上 海 老 年 长 期 照 护 服 务 供 需 矛 盾 分 析 钟 仁 耀 华 东 师 范 大 学 公 共 管 理 学 院 2011.11.24-26 香 港 1
( 一 ) 老 年 人 对 长 期 照 护 服 务 需 求 状 况 分 析 1. 人 口 日 益 老 化 截 止 2010 年 底,60 岁 及 以 上 上 海 市 户 籍 老 年 人 口 331.02 万 人, 占 户 籍 总 人 口 的 23.4%; 65 岁 及 以 上 户 籍 老 年 人 口 226.49 万 人, 占 户 籍 总 人 口 的 16.0%; 2
70 岁 及 以 上 户 籍 老 年 人 口 164.33 万 人, 占 户 籍 总 人 口 的 11.6%; 80 岁 及 以 上 高 龄 户 籍 老 年 人 口 59.83 万 人, 占 户 籍 总 人 口 的 4.2% 结 论 : 这 些 比 例 比 上 一 年 都 有 不 同 程 度 的 增 长 3
图 1 2010 年 末 上 海 市 60 岁 及 以 上 老 年 人 口 年 龄 构 成 4
随 着 年 龄 的 增 长, 女 性 老 年 人 所 占 的 比 例 急 剧 上 升,80 岁 及 以 上 中, 女 性 老 年 人 的 比 例 为 60.9%( 见 表 1) 5
表 1 2010 年 末 上 海 市 老 年 人 口 性 别 构 成 6
2. 失 能 老 年 人 数 不 断 增 加 根 据 调 查,2010 年 末 全 国 城 乡 部 分 失 能 和 完 全 失 能 老 年 人 约 3300 万, 占 总 体 老 年 人 口 的 19.0% 其 中 完 全 失 能 老 年 人 1080 万, 占 总 体 老 年 人 口 6.23 % 如 果 根 据 上 述 比 例 来 推 算,2010 年 底 上 海 部 分 失 能 和 完 全 失 能 老 年 人 数 达 62.89 万, 完 全 失 能 老 年 人 数 为 20 万 7
全 国 城 乡 完 全 失 能 老 年 人 中,84.3% 的 为 轻 度 失 能, 中 度 和 重 度 失 能 的 比 例, 分 别 为 5.1% 和 10.6 % 如 果 根 据 这 些 数 值 来 推 算, 上 海 完 全 失 能 老 年 人 中, 轻 度 失 能, 中 度 和 重 度 失 能 的 老 人 数 分 别 为 16.86 万 1.02 万 和 2.12 万 如 果 根 据 东 部 地 区 平 均 数 值 4.8% 来 推 算, 上 海 完 全 失 能 老 年 人 数 15.89 万 8
结 论 : 上 述 指 标 会 呈 现 出 不 断 上 升 趋 势, 这 些 都 表 明 了 上 海 老 年 人 对 长 期 照 护 服 务 的 需 求 量 会 越 来 越 大, 需 求 的 内 容 会 更 加 多 样 化 9
3. 家 庭 保 障 功 能 弱 化 根 据 第 六 次 人 口 普 查, 上 海 平 均 每 个 家 庭 户 的 人 口 为 2.49 人, 比 五 普 的 2.79 人 减 少 0.3 人, 这 也 表 明 3 人 户 或 2 人 户 的 家 庭 户 规 模 已 经 成 为 了 本 市 家 庭 户 的 主 体 2010 年 末, 上 海 市 15-59 岁 劳 动 年 龄 人 口 抚 养 60 岁 及 以 上 人 口 的 老 年 抚 养 系 数 为 34.4%, 比 上 年 增 加 1.8 个 百 分 点 ;15-64 岁 劳 动 年 龄 人 口 抚 养 65 岁 及 以 上 人 口 的 老 年 抚 养 系 数 为 21.2%, 比 上 年 增 加 0.4 个 百 分 点 ( 见 表 2) 结 论 : 家 庭 扶 养 老 年 人 的 负 担 在 不 断 加 重 10
表 2 2010 年 末 与 2009 2008 年 末 上 海 市 老 年 人 口 抚 养 系 数 比 较 11
独 居 老 年 人 数 :2008 年 到 2010 年, 独 居 老 人 的 数 量 从 18.80 万 人 增 长 到 19.32 万 人 表 明 独 居 老 人 数 量 不 断 增 长, 老 年 护 理 需 求 将 呈 现 出 增 长 的 趋 势 80 岁 及 以 上 纯 老 家 庭 人 数 : 纯 老 家 庭 人 数 也 在 不 断 增 长 2008 年, 纯 老 家 庭 人 数 为 24.26 万 人,2009 年 为 27.30 万 人,2010 年 为 27.46 万 人 12
