SOLUTIONS 对 策 的 规 划 决 策 也 时 有 发 生, 如 滥 用 耕 地 违 法 拆 迁 侵 占 农 民 利 益, 造 成 群 体 上 访 聚 众 闹 事 武 力 对 抗 等 群 体 性 事 件, 对 经 [3]1 济 发 展 和 社 会 稳 定 造 成 严 重 后 果 究 其 原

对 策 SOLUTIONS 村镇规划中的公众参与 理论与路径安排 吴智刚 王 帅 陈忠暖 摘 要 公众参与是村镇规划的重要环节 但目前有关公众参与村镇规划的基础 性研究成果较少 在具体方法上多数研究移植公众参与城市规划手法 虽然取得了一定 效果 但大多处于经验性的尝试阶段 并没有总结出一套具有普遍可行性的参与式框 架 通过总结回顾 指出当前村镇规划中公众参与发展现状与不足 构建村镇规划编制 过程中公众参与的三阶段模式 关键词 村镇规划 公众参与 参与机制 三阶段模式 中图分类号 TU982 doi: 0.3969/j.issn. 674-7 78.20 5.02.0 6 统村镇规划是线性模型 [3] 决策者 一般 一 引言 而言是地方政府部门或经济集团 确定规 划要达到的预期目标 规划师根据规划目 公众参与早已成为欧美众多发达国 标进行现场调研 针对问题制定相应规划 家城市规划行政体系中的一个重要的法定 对策 最后由决策者进行决策后 进行规 [1] 环节 公众参与以法律化 制度化形式 划公示 实施程序 由于村镇规划在经济 被纳入规划决策体系 不但有利于规划决 实力和规划范围上的弱势地位 使得这种 策的科学化和民主化 而且增强了人们参 规划模式中规划决策权属于决策者 由决 与城市建设的积极性 提高规划的后期实 策者指令规划师做 命题作文 规划师 施效果 在我国 公众参与还处于起步阶 等技术人员往往受制于决策者 在规划过 段 尚未真正落到实处 特别是在村镇规 程中始终是 自上而下 进行规划 在相 划过程中 当一部分规划中民众诉求得不到有效体 [2] 村镇规划属于城乡规划的末端 传 现 利益得不到保障 一些违背群众意愿 基金项目 十二五 国家科技支撑计划重大项目 2012BAJ22B06 150 城市观察 2015年第2期 Urban Insight, No. 2, 2015

SOLUTIONS 对 策 的 规 划 决 策 也 时 有 发 生, 如 滥 用 耕 地 违 法 拆 迁 侵 占 农 民 利 益, 造 成 群 体 上 访 聚 众 闹 事 武 力 对 抗 等 群 体 性 事 件, 对 经 [3]1 济 发 展 和 社 会 稳 定 造 成 严 重 后 果 究 其 原 因, 这 种 自 上 而 下 的 传 统 线 性 规 划 作 为 政 府 行 为, 规 划 目 标 取 决 于 长 官 意 志 或 经 济 集 团 的 利 益, 缺 乏 基 层 公 众 的 实 质 有 效 参 与, 使 得 规 划 不 能 体 现 满 足 村 民 的 普 遍 性 需 求 与 愿 望, 也 无 法 协 调 与 平 衡 公 共 利 益, 往 往 出 现 闭 门 造 车 脱 离 实 际, 缺 乏 地 方 特 色, 操 作 实 施 性 差 等 问 题, 最 终 沦 为 规 划 规 划, 纸 上 画 画, 墙 上 挂 挂, 无 法 系 统 地 科 学 地 指 导 村 庄 建 设 发 展 因 此, 在 2008 年 颁 布 的 城 乡 规 划 法 中, 明 确 规 定 了 城 市 规 划 作 为 公 共 政 策 的 功 能, 同 时 也 把 公 众 参 与 列 入 了 规 划 的 法 定 过 程 中 规 划 中 的 [4] 公 众 参 与 成 为 制 度 化 的 协 调 利 益 手 段 随 着 国 家 新 型 城 镇 化 建 设 战 略 的 提 出 和 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 持 续 进 行, 如 何 科 学 合 理 地 编 制 村 镇 规 划 成 为 引 导 和 控 制 村 庄 整 治 和 建 设 进 程 的 重 要 课 题, 通 过 村 镇 规 划 改 善 经 济 欠 发 达 地 区 村 民 生 活 居 住 环 境 也 具 有 更 加 现 实 的 意 义 本 