中 国 土 地 管 理 制 度 困 境 及 改 革 路 径 研 究 基 于 Williamson 分 析 框 架 范 树 平,2, 刘 友 兆, 程 从 坤 (. 南 京 农 业 大 学 公 共 管 理 学 院, 江 苏 南 京 20095; 2. 安 徽 省 土 地 勘 测 规 划 院, 合 肥 23060) 2 摘 要 : 在 梳 理 中 国 土 地 管 理 制 度 发 展 历 程 基 础 上, 剖 析 了 土 地 征 收 土 地 用 途 管 制 耕 地 保 护 建 设 用 地 流 转 家 庭 联 产 承 包 等 主 要 制 度 存 在 的 问 题 及 其 成 因 ; 引 入 Williamson 四 层 次 分 析 框 架, 探 究 制 度 改 革 逻 辑 框 架, 并 从 管 理 主 体 管 理 目 标 管 理 重 点 管 理 效 益 的 四 维 视 角 设 定 改 革 战 略 定 位 在 科 学 合 理 编 制 实 施 规 划 合 理 落 实 城 乡 用 地 规 划 管 控 建 立 完 善 城 乡 制 度 双 挂 钩 模 式 等 改 革 关 键 环 节, 进 行 制 度 更 替 路 径 设 计 关 键 词 : 土 地 管 理 ; 制 度 困 境 ; 制 度 设 计 ; 改 革 路 径 ; 中 国 中 图 分 类 号 :F30.2;F062. 文 献 标 识 码 :A 文 章 编 号 :672-6995(206)04-0060-04 0 引 言 改 革 开 放 以 来, 中 国 经 济 体 制 已 成 功 从 计 划 向 市 场 过 渡, 社 会 经 济 取 得 长 足 发 展, 但 [] 由 于 居 民 户 籍 土 地 产 权 政 策 导 向 等 诸 多 因 素 趋 向, 城 乡 二 元 体 制 逐 渐 形 成 且 固 化 近 年 来, 虽 从 各 个 领 域 自 上 而 下 改 革 破 除, 但 二 元 结 构 及 体 系 仍 然 显 著, 已 制 约 社 会 经 济 进 一 步 发 展 提 升 土 地 管 理 制 度 是 当 下 推 进 新 型 城 镇 化 经 济 升 级 转 型 的 重 要 制 度 保 [2] 障, 统 筹 城 乡 土 地 利 用 与 管 理 势 在 必 行 如 何 统 筹 城 乡 土 地 制 度 改 革, 破 除 城 乡 二 元 土 地 利 用 与 管 理 制 度 对 经 济 社 会 发 展 的 障 碍, 解 放 土 地 生 产 力, 是 当 前 及 未 来 亟 待 研 究 的 课 [3-5] 题 在 此, 借 鉴 已 有 研 究 成 果, 紧 扣 中 国 土 地 管 理 体 制 及 社 会 经 济 发 展 现 实 需 求, 梳 理 土 地 管 理 制 度 发 展 历 程, 解 析 制 度 主 要 问 题 及 成 因, 运 用 Williamson 分 析 框 架, 重 构 改 革 战 略 框 架 及 其 关 键 环 节 设 计 土 地 管 理 制 度 发 展 历 程 建 国 初 期 及 社 会 主 义 改 造 探 索 时 期, 重 点 放 在 土 地 管 理 制 度 建 设, 农 村 土 地 走 在 改 革 前 沿, 陆 续 完 成 了 土 地 改 革 土 地 合 作 化 人 民 公 社 等 重 点 工 作, 废 止 了 延 续 几 千 年 的 封 建 土 地 所 有 制, 实 行 农 民 集 体 土 地 所 有 制, 实 现 了 耕 者 有 其 田 ; 在 城 市 建 立 土 地 国 家 所 有 制, 实 施 城 市 房 地 产 登 记, 建 立 土 地 税 收 制 度, 保 障 国 民 工 业 发 展 改 革 开 放 作 为 中 国 社 会 经 济 发 展 转 折 点, 也 是 土 地 管 理 制 度 改 革 完 善 的 启 航 标 在 改 革 开 放 之 前, 城 乡 用 地 基 本 上 是 无 偿 无 流 转 无 期 限 的 三 无 用 地 管 理 模 