全面准确地理解基本法为如期实现普选而努力

全面准确地理解基本法为如期实现普选而努力在香港特别行政区政府高级官员座谈会上的讲话 (2013 年 11 月 22 日上午 ) 李飞很高兴有这个机会在这里与大家见面我之前虽然多次来香港, 但正式访问, 还是第一次我这次是应特区政府邀请来做访问的, 本意是多走走多听听, 多看看, 深入了解香港这些年来的发展情况, 感受香港这个动感之都的活力林郑月娥司长要我与大家见见面, 就香港普选问题与大家座谈交流, 我愉快地答应了这个要求处理香港普选问题既是特区的责任, 也是中央的责任, 既是大家的工作, 也是我的工作, 有这样一个机会和大家分享看法, 十分难得 10 月 17 日, 行政长官梁振英先生在立法会答问大会上宣布, 成立由政务司司长领导的政改咨询专责小组, 争取在今年年底左右发表咨询文件, 正式启动 2017 年行政长官和 2016 年立法会产生办法的公众咨询鉴于香港社会的关注焦点在普选问题上, 我今天想围绕这个问题谈三点认识, 与大家交流, 供大家参考一怎么认识中央关于香港民主发展的基本立场及其实践香港特区行政长官实行普选, 是香港民主发展的目标之 - 1 -

一, 要处理好普选问题, 需要对中央在香港民主发展问题上的基本立场及其实践有一个完整的认识英国占领香港一百多年, 始终实行殖民统治体制, 香港总督和政府主要官员都是英国委任的, 直到 1984 年中英联合声明签署时, 立法局议员仍然由官守议员和委任议员组成, 没有任何民主可言基于这种历史背景, 上个世纪八十年代初, 中央在制定对香港基本方针政策时, 提出了在香港建立民主制度的问题, 并逐步形成了中央关于香港民主发展的基本立场这一立场可以用三句话来概括 : 香港回归后依法建立民主制度 ; 香港的民主制度必须符合香港的实际情况 ; 循序渐进最终达至普选大家如果仔细回顾一下, 从中央对香港的基本方针政策, 到香港基本法, 再到香港回归后历次对香港政制发展问题的处理, 中央始终坚持这个基本立场, 从来没有改变按照上述基本立场, 根据中国宪法, 香港基本法具体规定了香港特区实行的民主制度这种民主制度是全方位的立体的, 至少包括以下几个层面 : 第一个层面, 中国政府 1997 年 7 月 1 日对香港恢复行使主权, 实现长期以来中国人民收回香港的共同愿望收回被占领的神圣领土, 恢复行使主权, 集中体现了包括香港居民在内的全体中国人民的民主权利, 也是在香港建立民主制度的前提和条件第二个层面, 香港回归祖国后, 国家决定在香港实行一国两制方针政策, 设立香港特别 - 2 -

行政区, 保持香港原有的资本主义制度和生活方式, 五十年不变, 授权香港特区高度自治, 由香港当地人自己管理既赋予特区高度自治权, 又赋予香港居民充分的民主权利, 使香港特区实行的民主制度具有丰富的实体内涵第三个层面, 充分保护香港居民的基本权利和自由, 尤其是香港居民参与国家事务及香港事务管理的各项民主权利香港居民中的中国公民有权依法参与国家事务管理, 依法选举香港地区全国人大代表, 参加最高国家权力机关的工作香港永久性居民享有选举权和被选举权, 依法选举产生行政长官和立法机关香港居民历史上第一次获得了在国家在香港的主体地位, 充分体现了香港特区民主制度的实质第四个层面, 明确规定了中央与香港特区的关系, 规定了香港特区的政治体制, 中央和香港特区都按照基本法的规定行使权力, 香港特区的管理完全在法治的轨道上进行香港特区的民主制度与法治紧密结合在一起, 保障香港居民在政府决策立法等过程中充分表达诉求, 确保政策和法律充分考虑并最终符合各方面利益第五个层面, 从香港回归第一天开始, 行政长官和立法会全部议员均由选举产生, 其中, 行政长官由一个有广泛代表性的推选委员会选举委员会选举产生, 报中央人民政府任命 ; 立法会议员由功能团体选举委员会和分区直选产生, 逐步增加了分区直选议席, 从 2004 年开始, 功能团体和分区直选各占一半议席香港基本法还规定 - 3 -