文 针 对 当 前 村 镇 规 划 中 公 众 参 与 发 展 现 状 与 不 足, 提 出 了 在 规 划 编 制 过 程 中 公 众 参 与 的 内 容 框 架, 以 期 能 够 使 规 划 体 现 更 多 人 的 利 益, 提 高 规 划 的 指 导 性 和 可 操 作 性 二 公 众 参 与 城 市 规 划 研 究 进 展 参 与 是 直 接 表 达 民 主 的 方 式, 从 早 期 的 古 典 民 主 理 论 到 现 在 任 一 决 策 计 划 的 动 机 需 求 规 划 方 针 设 计 执 行 以 及 经 营 管 理, 使 用 者 的 参 与 才 能 真 正 表 达 其 最 初 的 目 标 与 需 求 而 通 过 自 身 参 与, 对 于 计 划 步 骤 程 序 中 各 方 面 存 在 的 症 结 才 能 更 好 地 厘 清 并 加 以 解 决 公 众 参 与 最 早 起 源 于 西 方 的 政 治 参 与, 其 后 许 多 其 他 领 域 中 公 众 参 与 的 实 践 和 研 究 都 得 到 了 重 视 和 发 展, 如 城 市 政 策 地 方 治 理 城 市 规 划 社 区 发 展 环 [5-7] 境 保 护 等 梁 鹤 年 在 总 结 北 美 公 众 参 与 规 划 与 市 政 建 设 的 基 础 上, 指 出 公 众 参 与 是 在 一 定 的 社 会 环 境 下, 民 众 通 过 各 种 形 式, 自 主 发 动 受 公 共 决 策 影 响 的 各 方 参 与 到 有 关 的 决 策 过 程 中, 对 决 策 施 加 影 响 乃 [6] 至 改 变 决 策 方 向 的 过 程 从 权 利 分 配 的 角 度 对 公 众 参 与 进 行 分 析 一 直 是 研 究 的 主 流 Mathews [8] 认 为 公 众 参 与 实 质 是 权 力 和 资 源 的 再 分 配, 涉 及 实 际 决 策 的 参 与 ;Pateman [9] 提 出 公 众 参 与 的 目 的 是 通 过 政 治 权 力 再 分 配 以 求 得 决 策 的 公 正 性 Garson [10] 等 认 为 公 众 参 是 公 众 权 力 表 达 的 必 要 性 过 程, 它 是 权 力 的 再 分 配, 让 过 去 只 能 扮 演 接 受 者 角 色 的 公 众, 在 未 来 能 从 各 个 计 划 中 政 策 与 经 济 等 执 行 讨 论 过 程, 从 排 除 在 外 转 为 参 [11] 与 我 国 学 者 周 大 鸣 等 认 为, 参 与 实 质 是 决 策 民 主 化 的 过 程, 即 从 资 金 权 力 等 资 源 拥 有 者 ( 传 统 的 决 策 者 ) 那 里 分 权, 或 赋 权 给 其 他 相 关 群 体, 以 便 在 多 方 倾 听 中 求 得 决 策 的 公 正 与 科 学 城 市 规 划 中 公 众 参 与 的 兴 起 是 在 特 [12] 定 的 社 会 思 潮 和 实 践 中 产 生 的 结 果 自 1960 年 代 中 期 开 始, 公 众 参 与 作 为 一 种 规 划 实 践 的 重 要 手 段 在 英 美 等 西 方 国 家 的 城 市 更 新 和 社 区 发 展 领 域 得 到 了 普 遍 重 视 和 应 用, 进 而 促 进 了 城 市 规 划 中 公 众 参 与 理 论 的 发 展 早 期 关 于 公 众 参 与 城 市 规 划 的 里 程 碑 城 市 观 察 2015 年 第 2 期 151

对 策 SOLUTIONS 式 的 两 篇 文 章 是 Davidoff 在 1965 年 发 表 的 倡 导 性 规 划 与 多 元 社 会 [13] 与 Arnstein 在 1969 年 发 表 的 市 民 参 与 阶 梯 [14] 20 世 纪 60 年 代 初,Davidoff 等 首 先 发 表 了 规 划 的 选 择 理 论 [15], 从 多 元 主 义 出 发 来 建 构 城 市 规 划 中 公 众 参 与 的 理 论 基 础 他 们 认 为, 规 划 的 整 个 过 程 都 充 满 着 选 择, 而 任 何 选 择 的 做 出 都 是 以 一 定 的 价 