式, 呈 现 高 度 公 有 制 全 民 化 的 运 行 机 制 在 改 革 开 放 之 后, 国 家 通 过 修 改 完 善 宪 法 及 土 地 管 理 法, 采 用 法 律 形 收 稿 日 期 :206-02-29; 修 回 日 期 :206-03-5 基 金 项 目 : 国 土 资 源 部 公 益 性 行 业 科 研 专 项 (204006-02) 作 者 简 介 : 范 树 平 (984-), 男, 安 徽 省 芜 湖 市 人, 安 徽 省 土 地 勘 测 规 划 院 工 程 师, 南 京 农 业 大 学 公 共 管 理 学 院 博 士 研 究 生, 研 究 方 向 : 土 地 可 持 续 利 用 与 土 地 资 源 管 理
式 力 推 城 乡 土 地 管 理 制 度 改 革, 农 村 推 行 分 田 到 户, 明 确 集 体 土 地 承 包 经 营 权, 推 进 家 庭 联 产 责 任 制 ; 城 镇 推 行 国 有 土 地 出 让 转 让, 实 施 国 有 土 地 有 偿 使 用 制 度, 发 挥 国 有 土 地 市 场 调 控 机 制 从 土 地 管 理 改 革 历 程 分 析, 在 产 权 制 度 上, 土 地 公 有 所 有 制 基 础 没 有 改 变, 只 是 将 使 用 权 用 益 物 权 从 所 有 权 剥 离, 盘 活 了 土 地 交 易 市 场, 但 农 村 集 体 承 包 经 营 权 流 转 发 展 缓 慢 ; 在 改 革 成 效 上, 城 镇 土 地 制 度 改 革 较 为 彻 底, 保 障 了 城 镇 建 设 用 地, 也 激 发 了 土 地 资 源 市 场 化 配 置, 但 由 于 农 村 土 地 用 地 类 型 方 式 多 样 性 及 历 史 遗 留 问 题, 农 村 土 地 制 度 改 革 进 展 缓 慢 总 体 来 说, 中 国 土 地 管 理 制 度 改 革 是 城 镇 快 于 农 村, 也 是 城 镇 受 益 农 村 损 益 的 利 损 双 重 模 式, 公 平 与 效 率 缺 失 2 土 地 管 理 主 要 制 度 问 题 及 成 因 解 析 2. 土 地 征 收 制 度 宪 法 土 地 管 理 法 及 相 关 法 律 均 明 确 国 家 为 了 公 共 利 益 的 需 要, 依 照 法 律 规 定 的 程 序 和 权 限 将 农 民 集 体 所 有 的 土 地 转 化 为 国 有 土 地, 依 法 给 予 被 征 地 集 体 组 织 和 农 民 补 偿 本 质 上, 土 地 征 收 制 度 是 在 割 裂 城 乡 土 地 市 场 基 础 上, 通 过 政 府 行 政 行 为 实 现 集 体 所 有 土 地 单 方 向 流 入 国 有 土 地, 流 转 过 程 不 可 逆 特 别 受 地 方 政 府 依 赖 土 地 财 政 驱 使, 且 掌 握 征 地 批 地 权 力 及 寻 租 空 间 较 大, 征 地 流 程 不 规 范 时 有 发 生, 甚 至 违 法 违 规 违 纪 操 作, 导 致 违 法 征 地 屡 禁 不 绝 征 而 未 用 浪 费 严 重 征 地 纠 纷 事 件 频 发 及 寻 租 设 租 等 征 地 后 遗 症 实 践 证 实, 必 须 在 根 源 上 重 新 审 视 土 地 征 收 制 度 的 目 标, 厘 清 中 央 政 府 地 [6] 方 政 府 和 被 征 地 农 民 的 利 益 取 向 和 行 动 选 择 究 其 原 因, 集 体 所 有 主 体 缺 失 而 导 致 征 收 合 法 利 益 得 不 到 保 证, 且 征 地 公 共 利 益 范 围 难 以 界 定 而 诱 导 从 事 营 利 性 征 地 行 为, 加 之 补 偿 过 低 及 失 地 农 民 缺 乏 妥 善 安 置, 很 容 易 引 发 群 体 性 事 件, 有 损 政 府 公 信 力 及 权 威 2.2 土 地 用 途 管 制 制 度 为 了 遏 制 建 设 用 