最终达至行政长官和立法会全部议员由普选产生的目标香港社会在讲民主时, 通常把注意力放在第五个层面, 将民主等于选举, 再等于普选, 这是可以理解的, 但纵观香港基本法规定的民主制度, 上述五个层面是相互联系缺一不可的试想, 如果没有对香港恢复行使主权, 民主无从谈起 ; 没有确立香港居民的主体地位, 赋予特区高度自治权, 民主也无从谈起 ; 没有政治体制包括行政长官和立法会产生办法的规定, 民主同样无从谈起香港基本法确立的香港特区民主制度, 符合我国国情和香港实际情况, 符合民主发展规律, 是经得起实践检验的无论是过渡时期还是回归后, 香港始终保持社会稳定, 经济繁荣, 就充分说明这一点尤其需要指出的是, 香港特区的民主制度是在香港回归祖国的过程中制定的, 为了实现香港的平稳过渡顺利回归, 为了实现香港回归后的有效管治繁荣稳定, 需要处理好各种错综复杂的问题, 比如, 对外方面, 有中英关系香港与外部世界的关系问题 ; 对内方面, 有中央与特区关系香港内部的各种利益关系, 香港原有的各种制度的变与不变的问题, 等等基本法规定的香港特区民主制度很好地处理了各种复杂关系, 取得平衡, 做到各方面都能接受, 在香港回归祖国这一重大历史转折关头, 对保持社会稳定发挥了巨大的作用, 是十分不容易的, 充分体现了中央紧紧依靠广大香 - 4 -

港同胞处理复杂问题的智慧可以这样说, 即使是对香港特区民主持最激烈批评态度的人, 也都是这一民主制度的得益者如果民主制度的演进过于激进, 造成社会震荡, 广大香港居民的利益受损, 他们自身的利益也会受损在看到有些人全面否定基本法规定的民主制度时, 我经常想起红楼梦里的一句诗, 都云作者痴, 谁解其中味? 大观园到底怎么样, 曹雪芹到底要讲什么, 我们可以暂且不论 ; 但是, 香港是我们的家园, 不了解基本法规定的深层内涵和立法本意, 不理解基本法制定者为保持香港繁荣稳定的殚精竭虑良苦用心, 就无法正确贯彻落实基本法, 不仅会影响香港的今天, 而且势必影响到香港的未来在讨论行政长官普选问题之前, 之所以要讲这一点, 一是要说明中央在香港建立民主制度的基本立场是坚定不移的, 以保持社会稳定为导向, 循序渐进, 稳步推进民主的方针是完全正确的 ; 二是要说明在即将落实行政长官普选的今天, 全面客观地评价香港的民主发展成就, 充分肯定基本法规定的民主制度, 坚决维护基本法规定的政治体制的稳定, 才有可能成功落实普选, 并最终造福于香港居民二怎么认识香港基本法关于香港特区行政长官普选的规定香港基本法第 45 条规定, 香港特别行政区行政长官在 - 5 -

