中共浙江省委党校学报 ２ １ ３年第 ３期 大部制改革推进的公务员 支持度分析 以第二阶段推进重点为内容的调查研究 王霁霞 辛 彤 摘要 我国大部制改革自 ２ ８年推行至今 取得了较大成效 也存在一定问题 文章通过对 大部制改革推进重点进行预设 并对中央和地方近三千名公务员进行问卷调查 结果反映出公务 员对现行大部制改革的效果存在一定质疑 对决策与执行适度分离的推进方式支持度最高 不同 府级公务员对改革的支持度存在较大差异 因而 我们认为在进一步推进大部制改革过程中 应 当明确改革的重点在于决策执行适度分离与内部结构优化 并充分考虑地方大部制改革的特殊性 关键词 大部制改革 公务员支持度 调研分析 中图分类号 Ｄ６１ 文献标识码 Ａ 文章编号 １７ ９９ ２ ２１ ３ ３ ８６ ６ ２ ８年中共中央十七届二中全会通过的 关于 深化行政管理体制改革的意见 和十一届人大通过 的 国务院机构改革方案 大部制改革方案 正式 开启我国大部制实践 历经四年 ２ １２年十八大报 告再次重申大部制改革决心 稳步推进大部门制 改革 健全部门职责体系 ２１３年 ３月刚刚公布 意的问题 为大部制改革推进提供一定参考 一 问题与预设 大部制改革的实践与推进 一 两轮大部制改革的成效及问题 现有大部制改革实践是以党的十七大及 ２８ 新一轮中央层面的大部制方案 机构重组 合并方 年 国务院机构改革方案 为序幕 在中央与地方开 案 改革重心等问题备受关注 由于公务员系统内 展的机构合并与调整 其中 中央层面的大部制组 部的支持度对改革成效的影响至关重要 在第二轮 建了五个大部门 并对两个部门进行了职能调整 合 大部制改革启动之初 我们以中央与地方公务员为 并 ① 而在地方政府大部制改革中 佛山市顺德区 对象进行了关于大部制改革下一步推进重点的支持 的大部制改革由于精简机构数量最多 改革幅度最 度调查 本文拟对现有大部制改革实践进行分析 大获得较高关注 此外 深圳 海南 广州等地方的 结合改革实践在公务员系统内部进行问卷调查 希 大部制改革也因其特色引起社会较高关注 望从调查过程及结论中分析下一步改革推进需要注 作者简介 王霁霞 女 北京科技大学文法学院讲师 中国政法大学行政法学博士 主要研究方向为行政法学 公共行政改 革 辛彤 北京科技大学法律系学生 ８ 中的机构调整表 ① 具体机构合并 调整情况详见 关于国务院机构改革方案的说明 ２ ８６
改 革 试 点 原 机 构 数 量 改 革 后 机 构 数 量 顺 德 41 16 党 政 合 署 办 公 深 圳 46 31 行 政 三 分 权 表 1 部 分 地 方 政 府 大 部 制 改 革 的 整 体 情 况 改 革 特 色 存 在 问 题 后 续 改 革 措 施 部 门 内 部 没 有 形 成 统 一 决 策 副 职 过 多, 效 率 低 下 科 工 贸 信 息 委 有 20 多 个 副 职 1 行 政 审 批 制 度 改 革 启 动 ;2 环 境 运 输 和 城 市 管 理 局 实 施 决 策 执 行 分 离 模 式 改 革 (2012 年 ) 将 科 工 贸 信 息 委 再 次 拆 分 为 经 济 贸 易 和 信 息 化 委 员 会 和 科 技 创 新 委 员 会 两 个 部 门 (2012 年 ) 海 南 38 33 小 政 府 大 社 会 广 州 49 40 大 城 管 大 交 通 大 文 化 大 建 设 大 水 务 大 林 业 统 一 城 乡 规 划 统 一 人 力 资 源 和 社 会 保 障 统 一 科 技 与 信 息 化 根 据 佛 山 市 顺 德 区 党 政 机 构 改 革 方 案 (2009), 粤 机 编 2009 21 号 ; 深 圳 : 反 弹 的 大 部 制 改 革,( 第 一 财 经 日 报 2010-8-26); 深 圳 深 化 大 部 制 改 革 全 市 减 少 1/4 局 级 干 部 编 制,( 中 国 青 年 报 2012-4-23); 大 部 制 走 向 何 方, ( 浙 江 人 大 2012 年 11 月 ) 等 资 料 整 理 而 成 表 示 未 查 到 相 关 资 料 2013 年 3 月, 第 二 轮 中 央 层 面 大 部 制 改 革 方 案 机 制, 是 大 部 门 改 革 成 功 与 否 的 重 要 标 准 1 下 一 出 台, 共 涉 及 交 通 卫 生 人 口 和 计 划 生 育 药 监 广 阶 段 的 大 部 制 改 革 必 须 吸 取 当 前 改 革 中 存 在 的 问 题 电 