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1 司法院釋字第七二四號解釋抄本 司法院公布令 1 解釋文及解釋理由書 1 蘇大法官永欽提出之協同意見書 3 黃大法官茂榮提出 陳大法官碧玉加入之協同意見書 16 陳大法官春生提出之協同意見書 23 陳大法官新民提出之協同意見書 28 陳大法官碧玉提出之協同意見書 49 羅大法官昌發提出之協同意見書 52 湯大法官德宗提出之部分協同部分不同意見書 65 黃大法官璽君提出 林大法官錫堯加入之不同意見書 79 彭 釋憲聲請書及確定終局判決 81

2 司法院令 發文日期 : 中華民國 103 年 8 月 1 日發文字號 : 院台大二字第 號 公布本院大法官議決釋字第七二四號解釋附釋字第七二四號解釋院長賴浩敏 司法院釋字第七二四號解釋解釋文內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項 : 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 規定部分, 違反憲法第二十三條法律保留原則, 侵害憲法第十四條 第十五條保障之人民結社自由及工作權, 應自本解釋公布之日起, 至遲於屆滿一年時, 失其效力 解釋理由書憲法第十四條結社自由規定, 不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社 參與或不參與結社團體之組成與相關事務, 並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成 存續及與結社相關活動之推展, 免受不法之限制 ( 本院釋字第四七九號解釋參照 ) 另職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要, 不因職業之性質為公益或私益 營利或非營利而有異, 均屬憲法第十五條工作權保障之範疇 ( 本院釋字第六五九號解釋參 1

3 照 ) 人民團體理事 監事之選任及執行職務, 涉及結社團體之運作, 會員結社理念之實現, 以及理事 監事個人職業自由之保障 對人民之上開自由權利加以限制, 須以法律定之或經立法機關明確授權行政機關以命令訂定, 始無違於憲法第二十三條之法律保留原則 ( 本院釋字第四四三號解釋參照 ) 人民團體法第五十八條第一項規定 : 人民團體有違反法令 章程或妨害公益情事者, 主管機關得予警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部, 並限期令其改善 ; 屆期未改善或情節重大者, 得為左列之處分 : 一 撤免其職員 二 限期整理 三 廢止許可 四 解散 其中限期整理部分, 因事涉結社自由與理事 監事工作權所為之限制, 其應遵行程序及法律效果, 自應以法律定之, 或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定 內政部九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項 : 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 規定部分, 其效果限制人民之結社自由及理事 監事之工作權, 卻欠缺法律明確授權依據, 違反憲法第二十三條法律保留原則, 侵害憲法第十四條 第十五條保障之人民結社自由及工作權, 應自本解釋公布之日起, 至遲於屆滿一年時, 失其效力 人民團體中之職業團體, 其現行相關法制, 基於歷史背景, 雖強制會員入會, 但並未普遍賦予公權力, 相關法規對其又採較強之監督, 主管機關宜考量當前社會變遷, 於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度, 建立適當之法制規範, 併此指明 2

4 大法官會議主席大法官賴浩敏大法官蘇永欽林錫堯李震山蔡清遊黃茂榮陳敏葉百修陳春生陳新民陳碧玉黃璽君羅昌發湯德宗 協同意見書大法官蘇永欽提出本件解釋認定 督導各級人民團體實施辦法 第二十條第一項違反了憲法第二十三條規定的 限制基本權必須遵循的法律保留原則, 因此必須於一年內完成修正, 就此主要結果雖尚可支持, 但此處法律保留原則預設的基本權限制, 解釋認定除了結社自由外, 還及於工作權, 本席則對商業團體理監事的停職, 是否構成工作權的限制, 有相當保留 至於本案真正重心所在的結社自由, 僅以其在現代多元社會承擔的重要功能, 管制上竟還保留 督導 的思維, 實已充分暴露現行人團法制抱殘守缺的嚴重性, 尤其相較於憲法第十四條所規定的另一市民社會不可或缺的集會自由, 本院在審查其管制界線時在密度和廣度上的不遺餘力 ( 釋字第四四五號 第七一八號解釋 ), 卻在再度有機會審查結社自由時 ( 繼釋字第四七九號 第六四四號解釋之後 ), 仍如蜻蜓點水般, 只從法律保留原則的觀點作形式上的審查即告結束, 輕重之間的對比實在太過強烈 這裡主要考量的當然還是司法決定的被動性, 不宜輕易超越案件所涉爭點, 才未追究相關法制逾越憲法界線的各部分, 其高度自抑誠可理解 但本院依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款審查法令有無違憲, 本可不受聲請人主張違憲的理由拘束, 以本案而言, 對於系爭規定的合 3

5 憲性判斷, 除從整體規範形式的角度切入外, 並非不能再從國家對人民團體內部人事得否逕為 限期整理 的行政管制, 作實體的比例原則的審查, 倘若如此, 則不論從比例原則內涵的任一觀點出發, 都有必要先釐清本案涉及的商業團體組織法上的定位, 也就是確認其為公法上或私法上的團體, 其審查結果幾乎必然因此一定位的不同而異, 至此現行人民團體法制最結構性的憲法問題始可獲得處理 可惜本件解釋一方面不作實體的審查, 而未藉此釐清商業團體法所定商業團體的性質, 另一方面又顯然無法坐視現行人團法制的嚴重乖違憲法保障多元社會的意旨, 仍在理由書結尾以旁論方式諭知主管機關對職業團體法制作全盤的審慎規劃 本席卻不免擔心, 不僅一般民眾無法洞悉主旨和旁論間的邏輯, 即使主管機關也因未見較為完整的論述而無法清楚掌握憲法的界線, 及立法政策上還有多少選擇空間 因此特就以上三點理由未洽或論述不足之處, 提出個人的補充如後 一 人民團體的理監事停權無關工作權限制本院歷來有關工作權的解釋有兩個面向, 一為單純防衛性者 ( 如釋字第四 0 四號 第五一 0 號 第六四九號等解釋 ), 一為與憲法第一百五十二條至第一百五十四條聯結而為積極受益性者 ( 如釋字第四九四號解釋 ), 前一面向的解釋參考德國基本法第十二條甚多, 與其 職業自由 的概念幾無軒輊, 即以第六四九號解釋為例, 近年最典型的界定即為 : 按憲法第十五條規定人民之工作權應予保障, 人民從事工作並有選擇職業之自由, 所謂職業自由, 面對現代社會十分複雜多樣的活動方式, 當然還有不少的界定難題, 但德國聯邦憲法法院一貫的描述, 即強調不論從精神或物質角度而言, 須為足以 建立及維持生計 4

6 (Schaffung und Erhaltung einer Lebensgurdlage) 的活動, 因此儘管為了回應社會變遷, 早已不拘泥於傳統的職業觀念, 而作了許多的放寬, 但單純付出無關維生需要的榮譽性活動, 還是無法涵蓋 受益權面向的工作權則明顯受到德國威瑪憲法第一百六十三條的影響 (Recht auf Arbeit), 我國憲法第一百五十二條即參考該條第二項第一句而定 : 國家應確保每個國人從事經濟工作以維生計之機會 (Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch wirtschaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben.), 在概念上也同樣把工作和生計結合 此所以本院早期的解釋, 也特別突出這個要素, 比如釋字第四 0 四號 第四一一號解釋 : 人民得自由選擇工作及職業, 以維持生計, 後來的解釋雖不反覆闡明這一點, 但從其所涉事實也並未逸出這樣的定義, 特別是從近年結合工作權與財產權而解釋出來的營業自由 ( 排除了受僱的經濟活動, 凸顯其獨立從事並自負盈虧的一面 ), 概念上更不可能涵蓋非營利性的活動 ( 可參釋字第五一四號 第六 0 六號 第七一六號 第七一九號解釋等 ) 唯一的例外就是本件解釋所援引的第六五九號解釋 : 職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要, 不因職業之性質為公益或私益 營利或非營利而有異, 均屬憲法第十五條工作權保障之範疇 並據此而把 無給職, 但得酌支出席費及交通費 的私立學校董事職務也納入為一種 職業 讀到 不因 而有異 的部分, 如果仍然謹守前面一貫的 維持生計 要素, 問題還不算大, 因為即使在公益 非營利的場域, 比如紅十字會, 當然仍有不少人以此維生, 5

7 只是一旦把榮譽職性質的工作也解釋進去, 所謂職業的內涵真的只需要符合 充實生活內涵及自由發展人格所必要, 最多加上一定的 持續性, 則不但各種志工是一種職業, 連付費學習的學生都可能變成一種職業 這樣廣義的工作概念, 已無法從憲法第十五條或第一百五十二條的脈絡準確的理解 釋字第六五九號解釋的概念突破, 從憲法保障基本權的高度來看, 本來沒有什麼大不了的問題, 本院在憲法並無如德國基本法第二條概括保障人民人格權發展自由規定的情況下, 也早已認定人民在各種列舉的自由權利以外, 還可以本於憲法第二十二條享有這樣的概括性的行為自由 ( 釋字第五三五號 第六八九號 第六九九號等解釋 ), 因此即使不把這類無給的活動自由放在工作權, 也可以在一般行為自由下受到保障 問題在本院對於基本權保障的解釋已漸趨細緻, 會因基本權及規範領域的不同, 包括系譜學 社會功能乃至憲法分權體制 基本國策上的關聯, 而異其保障的程度, 使得追求公益的公權力措施通過最低的基本權保障, 未必也能通過較高的基本權保障 以工作權而言, 自釋字第五八四號解釋以後, 本院即移植德國基本法規定及憲法法院發展出來的三階審查方法, 區分職業選擇與職業內容的限制, 前者再區分主觀條件的限制與客觀條件的限制, 認為在比例原則的審查上應從寬而嚴採取不同的標準, 本席在釋字第七 0 二號解釋的意見書, 也提出此一移植有其社經體制的重要意涵, 因此也可在我國憲法有關國民經濟的國策規定找到基礎 值得特別注意之處即在, 這樣細膩的方法論更有賴於較為精準的基本權解釋, 6