地 盲 目 扩 展 及 耕 地 保 护 形 势 所 逼,998 年 修 订 土 地 管 理 法 正 式 确 立 以 土 地 用 途 管 制 为 核 心 的 新 型 土 地 管 理 制 度, 成 为 国 家 土 地 管 理 一 个 重 要 制 度 但 实 践 逐 渐 暴 露 出 行 政 审 批 程 序 过 于 繁 琐 管 制 内 容 偏 重 农 转 用 管 制 体 系 缺 乏 统 筹 管 制 缺 少 [7] 法 律 保 障 管 制 技 术 相 对 滞 后 等 问 题, 导 致 土 地 用 途 制 度 绩 效 逐 渐 减 弱 既 有 制 度 本 身 设 计 缺 陷, 也 有 制 度 执 行 过 程 的 问 题 : 一 是 按 照 最 小 上 图 斑 块 单 元 而 规 定 未 来 规 划 用 途, 阻 碍 市 场 配 置 资 源 能 动 作 用, 规 划 对 诸 多 不 确 定 性 考 虑 不 周, 导 致 需 要 确 定 的 内 容 没 确 定 下 来, 难 以 确 定 内 容 却 严 格 限 制, 削 弱 了 规 划 弹 性, 执 行 过 程 难 免 与 实 践 要 求 相 抵 触 ; 二 是 土 地 利 用 规 划 统 筹 了 地 方 各 用 地 部 门 诉 求, 属 于 多 部 门 利 益 角 逐 产 物, 由 于 缺 乏 法 律 支 撑, 经 常 导 致 规 划 跟 着 产 业 项 目 城 镇 发 展 区 等 变 动 而 大 规 模 调 整 或 修 改, 导 致 土 地 用 途 管 制 失 效 2.3 耕 地 保 护 制 度 中 国 耕 地 保 护 制 度 已 上 升 到 国 家 战 略 高 度 并 以 基 本 国 策 贯 彻 落 实, 已 建 成 世 界 上 最 严 格 的 耕 地 保 护 制 度 体 系 [8] 国 家 通 过 规 划 逐 级 控 制 下 达 耕 地 保 护 指 标, 实 际 上 与 地 方 政 府 形 成 委 托 - 代 理 关 系, 但 在 实 践 管 理 中 普 遍 存 在 耕 地 占 多 补 少 占 优 补 劣, 基 本 农 田 被 赶 上 山 逼 下 水 的 现 象, 偏 离 耕 地 保 护 制 度 初 衷 耕 地 保 护 制 度 是 国 家 统 筹 区 域 战 略 目 标, 具 体 落 实 耕 地 保 护 制 度 的 地 方 政 府 只 是 受 上 级 主 管 部 门 行 政 施 压, 利 益 价 值 取 向 必 然 驱 使 其 最 大 化 地 实 现 耕 地 保 护 中 地 方 社 会 经 济 发 展 帕 累 托 最 优 由 于 中 央 与 地 方 政 府 之 间 2
存 在 耕 地 保 护 目 标 错 位, 诸 多 群 体 各 自 追 求 利 益 最 大 化, 地 方 政 府 不 会 一 味 地 追 求 耕 地 保 护 本 质 实 效 而 失 去 自 我 发 展 权, 难 免 导 致 耕 地 保 护 制 度 失 灵 加 上, 由 于 农 业 生 产 利 润 低 于 社 会 平 均 利 润, 农 民 分 散 耕 作 未 能 形 成 规 模 经 营 效 应, 致 使 其 投 入 耕 地 的 劳 动 力 资 金 不 足, 耕 地 资 源 抛 荒 撂 荒 现 象 较 多, 农 民 个 体 出 于 经 济 人 理 性 考 虑 容 易 表 现 耕 地 保 护 不 作 为 2.4 建 设 用 地 流 转 制 度 为 保 障 城 镇 建 设 用 地 需 求, 经 过 长 期 探 索 并 执 行 至 今 的 国 有 土 地 有 偿 使 用 制 度, 逐 步 形 成 较 为 成 熟 的 国 有 建 设 用 地 流 转 制 度, 基 本 实 现 资 源 市 场 化 配 置 针 对 乡 村 建 设 用 地, 仅 指 明 为 乡 镇 企 业 村 民 建 住 宅 公 共 设 施 和 公 益 事 业 等 用 途, 其 他 不 得 进 行 非 农 建 设, 需 要 使 用 土 地 者 必 