新 闻 出 版 海 洋 能 源 电 力 等 中 央 职 能 部 门 的 重 与 教 训, 在 改 革 重 点 与 推 行 方 式 上 进 行 综 合 调 研 与 组 与 合 并 其 特 点 是 主 要 针 对 实 践 中 问 题 最 突 出 的 论 证, 才 能 使 改 革 真 正 发 挥 实 效 领 域, 如 因 食 品 安 全 问 题 设 立 的 食 品 药 品 监 督 管 理 ( 二 ) 大 部 制 改 革 的 推 进 重 点 预 设 总 局, 将 与 食 品 药 品 监 管 有 关 的 几 乎 所 有 职 能 部 门 经 历 了 几 年 中 央 与 地 方 的 改 革 试 点, 大 部 制 改 统 一 整 合, 力 图 解 决 实 际 监 管 中 存 在 的 监 管 多 头 职 革 目 前 处 于 爬 坡 阶 段 2 第 二 轮 中 央 层 面 的 大 部 制 能 交 叉 问 题 再 如 针 对 钓 鱼 岛 和 南 海 争 端 以 及 日 益 改 革 虽 已 开 启, 但 仍 有 待 进 一 步 推 进 国 务 院 目 前 受 重 视 的 海 洋 发 展 战 略, 国 家 海 洋 局 的 执 法 职 能 得 在 继 续 梳 理 各 个 部 委 的 职 能, 研 究 进 一 步 推 进 的 方 到 增 强, 中 国 海 监 与 原 属 公 安 部 的 边 防 海 警 原 属 海 案, 未 来 还 将 会 有 越 来 越 多 的 部 门 被 涉 及, 3 直 至 大 关 总 署 的 海 上 缉 私 警 察 原 属 农 业 部 的 中 国 渔 政 都 部 制 的 全 面 推 开 根 据 已 有 改 革 实 践 经 验 和 专 家 学 并 入 海 洋 局, 大 大 强 化 了 我 国 海 洋 执 法 力 度 第 二 者 的 研 究, 我 们 预 测 下 一 步 大 部 制 改 革 的 重 点 将 集 轮 改 革 的 核 心 则 在 于 减 少 机 构 数 量 与 放 权 李 克 强 中 在 以 下 几 方 面 : 总 理 在 两 会 答 记 者 问 中 提 到 此 次 大 部 制 改 革 方 案 核 1. 机 构 和 职 能 将 由 同 领 域 整 合 向 跨 领 域 开 展, 心 是 转 变 政 府 职 能, 也 就 是 简 政 放 权 如 铁 道 部 将 最 终 实 现 大 部 制 的 普 遍 实 行 从 大 部 门 整 合 的 边 界 行 政 职 能 并 入 交 通 部, 依 企 业 职 能 成 立 中 国 铁 路 总 公 司, 就 是 政 府 向 市 场 和 社 会 放 权 的 形 式 看, 国 外 多 数 国 家 的 大 部 制 是 在 多 年 机 构 整 合 的 基 2008 年 至 今, 大 部 制 改 革 实 施 已 近 五 年, 突 出 础 上 逐 步 形 成 的, 一 般 做 法 是 先 在 同 一 职 能 领 域 内 成 效 是 在 机 构 数 量 明 显 减 少, 职 能 交 叉 问 题 在 一 定 进 行 机 构 整 合, 将 相 关 职 能 机 构 合 并 为 一 个 大 部, 或 程 度 上 得 到 了 缓 解, 对 市 场 与 社 会 的 综 合 管 理 体 制 者 由 一 个 大 部 将 相 关 机 构 整 合 进 来, 使 一 项 管 理 职 开 始 逐 步 形 成 但 存 在 的 问 题 也 非 常 多, 最 为 突 出 能 由 一 个 大 部 管 理, 4 最 终 走 向 普 遍 施 行 的 大 部 制 的 是 形 式 上 的 部 门 整 合 未 必 实 质 上 真 正 实 现 了 功 能 2. 强 化 大 部 门 的 决 策 功 能, 并 将 相 关 执 行 职 能 融 合, 可 以 说, 如 何 在 大 部 门 内 部 形 成 真 正 内 聚 力 的 从 决 策 部 门 分 离 出 来 实 行 大 部 制 最 重 要 的 是 强 化 1 [ 英 ] 约 翰 格 林 伍 德 等 著 : 英 国 行 政 管 理, 商 务 印 书 馆 1991 年 版, 第 34 页 2 李 毅 中 : 积 极 探 索 推 进 大 部 门 制 改 革 实 现 工 业 和 信 息 化 科 学 管 理, 行 政 管 理 改 革,2010 年 第 3 期 3 包 括 被 众 多 专 家 和 人 大 代 表 认 为 的 发 改 委 权 力 过 大 金 融 监 管 领 域 的 改 革 尚 未 启 动 大 部 制 改 革 如 何 与 民 营 化 相 结 合 对 政 府 规 范 及 权 力 如 何 有 效 限 制 等 问 题 4 沈 荣 华 : 国 外 大 部 制 梳 理 与 借 鉴, 中 国 行 政 管 理,2012 年 第 8 期 87