值 判 断 为 基 础 的, 规 划 师 不 应 以 自 己 认 为 是 正 确 的 或 错 误 的 这 样 的 判 断 来 决 定 社 会 的 选 择, 因 为 这 是 规 划 师 的 价 值 观 的 作 用, 而 不 是 社 会 大 众 的 判 断 规 划 的 终 极 目 标 应 当 是 扩 展 选 择 和 选 择 的 机 会, 而 不 是 相 反 以 此 理 论 为 基 础,1965 年,Davidoff 进 一 步 提 出 倡 导 性 规 划 (Advocacy planning), 认 为, 从 社 会 政 治 学 角 度 来 看, 规 划 师 应 该 正 视 社 会 价 值 的 分 歧, 并 选 择 与 社 会 底 层 人 士 相 同 的 价 值 观 : 一 方 面 规 划 师 要 成 为 他 们 的 政 治 倡 导 者, 另 一 方 面 又 为 他 们 提 供 规 划 的 技 术 知 识 在 多 元 化 的 社 会, 规 划 没 有 一 个 完 整 的 明 确 的 公 众 利 益, 只 有 不 同 的 特 别 利 益 规 划 工 作 者 要 自 己 明 白, 并 要 公 开 表 白, 究 竟 他 为 哪 一 个 利 益 作 规 划, 并 要 为 受 规 划 影 响 的 其 他 人 员 发 言 这 一 思 想 后 来 构 [15] 成 了 城 市 规 划 公 众 参 与 的 理 论 基 础 1969 年 Arnstein 发 表 市 民 参 与 阶 梯 一 文, 在 分 析 了 大 量 1960 年 代 左 右 美 国 各 地 进 行 的 城 市 改 造 运 动 的 基 础 上, 指 出, 在 美 国 当 时 不 同 地 区 的 社 会 经 济 背 景 下 有 8 类 不 同 层 次 的 公 民 参 与 : 操 纵 治 疗 告 知 咨 询 安 抚 合 作 代 表 权 利 和 公 民 控 制 这 8 个 层 次 的 公 民 参 与, 又 可 以 按 照 民 众 享 有 的 决 策 权 力 分 为 3 类 : 无 参 与 象 征 性 参 与 和 有 实 权 的 参 与 ( 表 1) 20 世 纪 80 年 代 以 来, 随 着 规 划 理 论 中 人 本 主 义 思 潮 的 兴 起, 公 众 参 与 城 市 规 划 理 论 逐 渐 被 介 绍 到 我 国 规 划 界, 在 理 论 引 [17-22] 介 与 借 鉴 的 同 时, 也 在 我 国 城 市 更 新 和 [4 7 23-26] 社 区 建 设 中 进 行 了 一 些 有 益 尝 试 但 与 国 外 成 熟 的 公 众 参 与 体 系 相 比, 我 国 的 公 众 参 与 城 市 规 划 状 况 一 直 是 停 留 在 对 公 众 参 与 概 念 的 表 象 化 理 解 和 实 践 活 动 中 的 形 式 化 运 用 上, 与 真 正 意 义 上 的 公 众 参 [19] 与 还 有 一 定 的 距 离 在 现 实 规 划 编 制 过 程 中, 很 多 实 际 操 作 层 面 的 公 众 参 与 不 论 是 组 织 的 形 式 上 参 与 的 深 度 上 ( 很 多 城 市 中 的 公 众 参 与 内 容 主 要 是 对 城 市 规 划 成 果 的 介 绍 和 宣 传, 公 众 仅 仅 是 在 规 划 决 策 之 后 学 习 规 划 方 案 ), 还 是 参 与 的 程 表 1 Arnstein 的 市 民 参 与 规 划 阶 梯 参 与 程 度 参 与 阶 段 例 证 8. 公 民 控 制 公 民 咨 询 会 议 有 实 权 的 参 与 7. 授 权 / 代 理 方 案 的 功 能 控 制 运 作 方 式 的 否 决 权 6. 合 伙 地 区 组 织 与 利 益 团 体 组 织 5. 安 抚 公 民 顾 问 协 议 会 的 合 作 程 序 象 征 性 参 与 4. 咨 询 公 民 调 查 3. 告 知 地 区 会 议 无 参 与 2. 治 疗 ( 偏 差 行 为 ) 当 作 是 教 育 过 程 的 团 体 集 会 1.( 政 府 ) 操 纵 地 区 政 府 / 控 制 152 城 市 观 察 2015 年 第 2 期