当地通过选举或协商产生, 由中央人民政府任命行政长官产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定, 最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标 2007 年 12 月 29 日全国人大常委会有关决定规定, 根据香港基本法第 45 条的规定, 在香港特别行政区行政长官实行普选产生的办法时, 须组成一个有广泛代表性的提名委员会提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人, 由香港特别行政区全体合资格选民普选产生行政长官人选, 报中央人民政府任命按照上述规定, 落实 2017 年行政长官普选, 是落实基本法规定的一项重要内容, 是一项宪制责任, 我们必须深入地解读基本法和全国人大常委会决定的有关规定, 积极开展这项工作从法律上来分析, 基本法第 45 条是行政长官产生办法最根本的依据它规定了行政长官产生的基本方式, 即选举或协商产生, 由中央人民政府任命 ; 规定了制定行政长官产生办法的基本原则, 即根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进原则 ; 还规定了行政长官产生办法的发展方向和目标, 即最终达至普选只要这一条文不作修改, 行政长官产生办法都要遵循这条规定, 不得偏离根据基本法第 45 条和全国人大常委会 - 6 -

有关决定, 未来行政长官普选的基本安排已经较为明确 : 第一, 行政长官普选时, 需要组成一个有广泛代表性的提名委员会按照 2007 年 12 月全国人大常委会的决定, 这个提名委员会可参照目前的选举委员会来组成第二, 任何符合基本法第 44 条规定资格的人, 即年满 40 周岁, 在香港通常居住连续满 20 年且在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民, 并且符合香港有关法律规定的资格, 都可以向提名委员会争取提名, 被提名权被选举权没有不合理的限制第三, 提名委员会提名是机构提名, 也就是说, 要在争取提名的人当中, 按照民主程序正式提名若干名候选人, 供全港合资格选民选举第四, 根据提名委员会提名产生的行政长官候选人, 全体合资格选民均有一人一票的投票权, 选出行政长官人选, 选举权是普及而平等的第五, 行政长官人选在香港当地产生后, 报中央人民政府任命当然, 在上面描述的行政长官普选安排框架中, 还存在许多细节问题比如说, 怎么规定提名委员会提名的民主程序提名多少候选人全港选民一人一票的选举采用什么具体方式等, 这些都有待香港社会开展广泛讨论, 凝聚共识但总体上 - 7 -

看, 基本法规定的行政长官普选安排是公平合理的, 与世界各国各地区的普选没有实质性的差别行政长官普选时, 其候选人要由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名, 这是香港基本法规定的行政长官普选制度的一个重要特色过去几年, 尤其是今年初以来, 香港社会围绕行政长官普选问题的讨论, 主要焦点也在行政长官候选人提名制度上从目前的情况看, 落实基本法规定的行政长官候选人提名制度, 主要涉及三个法律问题 : 一是怎么理解香港基本法关于有广泛代表性的提名委员会的规定, 即提名委员会应当怎么产生和组成 2007 年 12 月 29 日全国人大常委会有关决定规定, 提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成这一规定考虑到选举委员会的实践情况和当时香港社会多数意见, 在法律上是有充分依据的第一, 从香港基本法的规定及相关法律文件看, 广泛代表性一词是有确定含义的与香港基本法同时通过的全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定第三条规定, 香港特区第一届政府推选委员会由香港永久性居民组成, 必须具有广泛代表性, 并具体规定推选委员会共 400 人, 由四个界别每个界别各占 25% 组成现行香港基本法附件一规定行政长官由一个具有广泛代表性的选 - 8 -

举委员会选出, 并具体规定选举委员会共 1200 人, 由四个界别每个界别各 300 人组成 (2010 年之前是 800 人, 四个界别每个界别各 200 人 ) 由此可见, 上述规定提到的广泛代表性体现为推选委员会和选举委员会由工商界等四个界别每个界别同等比例的成员组成同一部法律中的同一个用词, 除非法律另有规定或根据上下文具有其他含义, 应当作出同一理解按照这一法律解释规则, 香港基本法第 45 条规定的广泛代表性一词, 应当与附件一和全国人大有关决定规定的广泛代表性一词具有同样的含义, 这个提名委员会应当由工商金融界, 专业界, 劳工社会服务宗教等界, 立法会议员区域组织代表香港地区全国人大代表香港地区全国政协委员的代表等四个界别组成第二, 香港基本法起草文件也印证了上述观点 1988 年 4 月香港基本法起草委员会公布的香港基本法 ( 草案 ) 征求意见稿附件一对行政长官产生办法列举了五个方案, 其中有两个方案主张行政长官人选由普选产生, 在如何提名问题上, 一个主张由不少于十分之一的立法机关成员提名, 一个主张由提名委员会提名, 并主张提名委员会的组成为工商金融界代表 25%, 专业团体代表 25%, 劳工基层宗教团体代表 25%, 立法机关议员区域组织成员人大代表政协委员代表 25% 香港基本法最终否定了由立法机关提名行政长官候选人的方 - 9 -