决 策 职 能, 使 决 策 和 执 行 各 自 有 独 立 规 则, 同 时 辅 以 相 对 独 立 的 监 督 机 制, 达 到 决 策 执 行 监 督 既 分 离 又 相 互 联 系, 按 照 新 的 体 制 机 制 去 运 行, 这 样 的 大 部 制 才 能 达 到 改 革 的 目 的 1 3. 大 部 门 管 理 实 行 职 能 机 构 制 度 整 合 的 同 时, 在 大 部 门 运 行 中 实 行 权 责 协 同 效 率 的 整 合 2 优 化 内 部 结 构, 合 理 配 置 大 部 门 内 部 的 机 构 与 职 能 设 置, 从 行 政 结 构 的 合 理 性 方 面 增 强 大 部 门 回 应 社 会 的 能 力 基 于 此, 课 题 组 设 计 了 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 ; 强 化 大 部 门 的 决 策 职 能, 实 行 决 策 与 执 行 分 开 ; 注 重 大 部 门 内 部 的 结 构 优 化, 重 点 调 整 优 化 内 部 机 构 设 置 ( 如 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构 ) 三 个 选 项 作 为 大 部 制 改 革 进 一 步 推 进 的 重 点 方 向, 对 中 央 及 省 市 县 地 方 政 府 公 务 员 展 开 问 卷 调 查, 并 进 行 了 分 类 分 析, 以 期 了 解 公 务 员 群 体 对 大 部 制 改 革 的 整 体 态 度 二 数 据 与 分 析 : 大 部 制 改 革 推 进 的 公 务 员 支 持 状 况 ( 一 ) 整 体 分 析 课 题 组 将 上 述 大 部 制 改 革 的 三 个 重 点 推 进 方 向 作 为 问 卷 选 项, 于 2010 年 7 月 -10 月 对 中 央 政 府 18 个 部 委 中 央 公 务 员 及 2160 名 省 地 市 540 名 县 级 政 府 地 方 公 务 员 进 行 问 卷 调 查 3 为 增 强 调 研 信 息 的 全 面 性, 除 了 上 述 三 种 方 式 之 外, 增 设 了 其 他 选 项, 由 公 务 员 自 己 填 写 经 过 四 个 月 的 调 研, 采 集 的 整 体 数 据 信 息 见 表 2: 表 2 2008 年 中 央 进 行 了 大 部 制 改 革, 如 果 要 进 一 步 推 进, 您 认 为 应 该 从 哪 里 着 手?( 单 选 ) 选 项 选 择 计 数 百 分 比 (%) [1] 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 460 19.9 [2] 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 大 部 门 只 负 责 决 策, 将 执 行 职 能 剥 离, 交 给 专 门 机 构 1019 44.0 [3] 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 ( 如 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构 ) 810 35.0 [4] 其 他 26 1.1 参 选 人 数 总 计 2315 100.0 其 他 选 项 填 写 情 况 总 结 如 下 : 普 遍 建 立 大 部 制, 但 要 确 实 将 应 减 的 部 门 减 下 来, 不 能 一 方 面 建 立 大 部 门, 原 来 的 小 部 门 仍 然 变 换 方 式 而 存 在 中 央 实 行 大 部 制, 并 不 代 表 地 方 必 定 实 行 大 部 制, 中 央 宏 观 决 策 多 一 些, 地 方 具 体 执 行 多 一 些, 仅 以 再 做 具 体 研 究 要 加 强 对 党 委 和 政 府 部 门 的 职 能 整 合, 杜 绝 以 党 代 政 各 部 门 职 能 交 叉, 重 叠 情 况 比 较 严 重, 建 议 从 智 能 优 化 角 度 入 手, 减 少 环 节, 提 高 工 作 效 率, 大 部 制 改 革 应 继 