度, 奠 定 了 英 国 公 务 员 制 度 的 制 度 基 础, 也 奠 定 了 英 国 现 代 政 府 体 制 的 基 础 这 为 英 国 在 国 际 经 济 和 政 治 事 务 达 到 一 个 半 世 纪 之 久 奠 定 了 基 础 在 英 国 之 后, 美 国 法 国 德 国 等 西 方 发 达 国 家, 都 开 始 了 公 务 员 制 度 建 设, 为 其 建 立 现 代 政 府 体 制 奠 定 了 基 础, 也 促 进 了 这 些 国 家 经 济 社 会 和 政 治 发 展 [ii] 现 代 公 务 员 制 度 有 很 多 制 度 构 件, 包 括 录 用 晋 升 退 出 工 资 激 励 权 利 保 障 等 机 制 其 在 录 用 方 面 的 特 征 是, 不 基 于 个 人 关 系, 而 基 于 个 人 的 才 干, 通 过 竞 争 性 的 招 聘 考 试 考 试 可 以 是 全 国 性 的, 也 可 以 是 地 域 性 的 或 者 部 门 性 的 在 晋 升 方 面 的 特 征 是, 不 基 于 个 人 关 系, 而 基 于 个 人 才 干 和 业 绩, 业 绩 优 秀 者 得 到 适 当 的 奖 励 这 样, 公 务 员 可 以 长 期 保 持 工 作 的 激 励, 不 会 过 多 地 考 虑 取 悦 于 上 级 或 者 有 权 优 势 的 领 导 人 在 工 资 制 度 方 面 的 特 征 是, 其 工 资 一 般 在 社 会 平 均 工 资 水 平 之 上, 并 且 上 下 级 之 间 有 相 当 的 差 距 高 级 公 务 员 与 低 级 公 务 员 工 资 差 别 较 大, 可 以 吸 引 高 质 量 的 人 员, 并 将 重 要 人 才 集 中 到 薪 金 较 高 并 且 具 有 战 略 性 的 人 员 其 核 心 特 征 是 不 任 人 唯 亲, 通 过 竞 争 性 的 录 用 晋 升 和 富 含 激 励 的 制 度 确 保 用 人 唯 贤 在 中 国, 人 事 制 度 也 是 中 国 的 核 心 制 度 在 1993 年 正 式 施 行 公 务 员 制 度 之 前, 中 国 实 行 的 是 干 部 制 度 干 部 制 度 基 本 上 是 一 种 身 份 制 度, 也 就 是 说 整 个 社 会 分 成 两 种 人, 一 种 是 干 部, 处 于 治 人 者 的 位 置 ; 一 种 是 群 众, 处 于 治 于 人 者 的 位 置, 包 括 工 人 和 农 民 一 个 人 一 旦 取 得 干 部 身 份, 就 拥 有 了 与 这 一 身 份 相 关 的 名 誉 地 位 和 福 利 待 遇 除 了 身 份 制 特 征 之 外, 干 部 制 度 还 有 如 下 特 征 : 缺 乏 具 体 的 管 理 制 度 人 员 任 命 基 本 上 实 行 委 任 制, 单 纯 依 靠 行 政 手 段 任 命 干 部, 一 旦 任 命, 只 要 不 犯 严 重 错 误, 就 终 身 享 受 干 部 待 遇 选 拔 任 用 由 少 数 领 导 决 策, 组 织 部 门 负 责 实 施, 带 有 很 强 的 主 观 性 和 随 意 性, 否 则 就 是 论 资 排 辈 干 部 考 核 只 有 定 性 标 准, 缺 乏 定 量 化 标 准, 重 视 政 治 标 准, 忽 视 业 务 考 核 干 部 管 理 缺 乏 基 本 的 法 律 规 章 制 度 录 用 考 核 退 休 工 资 福 利 公 务 员 权 利 与 义 务 等 方 面, 缺 乏 具 体 的 管 理 制 度
干 部 外 延 广 泛 它 不 仅 包 含 国 家 机 关 除 工 勤 人 员 之 外 的 工 作 人 员 国 有 企 业 除 工 人 之 外 的 工 作 人 员, 还 包 括 政 党 事 业 单 位 人 民 团 体 等 组 织 的 工 作 人 员, 甚 至 还 包 括 寺 庙 中 的 工 作 人 员 这 一 制 度 状 况 适 应 计 划 经 济 时 代 经 济 社 会 和 政 治 高 度 一 体 化 的 需 要, 因 为 在 计 划 经 济 条 件 下, 政 府 与 企 业 政 府 与 政 党 政 府 与 事 业 单 位 政 府 与 社 会 组 织, 实 际 上 都 处 于 一 体 化 的 状 态, 政 府 机 关 工 作 人 员, 与 政 党 机 关 工 作 人 员 企 事 业 单 位 工 作 人 员 和 人 民 团 体 等 社 会 组 织 工 作 人 员 都 是 一 回 事, 都 是 由 国 家 任 命 其 工 资 由 国 家 统 一 支 付, 都 在 为 国 家 工 作 1979 年 末 中 共 中 央 十 一 届 三 中 全 会 决 定 开 始 完 善 和 发 展 干 部 的 选 拔 录 用 任 免 考 