8 不能這樣也好那樣也好, 德國的三階審查方法當然以其職業自由限於 維持生計 的情形才能成立, 如果把職業概念大幅擴張到所有與 充實生活內涵及自由發展人格 有關的活動, 這樣寬嚴不同的審查標準還能不能合理化, 當然就大有疑問 本院不能在需要精緻的時候, 取其精緻, 碰到某個案件一時找不到更好的基本權 ( 其實第六五九號解釋大可以用一般行為自由作為該案的基本權 ), 就任意稀釋 在我國的司法違憲審查制度發展到多數決民主政治已越來越穩定的今天, 求其精緻已十分不易, 這樣方法上的恣意實在是制度之賊 此所以本席對於本件解釋毫無必要的再次把商業團體不支薪的理監事職務解釋成一種職業, 而以其受撤免為對工作權的限制, 期期以為不妥, 即使不正面變更第六五九號解釋的此一內涵, 至少也可以在認定何種基本權受到限制時, 僅以結社自由為限, 而不讓該解釋造成的工作權釋義上的困擾繼續擴大, 以待適當時機再作修正 二 集會結社法制的憲法評價有如秋毫輿薪其次, 本席對於本件解釋再次有機會對人民團體法制作合憲性審查, 而且和前兩次一樣, 在方法上如果要回到憲法保障結社自由的本旨去檢驗包括結社與否到社團運作在內的高度管制, 並無太大困難時, 卻仍然只作最形式和低密度的處理, 所以不能已於言者, 實在是因為結社自由對臺灣這樣一個必須靠強韌成熟的市民社會來支撐的新興民主體制, 卻因為多數民眾長期浸潤於父權主義文化, 習焉而不察, 具有格外重大的意義 相對於此, 本院在審理集會遊行法時, 表現的又是另一番近於錙銖必較的高度積 7

9 極主義, 包括在第四四五號解釋首次以重大關聯理論, 擴張審查確定終局裁判未適用的條文, 對於制憲者刻意一起放在憲法第十四條的兩個以集體行使為其本質的基本權, 一弛一張, 一冷一熱, 形成強烈對比, 顯示多數大法官不僅低估了結社自由的社會功能, 而且沒有認知集會自由和結社自由間的某種相輔相成的關係, 釋憲者平衡二者尚且不暇, 還要以明顯的差別對待來強化社會上重集會而輕結社的偏頗態度, 可謂能見秋毫卻不見輿薪, 因此有必要把結社自由在基本權清單上的意義功能說得更清楚, 尤其是它相對於集會自由的相伴與獨特之處 本席在第七一八號解釋意見書中說明集會自由理念時, 已經很清楚的點出其與結社自由共有的社會功能, 請容先予節錄 : 從集會自由系譜學的角度來思考, 集會自由和言論自由 結社自由一樣, 都是民間社會的建構與運作不可或缺的保障, 故憲法體例雖以獨立規定為多, 但國際人權公約和不少國家就把這些權利放在同一條文, 比如世界人權宣言第二十條 歐洲人權公約第十一條和我國憲法第十四條都把集會自由和結社自由放在一起, 美國憲法增修條文第一條則是把它和言論自由放在一起 尤其明顯的是日本憲法第二十一條 韓國憲法第二十一條 印度憲法第十九條 芬蘭憲法第十條及瑞典政府組織法第二章第一條都是以群組方式把言論 出版 集會 結社等自由權利規定在同一條 結社自由這部分的意義, 可以說是一種德國人所稱的溝通基本權 (Kommunikationsgrundrecht), 以其集體性, 和集會自由共同補一般言論自由的不足, 且以其組織性, 又可補集會自由一時性的不足, 從而有 補強 8

10 確保 (Komplementärgarantie) 的功能 組織性的集體溝通, 不論就議題設定的廣度或討論內容的深度, 毫無疑問都遠勝於一時性的集體溝通, 有利於溝通審議性格 (deliberative) 的提高 再加上後者對於公共空間的利用有極大的外溢成本, 而需要以許多公共利益 ( 交通 交易 公衛 寧靜等 ) 的減損為其對價, 相對而言, 組織性的集體溝通則可因其長期性而在溝通的成本效益上最大化 此所以現代民主所需的意見溝通本來就以結社為主 政黨 利益團體為其典型中介體, 而僅以集會填補短期的需要 本席也在該號解釋意見書中提到, 資訊社會到來後近於無限寬廣的虛擬空間 ( 社群網站 ) 已被創設出來, 對於成本過高卻不可替代的集會溝通有了越來越高的可替代性, 相對而言, 組織性的溝通卻仍保有較高的不可替代性 結社的群體歸屬性則是結社自由的另一層重要社會功能, 而正好是一次性的集會無法承擔者 此一功能反而和婚姻 家庭基本權有其共伴互補的效應, 一方面可以排除個體在生活上的孤寂無助, 另一方面更可以共同對抗更高組織的無理霸凌 就這部分本席也曾在釋字第七一二號解釋的意見書說明家庭權的功能變遷時提到 : 家庭不再是和公權力銜接, 在國家之下唯一具有諸多社會功能的次體系 ( 同心圓 ), 基本上學校取代了它的文化傳承功能, 企業取代了它的經濟營生功能, 國家取代了它的供養福利功能, 甚至慰藉心靈的功能, 也大部分被社團 媒體 網路給取代了 功能的轉變隨著組織的調整而生 從 Gemeinschaft 到 Gesellschaft(Ferdinand Tönnies), 人們實際上是通過各種組織的防衛傘來對抗國家的不當干預, 並通 9

11 過組織的內部運作來壯大自我 因此家庭仍然和其他的社會組織一樣有這樣的基本功能, 但正確的說, 去功能化後家庭已經變成人類最私密的組織, 不同於這些以平等個體為基礎, 具有高度功能 目的性的組織, 家庭為生活整體的結合, 除了基於自由意志的進入退出, 其組成更建立於生育血緣之上 ; 其成員間的互動, 除以自由人格為前提外, 更多時候正是為形塑成熟的人格 為走出社會面對競爭而準備 這種全人 私密 初始 養成的組織, 反而是它與一般營利 非營利組織主要區隔之處 換言之, 現代社會的家庭已經成為個人與社會 而不再是個人與國家 鏈接的主要環節 如果我們再把結社對抗國家不當霸凌的功能, 放進全球化 也就是 去國家化 的脈絡來看, 越來越多的跨國結社實際上承擔了國家無法承擔的社會功能, 而成為全球治理的要角 至於由人民 ( 包含自然人和法人 ) 以自由意志 平等主體, 依其特定需要組織起來的營利或非營利社團, 可以承擔的各種功能, 又遠遠不以溝通為限, 則更不待詞費 足見從結社的相濡以沫與功能多樣性來看, 也已經完全不是集會所能望其項背 因此對於這在基本權系譜上自始和集會自由相伴, 共同成為市民社會基礎結構的結社自由, 未積極闡發其古典意義對釋憲者而言已經是一種失職, 對於這個基本權在歷經數世紀的社會變遷而昇華到更高境界時, 在有機會發揚其精義時仍以近於漠視的態度一再作低度的處理, 相對於闡明集會自由的積極熱情, 更顯得釋憲者在處理基本權體系的輕重失衡 如果再進一步比對我國的集會遊行法制和人民團體法制, 前者足可與民主法治成熟國家並駕齊驅, 10

12 後者則幾乎只見於獨裁專制國家, 就不會認為本席慨然系之的能見秋毫卻不見輿薪, 有半點渲染了 三 職業團體法制不可以始終公不成私不就我國人民團體法制的嚴重落伍, 和多數人對其落伍的沒有感覺, 其實正說明我國仍未擺脫千年沈積的儒家父權主義文化, 一個真正成熟的市民社會也還有待形成 主要的證明就是具有基本法或基準法地位的人民團體法, 它的前身就是民國三十一年二月十日國民政府公布的 非常時期人民團體組織法, 一個完全基於訓政理念, 以該法為教育民眾結社的工具, 面對一盤散沙, 在宗族和國家之間並無自由結社的古老社會, 這樣一個不分自由和強制性社團 一體對待的法制, 以當時背景, 絕對不能說有何重大謬誤 但到了民主化的前夕, 民國七十八年一月二十七日修正公布的 動員戡亂時期人民團體法, 仍然維持這樣的結構, 已經沒有抓準民主改革的大方向, 到了民主化完成後, 民國八十一年七月二十七日修正公布的人民團體法依然故我, 就只能說是抱殘守缺, 犯了嚴重的時代錯誤了 這應該就是本件解釋最後提到的 歷史背景, 雖然嚴格而言, 現行的人民團體法和相關法制其實並沒有從這個背景完全走出來, 而是一個基本上仍停留在訓政時期 督導 理念的歷史法制 此所以性質上無可選擇只能是自由結社的社會團體 ( 人團法第三十九條 ), 仍然需要主管機關的許可才能組成 ( 人團法第八條 ), 可說是所有民主憲政國家無法想像的嚴苛管制, 民主化後主要的改革, 只是不再限制一區一家而已 ( 舊的非常時期人民團體組織法第八條 人民團體法第七條參照 ) 然而民主化後的臺灣, 自由結社早 11