案, 而采纳了由提名委员会提名的方案这个提名委员会的组成与基本法附件一规定的选举委员会的组成是完全一致的第三, 从香港基本法起草过程看, 曾经出现许多行政长官产生办法的方案, 逐步形成两个主要方案, 一个是由选举委员会选举产生, 一个是由一人一票直接选举产生香港基本法第 45 条和附件一的规定, 是这两种方案妥协的结果这个妥协是双层的, 第一层妥协是, 香港特区成立后头十年行政长官由选举委员会选举产生, 此后如有需要, 可以修改行政长官产生办法, 最终达至普选 ; 第二层妥协是, 行政长官实行普选时, 将选举委员会变为提名委员会, 负责行政长官候选人的提名因此, 行政长官普选时, 候选人要由提名委员会提名, 是基本法起草过程中香港社会的共识, 从立法原意上讲, 提名委员会和选举委员会的组成原则是相同的二是怎么理解香港基本法关于提名委员会按民主程序提名的规定, 即提名委员会提名的性质和程序对于提名委员会按民主程序提名的规定, 从法律角度可以从三个层次加以分析理解 : 第一, 提名委员会这个概念, 清楚表明这是一个机构, 行政长官候选人提名权属于这个机构提名委员会提名行政长官候选人, 在性质上是一种机构提名第二, 由于提名委员会是一个机构, 其履行提名行政长官 - 10 -

候选人的职责需要按民主程序至于这个民主程序是什么, 需要在制定行政长官普选办法时加以规定第三, 怎么规定提名行政长官候选人的民主程序, 从法律的角度来讲, 这种民主程序应当符合三项要求 : 一是提名委员会所有成员在参与提名时具有同等的权利, 二是所有符合法定资格的人都可以向提名委员会争取提名, 三是提名结果必须反映提名委员会的集体意志符合这三项要求的民主程序可以有不同的实现方式过去几年, 香港社会已经提出了一些意见和建议, 比如, 有的意见建议民主程序分为两个步骤 : 一是由若干提名委员会委员提出行政长官候选人的推荐人选, 二是在获得推荐的人选中以适当方式提名产生行政长官候选人这方面需要香港社会深入加以讨论, 凝聚共识香港社会在讨论行政长官普选问题时, 经常与目前的行政长官候选人提名和选举方式进行比较通过上述分析, 我们可以看出两者有很大不同 : 一是现在的选举委员会及其组成人员具有提名和选举双重职能, 提名和选出行政长官都在一个委员会中完成而将来的提名委员会只具有行政长官候选人的提名职能, 至于选举职能则交给了全港合资格选民 ; 二是现在行政长官候选人的提名权是赋予选举委员会委员的, 在法律上规定为不少于 150 名的选举委员可联合提名行政长官候选人每名委员只可提出一名候选人而行政长官普选时, 候选人的 - 11 -