核 轮 换 等 制 度 自 此 开 始, 逐 步 建 立 了 正 常 的 离 退 休 制 度, 打 破 了 终 身 任 职 制, 实 现 新 老 干 部 交 替 正 常 化 ; 打 破 干 部 任 用 的 单 一 委 任 制 模 式, 实 行 委 任 选 任 考 任 等 制 度 在 考 核 制 度 方 面 也 有 了 新 的 尝 试 这 些 实 践 积 累 了 很 多 宝 贵 的 经 验, 并 且 开 始 让 公 开 公 平 竞 争 考 核 等 观 念 逐 步 深 入 人 心, 干 部 人 事 制 度 的 封 闭 管 理 状 态 有 了 很 大 的 改 变, 开 始 向 科 学 化 法 制 化 民 主 化 方 向 发 展 与 此 同 时, 鉴 于 粗 放 式 千 篇 一 律 的 干 部 制 度 已 经 跟 不 上 实 际 发 展 需 要, 因 为 随 着 城 市 经 济 改 革 事 业 单 位 改 革 和 社 会 发 展 的 启 动 和 深 化, 对 国 有 企 业 人 民 团 体 事 业 单 位 政 治 组 织 和 国 家 机 关 的 工 作 人 员 有 有 必 要 进 行 分 类 管 理 在 分 类 管 理 的 基 础 上, 可 以 针 对 国 家 行 政 管 理 效 率 的 需 要, 建 立 现 代 化 的 公 务 员 制 度, 从 而 保 证 国 家 行 政 管 理 的 效 率 和 活 力 1992 年 中 共 中 央 十 四 届 三 中 全 会 提 出 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 为 了 适 应 市 场 经 济 建 设 的 需 要, 干 部 制 度 改 革 也 遇 到 了 一 个 新 的 发 展 机 遇 因 为 市 场 经 济 改 革, 必 然 要 推 动 政 企 分 开 政 事 分 开, 也 必 然 要 充 分 发 展 社 会 中 介 组 织 在 这 种 情 况 下, 大 一 统 的 干 部 制 度 显 然 已 经 难 以 适 应 新 的 形 势, 改 革 干 部 人 事 制 度, 对 干 部 进 行 分 类 管 理, 建 立 公 务 员 制 度, 已 经 是 大 势 所 趋 在 这 一 背 景 之 下, 在 改 革 开 放 以 来 积 累 的 干 部 人 事 改 革 实 践 经 验 的 基 础 上, 1993 年 4 月 24 日 国 务 院 第 二 次 常 务 会 议 通 过 1993 年 8 月 14 日 国 务 院 令 第 125 号 发 布,1993 年 10 月 1 日 正 式 实 施 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 自 此 开 始, 中 国 国 家 公 务 员 制 度 正 式 建 立 在 此 基 础 上, 国 家 人 事 部 还 进 一 步 出 台 了 很 多 重 要 规 章, 其 中 重 要 的 有 国 家 公 务 员 制 度 实 施 方 案 国 家 公 务 员 录 用 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 奖 励 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 辞 职 辞 退 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 申 诉 控 告 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 职 务 升 降 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 任 职 回 避 和 公 务 回 避 暂 行 办 法 国 家 公 务 员 培 训 暂 行 规 定 国 家 公 务 员 职 位 轮 换 ( 轮 岗 ) 暂 行 办 法 和 公 务 员 申 诉 案 件 办 案 规 则 等 暂 行 条 例 和 这 些 暂 行 规 定, 奠 定 了 中 国 公 务 员 制 度 录 用 考 核 奖 励 晋 升 培 训 交 流 回 避 辞 职 辞 退 退 休 申 诉 控 告 以 及 公 务 员 权 利 义 务 工 资 保 险 福 利 需 要 遵 守 的 纪 律 等 制 度 的 法 律 基 础, 国 家 公 务 员 管 理 无 法 可 依 的 局 面 基 本 得 到 了 改 变 中 国 公 务 员 制 度 针 对 传 统 干 部 制 度 的 弊 端, 适 应 改 革 开 放 形 势, 适 应 市 场 经 济 发 展 需 要, 也 适 应 有 效 政 府 发 展 的 需 要, 主 要 表 现 在 如 下 几 个 方 面 : 国 家 公 务 