续 深 入 推 进 有 序 实 行 大 部 制, 强 调 与 社 会 职 能 划 分 相 一 致 的 机 构 职 能 设 置, 并 赋 予 相 应 的 权 力 现 行 大 部 制 形 同 虚 设, 徒 增 成 本, 降 低 效 率, 应 彻 底 改 变 从 表 4 的 数 据 可 看 出, 在 2315 名 受 访 公 务 员 中, 相 对 支 持 度 最 高 的 是 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 44% 的 受 访 公 务 员 支 持 下 一 步 改 革 重 点 以 决 策 执 行 适 度 分 离 的 方 式 推 进 ; 支 持 度 第 二 的 是 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置, 占 到 样 本 的 35% 至 于 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 的 改 革 模 式, 只 获 得 了 19.9% 的 支 持 度 而 在 其 他 选 项 的 填 写 中, 我 们 发 现, 公 务 员 都 强 调 大 部 制 改 革 必 须 注 重 实 效, 真 正 提 高 效 率 优 化 职 能, 并 指 出 现 行 大 部 制 改 革 如 果 只 是 表 面 上 的 精 简 机 构, 甚 至 到 了 形 同 虚 设, 徒 增 成 本, 降 低 效 率, 应 彻 底 改 变 的 程 度 这 一 调 查 结 果 表 明, 下 一 步 大 部 制 改 革 重 点 在 公 务 员 群 体 内 部 意 见 分 歧 较 大, 仅 对 政 府 部 门 进 行 合 并 减 少 部 门 数 量 并 未 获 得 公 务 员 较 高 的 支 持, 同 时 也 反 映 了 公 务 员 内 部 对 现 行 大 部 制 改 革 的 效 果 存 在 一 定 质 疑 ( 二 ) 分 类 分 析 为 进 一 步 了 解 不 同 类 别 的 公 务 员 在 大 部 制 改 革 进 一 步 推 进 问 题 上 的 意 见 及 特 点, 我 们 分 别 从 中 央 1 于 朝 霞 : 大 部 制 改 革 正 逢 其 时 访 中 国 人 民 大 学 公 共 政 策 研 究 院 执 行 副 院 长 毛 寿 龙 教 授, 理 论 前 沿,2008 年 7 月 2 石 亚 军 于 江 : 大 部 制 改 革 : 期 待 沉 思 与 展 望, 中 国 行 政 管 理,2012 年 第 7 期 3 中 央 公 务 员 调 查 数 据 来 自 中 央 18 个 部 委, 每 个 部 委 30 名, 共 540 名 ; 地 方 公 务 员 数 据 来 自 广 西 贵 州 河 北 湖 南 江 西 内 蒙 宁 夏 山 东 四 川 西 藏 新 疆 重 庆 12 个 省 级 单 位, 且 省 地 市 县 三 级 地 方 公 务 员 的 调 查 数 量 基 本 相 同, 共 计 2160 名 调 研 组 共 发 放 问 卷 2700 份, 最 终 回 收 有 效 问 卷 数 2315 份, 所 有 数 据 分 析 均 在 有 效 问 卷 基 础 上 进 行 88
与 地 方 不 同 府 级 不 同 地 域 三 个 变 量 来 考 查 公 务 员 支 持 度 情 况 : 1 中 央 与 地 方 的 分 类 统 计 与 分 析 表 3 中 央 公 务 员 与 地 方 公 务 员 的 支 持 度 分 类 统 计 我 们 对 调 查 对 象 的 所 属 政 府 层 级 进 行 区 分, 得 到 中 央 与 地 方 的 分 类 调 查 数 据, 如 表 3: 选 项 统 计 地 方 政 府 中 央 政 府 [1] 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 [2] 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 大 部 门 只 负 责 决 策, 将 执 行 职 能 剥 离, 交 给 专 门 机 构 [3] 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 ( 如 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构 ) [4] 其 他 参 选 人 数 总 计 选 择 计 数 340 