SOLUTIONS 对 策 序 上 都 是 属 于 形 式 性 参 与 [27] 有 学 者 将 当 前 我 国 城 市 规 划 领 域 公 众 [19 28] 参 与 的 诸 多 不 足 归 结 于 制 度 的 缺 位 由 于 规 划 在 我 国 历 史 发 展 过 程 中 扮 演 着 一 个 计 划 的 角 色, 城 市 规 划 完 全 成 为 一 种 政 府 行 为, 社 会 个 体 或 者 群 体 缺 乏 一 种 受 法 律 保 障 的 参 与 渠 道, 使 得 公 众 在 规 划 前 期 无 法 真 正 知 晓 规 划 意 图, 后 期 也 因 为 制 度 缺 失 无 法 对 规 划 实 施 进 行 有 效 监 督, 部 分 规 划 中 实 施 的 参 与 也 因 为 从 计 划 经 济 体 制 演 变 过 来 的 城 市 施 政 主 体 单 边 的 一 言 堂 [4] 式 的 决 策, 而 阻 碍 参 与 效 果 的 发 挥 另 一 方 面, 针 对 城 市 规 划 不 同 阶 段 如 何 推 进 公 众 参 与 的 具 体 方 法 和 措 施 研 究 也 相 对 缺 乏, 在 一 定 程 度 上 也 阻 碍 了 实 践 层 面 公 众 [29] 参 与 规 划 的 进 一 步 发 展 三 公 众 参 与 村 镇 规 划 研 究 进 展 在 公 众 参 与 村 镇 规 划 的 实 践 与 研 究 方 面, 国 外 也 已 经 有 了 较 为 成 熟 的 成 果 [30] 王 雷 通 过 文 献 回 顾 指 出, 在 德 国 的 村 庄 更 新 项 目 中 公 众 要 参 与 8 个 重 要 的 规 划 阶 段 ; 日 本 的 农 村 规 划 编 制 方 式 依 次 经 过 了 非 村 民 参 与 型 村 民 参 与 型 和 村 民 主 体 型 三 大 阶 段, 村 民 参 与 规 划 的 制 约 因 素 与 规 划 因 素 之 间 的 关 系 直 接 影 响 到 参 与 模 式 的 选 择 现 阶 段 日 本 农 村 居 民 已 经 广 泛 地 参 与 村 镇 的 编 制 过 程, 并 积 极 地 推 动 村 庄 共 建 活 动, 其 参 与 方 式 包 括 民 意 调 查 村 民 与 规 划 专 家 组 建 共 议 会 多 回 合 的 村 民 座 谈 会 等 近 年 随 着 我 国 新 农 村 建 设 的 展 开, 有 关 村 民 参 与 村 镇 规 划 的 研 究 探 索 得 到 了 一 定 关 注 在 已 有 的 成 果 中, 包 括 : (1) 从 村 镇 规 划 建 设 主 体 出 发, 围 绕 村 民 主 导 [31] 和 政 府 引 导, 农 民 参 与 [32] 的 原 则 进 行 的 探 索 性 研 究 (2) 关 于 公 众 参 与 的 具 体 方 法, 多 数 研 究 移 植 公 众 参 与 城 市 规 划 手 法, 采 用 了 问 卷 调 查 规 划 模 型 展 示 方 案 公 示 村 民 座 谈 会 等 形 式, 取 得 了 一 定 效 果, 但 目 前 尚 未 出 现 被 规 划 人 员 和 政 府 相 关 部 门 村 民 广 泛 认 可 的 参 与 模 式 如 张 斌 结 合 深 圳 龙 岗 村 镇 规 划 实 践, 提 出 规 划 展 览 系 统 规 划 方 案 网 上 咨 询 小 区 规 划 委 员 会 及 规 划 听 证 会 和 贯 穿 规 划 过 程 的 民 意 调 查 [33] 等 公 众 参 与 的 形 式 和 渠 道 张 志 国 等 在 许 昌 市 紫 云 镇 规 划 中 采 用 了 问 卷 调 查 开 放 式 研 讨 会 关 键 人 物 访 谈 以 及 巡 回 展 示 等 方 法, 其 中 对 公 众 代 表 人 物 的 重 视 有 利 [34] 于 规 划 人 员 更 好 了 解 村 民 的 规 划 预 期, 吕 斌 在 北 京 夏 村 规 划 中 也 采 用 了 类 似 的 方 [3] 法 王 雷 等 通 过 苏 南 地 区 两 个 村 庄 规 划 参 与 的 实 地 调 查, 发 现 村 民 最 希 望 参 与 规 划 的 途 径 依 次 是 村 民 座 谈 会 