提名权是赋予提名委员会的, 法律上规定为提名委员会按民主程序提名 ; 三是目前的选举委员会作为选举机构, 其履行选举行政长官人选职责的民主程序, 在基本法附件一中作了明确规定而将来的提名委员会作为提名机构, 在履行职责时要按民主程序提名, 但基本法中没有对这个民主程序作出具体规定需要指出的是, 将来提名委员会提名行政长官候选人的行为和目前的选举委员会选举行政长官人选的行为, 可以肯定会有很大不同, 因为在普选情况下, 决定谁能当选行政长官的权力在选民手中, 提名委员会的提名行为必然深受到选民投票取向的影响三是怎么确定行政长官候选人数目行政长官普选时, 提名委员会应提名多少名行政长官候选人, 是制定行政长官普选制度时必须明确的一个问题前面讲到, 提名委员会是一个机构, 这个机构作出提名决定时, 必须明确要提名多少正式候选人规定候选人数目不属于不合理限制, 根据香港实际情况, 规定适当的候选人数目, 在确保行政长官选举成为真正有竞争的选举的同时, 可以避免候选人过多带来的选举程序复杂选举成本高昂问题, 有利于选举在庄严有序的情况下顺利进行三怎么认识行政长官必须由爱国爱港人士担任的基本要求前面讲的是香港基本法关于行政长官普选的基本安排, 从 - 12 -

这些安排看, 同世界各国各地区实行的普选没有本质的差别同时也要看到, 香港行政长官普选有一个特殊的地方, 这就是香港是中国的一个地方行政区域, 直辖于中央人民政府, 行政长官必须由中央人民政府任命, 对中央人民政府和香港特区负责这决定了行政长官必须由爱国爱港人士担任, 换句话说, 与中央对抗的人不能担任行政长官有人讲, 这是一个政治要求, 我的看法是, 你要这样讲也可以行政长官是一个政治机构政治职位, 对担任这个职位的人有政治要求, 是理所当然的, 没有什么可以质疑的地方我在这里想强调的是, 如果没有这一条要求, 一国两制的安排就行不通, 基本法的许多规定就行不通从法律角度来讲, 坚持行政长官必须由爱国爱港人士担任, 是一国两制方针政策和香港基本法现行规定的要求为什么这样讲? 这需要深入地了解基本法的规定根据基本法的规定, 香港特区实行高度自治, 相比其他地方政府, 香港特区得到中央的更大授权, 因此, 中央需保留行政长官的实质任命权此外, 行政长官作为香港特区首长和特区政府首长, 是香港特区的重要政治机构, 也是中央与香港特区关系的枢纽一国两制和香港基本法的全面贯彻落实, 要依靠广大香港居民, 依靠特区政权机关依法履行职责, 这当中, 行政长官具有不可替代的重要作用比如说, 基本法第 12 条规定, - 13 -

香港特区是中国的一个地方行政区域, 直辖于中央人民政府 ; 第 43 条规定, 行政长官要对中央人民政府和香港特别行政区负责 ; 第 48 条规定, 行政长官负责执行基本法, 执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令, 代表香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务等基本法这方面规定还很多, 我就不一一列举了要落实这些规定, 必然要求行政长官是爱国爱港人士, 而不能是与中央对抗的人一个不爱国爱港的人一个与中央对抗的人, 怎么对中央政府负责? 怎么执行中央依法发出的指令? 这样的人担任行政长官, 基本法的这些规定就会成为一纸空文再比如, 按基本法第 45 条的规定, 行政长官要由中央政府任命, 这种任命是实质性的如果普选时, 香港不是选出一个爱国爱港的行政长官人选, 中央政府怎么任命他担任行政长官? 怎么向他交托高度自治的权力? 没有任何一个国家的中央政府会允许一个不爱国的人与自己对抗的人要推翻自己的人担任地方首长如果做出这样的任命, 怎么向全国人民交代? 如果不任命, 又会在香港造成什么样的震荡? 这些都是现实问题因此, 如果没有行政长官必须由爱国爱港人士担任的这个要求, 基本法关于行政长官必须由中央政府任命的规定, 在实际执行中会遇到难于克服的问题行政长官最终要由普选产生是基本法的规定之一, 正确贯彻落实这一条规定, 必须综合考虑基本法其他条文的实施问题, 必须确 - 14 -