员 暂 行 条 例, 规 定 了 国 家 公 务 员 的 范 围, 包 括 各 级 国 家 行 政 机 关 中 除 工 勤 人 员 以 外 的 工 作 人 员 这 为 进 一 步 实 行 国 有 企 业 改 革 事 业 单 位 改 革, 促 进 社 会 发 展 和 政 治 发 展, 提 供 了 人 事 制 度 的 条 件 因 为 在 市 场 经 济 条 件 下, 企 业 单 位 将 直 接 面 向 市 场 竞 争, 企 业 规 模 的 大 小, 绩 效 的 好 坏, 投 资 的 多 少, 主 要 取 决 于 其 自 身 的 管 理 能 力 和 市 场 状 况, 而 不 再 取 决 于 其 行 政 级 别 ; 在 市 场 经 济 条 件 下, 政 府 将 不 再 对 文 化 科 学 教 育 卫 生 和 体 育 等 公 共 事 业 大 包 大 揽, 这 些
单 位 的 投 入 状 况 和 产 出 绩 效, 也 将 不 取 决 于 其 行 政 级 别 和 地 位, 而 是 取 决 于 其 自 身 的 发 展 和 社 会 的 评 价 随 着 市 场 经 济 的 发 展, 社 会 中 介 组 织, 将 大 量 发 展, 社 会 组 织 的 发 展, 是 市 场 经 济 发 展 和 政 府 职 能 转 变 的 必 然 趋 势, 它 们 的 发 展, 也 将 不 再 取 决 于 其 与 政 府 组 织 之 间 的 关 系, 也 将 不 再 取 决 于 其 特 殊 的 行 政 级 别 与 政 治 地 位, 而 是 取 决 于 其 自 身 的 努 力 和 社 会 的 评 价 为 了 实 现 政 企 分 开 政 事 分 开 政 社 分 开, 不 仅 要 在 组 织 上 职 能 上 分 开, 更 重 要 的 是 还 需 要 在 人 事 上 分 开 让 企 业 事 业 单 位 和 社 会 组 织 自 己 根 据 管 理 效 率 和 发 展 的 需 要, 去 确 立 其 人 事 管 理 制 度, 去 决 定 其 人 事 管 理 决 策, 并 自 主 地 实 施 国 家 公 务 员 条 例 规 定, 国 家 公 务 员 禁 止 经 商 办 企 业 以 及 参 与 其 他 营 利 性 的 经 营 活 动 ; 国 家 公 务 员 不 得 在 企 业 和 盈 利 性 事 业 单 位 兼 任 职 务 而 且 还 规 定, 国 家 公 务 员 辞 职 后,2 年 内 到 与 原 机 关 有 隶 属 关 系 的 企 业 或 者 营 利 性 的 事 业 单 位 任 职, 须 经 原 任 免 机 关 批 准 这 些 规 定 有 利 于 解 决 市 场 经 济 时 代 公 务 员 个 人 或 者 市 场 化 的 企 业 利 用 国 家 公 共 权 力 以 权 谋 私 的 问 题 在 计 划 经 济 时 代, 国 家 直 接 投 资 经 营, 政 府 与 企 业 一 体 化, 政 府 官 员 和 企 业 经 理 都 是 国 家 干 部, 企 业 像 政 府 机 关 那 样, 根 据 其 投 资 和 经 营 规 模 大 小 拥 有 自 己 的 行 政 级 别, 其 管 理 人 员 也 像 政 府 机 关 官 员 那 样 有 部 级 司 局 级 处 级 和 科 级 等 行 政 级 别 企 业 管 理 人 员 和 政 府 官 员 调 动 和 交 流 频 繁 在 那 时, 政 府 官 员 经 商 办 企 业, 都 是 国 家 的 需 要, 是 天 经 地 义 的 事 情 但 在 市 场 经 济 时 代, 随 着 经 济 改 革 的 深 入 发 展, 民 营 经 济 和 股 份 制 经 济 得 到 了 大 规 模 的 发 展, 这 时, 政 府 官 员 如 果 经 商 办 企 业, 或 者 从 事 其 他 营 利 性 的 经 营 活 动, 很 可 能 导 致 官 员 个 人 运 用 自 己 的 国 家 公 务 员 身 份 和 与 此 相 关 的 权 力, 在 市 场 经 济 中 制 造 人 为 的 竞 争 优 势, 进 行 不 正 当 竞 争, 以 权 谋 私 辞 职 的 官 员, 虽 然 失 去 了 公 务 员 身 份 和 权 力, 但 其 所 掌 握 的 公 共 资 源 在 一 定 时 期 内 还 可 以 发 挥 作 用, 影 响 市 场 经 济 的 正 当 竞 争 在 这 种 情 况 下, 禁 止 公 务 员 经 商 办 企 业 以 及 从 事 各 种 营 利 性 经 营 活 动, 辞 职 的 公 务 员 到 与 其 任 职 机 关 有 密 切 关 系 的 企 业 或 营 利 性 事 业 单 位 任 职 需 要 经 过 批 准, 这 都 有 助 于 创 造 公 平 竞 争 的 市 场 环 境, 也 有 利 于 减 少 腐 败 问 题 国 