讨 论 填 写 意 [30] 见 簿 以 及 规 划 人 员 个 人 访 谈, 许 世 光 也 认 为 村 民 代 表 大 会 是 现 阶 段 珠 江 三 角 洲 地 区 村 庄 规 划 公 众 参 与 最 具 有 法 定 性 实 效 性 和 可 操 作 性 的 方 式, 入 户 访 谈 也 能 收 到 [27] 较 好 效 果 (3) 公 众 参 与 规 划 模 型 构 建 在 村 镇 编 制 过 程 中 规 划 师 应 该 转 变 自 上 而 下 的 传 统 思 路, 将 自 上 而 下 的 政 府 主 导 的 村 庄 规 划 与 广 泛 征 求 吸 取 村 民 意 见 的 公 众 参 与 相 结 合, 尝 试 在 目 标 调 研 规 划 实 施 的 各 关 键 阶 段 深 入 基 层 调 查, 听 取 村 民 呼 声, 保 证 村 民 在 规 划 中 的 [35 36] 知 情 权 和 参 与 权 总 体 而 言, 国 内 目 前 有 关 公 众 参 与 村 镇 规 划 的 基 础 性 研 究 成 果 较 少 在 具 体 方 法 上 多 数 研 究 移 植 公 众 参 与 城 市 规 划 手 城 市 观 察 2015 年 第 2 期 153

对 策 SOLUTIONS 公 共 参 与 目 标 规 划 预 期 目 标 问 题 实 施 规 划 前 期 访 谈 随 机 访 谈 关 键 人 物 访 谈 问 卷 调 查 规 划 公 共 参 与 部 分 规 划 预 期 及 要 点 补 充 修 正 图 1 公 众 参 与 下 的 村 镇 规 划 [3] 菱 形 模 型 规 划 中 期 规 划 目 标 制 订 村 民 代 表 大 会 讨 论 法, 虽 然 取 得 了 一 定 效 果, 但 大 多 处 于 经 验 性 的 尝 试 阶 段, 并 没 有 总 结 出 一 套 具 有 普 遍 可 行 性 的 参 与 式 框 架 而 且, 研 究 多 针 对 经 济 发 达 地 区 ( 珠 三 角 长 三 角 及 北 京 地 区 ), 而 对 经 济 欠 发 达 地 区, 特 别 是 西 部 地 区 的 研 究 为 空 白 在 国 家 统 筹 城 乡 发 展 的 背 景 下, 如 何 通 过 规 划 手 段 改 善 量 大 面 广 的 经 济 欠 发 达 地 区 村 镇 居 民 的 生 活 居 住 环 境, 具 有 更 加 现 实 和 紧 迫 的 意 义 四 公 众 参 与 村 镇 规 划 路 径 安 排 村 镇 规 划 工 作 涉 及 农 村 居 民 的 切 身 利 益, 因 此, 在 规 划 过 程 中 必 须 争 取 到 农 民 的 广 泛 支 持 和 参 与, 提 高 村 民 的 决 策 参 与 积 极 性, 让 村 民 感 到 自 己 有 了 发 言 权, 让 决 策 充 分 反 映 村 民 利 益 考 虑 到 公 众 参 与 村 镇 规 划 的 历 史 很 短 大 部 分 村 民 文 化 程 度 不 高, 以 及 信 息 眼 界 等 诸 多 限 制 因 素, 在 村 镇 规 划 工 作 中 的 公 众 参 与 应 采 用 与 城 市 规 划 有 所 不 同 更 符 合 农 村 现 实 的 参 与 方 法 在 村 镇 规 划 的 公 众 参 与 系 统 构 建 中, 主 要 采 用 有 : 问 卷 调 查 入 户 访 谈 村 民 代 表 大 会 座 谈 规 划 公 示 意 见 反 馈 等 本 文 通 过 构 建 三 阶 段 参 与 模 式 来 说 明 公 众 参 与 村 镇 规 划 的 具 体 方 法 ( 图 2) 规 划 后 期 规 划 方 案 公 示 规 划 实 施 ( 一 ) 规 划 前 期 阶 段 座 谈 会 意 见 反 馈 满 意 度 调 查 图 2 村 镇 规 划 中 公 众 参 与 的 三 阶 段 模 式 结 合 规 划 基 础 资 料 的 收 集 整 理, 公 众 参 与 的 主 要 内 容 为 规 划 宣 传 和 问 卷 调 查, 规 划 的 宣 传 是 尊 重 村 民 的 知 情 权, 同 时 宣 传 的 过 程 也 是 对 村 民 进 行 规 划 相 关 知 识 普 及 的 一 个 过 程, 通 