13 已如雨後春筍, 多數民眾無視於人民團體法的規定, 不申請主管機關的許可, 主管機關則只對依法申請者嚴加督導, 甚至細如社團名稱 章程文字, 形成既放任又嚴管的荒謬景象, 而社會不以為忤, 本院曾兩度受理解釋也竟不予深究, 或許真的只能視為一種後訓政時期的文化現象 誠如本件解釋和其援引的第四七九號解釋所指出, 結社自由的核心內容包含社團的自由組成, 人民的自由加入和不加入, 以及目的 組織與運作的自主決定 因此強制組成和強制加入, 強制成為法人, 強制組織分工或強制特定目的, 都當然 (per se) 違反了憲法保障的結社自由 本院在釋字第四六七號解釋處理地方自治組織問題時, 也曾論及人民團體受到高度強制的情形, 很清楚的指出必須限於公法人 : 其他依公法設立之團體, 其構成員資格之取得具有強制性, 而有行使公權力之權能, 且得為權利義務主體者, 亦有公法人之地位 此一解釋也預為憲法未規定的其他非屬地性的公法人保留了依法創設的空間, 包括公法人性質的職業團體 但這類公法人團體之所以不違反憲法第十四條保障的人民結社自由, 就在它依法分擔國家任務並分享國家權力, 本身即為統治權的一部分, 而無向統治者主張基本權的地位 且基於依法行政要求而可受到高度管制, 包括強制組成 加入及組織運作等, 非如此反而不能合理化 換言之, 公法人性質的人民團體, 和自由結社的人民團體, 是本質完全不同的兩種組織, 前者不在結社自由保障範圍, 人民 ( 而非團體 ) 最多可以主張一般行為自由的保障 ( 這也是德國聯邦憲法法院一貫的見解, 可參 BVerfGE10,89ff.) 因此民主化以後已經沒有任何理由再將 12

14 範管制空間二者一體規範 自由結社中需要國家作比較深度管制的, 只有涉及社團要取得獨立權利能力的情形, 也就是基於他人權利及公共利益的保護, 而對於其法人地位的取得喪失, 及法人團體運作的合法性, 作一定程度的管制 表一 : 我國人民團體的憲法基礎與國家管制空間 組織類型 公法團體法人 依民法設立的社團法人 依民法組成的非法人團體 團體自主性的憲法基礎 住民自治 / 間接行政結社自由結社自由規成立強制成立自由自由 加入強制加入自由自由 獨占性獨占非獨占非獨占 運 作規 得為高度管制 得為中度管制 至多僅得為低度管制 監督 範 * 內 容監 在一定條件下亦可介入 在一定條件下亦可介入 至多僅得為低度管制 督 * 人事 組織規範 從表一去比對現行相當複雜的人民團體法制, 就不難明瞭本件解釋理由書最後對主管機關的諭知 : 雖強制會員入會, 但並未普遍賦予公權力, 相關法規對其又採較強之監督, 主管機關宜考量當前社會變遷, 於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度, 建 13

15 立適當之法制規範 講得更白一點, 就是要釐清各人民團體的基本定位, 從其憲法基礎測定立法管制的空間, 然後才能考量我國現實社會條件, 因應社會變遷, 作最符合各種職業團體最佳利益的調整, 澈底擺脫目前這樣 公不成, 私不就, 不論從公法團體或私法團體的角度來看, 都有不小憲法瑕疵的窘境 現行法制到底有多混亂? 形式上有公法人地位的只有農田水利會, 但就其餘職業團體管制的實際程度來比較, 或高或低並不一致, 未明定有法人地位的各種專門職業團體, 其強制程度和所具公權力反而最高, 工商團體依法當然為 法人, 但不清楚為公法人或私法人, 強制性最低, 且無任何公權力 即使如此, 究其實際受管制的程度而言, 學界的定性就高度分歧, 僅以曾經或目前參與憲法解釋工作而曾就此發表意見者而言, 主張工商團體應為公法人者有管歐 黃越欽 城仲模 廖義男 陳新民等大法官, 主張應為私法人者則有施啟揚前院長及姚瑞光 吳庚 陳敏等大法官, 另洪遜欣大法官認為兼具公法人與私法人的混合性質, 但法院實務則向來認為法既未明認其為公法人, 且未賦予任何公權力, 應該只有私法人的地位, 手邊查得者如臺灣基隆地方法院 89 年度易字第 343 號刑事判決 ( 商業團體 ) 臺灣臺北地方法院 97 年度簡上字第 2 號民事判決 ( 臺灣省商業會 ) 及臺北高等行政法院 98 年度訴字第 418 號行政事件判決 ( 商業團體 ), 另外針對醫師公會, 也可參最高法院 96 年度台上字第 2347 號民事判決, 沒有一件採公法人說 以下的重點比較應可略窺一二 : 表二 : 各種職業團體受管制程度比較 14

16 工商團體專門職業團體農田水利會 法人地位 法人 ( 工業團體法第 2 條 商業團體法第 2 條 ) 未規定 ( 主管機關核准 向法院辦理法人登記 ) 公法人 ( 水利法第 12 條 ) 成立 法定要件成立 ( 工業團體法第 7 條 商業團體法第 8 條 ) 法定要件成立 ( 律師法第 11 條 ) 發起核准 政府設立 ( 農田水利會組織通則第 6 條 ) 入會 ( 退會 ) 強制, 非有法定事由不得退出 未加入得處罰, 但非執業必備要件 ( 工業團體法第 條 商業團體法第 條 ) 強制, 可自由退出執業必備要件 ( 律師法第 11 條 ) 強制非執業必備要件 ( 農田水利會組織通則第 14 條 ) 任務 法定 ( 工業團體法第 4 條 商業團體法第 5 條 ) 法定 法定 ( 農田水利會組織通則第 10 條 ) 公權力 無需行政委託 發予證書 ( 律師法第 5 條 ) 準司法權 ( 律師法第 條 ; 第 378 號解釋 ) 徵收建造物使用費 餘水使用費 ( 農田水利會組織通則第 28 條 ) 組織分工 法定 ( 工業團體法第 條 商業團體法第 條 ) 法定 ( 少數團體未規定, 如會計師法 ) 法定 ( 農田水利會組織通則第 16 條 ) 本席以為, 本件解釋諭知事項因屬旁論, 故有意限縮其範圍於職業團體部分, 實際上如前所論人民團體法制絕對已到全盤檢討的時候 至於職業團體部分, 明確釐清其公私團體的定位, 應該是調整的第一步, 何者應為公法 15

17 人, 何者應為私法人, 各國情形或許不盡一致, 以工商團體而言, 德國和若干有濃厚統合主義 (Corporatism) 色彩的歐陸國家, 如奧地利 荷蘭 瑞典等, 其工商會 ( 德國稱 IHK, Industrie- und Handelskammer) 自十九世紀開放營業自由後即陸續成立, 其組織運作方式很多還可遠溯中世紀的行會, 因此在公法人的定性上, 除認為屬單純協助國家的間接行政公法人外, 一直有很有力的學說認為和地方自治團體一樣, 為一種先於國家存在的固有經濟自治團體, 因此有其憲法的高度 就我國而言, 既無本土的背景而純屬外國制度的移植, 是否公法人化應該屬於立法裁量的範疇 但另一方面, 同屬制度移植, 我國憲法卻又單獨對人民加入專門職業在憲法上作了特別的規定, 本席就此曾在釋字第六八二號及第七一一號解釋中有所分析, 如果朝公法人方向調整, 也許更符合憲法意旨 無論如何, 公法團體或私法團體, 非楊即墨, 必須要有明確的定位, 才能清楚的劃出憲法的界線, 以本案處理的情形而言, 如果是公法人, 對於重要人事的爭議, 監督機關的介入當然符合比例, 如果只是私人自由意志的結合, 國家的介入便明顯過度 但如果是民法上的社團法人, 則可依民法處理 怎麼能說公法私法的釐清沒有必要? 協同意見書大法官黃茂榮提出大法官陳碧玉加入本號解釋多數意見認為 : 內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項 : 16

18 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 規定部分, 違反憲法第二十三條法律保留原則, 侵害憲法第十四條 第十五條保障之人民結社自由及工作權, 應自本解釋公布之日起, 至遲於屆滿一年時, 失其效力 就此部分, 本席雖敬表贊同, 但認為尚有相關問題值得釐清, 爰提出協同意見書, 敬供參考 : 壹 聲請案事實要略最高行政法院九十九年度判字第八三三號判決理由中所載聲請案事實要略如下 : 彭 ( 按即本件釋憲案聲請人 ) 為上訴人新竹市商業會第 8 屆理事長, 該屆理監事任期於民國 96 年 7 月 15 日屆滿, 原定於 96 年 6 月 18 日召開第 9 屆第 1 次會員代表大會改選理監事, 惟因會員代表資格疑義, 理事彼此間意見分歧未能成會, 以致無法召開會員代表大會辦理改選, 上訴人新竹市商業會乃以會員代表資格疑義尚待釐清為由, 向被上訴人申請延期召開 本件新竹市商業會理監事改選案, 經被上訴人 ( 新竹市政府 ) 以 96 年 7 月 2 日府社行字第 號函同意延期改選, 惟以不超過第 8 屆理 監事任期屆滿後 3 個月為限 雖經新竹市政府同意延期三個月改選在先, 但在該期間經過前, 新竹市政府復 以 96 年 9 月 26 日府社行字第 號函及 96 年 10 月 2 日府社行字第 號函說明, 因第 8 屆理監事任期業已於 96 年 7 月 15 日屆滿, 依法不得辦理補選, 所報連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員代表大會, 辦理補選理監事, 於法不合, 礙難同意備查 17