家 公 务 员 条 例 规 定, 国 家 公 务 员 必 须 遵 守 宪 法 法 律 和 法 规, 依 照 国 家 法 律 法 规 和 政 策 执 行 公 务, 并 且 规 定 国 家 公 务 员 非 因 法 定 事 由 和 非 经 法 定 程 序 不 被 免 职 降 职 辞 退 或 者 行 政 处 分, 可 以 提 出 申 诉 和 控 告 这 一 规 定, 是 建 设 法 治 国 家, 建 设 宪 政 法 治 的 要 求 法 治 国 家 要 求 确 立 宪 法 与 法 律 至 上, 国 家 机 关 必 须 在 宪 法 和 法 律 的 框 架 下 活 动, 政 府 权 力 必 须 有 法 律 授 权, 有 法 律 依 据, 没 有 法 律 依 据 的 政 府 行 为 是 无 效 的 与 此 同 时, 公 民 有 充 分 的 自 由, 非 经 法 定 事 由 和 非 经 法 定 程 序 不 受 任 何 处 罚 这 对 国 家 公 务 员 也 是 一 样 的, 国 家 公 务 员 是 依 法 在 其 岗 位 上 行 使 公 共 权 力 的 人 员, 它 并 不 是 国 家 的 奴 隶, 国 家 公 务 员 在 其 岗 位 上 需 要 承 担 法 定 义 务, 但 其 法 定 的 权 利 也 依 法 得 到 保 护, 不 受 任 何 非 法 侵 害 国 家 公 务 员 条 例 详 细 规 定 了 国 家 公 务 员 的 以 公 开 考 试 择 优 录 用 的 录 用 制 度, 以 德 能 勤 绩 为 面, 重 点 考 核 工 作 实 绩 的 考 核 制 度, 以 用 人 唯 贤 为 原 则 的 职 务 任 免 和 晋 升 制 度, 以 及 公 务 员 的 权 利 和 义 务 公 务 员 的 纪 律 公 务 员 培 训 交 流 回 避 申 诉 控 告 以 及 辞 职 辞 退 退 休 等 各 项 制 度 这 些 制 度, 以 及 根 据 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 制 定 的 具 体 实 施 办 法, 为 中 国 国 家 公 务 员 制 度 提 供 了 最 基 本 的 框 架, 使 得 国 家 公 务 员 管 理 走 上 了 专 业 化 制 度 化 的 道 路, 为 现 代 化 的 政 府 体 制 奠 定 了 制 度 基 础 到 今 年 8 月 14 日, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 已 经 颁 布 10 周 年 它 为 中 国 国 家 公 务 员 制 度 建 设 发 挥 了 积 极 的 作 用 经 过 10 多 年 的 实 践, 可 以 说, 已 经 为 国
家 公 务 员 制 度 的 现 代 化 确 立 了 基 本 的 制 度 框 架 就 如 中 国 人 事 部 部 长 张 柏 林 先 生 所 说 的 那 样, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 颁 布 十 年 来, 中 国 公 务 员 制 度 推 行 取 得 了 十 项 显 著 成 绩 : 管 理 法 规 体 系 初 步 形 成 十 年 来, 围 绕 国 家 公 务 员 暂 行 条 例, 制 定 了 一 系 列 与 之 相 配 套 的 规 定 办 法 以 及 实 施 方 案 和 实 施 细 则, 公 务 员 管 理 的 主 要 环 节 实 现 了 有 章 可 循 有 法 可 依 凡 进 必 考 机 制 基 本 建 立 实 行 公 开 考 试 择 优 进 人, 是 对 传 统 机 关 进 人 方 式 的 重 大 改 革 中 央 国 家 行 政 机 关 及 各 地 通 过 向 社 会 公 开 招 考, 打 破 身 份 地 域 限 制, 不 拘 一 格 选 人 才, 一 大 批 素 质 好 年 纪 轻 学 历 高 的 优 秀 人 才 脱 颖 而 出 激 励 机 制 开 始 运 行 实 行 考 核 制 度, 对 公 务 员 的 德 能 勤 绩 进 行 评 价, 并 将 考 核 结 果 同 奖 惩 工 资 职 务 升 降 辞 退 等 环 节 挂 钩, 干 多 干 少 一 个 样, 干 好 干 坏 一 个 样 的 现 象 大 大 改 变 奖 励 制 度 发 挥 有 效 作 用 几 年 来, 中 组 部 等 多 个 部 门 共 同 组 织 开 展 了 做 人 民 满 意 的 公 务 员 活 动, 一 大 批 优 秀 公 务 员 受 到 表 彰, 让 民 众 看 到 了 公 务 员 勤 政 廉 政 的 新 形 象 竞 争 上 岗 制 度 逐 步 推 开 这 一 制 度 打 破 了 职 务 晋 升 中 的 论 资 排 辈 现 象, 