过 规 划 的 宣 传, 让 村 民 了 解 规 划 重 视 规 划, 激 发 村 民 在 规 划 编 制 中 参 与 规 划 的 热 情 问 卷 调 查 则 在 规 划 宣 传 结 束 后, 针 对 村 镇 规 划 的 内 容, 主 要 就 村 镇 的 公 共 设 施 和 基 础 设 施 对 村 民 进 行 调 查, 主 要 了 解 村 民 在 日 常 的 生 活 中 急 需 解 决 的 问 题, 同 时 对 规 划 编 制 人 员 来 说, 通 过 对 调 查 问 卷 的 统 计 分 析 可 以 进 一 步 增 强 对 村 民 意 愿 的 了 解, 同 时 可 以 确 定 在 下 一 步 的 规 划 编 制 中 应 该 重 点 解 决 的 问 题 在 进 行 问 卷 调 查 的 同 时, 规 划 人 员 也 应 该 注 意 对 关 键 人 物 和 弱 势 群 体 的 深 度 访 154 城 市 观 察 2015 年 第 2 期

SOLUTIONS 对 策 谈, 以 增 进 对 村 镇 现 状 的 了 解 关 键 人 物 主 要 包 括 基 层 党 政 干 部 教 师 致 富 能 手 等 一 些 素 质 水 平 较 高 的 人, 通 过 他 们 可 以 更 好 更 快 地 了 解 现 状 以 及 规 划 远 景 预 期 由 于 现 在 青 壮 年 大 多 外 出 务 工, 留 守 在 家 的 多 为 老 人 妇 女 和 儿 童, 规 划 中 应 该 给 予 这 些 群 体 更 多 话 语 权, 体 现 出 规 划 的 人 文 关 怀 ( 二 ) 规 划 编 制 阶 段 规 划 人 员 根 据 规 划 前 期 的 基 础 资 料 收 集 问 卷 与 访 谈 分 析 来 编 制 符 合 当 地 特 色 且 科 学 合 理 可 行 的 规 划 在 规 划 编 制 中 如 果 遇 到 较 为 重 大 的 建 设 项 目, 或 者 遇 到 较 大 规 模 的 征 地 拆 迁 的 时 候, 应 该 通 过 村 委 会 召 开 村 民 代 表 大 会, 向 村 民 代 表 介 绍 项 目 概 况, 并 听 取 村 民 代 表 的 建 议, 最 后 共 同 来 编 制 项 目 的 规 划 方 案 ( 三 ) 规 划 公 示 阶 段 根 据 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 规 定 : 村 庄 规 划 在 报 送 审 批 前, 应 当 首 先 通 过 村 民 会 议 或 村 民 代 表 会 议 讨 论 同 意 同 时 规 划 在 报 送 审 批 前, 还 应 对 公 众 进 行 公 示, 且 公 示 时 间 不 得 低 于 30 天 在 规 划 编 制 完 成 后, 可 首 先 通 过 座 谈 会 形 式 进 行 小 范 围 意 见 搜 集 座 谈 会 由 规 划 编 制 人 员 上 级 职 能 部 门 代 表 村 委 会 成 员 及 关 键 人 员 组 成, 对 规 划 方 案 进 行 初 步 意 见 征 集 其 次, 召 开 村 民 代 表 大 会, 由 规 划 编 制 人 员 首 先 向 村 民 介 绍 规 划 方 案, 然 后 就 村 民 对 规 划 方 案 所 存 在 的 疑 问 进 行 解 答, 同 时 听 取 村 民 代 表 对 规 划 的 建 议 和 意 见, 并 作 出 相 应 的 解 释, 让 村 民 代 表 了 解 规 划 方 案 如 上 述 两 次 意 见 征 集 均 无 重 大 问 题, 可 将 规 划 方 案 在 村 内 进 行 公 示, 村 民 代 表 也 负 责 向 村 民 解 释 规 划 方 案 中 的 相 关 问 题, 同 时 收 集 村 民 提 出 的 问 题 在 公 示 期 结 束 的 时 候, 再 次 召 开 村 民 代 表 会 议, 规 划 人 员 就 代 表 们 收 集 上 来 的 意 见 集 中 作 出 解 释, 最 后 由 村 民 投 票 决 定 规 划 是 否 达 到 预 期 目 标, 是 否 将 规 划 方 案 向 上 级 政 府 报 送 审 批 五 结 语 村 镇 规 划 是 