须 依 法 申 请 使 用 国 有 土 地 建 设 用 地 流 转 政 策 及 制 度, 在 国 有 与 集 体 之 间 存 在 很 大 差 异, 利 于 国 有 流 转 却 制 约 集 体 流 通, 长 期 形 成 了 权 利 二 元 市 场 进 入 不 平 等 价 格 扭 曲 和 增 值 收 益 分 配 不 公 等 弊 端 为 了 实 现 城 乡 建 设 用 地 公 平 公 正, 国 家 已 先 后 出 台 诸 多 政 策, 鼓 励 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 出 让 租 赁 入 股, 实 行 与 国 有 土 地 同 等 入 市 同 权 同 价 但 经 过 广 东 安 徽 天 津 等 先 行 示 范 区 实 践 证 明, 仅 仅 是 结 合 地 方 特 殊 条 件 下 运 行, 缺 乏 普 适 性 及 推 广 运 用 价 值, 且 未 形 成 系 统 的 制 度 架 构, 主 要 原 因 在 于 受 国 家 [9] 上 位 法 限 制 产 权 主 体 缺 位 土 地 融 资 能 力 薄 弱 监 管 体 系 不 完 善 等 方 面 2.5 家 庭 联 产 承 包 制 度 家 庭 联 产 承 包 制 作 为 中 国 改 革 开 放 以 来 农 村 土 地 制 度 最 大 的 改 革, 适 应 当 时 社 会 经 济 的 时 代 背 景, 彻 底 改 变 集 体 所 有 并 统 一 经 营 的 农 业 生 产 模 式, 调 动 了 广 大 农 民 生 产 积 极 [0] 性, 促 进 农 村 经 济 的 复 苏 发 展, 对 提 高 农 业 生 产 效 率 起 到 了 巨 大 推 动 作 用 但 是 分 田 到 户 导 致 地 块 零 散 耕 作 经 营, 难 以 满 足 规 模 生 产 集 约 经 营, 制 约 了 农 业 生 产 力 持 续 提 升 ; 农 业 生 产 利 润 低 于 社 会 平 均 生 产 利 润, 农 村 剩 余 劳 动 力 问 题 逐 渐 凸 显, 促 使 农 户 外 出 务 工 而 导 致 农 地 抛 荒 撂 荒 现 象 严 重 根 据 生 产 力 与 生 产 关 系 的 相 互 作 用 原 理, 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 一 定 程 度 上 阻 碍 了 当 前 生 产 力 水 平 提 升, 改 革 显 得 十 分 紧 迫 党 的 十 七 届 三 中 全 会 以 来, 国 家 明 确 要 求 集 体 承 包 经 营 权 保 持 稳 定 并 长 久 不 变, 加 快 促 进 农 业 经 营 方 式 转 变, 建 立 健 全 土 地 承 包 经 营 权 流 转 市 场, 允 许 农 民 流 转 土 地 承 包 经 营 权, 发 展 多 种 形 式 的 适 度 规 模 经 营 根 据 现 有 法 律 法 规, 针 对 承 包 权 流 转 主 体 及 客 体 界 定 模 糊, 部 分 内 容 有 悖 法 理, 且 流 转 主 体 间 的 权 利 义 务 及 相 应 法 律 责 任 显 得 比 较 原 则 笼 统, 制 约 流 转 行 为 健 康 有 序 [] 推 广 3 土 地 管 理 制 度 改 革 框 架 及 战 略 定 位 3. 