使 诸 多 优 秀 人 才 脱 颖 而 出 轮 岗 回 避 初 见 成 效 对 领 导 岗 位 和 热 点 职 位 有 计 划 轮 岗, 激 发 了 公 务 员 学 习 和 工 作 热 情, 加 强 了 监 督 ; 对 公 务 员 任 职 和 执 行 公 务 时 实 行 回 避 制 度, 打 破 了 亲 情 关 系 网, 改 善 了 公 务 员 工 作 环 境 出 口 初 步 畅 通 实 行 辞 职 辞 退 制 度, 机 关 告 别 了 铁 饭 碗, 开 始 打 破 能 进 不 能 出 的 局 面 对 于 不 愿 在 机 关 工 作 的 公 务 员, 允 许 辞 职 另 谋 他 业 ; 对 于 那 些 不 干 事 不 尽 职 大 错 不 犯 小 错 不 断 的, 通 过 辞 退 清 理 出 公 务 员 队 伍 培 训 开 始 进 入 轨 道 据 不 完 全 统 计, 十 年 来 中 国 开 展 各 类 公 务 员 培 训 超 过 一 千 七 百 万 人 次, 公 务 员 的 知 识 结 构 进 一 步 优 化, 工 作 能 力 得 到 提 升, 保 证 了 政 府 机 关 的 高 效 运 转 廉 政 约 束 机 制 发 挥 作 用 公 务 员 纪 律 处 分 制 度 的 实 行 和 国 家 公 务 员 行 为 规 范 的 颁 布 实 施, 加 强 了 对 公 务 员 的 有 效 监 督 和 约 束 据 统 计, 近 五 年 来, 有 六 万 多 人 受 到 了 各 种 行 政 处 分 公 务 员 权 利 有 了 保 障 通 过 实 施 申 诉 控 告 制 度, 不 公 正 的 人 事 处 理 得 到 及 时 纠 正, 维 护 了 公 务 员 的 合 法 权 益 [iii] 当 然, 现 行 公 务 员 体 制 在 实 践 中 也 产 生 了 一 系 列 的 问 题, 这 些 问 题 的 探 讨 和 思 考, 有 助 于 进 一 步 完 善 和 发 展 公 务 员 制 度, 并 为 在 此 基 础 上 为 进 一 步 制 定 国 家 公 务 员 法 提 供 经 验 和 教 训 当 前 新 的 公 务 员 条 例 正 在 起 草 过 程 中, 这 一 法 律 将 为 中 国 现 代 化 的 国 家 公 务 员 制 度 提 供 基 本 的 法 律 基 础 新 的 国 家 公 务 员 法 只 要 应 该 考 虑 如 下 几 个 方 面 : 进 一 步 建 立 健 全 选 拔 任 用 和 管 理 监 督 机 制 现 在 的 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 确 立 了 管 理 与 监 督 制 度, 第 86 条 规 定, 对 不 按 编 制 限 额 所 需 职 位 要 求 及 规 定 资 格 条 件 进 行 国 家 公 务 员 的 录 用 晋 升 调 入 和 转 任 的, 宣 布 无 效 ; 对 违 反 国 家 规 定, 变 更 国 家 公 务 员 的 工 资 养 老 保 险 金 及 其 他 保 险 福 利 待 遇 标 准 的, 撤 销 其 决 定 ; 对 不 按 规 定 程 序 录 用 任 免 考 核 奖 惩 以 及 辞 退 国 家 公 务 员 的, 责 令 其 按 照 规 定 程 序 重 新 办 理 或 者 补 办 有 关 手 续 这 些 规 定 很 好, 但 是 不 够 的, 从 内 容 上 来 看, 还 应 该 进 一 步 建 立 用 人 失 察 失 误 责 任 追 究 制 度 另 外, 其 监 督 的 主 体 只 限 于 县 级 以 上 人 民 政 府 或 者 人 事 部 门, 也 就 是 说 只 是 规 定 了 行 政 监 督 制 度, 并
且 缺 乏 程 序 性 的 规 定 除 此 之 外, 还 应 该 进 一 步 规 定 立 法 机 关 检 察 机 关 和 司 法 机 关 的 监 督 职 能 和 监 督 程 序 进 一 步 细 化 分 类, 完 善 干 部 激 励 机 制 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 只 是 笼 统 地 规 定 了 国 家 公 务 员 的 级 别, 职 务 有 十 二 类, 级 别 为 十 五 级 种 类 太 少, 级 别 数 太 少, 上 下 级 之 间 工 资 差 距 太 小, 鼓 励 高 层 公 务 员 利 用 职 务 消 费 和 各 种 工 资 外 的 福 利 制 度 来 获 得 非 正 式 的 工 资, 这 不 利 于 激 励 从 事 不 同 工 作 的 国 家 公 务 员 新 的 国 家 公 务 员 法 在 把 公 务 员 分 成 领 导 类 和 非 领 导 类, 或 者 政 务 类 和 业 务 类 的 