19 新竹市政府不同意其 連署召開第 8 屆第 1 次臨時會員代表大會, 辦理補選理監事 後, 並對其補選結果, 以 有關選舉第 8 屆缺額理監事, 業於前函覆第 8 屆理監事任期已屆滿, 依法不得進行補選而不予備查在案, 故有關該缺額理監事補選之決議, 依法無效, 不予核備 而後新竹市政府以 上訴人新竹市商業會因改選期限屆滿仍未完成改選 為理由, 依人民團體法第 58 條規定, 以 96 年 10 月 15 日府社行字第 號函 ( 下稱原處分二 ) 通知上訴人新竹市商業會限期整理 該函之發文日期為原同意其延期三個月改選之期限屆滿日 一方面在該期限屆滿前不同意其連署召開臨時會員代表大會, 辦理補選理監事 ; 另一方面在該期間屆滿時又發函, 以 新竹市商業會因改選期限屆滿仍未完成改選 為理由, 在屆滿日即為 通知上訴人新竹市商業會限期整理 以致 嗣該會整理小組於 96 年 12 月 1 日召開第 9 屆第 1 次會員代表大會並選出理事長黃全財等理監事及候補理監事, 並經被上訴人 96 年 12 月 12 日以府社行字第 號函同意備查 時, 上訴人彭 亦經會員代表五分之一以上連署, 同於 96 年 12 月 1 日召開第 8 屆第 2 次臨時代表大會 第 9 屆第 1 次會員代表大會並選出理事長即上訴人彭 理事徐 呂 監事謝 等理監事及候補理監事 鬧出雙胞 貳 限期整理之要件過度籠統人民團體法第五十八條第一項規定 : 人民團體有違反法令 章程或妨害公益情事者, 主管機關得予警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部, 並限期令其改善 ; 屆 18

20 期未改善或情節重大者, 得為左列之處分 : 二 限期整理 商業團體法第六十七條第一項規定 : 商業團體如有違背法令或章程 逾越權限, 妨害公益情事或廢弛會務者, 主管機關應為左列之處分 : 一 警告 二 撤銷其決議 三 停止其業務之一部或全部 四 撤免其理事 監事 五 整理 六 解散 工業團體法第六十三條第一項規定 : 工業團體如有違背法令 逾越權限 妨害公益情事或廢弛會務者, 主管機關得為左列之處分 : 一 警告 二 撤銷其決議 三 停止其任務之一部或全部 四 撤免其理事 監事 五 整理 六 解散 上開規定雖皆有主管機關, 在其所定之要件下, 得命為 整理 之行政處分之規定, 但該等規定, 因其要件太過籠統, 相隨所連結之效力在程度上跨度太大, 自 警告 至強制 整理 及 解散, 發生裁量權範圍過大的問題 因此, 引起如上引事實概略所示, 新竹市政府時而函示得在三個月內改選, 時而在該期間經過前, 又不准改選, 而後待該期間屆滿時, 又以 改選期限屆滿仍未完成改選 為理由, 在該期間屆滿日, 通知新竹市商業會限期整理 叁 結社自由之限制受法律保留原則之保障按在民主憲政體制, 人民的意見必須經過彙整, 始能形成公共意見, 以民主的方式, 參與或影響公共事務之決定 因此, 憲法第十四條保障人民有結社之自由 商業團體之會員廠商組織商業團體之結社自由, 含自己或指派會員代表參與理事 監事之選舉與被選舉, 以及當選後行使理事 監事職權之自由 當其結社所涉社團為產業團體或 19

21 職業團體時, 其結社自由並涉及憲法第十五條保障之財產權及工作權 是故, 限制人民結社之自由, 依憲法第二十三條, 應有法律, 或至少有經法律明確授權之法規命令為其依據 肆 限期整理之效力應以法律或法規命令定之人民團體法第五十八條第一項 商業團體法第六十七條第一項及工業團體法第六十三條第一項雖有規定在該當其要件時, 得對人民團體 商業團體或工業團體命為限期整理之處分, 但在上開法律中並未規定整理之效力內容 而在督導各級人民團體實施辦法 ( 九十五年六月十五日修正發布, 下稱系爭辦法 ) 第二十條第一項始規定 : 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止, 由主管機關就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 於指定後三個月內完成整理工作 第二十一條之一規定 : 人民團體經限期整理程序所選出之理事 監事, 其屆次視為新屆次 依上開規定, 限期整理不僅立即停止原理事 監事之職權, 實質上已將其解任 人民經由結社組織社團, 當其會務必須藉助於理事 監事執行時, 其會員自己或指定會員代表, 選舉或被選舉為理事 監事, 自為其結社自由之核心內容的一部分 所以停止理事 監事之職權, 或將其解任之規定, 應有法律或經依法律明確授權而訂定之法規命令為其依據 因系爭辦法第一條關於其訂定依據, 僅規定 : 為督導各級人民團體健全組織發揮功能, 特訂定本辦法 而未表明其經立法機關授權訂定之依據, 自不具法規命令之法源資格 故 20

22 系爭辦法上開關於限期整理之效力規定, 違反憲法第二十三條之法律保留原則 伍 行政中立以促進和諧聲請案在聲請人所屬商業團體內部存在之問題為 : 關於理事 監事之選舉及其引伸理事會對新入會員或會員代表之資格審查, 於重要會員間有不同的意見 當商業團體中之強勢派別, 關於理事 監事之選舉勢均力敵時, 如果不能自行化解, 其主管機關應當協助其和氣解決, 而不適合先置之不理, 而後待其因相持不下, 遲誤改選期間時, 即逕依人民團體法第五十八條為限期整理之處分, 而後依系爭辦法第二十條, 自行就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 辦理整理工作 特別是依第二十一條第一項第二款 第三款辦理 清查現有會員 ( 會員代表 ) 會籍 及 召開會員( 會員代表 ) 大會, 選舉理事 監事 蓋既然能夠 就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 辦理整理工作, 其實並不難基於調解的心情, 遴選一部分現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 及一部分非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 來組織整理小組, 並指定一人為召集人, 辦理整理工作, 以促進和諧, 健全會務運作與發展 目前規定之整理方法, 必然治絲益棼, 人事恩怨糾結愈深 如果還是堅持目前非調解式的解決方式, 則就整理之強勢介入, 應檢討其正當法律程序的設計 陸 法官保留始足以保障結社自由鑑於理監事或董監事之解任涉及人民關於結社自由及 21

23 財產權 工作權等自由發展的重要基本權利, 且其一旦受到侵害, 事後往往難以補償或回復原狀, 所以其剝奪除應有法律或法規命令為其依據外, 並應受正當司法程序之保障 參酌民法 ( 民法第三十三條第二項 ) 及公司法 ( 公司法第二百零八條之一第一項 ) 關於理監事或董監事之解任, 皆採法官保留 是故, 該司法程序之保障, 應提早至下達其限制或剝奪處分前, 採法官保留之預防性保障, 而非遲至下達限制或剝奪處分後, 始就其限制或剝奪是否違法或不當, 提供行政救濟或國家賠償之補償性保障 蓋結社自由之侵害結果通常事後難以補償或回復原狀 人民團體法第五十八條第三項及第四項規定 : 對於政黨之處分, 以警告 限期整理及解散為限 政黨之解散, 由主管機關檢同相關事證移送司法院大法官組成憲法法庭審理之 ( 第三項 ) 前項移送, 應經政黨審議委員會出席委員三分之二以上認有違憲情事, 始得為之 ( 第四項 ) 該規定亦顯示 : 現行人民團體法, 即便是關於政黨, 亦過度輕忽限期整理對於政黨可能帶來之危害 除本件聲請案涉及之事項外, 現行法與人民團體 職業團體 產業團體及政黨有關之法制的自由化及自治化, 尚有諸多不周全之處 為圓滿保障人民結社之自由及其會務之自治, 並健全民主憲政法制, 相關機關應徵詢各方意見, 就人民團體 職業團體 產業團體及政黨有關之法制, 儘速本諸民主憲政的精神, 全盤檢討, 以符合憲法第十四條及第十五條關於結社自由及財產權 工作權應予保障之意旨 22

24 協同意見書大法官陳春生提出本號解釋認為, 內政部發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項規定 ( 下稱系爭規定 ), 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止之部分, 違反憲法第二十三條法律保留原則之見解, 本席敬表同意 謹就本號解釋之解釋意旨及理由書中併此指明部分, 略述協同意見如下 壹 本號解釋之意義一 系爭規定牽涉人民受憲法保障之工作權及結社自由本號解釋就主管機關對人民團體為限期整理之處分, 致其理事 監事之職權應即停止, 對理事 監事而言, 此牽涉其受憲法保障之工作權及結社自由 就工作權方面, 此乃延續本院釋字第六五九號解釋之見解, 即關於憲法第十五條之工作權, 不以營利或有給職為限, 本號解釋亦採同樣立場 關於結社自由方面, 本號解釋再次重申釋字第四七九號解釋見解, 亦即結社自由不只保障人民得自由選定參與或不參與結社團體之組成與相關事務, 亦包含保障由個別人民集合而成結社團體, 就其本身之形成 存續與結社相關活動之推展, 免受不法之限制 ( 註一 ) 換言之, 結社自由受保障之對象, 包含團體之成員及團體本身 二 本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原則, 不採嚴格之國會保留原則本號解釋乃以系爭規定違反憲法第二十三條法律保留原則為依據, 其理由如同解釋理由書中所述, 係因主管機關對人民團體所為限期整理之處分, 因事涉結社自由與 23