2010 年 城 乡 老 年 人 中, 绝 大 多 数 老 年 人 分 别 都 获 得 了 各 种 社 会 保 障 待 遇 但 各 种 社 会 保 障 待 遇 明 显 偏 低, 经 济 能 力 低 下 已 经 影 响 了 许 多 老 年 人 对 长 期 照 护 服 务 的 充 分 利 用 如 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 金 为 505 元 / 月, 农 村 居 民 最 低 生 活 保 障 金 4320 元 / 年 ; 65-70 岁 的 城 镇 老 年 居 民 补 贴 标 准 为 400 元 / 月,70 岁 及 以 上 的 城 镇 老 年 居 民 补 贴 标 准 为 500 元 / 月 13
( 二 ) 老 年 人 长 期 照 护 服 务 供 应 状 况 分 析 1. 相 关 老 年 人 长 期 照 护 服 务 保 障 政 策 上 海 市 民 政 局 关 于 印 发 关 于 全 面 开 展 居 家 养 老 服 务 的 意 见 的 通 知,2001 年 起 居 家 养 老 服 务 在 全 市 推 广 上 海 市 有 关 文 件 中 养 老 服 务 等 同 于 本 文 中 的 照 护 服 务, 因 为 照 护 服 务 概 念 已 经 被 国 内 外 学 术 界 普 遍 接 受, 所 以 本 文 使 用 照 护 服 务 这 个 概 念 14
实 施 对 象 : (1)60 周 岁 及 以 上 低 保 或 低 收 入 家 庭 中 经 评 估 照 护 等 级 为 轻 度 中 度 重 度 的 本 市 户 籍 老 年 人 ; (2)80 周 岁 及 以 上 独 居 或 纯 老 家 庭 中 本 人 月 养 老 金 低 于 全 市 城 镇 企 业 月 平 均 养 老 金 的 经 评 估 照 护 等 级 为 轻 度 中 度 重 度 的 本 市 户 籍 城 镇 老 年 人 ( 本 人 承 担 50% 居 家 养 老 服 务 费 ) 15
但 是 : 对 上 述 实 施 对 象 都 有 一 个 经 济 收 入 的 限 制 条 件, 只 有 贫 困 的 老 年 人 和 低 收 入 的 高 龄 老 年 人 独 居 老 年 人 纯 老 家 庭 老 年 人 才 能 享 受 相 关 政 策, 绝 大 多 数 老 年 人 只 能 依 靠 市 场 化 或 者 家 庭 才 能 满 足 照 护 服 务 需 求 16
目 前 的 服 务 补 贴 由 养 老 服 务 补 贴 和 专 项 护 理 补 贴 组 成 60 周 岁 及 以 上 低 保 或 低 收 入 家 庭 老 人 : (1) 轻 度 每 人 300 元 / 月 ; (2) 中 度 每 人 400 元 / 月 ( 养 老 服 务 补 贴 每 人 300 元 / 月 加 专 项 护 理 补 贴 每 人 100 元 / 月 ); (3) 重 度 每 人 500 元 / 月 ( 养 老 服 务 补 贴 每 人 300 元 / 月 加 专 项 护 理 补 贴 每 人 200 元 / 月 ) 17
80 周 岁 及 以 上 独 居 或 纯 老 家 庭 : (1) 轻 度 每 人 150 元 / 月 ; (2) 中 度 每 人 200 元 / 月 ( 养 老 服 务 补 贴 每 人 150 元 / 月 加 专 项 护 理 补 贴 每 人 50 元 / 月 ); (3) 重 度 每 人 250 元 / 月 ( 养 老 服 务 补 贴 每 人 150 元 / 月 加 专 项 护 理 补 贴 每 人 100 元 / 月 ) 18
对 百 岁 以 上 老 人 特 殊 贡 献 老 人 助 老 服 务 项 目, 市 财 政 分 别 按 每 人 每 月 100 元 和 人 均 每 月 150 元 的 标 准 给 予 补 助 另 外, 中 度 或 重 度 照 护 等 级 的 老 年 人, 当 接 受 机 构 养 老 服 务 时, 服 务 补 贴 可 以 带 入 区 县 民 政 部 门 指 定 的 养 老 机 构 19
结 论 : 根 据 上 海 当 前 的 照 护 服 务 人 员 的 工 资 标 准 以 及 老 年 人 的 长 期 照 护 服 务 需 求, 现 行 的 补 贴 标 准 明 显 偏 低, 尤 其 是 对 中 度 或 重 度 照 护 等 级 的 老 年 人 来 说, 这 些 标 准 只 能 在 一 定 程 度 上 缓 解 他 们 享 受 长 期 照 护 服 务 时 的 经 济 支 付 压 力 20