基 础 上, 应 该 进 一 步 把 一 般 国 家 公 务 员 分 成 行 政 类 专 业 技 术 类 和 行 政 执 法 类 现 代 化 的 国 家 机 关 其 特 征 之 一 是, 除 了 大 量 雇 用 传 统 的 行 政 类 工 作 人 员 之 外, 还 将 大 量 雇 用 具 有 专 业 知 识 和 法 律 知 识 的 专 业 人 员, 现 代 国 家 是 典 型 的 专 业 人 员 国 家 [iv] 对 行 政 类 人 员 专 业 技 术 类 人 员 和 行 政 执 法 类 人 员 实 行 分 类 管 理, 是 公 务 员 管 理 专 业 化 的 需 要 另 外, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 规 定 的 国 家 公 务 员 级 别 只 有 15 级, 级 别 数 太 少, 应 该 把 级 别 数 增 加 一 倍 左 右, 达 到 27-30 级, 以 拉 大 不 同 级 别 之 间 公 务 员 的 工 资 差 别 提 高 高 级 别 公 务 员 的 工 资, 对 相 关 的 职 务 消 费 实 行 承 包 制, 当 成 其 福 利 待 遇 的 组 成 部 分, 从 而 减 少 低 工 资 导 致 的 无 限 制 增 加 职 务 消 费 的 激 励, 有 助 于 在 制 度 上 高 薪 养 廉 确 定 国 家 机 关 政 党 机 关 社 会 团 体 事 业 单 位 和 企 业 干 部 分 类 管 理 制 度 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 所 规 定 的 公 务 员 范 围 只 包 括 国 家 机 关 的 工 作 人 员, 但 实 际 执 行 过 程 中, 政 党 机 关 部 分 有 特 殊 政 治 地 位 的 社 会 团 体 事 业 单 位 和 国 有 企 业 干 部 等 也 参 照 公 务 员 暂 行 条 例 进 行 干 部 管 理 其 实, 政 党 机 关 社 会 团 体 事 业 单 位 和 国 有 企 业 干 部 是 否 是 公 务 员, 主 要 取 决 于 相 关 改 革 的 方 向 和 进 展 情 况 随 着 社 会 团 体 企 业 和 事 业 单 位 改 革 的 日 益 深 化, 实 行 政 社 分 开 政 企 分 开 政 事 分 开, 社 会 团 体 企 业 和 事 业 单 位 都 是 独 立 运 作 的, 在 这 种 情 况 下 国 家 没 有 必 要 再 对 其 按 照 国 家 公 务 员 的 制 度 来 进 行 管 理, 社 会 团 体 企 事 业 单 位 内 部 人 事 管 理, 应 该 由 企 事 业 单 位 自 己 负 责, 国 家 可 以 给 其 提 供 一 些 指 导 性 的 制 度 框 架, 但 不 宜 强 制 执 行 至 于 政 党 机 关 工 作 人 员 是 否 应 纳 入 国 家 公 务 员, 根 据 实 际 情 况 来 看, 我 国 的 执 政 党 和 民 主 党 派 机 关 的 工 作 人 员, 实 际 上 都 是 国 家 政 权 的 组 成 部 分, 可 以 纳 入 国 家 公 务 员 来 进 行 管 理, 这 样 做 也 方 便 统 一 管 理 不 过, 从 宪 法 和 法 律 的 角 度 来 看, 政 党 机 关 的 人 员 最 好 根 据 各 政 党 的 章 程 和 相 关 规 定 来 进 行 管 理 因 为 一 旦 政 党 机 关 的 人 员 纳 入 国 家 公 务 员 队 伍, 其 行 为 就 受 国 家 法 律 的 约 束, 其 行 为 就 需 要 符 合 国 家 行 政 行 为 所 不 许 遵 守 的 法 律 法 规 标 准, 并 接 受 立 法 司 法 监 督, 也 就 是 说 其 具 体 行 为 就 必 须 根 据 法 律 和 具 有 法 律 效 益 的 规 章 作 出, 并 且 公 民 可 以 依 据 行 政 诉 讼 法 对 其 向 法 院 提 起 诉 讼, 国 家 立 法 机 关 和 司 法 机 关 也 可 以 根 据 法 律 对 其 实 行 监 督 由 于 政 党 机 关 工 作 人 员 所 履 行 的 职 能 承 担 的 法 律 义 务 不 同 于 国 家 机 关, 其 工 作 所 依 据 的 主 要 是 各 个 政 党 自 身 的 章 程 和 有 关 规 定, 而 不 是 国 家 的 法 律, 这 时 公 民 根 据 国 家 法 律 来 对 其 提 起 行 政 诉 讼, 而 法 院 适 用 国 家 法 律 来 对 其 进 行 司 法 审 查, 肯 定 会 引 起 各 种 各 样 的 政 治 问 题 把 政 党 机 关 工 作 人 员 在 法 律 上 