25 理事 監事工作權所為之限制, 其應遵行程序及法律效果, 自應以法律為之 而依本院解釋, 對於人民自由 權利之限制, 何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定, 與所謂規範密度有關, 應視規範對象 內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異 : 諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者, 必須遵守罪刑法定主義, 以制定法律之方式為之 ( 本院釋字第四四三號解釋參照 ); 而如本院釋字第四九一號解釋對於公務人員為免職之懲戒處分之構成要件, 本院認為 依公務人員考績法或相關法規之規定, 對公務人員所為免職之懲處處分, 為限制其服公職之權利, 實質上屬於懲戒處分 其構成要件應由法律定之, 方符憲法第二十三條規定之意旨 即要求國會保留 惟本號解釋對系爭規定之審查基準, 不採所謂國會保留原則, 亦即仍得由立法機關明確授權行政機關以命令訂定之, 其原因在於人民團體中如社會團體或本案所涉之商業團體, 其組成可能事涉公共利益 ( 人民團體法第三十九條 第三十五條參照 ), 與單純之限制人民自由 權利不同, 應給予立法機關與主管行政機關適當之裁量權限 貳 本號解釋理由書第四段併此指明部分之意涵一 人民團體法所包含之各種人民團體, 其法律上地位 具有何種功能 是否賦予公權力等, 有相當大區別, 對其如何監督, 不能一概而論 是以本號解釋指出, 主管機關宜考量當前社會變遷, 於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度, 建立適當之法治規範 而如下所述, 對於政黨, 便不適於由主管機關 24

26 為限期整理之處分 二 人民團體法關於限期整理處分之程序規定, 較其他特別法更嚴謹作為普通法之人民團體法, 關於主管機關對人民團體為限期整理處分之程序規定, 較其他特別法之規定, 如商業團體法 ( 第六十七條第一項 ) 工業團體法( 第六十三條第一項 ) 規定, 更為嚴謹, 造成系爭規定之違憲結果 具體言之, 依人民團體法第五十八條第一項規定, 人民團體有違反法令 章程或妨害公益情事者, 主管機關得予警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部, 並限期令其改善 作為人民團體法特別法之商業團體法第六十七條第一項, 卻無限期令其改善之程序, 即商業團體如有違背法令 章程 逾越權限 妨害公益情事或廢弛會務者, 主管 應 ( 註二 ) 為包含整理在內之處分, 而不須履行限期改善之程序, 此為正當程序之欠缺 ; 再者, 原因案件之主管機關, 依本條規定, 直接援引無法律授權之下位階命令之系爭規定為依據, 使當事人產生停止職權之法律效果, 而違反法律保留原則 三 人民團體法之監督對象 監督手段 程序 效果及其救濟制度, 應迅予通盤檢討, 建立適當規範叁 本號解釋未竟之功 - 對政治團體之規範, 特別是對政黨, 應從人民團體法中獨立出來, 另定專法規範一 人民團體法規範對象包含職業團體 社會團體及政治團體三種 而政黨其組成之目的與其他兩種人民團體不同, 乃以共同民主政治理念, 協助形成國民政治意志, 促進 25

27 國民政治參與為目的 而對於政黨之監督, 人民團體法第五十八條第三項規定, 對於政黨之處分, 以警告 限期整理及解散為限, 且政黨之解散, 非由主管機關為之, 而是由主管機關檢同相關事證, 移送司法院大法官組成憲法法庭審理之 此乃依循憲法增修條文第五條第四項及第五項規定之必然結果 二 惟依前揭人民團體法規定, 主管機關仍得對政黨為限期整理之處分, 此與立法政策上對政黨之解散嚴格其法源位階 嚴謹其解散程序之精神相較, 顯然背道而馳 雖然系爭規定之督導各級人民團體實施辦法, 於一開始即排除對政治團體之適用 ( 註三 ), 但該辦法, 一則無法律授權, 二則明白牴觸人民團體法第五十八條第三項所定, 主管機關對於政黨仍得限期整理之上位階法律規定 三 人民團體法第五十八條第三項前段, 主管機關對於政黨仍得限期整理之規定, 侵害政黨之自由政黨之自由, 包含政黨之對外自由及內部之自由 所謂政黨之對外自由, 指政黨得免於受來自國家之侵害與干預保障, 又保障政黨之組成 加入與退出之自由 ; 至於政黨內部之自由, 指確保政黨於政治意思形成過程之自由, 因此對政黨之規範, 包含黨員在黨內之參與共同決定 (Mitbestimmung) 之自由及其法地位 (Stellung), 應受保障 ( 註四 ) 因為政黨既協力於國民政治意思之形成, 則每一政黨接受其黨員亦即國民之委託, 共同參與政治上意思形成與意思決定之行使, 但政黨欲行使其黨員 ( 國民 ) 之付託時, 若對某特定政黨 規模較小政黨 新設政黨或價值觀 26

28 相異之政黨, 以法令或制度限制其行使之資格與條件時, 則實質上將弱化或排除政黨之參與政治意思決定之機會, 則結果也將剝奪各該政黨所代表之國民之參政權, 因此政黨之政治上機會自由之確保, 如同國民之選舉權之保障與資格限制般, 關係其政治參與之機會, 故立法者欲對政黨之機會自由加以限制或剝奪時, 必須有充分之理由, 亦必須合於比例原則 ( 註五 ) 若依本解釋意旨, 人民團體法第五十八條第三項前段, 因主管機關亦得對政黨為限期整理之處分, 並使其停止職權, 已使黨員在黨內之參與共同決定及其法地位, 無法受保障, 亦有違憲之虞 肆 結語 - 人民團體法對各種團體 雞兔同籠 之規範方式, 應迅予檢討本號解釋之系爭規定違憲之原因在於, 主管機關適用作為人民團體法特別法之商業團體法, 而排除程序較嚴謹規定人民團體法之普通法適用, 並進而適用無法源依據, 卻創設逾越母法法律效果之命令 ( 系爭規定 ), 所產生之結果 再者, 與本案相關之限期整理, 於人民團體法第五十八條第三項前段, 因主管機關亦得對政黨為限期整理之處分, 並使其黨員停止職權, 已使黨員在黨內之參與共同決定之自由及其法地位, 無法受保障, 有違憲之虞 最後, 現行人民團體法對不同種類人民團體之 雞兔同籠 規範方式, 應迅予通盤檢討修正 註一 : 比較法上, 德國憲法上之結社自由, 其受保障者為團體之自由形成 其存續與合乎團體目的之活動 (verbandsmäßige Betätigung) 以及加入團體之自由 ( 積極之結社自由 ); 此包含對成員及團體, 27

29 其自己組織 意思形成程序及業務實行之自己決定自由 (Selbstbestimmung), 其見解與本院解釋大致相同, 參考 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1999, Rn 註二 : 令人無法理解者為, 類似於本條項規定之工業團體法第六十三條規定, 幾乎同樣規範文字內容, 卻規定工業團體如有違背法令 章程 逾越權限 妨害公益情事或廢弛會務者, 主管 得 為包含整理在內之處分, 其區別之理由何在, 不得而知 註三 : 參考系爭規定之督導各級人民團體實施辦法第二條規定 註四 :Hesse, a.a.o., Rn 註五 : 比較法上, 德國基本法第二十一條第一項規定 : 政黨協力國民政治意思之形成 組織政黨為自由 政黨內部秩序, 應與民主制諸原則相一致 政黨對其資金來源與使用途徑及其財產, 須公開 法國憲法第四條第一項規定 : 政黨及政治團體, 經由選舉, 協力於意思表明 政黨與政治團體得自由組成 自由地活動 政黨及政治團體, 尊重國民主權與民主主義原則 ( 參考陳春生, 釋字第七二一號解釋協同意見書 ) 協同意見書大法官陳新民提出什麼是最好的政府? 那就是指導我們 讓我們處理自己事務的政府 德國大文學家歌德本席對本號解釋多數意見宣告系爭規定 ( 督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項 ) 違憲的結論, 敬表贊同 乍看之下, 本號解釋似乎平淡無奇, 僅是系爭規定欠缺法律明確授權, 28

30 而違反法律保留原則 實則, 在此簡單 表面 欠缺法律授權 的瑕疵之下, 系爭規定尚有若干被多數意見所忽略的實質瑕疵, 例如能否通過比例原則之檢驗 主管機關介入人民團體運作權限會否空泛嚴苛等, 從而暴露出我國現行人民團體法制仍不免殘存過時與落伍的威權心態等 本席認為若不一併加以釐清, 不僅本號解釋在憲法學理上頗難具有說服力, 一旦立法者按照本號解釋意旨補足系爭規定的授權依據後, 系爭規定實質違憲之處將浮出檯面, 故何不於此一併檢討? 爰提出協同意見書於次 一 系爭規定牴觸法律保留原則的根源 漏網之魚 的老式職權命令 ( 一 ) 系爭規定的性質問題本號解釋多數意見對系爭規定的性質, 未有太多著墨 在本號解釋理由書 ( 第二段及第三段 ) 敘述中明顯認為系爭規定既然涉及理 監事的結社權與工作權, 故必須以法律或經法律明確授權之命令, 方得以制定之, 否則即違反法律保留原則 故系爭規定是否屬於法規命令? 在此雖然語焉不詳, 然觀其理論走向, 當採肯定之見解 換言之, 儘管系爭規定涉及技術性 細節性事項, 具有行政規則之特徵, 多數意見仍認定系爭規定涉及基本人權, 缺乏法律明確授權有違憲 多數意見並未認定系爭規定性質上是否為職權命令, 從而免除法律授權之前提要件 惟既然已宣示系爭規定的內容必須具有法律授權, 當已否決系爭規定為職權命令的性質 多數意見對系爭規定的定性難謂有誤, 實則在多數意見狀似簡單的認定過程中, 卻忽視系爭規定本即是 29