120 百 分 比 (%) 18.3% 26.0% 选 择 计 数 864 155 百 分 比 (%) 46.6% 33.5% 选 择 计 数 633 177 百 分 比 (%) 34.2% 38.3% 选 择 计 数 16 10 百 分 比 (%) 0.9% 2.2% 参 选 人 数 1853 462 百 分 比 (%) 100.0% 100.0% 从 表 3 的 数 据 来 看, 中 央 与 地 方 公 务 员 在 大 部 制 改 革 进 一 步 推 进 问 题 上 呈 现 了 较 大 的 意 见 分 歧 : 对 地 方 公 务 员 来 说, 支 持 度 最 高 的 是 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 获 得 了 46.6% 的 支 持 度 ; 其 次 是 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置, 获 得 了 34.2% 的 支 持 度 ; 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 的 方 案 则 仅 获 得 18.3% 的 支 持 度 对 中 央 政 府 公 务 员 来 说, 支 持 度 最 高 的 是 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置, 获 得 38.3% 的 支 持 度 ; 实 行 决 策 与 执 行 分 开 的 改 革 方 案 也 获 得 较 为 接 近 的 支 持 度, 为 33.5%; 而 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 的 改 革 方 案 虽 然 支 持 度 最 低, 但 仍 在 中 表 4 不 同 府 级 公 务 员 支 持 度 的 分 类 数 据 统 计 央 公 务 员 中 获 得 了 26.0% 的 支 持 度 这 一 调 查 结 果 至 少 表 明, 对 决 策 与 执 行 适 度 分 离 的 改 革 方 式, 地 方 公 务 员 支 持 度 明 显 高 于 中 央 ; 而 普 遍 建 立 大 部 门 模 式 虽 然 支 持 度 都 不 是 最 高, 但 在 中 央 公 务 员 群 体 中 受 到 的 支 持 大 于 地 方 另 外, 这 一 结 果 还 表 明 中 央 公 务 员 对 大 部 制 改 革 的 意 见 分 歧 更 明 显, 更 没 有 形 成 一 致 的 意 见 2 不 同 府 级 的 分 类 统 计 与 分 析 在 中 央 与 地 方 公 务 员 分 类 数 据 统 计 的 基 础 上, 我 们 进 一 步 根 据 政 府 层 级 的 不 同, 得 到 不 同 府 级 公 务 员 支 持 度 的 分 类 数 据, 如 表 4: 选 项 统 计 国 家 部 委 省 级 政 府 市 级 政 府 县 级 政 府 [1] 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 [2] 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 大 部 门 只 负 责 决 策, 将 执 行 职 能 剥 离, 交 给 专 门 机 构 [3] 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 ( 如 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构 ) [4] 其 他 参 选 人 数 总 计 选 择 计 数 120 107 129 104 百 分 比 (%) 26.0% 17.7% 19.6% 17.6% 选 择 计 数 155 266 314 284 百 分 比 (%) 33.5% 44.0% 47.7% 48.1% 选 择 计 数 177 224 209 200 百 分 比 (%) 38.3% 37.1% 31.8% 33.8% 选 择 计 数 10 7 6 3 百 分 比 (%) 2.2% 1.2% 0.9% 0.5% 参 选 人 数 462 604 658 591 百 分 比 (%) 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 89