正 式 纳 入 国 家 公 务 员, 在 管 理 上 可 能 很 容 易 接 受, 但 因 此 而 引 起 的 政 党 机 关 的 行 政 化 国 家 机 关 化 倾 向, 不 仅 不 利 于 政 党 机 关 本 身 的 运 作, 也 可 能 损 害 国 家 基 本 宪 政 和 法 治 结 构 的 完 整 性 所 以, 国 家 公 务 员 范 围 应 该 严 格 限 定 国 家 机 关 的 工 作 人 员, 而 不 应 该 包 括 政 党 机 关 的 工 作 人 员 适 应 市 场 经 济 的 需 要, 进 一 步 规 范 公 务 员 与 营 利 性 机 构 关 系 问 题 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 已 经 对 此 有 一 些 明 确 规 定, 如 禁 止 公 务 员 经 商 禁 止 公 务 员 到 营
利 性 机 构 兼 职, 辞 职 后 两 年 内 到 与 原 工 作 单 位 有 密 切 关 系 的 营 利 性 机 构 工 作 要 取 得 原 任 职 单 位 的 批 准 等 但 是 实 践 表 明, 这 些 规 定 是 不 够 的 : 一 是 对 辞 职 后 的 公 务 员 缺 乏 约 束 手 段 比 如 禁 止 公 务 员 经 商 到 营 利 性 机 构 兼 职, 因 为 公 务 员 有 公 职 身 份, 可 以 根 据 有 关 规 定 对 其 进 行 行 政 处 分, 有 惩 罚 性 的 手 段 对 其 加 以 约 束 但 对 于 辞 职 后 到 与 原 任 职 单 位 有 密 切 关 系 的 营 利 性 机 构 工 作, 虽 然 规 定 要 得 到 批 准, 但 如 果 没 有 得 到 批 准 也 去 任 职, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 并 没 有 实 质 性 的 手 段 去 对 其 进 行 约 束 二 是 公 务 员 离 开 国 家 机 关, 除 了 辞 职 之 外, 还 有 开 除 辞 退 退 休 等 途 径, 这 些 公 务 员 一 旦 离 开 国 家 机 关, 由 于 其 长 期 在 国 家 机 关 工 作, 即 使 退 休 后 还 可 以 对 国 家 机 关 有 很 多 影 响 力, 到 营 利 性 机 构 任 职, 依 然 可 以 利 用 其 影 响 力 为 公 司 和 其 个 人 牟 取 不 正 当 的 利 益, 导 致 企 业 之 间 争 相 聘 用 国 家 机 关 的 退 休 人 员 国 家 公 务 员 法 律 应 该 对 此 也 有 明 确 的 规 定, 在 若 干 年 里 禁 止 离 开 国 家 机 关 的 公 务 员 直 接 到 营 利 性 机 构 任 职, 以 便 规 范 政 府 与 企 业 的 关 系, 给 市 场 经 济 提 供 一 个 公 平 竞 争 的 环 境 此 外, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 规 定, 公 务 员 有 义 务 遵 守 宪 法 法 律 和 法 规, 并 服 从 命 令, 遵 守 纪 律, 不 得 对 抗 上 级 决 议 和 命 令 这 一 规 定 是 正 确 的, 因 为 公 务 员 必 须 依 法 行 政, 并 且 要 服 从 上 级 决 议 和 命 令 但 是, 当 上 级 决 议 和 命 令 违 反 宪 法 法 律 和 法 规 时, 公 务 员 是 遵 守 宪 法 法 律 和 法 规, 还 是 服 从 上 级 决 议 和 命 令 呢? 按 道 理 来 说, 国 家 公 务 员 首 先 应 该 遵 守 宪 法 法 律 和 法 规, 而 应 该 拒 绝 服 从 违 反 宪 法 法 律 和 法 规 的 上 级 决 议 和 命 令 但 在 操 作 上 公 务 员 很 可 能 会 选 择 后 者, 而 放 弃 前 者 因 为 选 择 前 者 而 违 反 后 者, 行 政 处 罚 很 可 能 很 快 将 会 降 临, 而 相 反 的 选 择, 则 很 可 能 不 会 有 什 么 事 情 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 对 此 没 有 进 一 步 规 定, 更 没 有 在 程 序 上 保 障 拒 绝 服 从 违 反 宪 法 法 律 和 法 规 的 上 级 决 议 和 命 令 的 依 法 行 政 的 公 务 员 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 只 是 在 权 利 条 款 规 定, 对 国 家 行 政 机 关 及 其 领 导 人 员 的 工 作 提 出 