31 轉型未成功 的案例 系爭規定出自 督導各級人民團體實施辦法 ( 下稱系爭辦法 ), 系爭辦法淵遠流長, 出生於戒嚴高峰期的民國四十一年, 其後歷經解除戒嚴 人民團體法修正公布 ( 民國七十八年一月二十七日 ) 及行政程序法實施 ( 民國九十年一月一日 ), 可稱是 三朝元老 現行系爭規定雖修正於行政程序法實施後五年的民國九十五年 惟其內容大致源於民國七十年十一月二十六日, 內政部所修正發布之 加強督導各級人民團體實施辦法 第二十一條之立法例 ( 註一 ) 系爭辦法既為執行人民團體法第五十八條第一項規定所訂定, 卻缺少法律授權基礎, 這在戒嚴時期頗為正常 然系爭辦法既是主管機關依其法定職權所訂定發布之辦法, 有別於授權命令, 性質上當屬典型中央法規標準法第七條所稱之職權命令 上述具有職權命令性質之系爭規定與系爭辦法, 竟然能夠從戒嚴時期平安度過人民團體法修正與行政程序法的實施而適用至今, 特別是系爭規定的基礎 人民團體法第五十八條第一項規定, 賦予主管機關擁有與整頓及解散人民團體的生殺大權 然人民團體法第五十八條第一項規定之前身, 則為制定於民國三十一年的 非常時期人民團體組織法 第十八條規定 人民團體違反法令妨害公益或怠忽任務時, 主管官署得分別施以左列之處分 : 一 警告 二 撤銷其決議 三 整理 四 解散 故人民團體法第五十八條第一項規定, 除將 警告 改為 撤免職員 ; 撤銷其決議 改為 廢止許可 外, 實質上, 主管機關擁有廣泛的處置權限並未有 30

32 所改變 無怪系爭規定能夠經過人民團體法與行政程序法實施而屹立不搖, 主因在於人民團體法第五十八條第一項賦予主管機關的尚方寶劍, 一直在手矣 然而, 系爭規定在行政程序法實施後, 居然熬過 落日條款 之限制 即行政程序法第一百七十四條之一 本法施行前, 行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令, 須以法律規定或以法律明列其授權依據者, 應於本法施行後二年內, 以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定 ; 逾期失效 成為標準的 漏網之魚 ( 二 ) 通過法務部與行政院雙重 檢討修正 之指示值得重視的是, 我國實施行政程序法, 目的在彰顯我國公權力運作步上法治國家的大道之決心極為堅強與明確 故上述行政程序法的落日條款, 並非紙上文章, 行政院也努力試圖整頓混亂的行政命令體制, 期盼藉由行政程序法的實施, 能夠將涉及人民基本權利的職權命令, 在取得法律授權依據後, 將之劃歸入法規命令之中 ; 其他屬於細節性 執行性, 或機關內部事務者的職權命令, 則劃歸入無庸法律授權之行政規則之中 由下述法務部整理方案與行政院函令中, 當可看出我國行政部門在整頓行政命令體系上的努力 : 1 法務部建議的整理方案法務部曾就行政程序法實施後現行之職權命令, 是否繼續保留及如何處理一節, 曾於民國八十九年三月六日法八九規字第 000 一 0 二號函中, 認為職權命令之制度在行政程序法實施後仍應繼續存在, 但不應牴觸法 31

33 律保留原則 該函也呈送行政院核可後, 作為行政院所屬各機關處理職權命令的依據 該函就職權命令之處理的建議如下 ( 註二 ): 請各行政機關儘速通盤檢視現行職權命令, 並依下列原則檢討修正 : (1) 職權命令不得就法律保留事項為規定 ; 換言之, 職權命令之內容如應以法律規定者, 應另以法律定之, 或於法律中為明確授權之規定後, 以法規命令之方式規範之 (2) 職權命令之內容如屬行政規則之事項, 則應修正為行政規則之方式 (3) 為執行法律而訂定之職權命令, 則應檢視其內容, 僅得就法律已規定事項作細節性 技術性規定, 不得增加法律所未規定之限制 (4) 職權命令內容不得牴觸法律或法規命令內容 2 行政院所頒布財團法人的監督管理方案除了上述行政院核可發布各機關應當遵行法務部所建議之整理方案外, 監察院曾就行政院及法務部 未能改善各目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範, 違反法律保留原則之情形 而提出的糾正案 行政院在回覆監察院的函中 ( 行政院九十八年四月二十三日院臺教字第 0 九八 00 一八四七四號函 ), 表達將會確實檢討改進 行政院在該函中 ( 註三 ), 亦承認當時行政院所轄之機關中, 特別是各機關本於職權所發布之有關財團法人設立許可及監督之職權命令中, 有許多已涉及人民權利義 32

34 務事項之規範, 皆未廢止或補足法律授權依據, 按法務部曾特別發函 ( 法務部八十九年十二月八日法八九律字第 000 五四一號函 ) 建議各主管機關對所主管財團法人之設立及監督之職權命令, 均應儘速檢討其內容有無逾越民法 中央法規標準法或其他法律及法規命令, 若有上述情形, 應刪除該規定或廢止該職權命令 ; 或為利業務之執行, 廢止後得訂頒行政規則, 惟應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定, 而違反法律保留原則 可見得法務部八十九年十二月八日法八九律字第 0 00 五四一號函與八十九年三月六日法八九規字第 00 0 一 0 二號函建議處理內容, 完全相同 只不過後者針對所有職權命令, 前者僅以涉及財團法人設立與監督之職權命令為對象 本號解釋系爭規定, 涉及主管機關對一般人民團體的監督職權, 雖對象上與前述行政院函令所指的財團法人有所差異, 但就主管機關監督權限而言, 兩者實無差別 ( 三 ) 尚有多少 漏網之魚? 具有職權命令性質的系爭規定與系爭辦法, 竟能順利通過行政程序法中 兩年落日條款 的檢驗而繼續存活, 且無視法務部與行政院三令五申要求各機關應依行政程序法, 遵循法律保留原則, 來檢視所有職權命令之指示, 方導致本號解釋原因案件的產生, 造成系爭規定違憲的後果 若行政院所屬各機關切實遵守行政院的指示與法務 33

35 部的建議, 而非敷衍以對, 則系爭規定與系爭辦法斷然不會繼續在行政程序法實施後五年修正時, 仍未就違反法律保留原則處加以修正 惟本席不禁納悶, 到底目前我國仍在適用的行政命令中, 尚存有多少與系爭規定類似之職權命令? 行政院相關函令指示竟遭所屬部會如此漠視, 暴露出我國行政體系法制作業的 精神散漫! 似乎行政院有必要 督促與整飭 所屬機關對其所為之指示, 抱持 嚴肅重視 的心態, 並重新體檢現存之各項行政命令, 避免類似本號解釋原因案件的再度發生 二 系爭規定侵犯法益的問題 ( 一 ) 應限於結社自由權利的侵犯本席對本號解釋多數意見立論另一個質疑之處, 在於系爭規定所涉及侵害人民基本權利種類, 僅有憲法第十四條之結社自由權或包括憲法第十五條之工作權與職業自由 多數意見採取後者之見解, 本席則認為只涉及結社自由權之侵犯 就系爭規定侵害的法益問題, 除涉及結社自由權極為明顯, 毋庸置疑外, 本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論 ( 解釋理由書第一段 ) 另職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要, 不因職業之性質為公益或私益 營利或非營利而有異, 均屬憲法第十五條工作權保障之範疇 認為尚包括職業自由 ; 故在解釋理由書第三段中提及系爭規定主管機關得停止人民團體全體理 監事之職權, 即屬侵犯其工作權 故依本號解釋多數意見之見解, 人民團體理 監事之職位, 屬於憲法職業自由與工作權保障之範疇 34

36 按人民團體的性質有多端, 有以獲利為宗旨的公司 ; 亦有純為公益服務的社會團體 擔任人民團體的理 監事職位者, 亦有屬於執行職業 視為工作權的情形, 例如公司之董 監事, 此時亦涉及其財產權的保障, 並被包含在憲法第十四條結社自由權的概念範圍之內 憲法結社自由權主要在保障 結社自主權 (Die Vereinsautonomie), 即人民可以結合社會上有志一同者組成團體, 即所謂 社會團體自由組成原則 (Prinzip freier sozialer Gruppenbildung), 自行決定運作之方向與成員之加入事項 ( 註四 ) 至於從事公益服務的社會團體, 其理 監事幾乎都為榮譽職, 或僅支給象徵性 與生活之資不成比例之 懸殊低額 的待遇, 則系爭規定侵犯的即是其結社自由權, 以及參與團體運作所欲達成的人生志向 即憲法學所謂 人格發展自由權 這種權利係指人民享有概括的行為自由 ( 例如釋字第六八九號解釋 ), 或為一定行為來滿足自己的願望與追求快樂 ( 例如釋字第七一二號解釋涉及之收養自由 ), 均可納入憲法第二十二條保障範圍之內 德國聯邦憲法法院在一九五八年六月十一日公布著名的 藥房案 表達的見解, 嗣後已經成為德國學界的通說 : 營業自由在保障人民可以自由決定選擇及執行何種職業, 以促進人格發展 所謂的職業係指 任何法律許可 非僅供暫時性的, 而是有一段時間持續進行的個人經濟活動, 以創設與維持其生活之基礎也 ( 註五 ) 顯然地, 職業自由與持續的經濟行為密不可分, 且作為生活之資的來源, 屬於經濟性的基本人權 若欠 35