2. 照 护 机 构 建 设 状 况 2010 年, 养 老 服 务 机 构 全 市 共 计 625 家, 比 上 年 增 加 1.6%; 其 中 政 府 办 293 家, 社 会 办 332 家 床 位 数 共 计 97841 张, 占 60 岁 及 以 上 老 年 人 口 的 3.0% 许 多 养 老 机 构 不 愿 意 接 受 部 分 失 能 和 完 全 失 能 的 老 年 人, 往 往 以 生 活 能 够 自 理 为 接 受 入 住 的 前 提 条 件 ; 结 论 : 上 海 目 前 的 养 老 机 构 现 状 还 无 法 充 分 满 足 部 分 失 能 和 完 全 失 能 的 老 年 人 的 需 求 21
2010 年 全 市 老 年 医 疗 机 构 ( 老 年 护 理 院 老 年 医 院 ) 共 计 68 所 本 市 有 老 年 护 理 机 构 64 家, 包 括 14 家 独 立 老 年 护 理 院 和 50 家 非 独 立 老 年 护 理 院, 核 定 床 位 数 为 3285 张 全 市 各 级 医 疗 部 门 共 建 有 家 庭 病 床 6.66 万 张, 其 中 当 年 新 建 4.39 万 张, 为 老 年 人 提 供 家 庭 病 床 数 4.08 万 张 22
2010 年, 居 家 社 区 养 老 服 务 机 构 : 老 年 人 日 间 服 务 机 构 全 市 共 计 303 家 社 区 助 老 服 务 社 全 市 共 计 233 个 服 务 人 数 共 计 25.20 万 人, 其 中 享 受 养 老 服 务 补 贴 的 人 数 为 13.00 万 人 社 区 老 年 人 助 餐 服 务 点 全 市 共 计 404 个, 受 益 人 数 近 4 万 人 23
2010 年,3.3 万 名 社 区 居 家 照 护 服 务 人 员, 为 25.2 万 名 居 家 老 人 提 供 社 区 居 家 照 护 服 务, 约 占 本 市 户 籍 老 年 人 口 的 7.6% 其 中, 为 23.5 万 名 老 人 提 供 上 门 服 务, 有 13.0 万 名 老 人 经 评 估 得 到 服 务 补 贴, 补 贴 人 数 约 占 服 务 总 人 数 的 51.6%, 服 务 补 贴 总 金 额 3.0 亿 元 ; 自 费 购 买 服 务 老 人 12.2 万 名, 约 占 服 务 总 人 数 的 48.4% 另 有 8000 名 老 人 的 照 护 服 务 补 贴 带 入 养 老 机 构 24
结 论 : 在 上 海 享 受 政 府 社 区 等 提 供 的 长 期 照 护 服 务 的 老 年 人 数 并 不 多 ; 从 其 原 因 来 看, 既 有 老 年 人 主 观 上 不 愿 意 享 受 服 务, 但 更 重 要 的 是 现 行 的 长 期 照 护 服 务 机 制 没 有 完 全 建 立 起 来 25
3. 照 护 服 务 人 员 队 伍 建 设 状 况 2010 年, 依 托 养 老 护 理 职 业 培 训 中 心, 举 办 照 护 服 务 人 员 初 中 级 等 级 培 训 班 7 批, 培 训 学 员 297 名 举 办 养 老 机 构 服 务 人 员 上 岗 培 训 班 56 批, 培 训 学 员 2887 名 举 办 居 家 养 老 服 务 人 员 上 岗 培 训 班 16 批, 培 训 学 员 994 名 举 办 居 家 养 老 服 务 评 估 员 培 训 班 1 批, 培 训 学 员 118 名 26
举 办 养 老 机 构 管 理 人 员 培 训 班 4 批, 培 训 管 理 人 员 162 名 举 办 养 老 机 构 院 长 培 训 班 1 批, 培 训 院 长 50 名 开 展 养 老 照 护 员 等 级 鉴 定 23 批, 鉴 定 养 老 照 护 人 员 1391 名 27
当 前 的 居 家 照 护 服 务 人 员 主 要 由 两 部 分 组 成 : 一 部 分 照 护 服 务 人 员 是 由 民 政 部 门 经 过 短 期 培 训, 组 织 的 下 岗 再 就 业 人 员 居 部 分 失 业 人 员 和 外 来 务 工 人 员 ; 还 有 一 部 分 照 护 服 务 人 员 是 直 接 通 过 市 场 雇 佣 的, 即 保 姆 ( 家 政 ), 来 源 多 为 劳 务 市 场 或 亲 朋 辗 转 介 绍, 基 本 没 有 经 过 老 年 照 护 方 面 的 职 业 训 练, 一 般 仅 能 提 供 生 活 照 料, 且 多 为 私 人 自 由 雇 佣, 几 乎 不 签 订 规 范 的 劳 动 合 同 难 以 保 证 提 供 充 足 专 业 的 照 护 服 务 28