制 度 改 革 逻 辑 框 架 鉴 于 土 地 制 度 改 革 涉 及 政 治 经 济 社 会 及 法 律 等 诸 多 领 域, 本 文 引 入 Williamson 四 层 次 框 架 Williamson 四 层 次 框 架 提 供 了 一 个 新 的 资 源 配 置 的 管 理 学 社 会 学 和 经 济 学 的 分 析 逻 辑 方 法 [2], 其 核 心 在 于 实 现 区 域 人 地 物 的 资 源 优 化 配 置 该 框 架 的 四 个 层 次 从 上 到 下 依 次 为 社 会 基 础 制 度 环 境 治 理 结 构 和 资 源 配 置, 改 革 难 度 由 下 而 上 逐 级 递 增, 社 会 基 础 及 制 度 环 境 很 难 改 变, 资 源 配 置 作 为 终 极 目 标 由 于 变 化 太 快 而 很 难 约 束, 一 般 通 过 治 理 结 构 层 面 并 辅 以 适 当 制 度 环 境 来 达 到 资 源 配 置 动 态 最 优 化 中 国 社 会 主 义 制 度 体 系 及 其 公 有 制 下 的 特 色 社 会 主 义 市 场 经 济 条 件 不 会 发 生 颠 覆, 也 就 是 说 第 一 层 次 的 社 会 基 础 3
及 第 二 层 次 的 制 度 环 境 不 会 发 生 根 本 变 化, 因 此 需 要 通 过 政 府 和 市 场 相 结 合 的 治 理 结 构 来 实 现 人 地 资 源 优 化 配 置, 且 有 针 对 性 地 改 革 土 地 管 理 制 度 环 境 的 游 戏 规 则 改 革 核 心 是 治 理 结 构 层 次, 重 点 在 于 如 何 充 分 发 挥 并 优 化 组 合 好 政 府 调 控 的 有 形 手 与 市 场 调 节 的 无 形 手 3.2 土 地 管 理 制 度 改 革 战 略 定 位 立 足 土 地 自 然 社 会 资 产 三 个 属 性, 优 化 土 地 管 理 制 度 体 系, 辅 助 国 家 参 与 宏 观 调 控, 充 分 发 挥 市 场 作 用 优 化 配 置 资 源 土 地 管 理 制 度 改 革 战 略 定 位 : 从 管 理 主 体 上, 明 确 中 央 政 府 地 方 政 府 与 市 场 三 层 主 体 管 理 地 位, 完 善 土 地 法 律 法 规, 职 责 明 确 分 工 明 晰, 减 少 政 府 直 接 干 预 用 地 管 理, 加 强 土 地 市 场 运 行 监 督 服 务 实 效, 提 高 市 场 机 制 参 与 土 地 资 源 优 化 配 置 程 度 ; 从 管 理 目 标 上, 严 格 划 定 并 执 行 生 产 线 生 活 线 及 生 态 线, 优 化 城 乡 用 地 布 局, 实 现 土 地 利 用 社 会 经 济 生 态 可 持 续 ; 从 管 理 手 段 上, 严 格 贯 彻 落 实 规 划 管 地, 突 出 体 现 用 地 功 能 分 区 差 异 化, 实 行 土 地 用 途 分 区 管 制 ; 从 管 理 重 点 上, 农 村 重 点 改 革 农 民 宅 基 地 退 出 集 体 承 包 地 收 回 及 土 地 征 收 补 偿, 城 镇 重 点 改 革 农 民 进 城 定 居 及 用 地 集 约 ; 从 管 理 效 益 上, 统 筹 考 虑 区 域 城 乡 之 间 本 质 差 异, 突 出 公 平 优 先 效 率 兼 顾, 实 现 城 乡 居 民 共 享 土 地 红 利 要 以 土 地 资 源 宏 观 调 控 与 城 乡 用 地 一 体 化 市 场 配 置 为 基 础, 健 全 完 善 土 地 资 源 管 理 法 制 和 体 制, 以 理 论 创 新 制 度 创 新 和 科 技 创 新 为 动 力, 联 动 多 部 门 全 面 改 革 土 地 管 理 制 度, 促 进 社 会 经 济 可 持 续 发 展 4 土 地 管 理 制 度 改 革 关 键 环 节 设 计 4. 科 学 合 理 编 制 实 施 规 划 研 究 制 定 省 市 县 乡 镇 及 村 规 划 编 制 规 程, 加 强 多 部 门 规 划 衔 接, 强 化 土 地 利 用 规 划 空 间 化 科 学 定 位 圈 内 圈 外 用 地 主 导 功 能, 划 分 各 功 能 用 地 区, 合 理 下 达 未 来 规 划 各 类 用 地 指 标 跟 进 规 划 实 施 管 理, 圈 内 用 地 由 城 镇 建 设 部 门 详 细 设 计 规 划 及 地 块 管 理, 各 项 指 标 不 能 突 破 上 级 下 