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 核 心, 如 何 科 学 合 理 地 编 制 村 镇 规 划 成 为 引 导 和 控 制 村 庄 整 治 和 建 设 进 程 的 重 要 课 题, 通 过 村 镇 规 划 改 善 经 济 欠 发 达 地 区 村 民 生 活 居 住 环 境 也 具 有 更 加 现 实 的 意 义 而 要 编 制 一 个 高 标 准 高 质 量 的 规 划, 除 了 要 坚 持 因 地 制 宜 的 原 则 和 突 出 当 地 特 色 外, 还 应 该 在 规 划 的 编 制 过 程 中 充 分 征 求 村 民 的 意 见 和 建 议, 鼓 励 和 支 持 村 民 参 与 到 规 划 的 编 制 中 去 而 目 前 在 村 镇 规 划 的 前 期 编 制 和 实 施 过 程 中 公 众 参 与 严 重 缺 乏, 村 民 的 意 愿 在 村 镇 规 划 和 土 地 规 划 中 体 现 得 非 常 不 充 分 由 于 规 划 中 公 众 参 与 的 缺 失, 导 致 很 多 规 划 的 实 用 性 不 强, 村 镇 规 划 具 体 的 实 施 过 程 中 不 能 够 顺 利 实 施, 在 新 农 村 建 设 过 程 中 造 成 了 严 重 的 资 源 浪 费 本 文 通 过 前 人 实 践 总 结 并 结 合 自 身 参 与 村 镇 规 划 工 作 遇 到 的 实 际 情 况, 指 出 当 前 村 镇 规 划 中 公 众 参 与 发 展 现 状 与 不 足, 构 建 在 规 划 编 制 过 程 中 公 众 参 与 的 三 阶 段 模 式, 希 望 在 村 镇 规 划 过 程 中 能 够 通 过 村 民 与 规 划 编 制 人 员 的 积 极 互 动, 使 规 划 充 分 体 现 村 民 的 利 益 诉 求, 进 而 提 高 规 划 的 指 导 性 和 可 操 作 性 城 市 观 察 2015 年 第 2 期 155

对 策 SOLUTIONS 注 释 : 1 中 国 社 科 院 法 学 研 究 所 2014 年 中 国 法 治 发 展 报 告 指 出,2000 年 以 来 近 14 年 间 的 871 起 群 体 性 事 件 中 由 拆 迁 征 地 引 起 的 97 起, 占 11.14% 世 界 银 行 中 国 : 推 进 高 效 包 容 可 持 续 的 城 镇 化 报 告 也 指 出 2009 年 以 来 我 国 违 法 征 地 数 量 有 所 上 升,2011 年 全 部 征 地 数 量 中 约 10% 为 违 法 征 地 参 考 文 献 : [1] 陈 有 川, 朱 京 海. 我 国 城 市 规 划 中 公 众 参 与 的 特 点 与 对 策 [J]. 规 划 师, 2000, 16(4): 8-10. [2] 赵 虎, 郑 敏, 戎 一 翎. 村 镇 规 划 发 展 的 阶 段, 趋 势 及 反 思 [J]. 现 代 城 市 研 究,2011(5): 47-50. [3] 吕 斌, 杜 姗 姗, 黄 小 兵. 公 众 参 与 架 构 下 的 新 农 村 规 划 决 策 以 北 京 市 房 山 区 石 楼 镇 夏 村 村 庄 规 划 为 例 [J]. 城 市 发 展 研 究. 2006,13 (3): 34-38. [4] 吴 祖 泉, 解 析 第 三 方 在 城 市 规 划 公 众 参 与 的 作 用 以 广 州 市 恩 宁 路 事 件 为 例 [J]. 城 市 规 划 2014,38(2):62-68. [5]Lane, Marcus B. Public participation in planning: an intellectual history[j].australian Geographer,2005,36.(3): 283-299. [6] 梁 鹤 年. 公 众 ( 市 民 ) 参 与 : 北 美 的 经 验 与 教 训 [J]. 城 市 规 划,1999, 23 (5): 49-53. [7] 谭 肖 红, 袁 奇 峰, 吕 斌. 城 中 村 改 造 村 民 参 与 机 制 分 析 以 广 州 市 猎 德 村 为 例 [J]. 