37 缺 謀求生活之資 ( 確保生存權 ) 的特徵, 即不在職業自由保障的範圍之內, 也失去憲法的重要地位 ( 註六 ) 當然, 人格發展自由權亦得與其他基本人權結合, 例如, 藉助財產權的享有與運作, 使財產權人獲得人格發展的自由, 故財產權保障可謂是人格發展自由權的 物資基礎 ( 註七 ), 兩者可相輔相成 同樣的, 若人民謀取生活之資所賴之工作權與職業自由時, 同時具有實現發展人格與追求幸福之目的, 此時, 人格發展自由權即和職業自由與工作權相互結合 故本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論, 一律將人民團體理 監事職位視為職業自由與工作權, 顯然未區分憲法保障理 監事職位的基礎, 係以人格發展自由權為主, 而不一定涉及職業自由與工作權 多數意見的見解顯然 本末倒置 ( 二 ) 釋字第六五九號解釋立論的重新檢討釋字第六五九號解釋之標的係就私立學校董事會因發生糾紛 致有無法召集會議或違反教育法令之情事時, 教育主管機關得行使監督處分的權限, 包括解除全體董事之職務二至六個月 本號解釋之標的與該號解釋頗有雷同之處, 只是主管機關依據系爭規定可無限期停止人民團體理 監事之職權 釋字第六五九號解釋, 將行為時之私立學校法侵犯的私立學校董事之基本人權 儘管私立學校法已明定董事職位為榮譽職, 定位在工作權與職業自由之上, 即不因職業之性質為公益或私益 營利或非營利而有異 對於該號解釋之上述 含混立論, 本席在該號解釋 36

38 提出之協同意見書中, 已有較為深入的批評 然而本號解釋依然重蹈覆轍, 本席不禁有 吾道不行矣 之嘆! 然 真理不應退讓, 本席願意將在釋字第六五九號解釋所提協同意見的重點重述一次, 以申其理 : 1 本號解釋重心應在保障理 監事的結社權利, 進而確保人民團體的運作自主權, 這是屬於結社自由權之核心 與釋字第六五九號解釋原因案件雷同, 該號解釋所涉及最重要的部分, 當是憲法對私立學校 自主運作空間 的保障 ; 其次才涉及有無侵犯人民的興學自由的問題 至於屬於榮譽職的董事之工作權與職業自由, 並不包括在內 2 表面上該號解釋所涉及之教育主管機關得撤銷董事的職務, 已侵犯憲法第十五條保障之工作權 然而, 不論工作權保障的對象是否以營利為要素, 但工作權與生存權有密切的關係, 亦即, 憲法第十五條保障的工作權, 應當和職業自由與生存權有相當緊密的聯繫, 從而取得國家高度保障的必要性 若從事與獲取生活之資顯然不成比例的 懸殊低額 代價之行為, 當可列入憲法 一般行為自由 領域, 也獲得憲法第二十二條的保障 唯有透過是否獲得 維持生計之生活之資 的判斷要件, 方足以將工作權提升到國家最大保護的限度 正如同國家要用法律來界定 從事某種職業之資格 ( 選擇職業自由之限制 ) 時, 採取最嚴格審查基準 ( 本院釋字第六四九號解釋 ) 一樣的法理 3 私立學校的董事為董事會的成員 董事會依私立學校法享有重要法定職權, 然董事會並非每日執行任務, 37

39 一年只有固定的少數開會時間, 甚至有沒有開會之情事, 才會引發該號解釋原因案件所指稱遭主管機關停職或解任的情事 而依舊私立學校法第三十三條第二項之規定, 董事長及董事不得兼任校長或校內其他行政職務 所以, 既無校內行政工作職務可行使, 如何承認董事長及董事享有 ( 與該校有關之 ) 工作權, 從而舊私立學校法第三十三條第二項有違憲之虞? 是否董事會成員可據此名正言順的要求在校工作 獲取生活之資? 4 私立學校之董事均明定為 榮譽職 所支給之交通費及出席費, 都與生活之資不成比例 因而不得將之列入工作權的範圍 故其 董事 職位亦不同於營利事業公司中享有優渥待遇的董事, 而不能列入嚴格法定意義上的職業從事者 否則, 目前我國有甚多的財團法人 社團法人設有董事 委員及顧問 ( 當時統計全國共有四百七十七個法規設有此職位 ), 擁有此類頭銜者, 有如過江之鯽 一人身兼數個董 ( 理 ) 監事也所在多有, 名人賢達甚至更高達數十個之多, 是否承認其為從事 數個或數十個職業 的 超人 乎? 5 該號解釋曾提及教育主管機關合法行使監督權的目的在維持學校健全的發展, 從而達到維護師生權益與員工工作權 就此而言, 公權力已保障了工作權 但並非董事的工作權 本號解釋仍然強調系爭規定侵犯理 監事之職業自由, 殊不知原因案件所涉及的商業團體, 其理 監事各 38

40 有所屬之公司行號, 此方為其等執行職業 從事工作及獲取生活之資之處 更何況, 理 監事職位除自然人會員可擔任外, 亦有以法人代表身分擔任者, 如大多數全國性的職業與商業團體, 例如中華民國全國商業總會, 都是採行法人會員制, 由法人代表擔任理 監事 ( 註八 ) 試問由法人代表擔任的理 監事職位受到停職處分時, 是否侵犯該被代表法人之工作權與職業自由? 其理自明 ( 三 ) 口語意義與憲法意義的差距本號解釋重複釋字第六五九號解釋的錯誤連結, 將理 監事職位與職業自由 工作權劃上等號, 這是誤用了職業自由與工作權的口語意義與憲法意義 正如同人格權一語, 在憲法學上即和一般口語, 甚至民法之概念均不甚相同 憲法上之人格權意義, 在發展追求人生價值與理想, 與一般社會概念所謂的 人格 帶有濃厚道德與倫理價值, 完全不同 憲法的職業自由概念適用上也更為嚴格, 甚至發展出三階段論作為審查標準 至於工作權亦屬於經濟基本權, 即使公法學上可能將職業自由與工作權合而為一, 例如提及工作機會, 即表示執行職業之機會, 亦可同樣適用三階段論 至於口語上的 工作, 若與經濟目的無關, 則屬於一般行為自由, 當不可視為憲法意義上之 工作權 若僵硬將理 監事席位視同職業自由, 也等同工作權時, 可能會下述的笑話 : 一位失業的國民, 向政府有關機關申請失業救濟金 幾日後收到一則答覆, 認為該 39

41 申請人正擔任 市失業聯盟理事 之職位, 即表示其並非失業中, 而正享有 工作權與職業自由, 與失業補助之要件不合 這種推理是否合乎邏輯乎? 很容易即知答案也! 三 比例原則未受重視本號解釋多數意見僅以違反法律保留原則為由宣告系爭規定違憲 此雲淡風輕的處理方式, 似乎顯示出多數意見未體會出主管機關對人民團體的監督權限, 已有牴觸比例原則之嚴重嫌疑 倘若立法機關在本號解釋作出後, 僅依照本號解釋之意旨, 從速修正人民團體法第五十八條第一項之規定, 將系爭規定納入其中或明定授權之依據, 是否即可合憲乎? 實則本號解釋原因案件起因於, 爭執系爭規定 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止, 是否已溢出 限期整理 的規範範疇? 依人民團體法第五十八條第一項提及主管機關擁有的四種處分權中, 已有 撤免職員 之權力, 可否包含 停止全部理 監事職權 之權力? 理論上當屬肯定 故 撤免職員 既可將系爭規定的內容包括在內, 惟主管機關行使上, 仍應受到比例原則的拘束 主管機關四種處分權中的 限期整理, 顯然不應包含撤免職員的 人事處分 之上, 而應由人民團體獨自或在主管機關指導監督下, 提出各種可行方案並進行整理工作 系爭規定藉 限期整理 一律硬性要求 其理 監事職權一律停止, 指定由其他非具有理 監事的之會員 ( 會 40

42 員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 於指定後三個月內完成整理工作 系爭規定顯然 跨界 並重複 撤免職員 之權限, 形同 強制接管, 只不過非由主管機關親自接管, 而透過遴選指定之會員組成整理小組進行整頓 在此即與比例原則有所牴觸, 先就妥當性而論, 按人民團體違反法令或廢弛職務, 而有限期整理之必要時, 從 功能性 之角度觀之, 應尋求最好的整頓方案, 使人民團體運作能重回正軌 若現任理 監事皆循規蹈矩, 未有從事讓人民團體運作失暢或違背法令之行為時, 為何一定要停止其職權不可? 若由具有代表性與經驗之現職理 監事在主管機關監督下妥善進行重整, 會否因 熟門熟路, 更容易提出可行有效的整頓方案? 亦更符合 最小侵害 的 必要性原則 若從非現職理 監事之會員中遴選整頓小組成員, 則受到主管機關垂青者, 未必曾有負有執行會務之經驗 能力與聲望, 豈能擔任整理大任? 系爭規定 獨鍾一味 採取此藥方, 豈非 治絲益棼, 反而無法達成目的 況許多人民團體運作之所以不暢, 正因少數理 監事採取杯葛或其他不正當之手段所致, 若因少數理 監事的違法亂紀, 卻導致多數守法理 監事的去職, 豈非以偏蓋全而殃及無辜? 主管機關對人民團體違反行政法義務採取之不利處分, 如具有裁罰性質, 可否屬行政罰的範疇 ( 註九 )? 行政罰法第七條第一項之規定 : 違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者, 不予處罰 亦可呼應前述守法盡責的理 監事, 若無 有責性 之理由, 亦不當受到主管機關 41