可 以 看 出, 对 实 行 决 策 与 执 行 分 开 选 项 的 支 持 度, 呈 现 出 随 着 政 府 层 级 递 减 而 逐 步 增 加 的 趋 势 ; 对 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置, 国 家 部 委 与 省 级 公 务 员 的 支 持 度 基 本 一 致, 市 级 与 县 级 公 务 员 的 支 持 度 基 本 一 致, 且 国 家 部 委 与 省 级 的 支 持 度 高 于 市 县 级 公 务 员 ; 而 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 的 选 项 则 呈 现 出 国 家 部 委 公 务 员 支 持 度 明 显 高 于 地 方 各 级 公 务 员 的 特 点 这 一 调 查 结 果 表 明, 层 级 不 同, 对 大 部 制 改 革 推 进 重 点 的 选 表 5 不 同 地 域 公 务 员 支 持 度 的 分 类 数 据 统 计 择 不 同, 对 决 策 执 行 适 度 分 离 的 支 持 度 与 政 府 层 级 成 反 比, 层 级 越 高, 支 持 度 越 低, 而 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 则 得 到 了 四 级 政 府 公 务 员 相 对 一 致 的 支 持 度 3 不 同 地 域 的 分 类 统 计 分 析 在 地 方 公 务 员 中, 我 们 将 问 卷 调 查 的 地 域 范 围 划 分 为 东 部 中 部 与 西 部, 1 可 以 得 到 不 同 地 域 地 方 公 务 员 的 分 类 数 据, 如 表 5: 选 项 统 计 东 部 地 区 中 部 地 区 西 部 地 区 [1] 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 [2] 实 行 决 策 与 执 行 分 开, 大 部 门 只 负 责 决 策, 将 执 行 职 能 剥 离, 交 给 专 门 机 构 [3] 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 ( 如 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构 ) [4] 其 他 参 选 人 数 总 计 选 择 计 数 49 63 228 百 分 比 (%) 17.4% 17.3% 18.9% 选 择 计 数 133 187 544 百 分 比 (%) 47.2% 51.2% 45.1% 选 择 计 数 97 110 426 百 分 比 (%) 34.4% 30.1% 35.3% 选 择 计 数 3 5 8 百 分 比 (%) 1.1% 1.4% 0.7% 参 选 人 数 282 365 1206 百 分 比 (%) 100.0% 100.0% 100.0% 从 表 可 以 看 出, 不 同 地 域 公 务 员 对 三 个 选 项 的 支 持 度 相 对 一 致 ; 支 持 度 最 高 的 均 是 实 行 决 策 与 执 行 分 开 选 项, 中 部 地 区 最 高 东 部 地 区 次 之 西 部 地 区 最 少, 但 差 异 不 大 ; 支 持 度 第 二 的 优 化 大 部 门 的 内 部 机 构 设 置 选 项, 虽 呈 现 出 西 部 地 区 最 高 东 部 地 区 次 之 中 部 地 区 最 少 的 特 点, 但 三 个 区 域 之 间 的 数 据 差 异 也 不 大 ; 进 一 步 对 政 府 部 门 进 行 职 能 整 合, 普 遍 建 立 大 部 门 选 择 则 在 东 中 部 地 区 更 加 一 致, 西 部 地 区 略 高 这 一 调 查 结 果 表 明, 不 同 地 域 特 征 对 大 部 制 改 革 推 进 的 公 务 员 支 持 度 影 响 并 不 大, 且 东 部 与 西 部 更 为 接 近, 中 部 差 异 稍 大 三 结 论 与 建 议 经 由 上 述 调 查 数 据 可 以 得 出 以 下 结 论 : 第 一, 三 种 方 案 中, 总 体 获 得 支 持 度 最 高 的 是 决 策 与 执 行 适 度 分 离 ; 第 二, 大 部 制 改 革 关 涉 行 政 体 制 走 向 及 公 务 员 根 本 利 益, 存 在 争 议 与 意 见 分 歧 较 大 ; 第 三, 中 央 与 地 方 不 同 府 级 不 同 地 域 公 