保基本法规定的各项制度的有效落实, 以维护国家主权安全和发展利益, 保持香港长期繁荣稳定, 而所有这一切, 都有赖于坚持行政长官必须由爱国爱港人士担任的基本要求行政长官必须由爱国爱港人士担任, 不是今天才提出来的, 而是中央制定对香港基本方针政策时就明确的 1984 年 6 月, 邓小平先生就明确提出, 港人治港有个界限和标准, 就是必须以爱国者为主体的港人来治理香港爱国者的标准是, 尊重自己的民族, 诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权, 不损害香港的繁荣和稳定同年 10 月, 邓小平先生在谈到过渡时期要推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理时提出, 参与者的条件只有一个, 就是爱国者, 也就是爱祖国爱香港的人 1997 年后在香港执政的人还是搞资本主义, 但他们不做损害祖国利益的事, 也不做损害香港同胞利益的事 1987 年 4 月, 邓小平先生在会见香港基本法起草委员会委员时讲到普选问题, 他说, 我过去也谈过, 将来香港当然是香港人来管理事务, 这些人用普遍投票的方式来选举行吗? 我们说, 这些管理香港事务的人应当是爱祖国爱香港的香港人, 普选就一定能选出这样的人来吗? 这也从一个侧面提出了普选条件下, 仍然必须坚持行政长官由爱国爱港的人担任的要求为什么邓小平先生要再三强调爱国爱港原则呢? 就是因为这个原则是体现国家主权, 确保中央与特区有良好关系, 维 - 15 -

护香港繁荣稳定所必需的, 没有这一条, 一国两制就行不通, 香港基本法许多规定就行不通综合我前面所讲的, 一方面, 将来普选时不可能排除符合法定资格的人参选, 另一方面, 不爱国爱港与中央对抗的人不能担任行政长官, 这是行政长官普选时必须解决的主要难题现在要落实普选, 就必须找出一个切实能够解决问题的答案香港基本法规定行政长官最终要由普选产生, 就是相信香港社会能够找出一个办法, 确保普选产生的行政长官能够符合爱国爱港要求, 对此中央充满信心在座的各位朋友! 在香港落实行政长官普选, 既有中央的权力, 也有香港特区的权力, 其中, 行政长官和特区政府具有重要的宪制角色, 大量的工作要靠富有经验的特区政府公务员去做, 靠在座的各位去做在我们的面前, 挑战是巨大的, 工作是辛苦的, 前景是光明的一是, 香港社会普遍希望 2017 年能够实现行政长官普选, 我们的努力方向是顺应香港民意的 ; 二是, 香港社会普遍赞同按照香港基本法规定落实普选, 普遍赞同与中央对抗的人不能担任行政长官, 我们坚持的原则是有广泛社会支持的 ; 三是, 基本法关于行政长官普选的规定是公平合理的, 切合香港的实际情况, 我们提出按照这些规定落实普选, 符合各方面的利益, 符合香港的根本福祉 ; 四是, 中央政府香港特 - 16 -

区行政长官和政府落实行政长官普选的立场是坚定的, 采取的措施是妥当的, 只要我们紧紧依靠广大香港居民, 一定能够提出各方面都接受的普选方案 ; 五是, 香港社会的主流始终是求稳定谋发展, 任何势力企图利用普选议题制造动荡或者在香港推行一种可能给社会带来动荡的普选, 终将不会得到香港社会的支持有这五条, 相信在中央政府特区政府和广大香港市民的共同努力下, 通过在座各位以及广大公务员的辛勤工作, 一定能够实现 2017 年行政长官由普选产生的目标最后, 我想用今年年初以来中央领导人和有关部门负责人再三重申的三个坚定不移来结束今天的讲话 : 中央对 2017 年行政长官实行普选的立场是坚定不移的, 行政长官普选办法必须符合香港基本法的规定和全国人大常委会决定的立场是坚定不移的, 行政长官必须由爱国爱港的人担任的立场是坚定不移的, 让我们共同努力, 做出无愧于时代无愧于 700 万香港居民期盼的贡献! 谢谢大家 - 17 -