热 带 地 理,2012,32(6) : 618-625. [8]Mathews, Jessica T. Power shift.[j]. Foreign Affairs,1997,76(1): 50-66. [9]Pateman, Carole. Participation and democratic theory[m]. Cambridge University Press, 1970. [10]Garson, G. David, and J. Oliver Williams. Public administration: concepts, readings, skills[m]. Allyn and Bacon (Boston), 1982. [11] 周 大 鸣, 秦 红 增. 参 与 式 社 会 评 估 : 在 倾 听 中 求 得 决 策 [M]. 广 州 : 中 山 大 学 出 版 社,2005. [12] 孙 施 文, 殷 悦. 西 方 城 市 规 划 中 公 众 参 与 的 理 论 基 础 及 其 发 展 [J]. 国 外 城 市 规 划,2004,19.(1): 15-20. [13]Davidoff P. Advocacy and pluralism in planning[j]. Journal of the American Institute of Planners, 1965, 31(4): 331-338. [14]Arnstein, S. A ladder of citizen participation[j].journal of the American Institute of planners,1969,35(4): 216-224. [15]Davidoff P, Reiner T A. A choice theory of planning[j]. Journal of the American Institute of Planners, 1962, 28(2): 103-115. [16] 李 小 敏. 城 市 规 划 及 旧 城 更 新 中 的 公 众 参 与 [J]. 城 市 问 题, 2005 (3): 46-50. [17] 张 庭 伟. 政 府 非 政 府 组 织 以 及 社 区 在 城 市 建 设 中 的 作 用 [J]. 城 市 规 划 汇 刊,1998(3):14-18. [18] 何 丹, 赵 民. 论 城 市 规 划 中 公 众 参 与 的 政 治 经 济 基 础 及 制 度 安 排 [J]. 城 市 规 划 汇 刊,1999(5):31-34. [19] 陈 锦 富. 论 公 众 参 与 的 城 市 规 划 制 度 [J]. 城 市 规 划,2000,24(7):54-57. [20] 汪 坚 强, 民 主 化 的 更 新 改 造 之 路 对 旧 城 更 新 改 造 中 公 众 参 与 问 题 的 思 考 [J]. 城 市 规 划, 2002,26(7):43-46. [21] 李 东 泉, 韩 光 辉. 我 国 城 市 规 划 公 众 参 与 缺 失 的 历 史 原 因 [J]. 规 划 师,2005(11):12-15. [22] 周 江 评, 孙 明 洁. 城 市 规 划 和 发 展 决 策 中 的 公 众 参 与 西 方 有 关 文 献 及 启 示 [J]. 国 外 城 市 规 划, 2005,20(4):41-48. [23] 饶 传 坤, 李 军 洪, 侯 建 辉 等. 旧 城 整 治 中 的 公 众 参 与 实 证 探 讨 以 杭 州 市 背 街 小 巷 改 善 工 程 为 例 [J]. 城 市 规 划,2007,31 (7): 62-67. [24] 吴 培 琦, 赵 民. 从 理 念 到 现 实 : 上 海 友 谊 路 街 道 社 区 发 展 规 划 中 的 公 众 参 与 [J]. 国 际 城 市 规 划,2008,22 (6):119-126. 156 城 市 观 察 2015 年 第 2 期

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