务 员 均 为 统 计 结 果 的 有 效 变 量, 但 中 央 与 地 方 不 同 府 级 这 两 个 变 量 对 统 计 结 果 的 影 响 更 为 明 显 ; 第 四, 决 策 与 执 行 适 度 分 离 模 式 呈 现 出 了 从 中 央 到 地 方 逐 渐 增 强 的 规 律, 而 普 遍 实 施 大 部 制 的 方 案 则 呈 现 出 明 显 的 中 央 支 持 度 最 高 的 特 点 ; 第 五, 公 务 员 内 部 对 现 行 大 部 制 改 革 的 效 果 存 在 一 定 的 质 疑 ( 一 ) 进 一 步 探 索 决 策 与 执 行 分 离 的 具 体 方 式 是 今 后 大 部 制 改 革 的 重 点 大 部 制 并 不 简 单 的 是 部 门 数 量 减 少, 部 门 数 量 也 不 是 考 核 大 部 制 改 革 成 效 的 重 要 指 标 中 央 与 地 方 公 务 员 对 大 部 制 改 革 推 进 重 点 的 支 持 度 调 查 已 经 说 明, 部 门 数 量 的 减 少 不 是 公 务 员 的 优 选 方 式, 且 公 务 员 内 部 对 现 有 大 部 制 改 革 以 部 门 数 量 减 少 为 核 心 的 改 革 方 式 存 在 一 定 质 疑 单 纯 减 少 部 门 数 量 进 行 改 革 最 终 难 以 达 到 预 期 成 效 的 例 子 并 不 少 见, 如 俄 罗 斯 的 大 部 门 改 革, 为 了 减 少 部 的 数 量, 建 立 大 部, 将 过 多 的 政 府 职 能 整 合 到 一 个 部 里, 管 理 范 围 过 宽, 完 全 超 出 了 部 的 管 理 能 力 如 新 设 立 的 大 部 经 济 与 贸 易 发 展 部 的 职 能 多 达 250 项 内 1 东 部 地 区 : 山 东 河 北 ; 中 部 地 区 : 江 西 湖 南 ; 西 部 地 区 : 重 庆 广 西 宁 夏 贵 州 四 川 新 疆 西 藏 内 蒙 90
涵 和 性 质 差 距 过 于 悬 殊 的 部 门 拼 凑 在 一 起 导 致 机 构 之 间 整 合 困 难, 难 以 形 成 一 个 有 机 的 整 体 1 大 部 制 改 革 的 真 正 核 心 在 于 强 化 大 部 门 的 决 策 职 能, 通 过 内 部 结 构 改 造 使 决 策 与 执 行 适 度 分 离, 确 保 决 策 统 一 执 行 到 位 从 英 国 的 经 验 来 看, 与 大 部 制 改 革 同 时 进 行 的 是 卸 载 分 群 和 设 立 执 行 机 构, 这 反 映 出 有 限 政 府 和 决 策 执 行 的 适 度 分 离, 在 一 定 程 度 上 是 大 部 制 有 效 运 作 的 基 础 和 条 件, 2 也 是 减 少 机 构 数 量 的 条 件 国 务 院 总 理 李 克 强 将 大 部 制 改 革 核 心 定 位 为 转 变 政 府 职 能 与 简 政 放 权 要 实 现 转 变 政 府 职 能 与 简 政 放 权, 离 不 开 对 政 府 内 部 决 策 执 行 分 离 模 式 的 推 进 与 社 会 市 场 对 相 关 职 能 的 承 担 在 三 种 方 案 支 持 度 的 调 查 中, 总 体 获 得 支 持 度 最 高 的 是 决 策 与 执 行 适 度 分 离 模 式 也 充 分 说 明 了 决 策 执 行 适 度 分 离 模 式 在 大 部 制 改 革 中 的 重 要 性 今 后 大 部 制 改 革 应 当 重 点 推 进 决 策 与 执 行 适 度 分 离 的 模 式, 并 进 一 步 探 索 适 合 我 国 的 决 策 与 执 行 分 离 的 具 体 模 式 决 策 与 执 行 机 构 的 关 系 及 具 体 设 置, 才 能 使 我 国 大 部 制 改 革 克 服 目 前 实 践 存 在 的 问 题 ( 二 ) 优 化 内 部 结 构 是 外 部 机 构 合 并 与 精 简 的 基 础, 也 是 普 遍 推 行 大 部 制 的 条 件 在 中 央 与 地 方 公 务 员 的 支 持 度 调 查 中, 优 化 内 部 结 构 的 推 进 方 式 占 据 35% 的 比 例 这 一 数 据 也 说 明 了 公 务 员 系 统 内 部 对 部 门 内 部 结 构 的 优 化 重 于 外 部 机 构 数 量 的 精 简 如 果 说 2008 年 的 大 部 制 改 革 更 注 重 物 理 性 合 并, 以 部 门 机 