达 总 体 规 划 指 标, 只 要 提 交 地 块 变 更 基 础 信 息 至 国 土 部 门 备 案 即 可 ; 圈 外 用 地 主 导 功 能 是 农 业 生 产 与 生 态 环 境, 根 据 各 地 方 特 色 可 进 一 步 细 化 功 能 区, 用 地 原 则 是 不 能 随 意 大 规 模 开 发 建 设, 一 旦 开 发 规 模 达 到 一 定 程 度 就 必 须 重 新 进 行 规 划 调 整 或 修 改, 且 要 通 过 严 格 审 查 论 证 及 公 开 公 告 从 规 划 本 质 及 实 践 要 求 考 虑, 线 型 工 程 特 殊 选 址 项 目 且 关 乎 到 社 会 民 生 环 境 保 护 的 开 发 建 设 项 目 用 地, 为 了 充 分 体 现 规 划 不 确 定 性 而 可 以 不 进 行 修 改 或 调 整 规 划, 只 需 相 应 变 更 土 地 利 用 数 据 库 及 进 行 用 地 指 标 核 减 4.2 合 理 落 实 城 乡 用 地 规 划 管 控 考 虑 城 乡 二 元 土 地 利 用 景 观, 划 定 形 成 圈 内 圈 外 分 明 的 用 地 格 局 圈 内 用 地 与 圈 外 用 地 实 施 差 别 化 土 地 管 理 模 式, 分 而 治 之 差 别 治 理, 圈 内 用 地 由 国 土 部 门 下 达 用 地 总 体 控 制 指 标, 具 体 地 块 功 能 规 划 设 计 及 开 发 建 设 部 署 由 城 建 部 门 负 责 ; 圈 外 用 地 由 国 土 部 门 统 筹 管 理, 用 地 功 能 可 进 一 步 划 分 为 农 地 区 林 地 区 生 态 保 护 区 等 类 型 规 划 用 途 不 要 求 落 实 到 具 体 图 斑, 取 消 土 地 地 块 用 途 管 制, 实 行 土 地 用 途 功 能 区 管 制 独 立 工 矿 及 线 型 工 程 项 目 建 设 占 地 采 取 单 独 报 批, 总 体 控 制 各 类 用 地 指 标, 只 是 变 更 土 地 现 状 用 途 即 可, 以 此 提 高 规 划 实 施 弹 性 及 用 地 者 参 与 市 场 配 置 能 动 性 针 对 一 般 性 工 业 开 发 及 不 涉 及 到 特 殊 区 位 地 块 的 选 址 项 目, 不 能 按 照 独 立 项 目 选 址 报 地 审 批, 一 律 要 到 圈 内 特 别 要 在 圈 内 开 发 园 区 选 址, 强 化 圈 外 农 地 保 护 及 生 态 保 护, 促 进 圈 内 建 设 用 地 集 约 综 合 运 用 国 4
土 城 建 产 业 人 口 财 政 等 政 府 宏 观 调 控 手 段, 充 分 发 挥 市 场 优 化 配 置 土 地 资 源 主 导 作 用, 促 进 人 口 流 资 金 流 物 质 流 等 生 产 要 素 在 城 ( 圈 内 ) 乡 ( 圈 外 ) 之 间 互 通, 实 现 统 筹 城 乡 土 地 利 用 与 社 会 经 济 发 展 4.3 建 立 完 善 城 乡 制 度 双 挂 钩 模 式 () 农 村 宅 基 地 退 出 与 城 镇 居 住 挂 钩 模 式 : 鼓 励 农 村 居 民 退 出 宅 基 地 进 城 定 居, 实 现 圈 外 居 住 用 地 随 着 农 村 人 口 进 城 而 转 移 到 圈 内 布 局 务 必 要 显 化 宅 基 地 及 其 房 屋 资 产, 退 出 宅 基 地 由 政 府 统 一 征 收 并 给 予 补 偿, 专 款 优 先 用 于 农 民 在 城 镇 购 房 支 出, 实 现 农 村 居 民 宅 基 地 退 出 与 城 镇 定 居 的 资 产 挂 钩 征 回 宅 基 地 一 般 情 况 只 能 纳 入 土 地 整 治 项 目, 因 地 制 宜 优 先 整 治 新 增 耕 地 及 生 态 用 地, 严 格 限 制 重 新 用 于 房 产 旅 游 及 非 民 生 非 