批 评 和 建 议 这 一 规 定 能 够 发 挥 一 些 作 用, 因 为 公 务 员 可 以 据 此 提 醒 上 级 机 关 及 其 领 导 人 某 项 决 议 或 命 令 可 能 是 违 宪 违 法 的, 但 要 及 时 制 止 违 反 宪 法 法 律 和 法 规 的 不 正 当 的 上 级 决 议 和 命 令 是 不 够 的 当 然, 把 行 政 机 关 的 违 宪 违 法 决 议 和 命 令 的 问 题 交 给 公 务 员 来 解 决, 在 操 作 上 有 难 度, 在 制 度 设 计 上 也 有 难 度, 在 根 本 上 要 通 过 完 善 国 家 立 法 和 司 法 监 督, 建 立 违 宪 违 法 审 查 制 度 来 解 决 但 国 家 公 务 员 法 至 少 可 以 在 程 序 上 规 定 公 务 员 有 权 利 审 查 上 级 决 议 和 命 令 的 合 宪 性 合 法 性 和 合 理 性, 并 提 出 自 己 的 建 议, 而 不 仅 仅 只 是 针 对 具 体 工 作 提 出 批 评 和 建 议 总 之, 积 极 主 动 精 明 强 干 的 公 务 员 队 伍 对 于 有 效 政 府 的 活 力 来 说 是 至 关 重 要 的 要 建 设 精 明 强 干 的 公 务 员 队 伍, 必 须 建 立 现 代 化 的 公 务 员 制 度 现 代 化 的 公 务 员 制 度, 需 要 有 适 当 的 公 务 员 法 律 基 础, 建 立 富 有 激 励 的 报 酬 制 度, 建 立 合 理 的 录 用 晋 升 等 各 个 方 面 的 制 度, 并 在 制 度 上 鼓 励 公 务 员 的 团 队 合 作 精 神 经 过 10 年 的 努 力, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 以 及 相 关 法 律 规 定 和 实 施 办 法, 为 建 立 中 国 现 代 化 的 公 务 员 制 度 做 出 了 历 史 性 的 贡 献 要 进 一 步 完 善 和 发 展 公 务 员 制 度, 需 要 在 总 结 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 经 验 和 教 训 的 基 础 上, 吸 收 国 外 的 先 进 经 验, 根 据 中 国 有 效 政 府 发 展 的 具 体 需 要, 考 虑 中 国 公 务 员 管 理 实 践 所 遭 遇 的 种 种 问 题, 进 一 步 制 定 新 的 国 家 公 务 员 法, 从 而 为 中 国 现 代 化 的 公 务 员 制 度 提 供 合 理 的 法 律 基 础 注 释 : [i] 世 界 银 行 : 1997 年 世 界 发 展 报 告 : 变 革 世 界 中 的 政 府, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,1997
年 第 92 页 [ii] 发 达 国 家 文 官 制 度 的 情 况 可 参 见 龚 祥 瑞 : 比 较 宪 法 与 行 政 法, 法 律 出 版 社,1985 年, 第 十 章 文 官 制 度 世 界 银 行 1997 年 的 世 界 发 展 报 告 也 曾 特 别 强 调, 法 国 普 鲁 士 和 英 国 等 发 达 国 家 现 代 化 成 功 的 关 键 之 一 在 于 在 19 世 纪, 这 些 国 家 就 已 经 实 现 了 公 共 行 政 部 门 的 现 代 化, 英 国 的 文 官 制 度 改 革, 开 创 了 精 心 培 养 职 业 知 识 精 英 的 先 河, 为 英 国 主 宰 国 际 商 业 达 一 个 半 世 纪 奠 定 了 基 础 同 上, 第 80 页 [iii] 参 见 齐 彬 : 公 务 员 制 推 行 取 十 项 成 绩 凡 进 必 考 机 制 基 本 建 立, http://www.sina.com.cn,2003 年 08 月 13 日, 转 自 新 华 网 [iv] 有 关 专 业 人 员 国 家 的 提 法, 是 美 国 行 政 学 家 在 其 1968 年 由 牛 津 大 学 出 版 社 出 版 的 民 主 与 公 共 事 务 一 书 中 提 出 来 的 参 见 弗 雷 德 里 克 C 莫 舍 : 专 业 人 员 国 家, 载 于 斯 蒂 尔 曼 编 著 : 公 共 行 政 学 ( 上 册 ), 李 方 等 译 校,1988 年, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 333-359 页 资 料 来 源 : 制 度 分 析 与 公 共 政 策 网 http://www.wiapp.com/ 08/15/2003