构 的 数 量 减 少 为 主 要 特 征, 在 今 后 的 改 革 中 则 应 更 注 重 部 门 内 部 的 化 学 反 应, 优 化 内 部 结 构 从 西 方 国 家 的 改 革 成 功 经 验 来 看, 公 共 部 门 的 治 理 结 构 是 公 共 部 门 制 定 策 略 和 政 策, 确 保 目 标 实 现, 有 效 管 理 风 险 和 负 责 任 使 用 公 共 资 源 的 一 套 体 制 机 制 和 程 序, 3 其 内 部 结 构 不 完 全 按 业 务 职 能 扁 平 设 立, 而 是 注 重 行 政 管 理 过 程 中 的 环 节 步 骤 手 段, 设 立 的 部 门 有 助 于 行 政 管 理 目 标 的 实 现 按 照 信 息 搜 集 调 查 研 究 方 案 起 草 咨 询 论 证 合 法 性 审 查 等 环 节 设 置 内 部 机 构, 可 以 在 一 定 程 度 上 促 进 决 策 的 统 一 与 理 性 化, 增 强 行 政 管 理 的 科 学 性 对 我 国 而 言, 目 前 处 于 大 部 制 改 革 的 攻 坚 阶 段, 之 前 的 改 革 中 出 现 的 问 题 需 要 在 今 后 的 改 革 中 得 到 解 决 和 避 免 精 简 机 构 只 是 外 在 表 现, 基 础 是 部 门 内 部 的 结 构 优 化 内 部 结 构 优 化 是 确 保 大 部 门 真 正 发 挥 决 策 集 中 与 管 理 便 捷 功 能 的 重 要 条 件 我 国 今 后 大 部 制 改 革 实 践 应 当 注 重 部 门 的 内 部 结 构 优 化, 为 大 部 制 的 全 面 推 行 奠 定 基 础 ( 三 ) 中 央 与 地 方 大 部 制 改 革 具 有 不 同 特 点, 改 革 须 兼 顾 地 方 的 特 殊 性 根 据 大 部 制 改 革 实 践 的 支 持 度 调 查 结 果, 中 央 与 地 方 不 同 府 级 不 同 地 域 公 务 员 均 为 统 计 结 果 的 有 效 变 量, 但 中 央 与 地 方 不 同 府 级 这 两 个 变 量 对 统 计 结 果 的 影 响 更 为 明 显 在 决 策 与 执 行 适 度 分 离 模 式 的 支 持 度 数 据 方 面, 更 是 呈 现 出 了 从 中 央 到 地 方 逐 渐 增 强 的 规 律, 而 普 遍 实 施 大 部 制 的 推 进 方 式 则 呈 现 出 明 显 的 中 央 支 持 度 最 高 的 特 点 在 公 务 员 自 行 填 写 的 其 他 选 项 中, 也 有 公 务 员 指 出 地 方 与 中 央 大 部 制 改 革 应 当 分 开 考 虑, 不 能 全 国 一 盘 棋 这 些 特 点 都 说 明, 中 央 与 地 方 公 务 员 对 改 革 重 点 的 支 持 与 选 择 存 在 较 大 差 异 目 前, 中 央 层 面 第 二 轮 大 部 制 改 革 方 案 已 经 出 台, 地 方 大 部 制 改 革 方 案 仍 在 酝 酿 制 定 之 中 我 国 作 为 一 个 幅 员 辽 阔 有 着 五 级 管 理 链 条 的 行 政 大 国, 大 部 制 改 革 的 设 计 与 推 进 也 应 当 根 据 不 同 层 次 不 同 地 域 的 差 异 性 进 行, 不 应 当 全 国 采 取 一 刀 切 的 改 革 模 式, 应 当 根 据 各 地 的 需 求 与 不 同 府 级 的 特 点 进 行 制 度 设 计 从 类 型 上 看, 中 央 的 职 能 更 多 体 现 在 决 策 方 面, 地 方 则 有 大 量 执 行 功 能, 地 方 不 必 与 中 央 保 持 上 下 对 口 包 括 大 部 制 改 革 在 内 的 行 政 体 制 改 革 不 仅 仅 是 中 央 的 事, 也 与 地 方 的 利 益 与 发 展 息 息 相 关, 必 须 兼 顾 地 方 的 特 殊 性, 才 能 真 正 实 现 改 革 的 实 效 与 功 能 ( 责 任 编 辑 : 熊 觉 ) 1 2 3 崔 健 : 俄 罗 斯 大 部 制 改 革 及 其 评 析, 中 国 行 政 管 理,2008 年 第 12 期 周 志 忍 : 大 部 制 溯 源 : 英 国 改 革 历 程 的 观 察 与 思 考, 行 政 论 坛,2008 年 第 2 期 张 成 福 杨 兴 坤 : 建 立 有 机 统 一 的 政 府 : 大 部 制 问 题 研 究, 探 索,2008 年 4 月 91