环 保 项 目 开 发, 任 何 开 发 建 设 均 要 向 社 会 公 众 公 示 并 接 受 监 督 (2) 集 体 承 包 权 收 回 与 城 镇 社 会 保 障 挂 钩 模 式 : 农 村 集 体 承 包 地 不 仅 是 农 民 的 劳 动 对 象 和 劳 动 资 料, 也 充 当 农 村 社 会 保 障 的 功 能 和 角 色, 叠 加 经 济 和 社 会 的 双 重 效 应 未 来 集 体 承 包 权 的 改 革 趋 向 是 一 旦 农 民 在 城 镇 具 有 固 定 工 作 且 自 愿 申 请 定 居 城 镇, 附 带 条 件 必 须 绑 定 集 体 承 包 地 由 政 府 统 一 收 回 并 给 予 补 偿, 优 先 支 出 确 保 农 民 纳 入 当 地 城 镇 社 会 保 障 体 系, 结 余 部 分 方 可 发 至 农 民 自 由 支 配 以 区 县 政 府 部 门 为 管 理 机 构, 代 表 集 体 所 有 权 主 体, 建 立 健 全 流 转 制 度, 搭 建 承 包 地 市 场 化 流 转 平 台, 将 从 农 民 手 中 收 回 的 承 包 地 放 到 流 转 平 台 进 行 交 易, 合 理 化 规 范 化 农 村 承 包 地 流 转, 流 转 所 得 收 益 专 款 用 于 填 充 政 府 收 回 承 包 地 补 偿 资 金 参 考 文 献 [] 叶 裕 民. 中 国 统 筹 城 乡 发 展 的 系 统 架 构 与 实 施 路 径 [J]. 城 市 规 划 学 刊,203():-9. [2] 严 金 明, 王 晨. 基 于 城 乡 统 筹 发 展 的 土 地 管 理 制 度 改 革 创 新 模 式 评 析 与 政 策 选 择 以 成 都 统 筹 城 乡 综 合 配 套 改 革 试 验 区 为 例 [J]. 中 国 软 科 学,20(7):-8. [3] 党 国 英. 论 我 国 土 地 制 度 改 革 现 实 与 法 理 基 础 [J]. 新 视 野,202(5):-6. [4] 蔡 继 明. 中 国 土 地 制 度 改 革 论 要 [J]. 东 南 学 术,2007(3):2-8. [5] 蒋 省 三, 刘 守 英, 李 青. 土 地 制 度 改 革 与 国 民 经 济 成 长 [J]. 管 理 世 界,2007(9):-9. [6] 陈 拓. 土 地 征 收 制 度 的 反 思 与 改 革 [J]. 兰 州 学 刊,204():75-80. [7] 曹 瑞 芬, 蔡 银 莺, 张 安 录, 等. 中 国 土 地 用 途 管 制 绩 效 的 时 空 差 异 性 分 析 [J]. 资 源 科 学,203,35(6):25-33. [8] 马 文 博, 李 世 平, 陈 昱. 我 国 耕 地 保 护 制 度 实 施 的 影 响 因 素 分 析 [J]. 北 京 理 工 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ),202,4():38-43. [9] 马 艳 平. 农 村 集 体 建 设 用 地 流 转 的 理 论 实 践 和 制 度 完 善 [J]. 经 济 问 题,205(4):05-09. [0] 钱 忠 好. 中 国 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 残 缺 与 重 建 研 究 [J]. 江 苏 社 会 科 学,2000(2):39-47. [] 徐 兆 基. 农 村 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 的 土 地 流 转 研 究 [J]. 中 国 农 学 通 报,2000(2):39-47. [2]O E Williamson.The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking 5