结 论 : 照 护 服 务 人 员 的 总 体 素 质 不 高, 大 部 分 是 下 岗 人 员 和 外 来 务 工 人 员 目 前 的 照 护 服 务 人 员 无 论 从 数 量 还 是 质 量 方 面 都 不 能 满 足 当 前 城 乡 老 年 人 的 照 护 服 务 需 求 建 立 专 业 化 高 素 质 的 照 护 服 务 人 员 队 伍 是 当 前 发 展 老 年 照 护 服 务 事 业 发 展 壮 大 的 主 要 瓶 颈 29
( 三 ) 对 策 和 建 议 1. 确 立 以 政 府 为 主 导 的 基 本 思 路 建 立 老 年 长 期 照 护 服 务 机 制 的 基 本 指 导 思 想 应 该 是 政 府 主 导 社 会 组 织 等 机 构 为 主 力 家 庭 等 为 重 要 参 与 者 实 行 市 场 化 配 置 30
2. 从 顶 层 设 计 的 思 路 来 建 立 老 年 人 长 期 照 护 服 务 机 制 它 的 建 立 涉 及 到 卫 生 部 门 民 政 部 门 以 及 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 门 等 许 多 政 府 部 门 和 行 业 部 门, 必 须 依 靠 顶 层 设 计 的 思 路 才 能 从 根 本 上 来 解 决 该 问 题 ; 否 则, 很 难 推 动 这 项 工 作 的 展 开 31
3. 针 对 不 同 水 平 的 老 年 人, 建 立 不 同 的 制 度 来 应 对 老 年 人 的 失 能 失 智 风 险 (1) 为 贫 困 老 年 人 建 立 一 个 独 立 的 社 会 照 护 救 助 制 度, 资 金 全 部 由 财 政 负 担 (2) 为 非 贫 困 老 年 人 则 建 立 社 会 照 护 保 险 制 度, 资 金 实 行 财 政 单 位 和 个 人 三 者 共 同 负 担 (3) 鼓 励 较 高 收 入 水 平 的 老 年 人 参 加 自 愿 性 的 商 业 照 护 保 险 制 度, 资 金 由 个 人 负 担, 以 便 提 高 他 们 的 保 障 水 平 32
4. 根 据 不 同 的 失 能 失 智 程 度, 实 行 分 类 区 别 对 待 的 原 则 (1) 对 失 能 失 智 程 度 较 高 的 老 年 人, 应 通 过 相 应 制 度 给 予 事 后 性 保 障 (2) 对 失 能 失 智 程 度 较 轻 的 老 年 人, 主 要 是 以 预 防 为 主, 防 止 他 们 的 失 能 失 智 程 度 的 加 重, 从 而 减 少 整 个 长 期 照 护 服 务 费 用 的 支 出 结 论 : 必 须 建 立 事 前 预 防 和 事 后 保 障 相 互 结 合 的 机 制 33
5. 建 立 以 居 家 + 社 区 为 主 其 他 相 应 机 构 为 副 的 长 期 照 护 服 务 机 制 (1) 对 生 活 基 本 能 够 自 理 基 本 不 需 要 照 护 的 老 年 人, 应 主 要 采 用 居 家 照 护 和 社 区 照 护 (2) 对 大 部 分 或 者 完 全 失 去 生 活 自 理 能 力 的 老 年 人, 则 应 主 要 采 用 民 政 养 老 机 构 给 予 服 务 与 照 护 (3) 对 患 有 疾 病 而 导 致 生 活 不 能 自 理 的 老 年 人, 则 主 要 应 由 老 年 护 理 院 专 科 性 或 者 综 合 性 老 年 医 院 提 供 服 务 和 照 护 34
6. 建 立 服 务 从 业 人 员 的 责 任 与 待 遇 相 对 等 的 机 制 目 前 阻 碍 老 年 人 长 期 照 护 服 务 发 展 的 最 大 难 点 之 一 是 长 期 照 护 服 务 人 员 的 来 源 不 足 以 及 照 护 服 务 人 员 队 伍 不 稳 定 的 问 题 由 于 老 年 人 长 期 照 护 服 务 工 作 责 任 性 大 风 险 高, 但 工 资 福 利 待 遇 低 社 会 地 位 低, 所 以 很 多 人 不 愿 意 从 事 该 项 工 作 35
只 有 建 立 了 与 服 务 从 业 人 员 的 高 风 险 大 责 任 相 对 应 的 较 高 工 资 福 利 待 遇, 而 较 高 的 工 资 福 利 待 遇 又 需 要 从 业 人 员 具 备 较 高 的 素 质 与 技 能, 提 供 优 质 服 务 只 有 这 样, 才 能 从 根 本 上 解 决 从 业 人 员 不 足 的 问 题, 真 正 实 现 服 务 从 业 人 员 的 专 业 化 和 职 业 化 36
谢 谢 大 家 的 聆 听! 37