43 處以裁罰性之不利處分 比較起本號解釋多數意見對比例原則的不聞不問, 釋字第六五九號解釋, 則對是否違反比例原則作出詳盡的闡釋, 例如對於私立學校董事會違規處罰方面, 私立學校法雖許可主管機關行使 緊急處置 之權力 惟該號解釋提及, 此處置之方式 並非以解除全體董事職務為唯一之方式, 尚包括停止全體董事職務可供選擇 作為主管機關不違反比例原則的依據 同時更檢驗其程序, 並認為配合主管機關行使此處置權力, 主管機關設立 私立學校諮詢委員會, 該委員會由學者專家 私立學校代表 社會人士及有關機關代表組成, 作成之決議具有公正與代表性 此外主管機關作成解除 停止或延長停止董事職務期限等處分前, 必須聽從上開委員會之決議, 上述程序上的設計, 顯示對董事之職業自由所為之限制, 並不過當而不違反比例原則 釋字第六五九號解釋就主管機關對私立學校董事職務的處分權力, 不論是實質內容與程序面, 皆嚴格依照比例原則加以檢驗, 以作為是否違憲的論證, 其論理的周延性, 實非本號解釋所能望其項背也 本號解釋之所以未對系爭規定明顯違反比例原則多加著墨, 當係未能肯認我國人民團體法已達到過度老舊與僵硬化的程度 的確, 主管機關對各級人民團體擁有整頓的 生殺大權, 包括一律讓現任理 監事 連坐停職 的規定, 極為普遍, 其中不乏具有明確法律授權之規範在內 例如教育會法第四十二條之規定 : 教育會有違反法令 章程, 逾越權限, 妨害公益情事或廢弛會務者, 主管機關得 42

44 為左列之處分 : 一 警告 二 撤銷其決議 三 撤免理事 監事 四 整理 五 解散 前項第一款及第二款之處分, 主管教育行政機關亦得會同主管機關為之 ; 下級主管機關為前項第三款至第五款之處分時, 應報經上級主管機關核准 教育會受第一項第四款處分之整理辦法及受第五款處分解散後之重行組織辦法, 由中央主管機關定之 值得注意的是, 教育會法對於主管機關 整理 之相關程序, 已授權由主管機關訂定命令方式來加以規範, 故依現行 教育會整理及解散重行組織辦法 ( 民國七十五年一月十五日發布 ) 第一條中明白指出其授權之依據, 為教育會法第四十二條之規定 同辦法第二條之內容 : 教育會受主管機關整理處分者, 其理事 監事之職權應即停止, 由主管機關就非現任理事 監事之會員 ( 代表 ) 中遴選五至七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 負責整理 則與本號解釋系爭規定如出一轍 故由上述 教育會法 與 教育會整理及解散重行組織辦法 的內容可知, 光是修補欠缺法律授權的瑕疵, 並不足以掩飾系爭規定程序上與實質上牴觸比例原則的問題 四 結論 : 應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態一葉知秋, 由本號解釋當可窺見我國人民團體法所構建的公權力監督法制, 已流於僵化, 存留嚴重的戒嚴心態, 以致於主管機關握有不合乎比例原則的介入權限, 可藉限期整理的名義, 行接管人民團體之實, 過度侵犯人民團體之人事自主權, 也剝奪其 自主救亡圖存 的可能 43

45 性 這也肇因於人民團體法的倉促修法, 以及未能跟上我國民主轉型後快速踏上法治國家大道之腳步, 全盤重新翻修人民團體法制 反而抱殘守缺繼續援用殘存濃厚威權性質的管理規範, 特別是由職權命令所樹立的監督權限, 才引發出本號解釋的爭議 雖然本號解釋多數意見並未檢驗主管機關的監督處分權力是否合乎比例原則, 惟任何公權力只要涉及人民基本權利, 都難脫比例原則之拘束 系爭規定雖 幸運 逃過此次的檢驗, 然本席肯定, 系爭規定日後仍將面臨比例原則的挑戰, 結果當是違憲也 本號解釋理由書第四段雖然亦提及我國現行職業團體法制有檢討必要的指示說明, 誠然原因案件正是主管機關對職業團體行使之監督權限爭議, 但通篇解釋文皆未提及職業團體, 卻在檢討改進處方言及之, 不無令人突兀之感, 實則不僅職業團體, 甚至整體人民團體法制都應全盤修正, 依人民團體之性質, 拆開來分別立法, 例如制定宗教法或宗教團體法 ( 參見釋字第五七三號解釋 ), 此外近年來各政黨皆曾發生黨員黨籍的爭議, 更突出 政黨法 專法的立法迫切性, 並針對不屬 宗教與政黨團體 以外之人民團體, 制定通案性質法律來加以規範 其次本號解釋既然提及人民的結社權, 也應在立法上依組成之團體具有公法人或私法人性質, 來予以區分 雖然在解釋理由書第四段已提及皮毛, 但並未觸及問題核心 按憲法保障人民之結社權, 保障對象應為人民組成之 44

46 私法人團體 至於具有公法人性質之團體, 立法機關擁有自由形塑之立法裁量空間 例如公法人性質團體中會員的 強制入會 權利, 便表明 消極結社權 在此並無適用之餘地 ( 註十 ) 同樣的, 對於符合資格申請者, 該團體亦不得拒絕入會, 即必須採取 開大門 政策, 例如德國政黨法即遵循此原則 此時不可實施依團體成員之喜好而決定許可入會的 關門條款 (Closed Shop), 足見憲法保障之結社權在此會受到限制 本號解釋原因案件所涉及的商業團體, 性質上非屬純私法人, 已具有公法人的色彩 惟本號解釋並未深入探討結社權的內涵, 亦喪失檢討公權力介入此類團體運作密度的機會, 誠為憾事也 最後, 本席認為本號解釋並非只涉及理 監事以個別人民身分享有之基本人權受到侵犯, 反而是人民組成的團體, 受到公權力侵犯其自主運作的問題, 這才是憲法更應重視之處 憲法保障人民的結社自由權, 意在保障志同道合的人民團結聚合在一起, 追求共同理想與志業 這與民主國家先讓人民能夠保有與熟悉自己事務的機會, 由團體自治開始, 再進一步遂行地方自治, 最後達成國家民主體制的順利推行 在此, 本席想起德國大文學家歌德的一句名言 : 什麼是最好的政府? 那就是指導我們 讓我們處理自己事務的政府 大哉此言! 能達到上述理想的政府, 絕對不是指導式的 威權型政府, 而是奠定國家民主基石 鼓勵人民盡情發揮自我管理才能的 鼓舞型政府 註一 : 系爭規定最早版本為民國 41 年 5 月 30 日制定, 並於民國 47 年 10 45

47 月 16 日修正發布之 總動員時期加強各級人民團體組織實施辦法 之第 9 條, 惟條文內容已與民國 70 年 11 月 26 日修正發布之 加強督導各級人民團體實施辦法 第 21 條有所差異 上開 總動員時期加強各級人民團體組織實施辦法 之第 9 條規定為 : 各級主管官署對所屬各人民團體應定期派員考核, 如覺察各職業團體及其職員有怠忽任務或業務過失, 應給予糾正, 如情節重大者, 報請主管官署議處 而民國 70 年 11 月 26 日修正發布之加強督導各級人民團體實施辦法, 除辦法名稱不同外, 亦將主管機關糾正與議處權詳加規範, 例如輔導理 監事改選 ( 第 16 條 ) 輔導改組 ( 第 17 條 ) 輔導整理( 第 18 條 ) 予以解散( 第 19 條 ) 至於第 21 條現行系爭規定極為類似 : 人民團體經主管機關輔導其整理者, 其理事 監事之職權應即停止, 由主管機關就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 於成立之日起三個月內完成整理工作 註二 : 參見法務部印, 行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編, 民國 90 年 12 月, 第 209 頁以下 註三 : 行政院 98 年 4 月 23 日院臺教字第 號函, 就有關本院 ( 行政院 ) 及法務部未能改善各目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範, 違反法律保留原則之情形部分的回覆如下 : 有關目前中央各目的事業主管機關辦理財團法人之設立許可及監督管理, 係以內部作業規範及裁量基準為依據, 惟其內容均涉及人民權利義務事項, 有違法律保留之原則乙節 ( 一 ) 按法務部依法掌理本院法律事務及所屬各部 會 行 處 局 署之法規 ( 研修 ) 諮商事項 ( 法務部組織法第 1 條 第 10 條規定及法務部法規委員會組織規程第 2 條規定參 46

48 照 ), 為因應 90 年 1 月 1 日行政程序法施行, 該部曾以 89 年 12 月 8 日法 89 律字第 號函建議各部會, 略以民法已針對財團法人之設立許可 行政監督及相關罰則均定有明文, 各機關有關財團法人設立許可及監督之職權命令, 因缺乏法律明確授權, 且其內容不乏涉及人民權利義務之事項, 與法律保留原則不合, 應配合行政程序法之施行檢討修正, 原則如次 : (1) 各主管機關應速檢討其職權命令之規定內容有無逾越民法 中央法規標準法或其他法律及法規命令, 如有, 應刪除該規定, 或廢止該職權命令 (2) 為利業務之執行, 如廢止該職權命令, 得訂頒行政規則以為遵循, 惟訂定時應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定, 且不得就法律保留之事項為規定 ( 二 ) 為使各主管機關對於權責範圍之財團法人能有妥善之監督 管理, 協助達成原設立之公益目的, 避免發生糾正案文所指之弊端 缺失, 並有法律依據, 法務部業已函報 財團法人法 草案, 刻於本院審議中 ( 三 ) 另, 法務部雖曾於 89 年 12 月 8 日以前揭函建議各機關配合行政程序法之施行, 檢討相關職權命令有無違反法律保留原則, 惟僅屬建議意見, 且行政程序法公布施行迄今已逾 8 年, 各部會法制多所變動, 例如 : 內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點即曾於 96 年 5 月 30 日訂定發布 教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點於 98 年 3 月 24 日修正 行政院文化建設委員會主管文化藝術財團法人設立許可及監督要點於 92 年 12 月 12 日修正 蒙藏事務財 47

49 團法人監督準則於 95 年 5 月 4 日修正等, 故本院將責令各主管機關, 儘速依貴院糾正案意旨, 再行檢討所主管財團法人設立許可及監督之相關法令, 其檢討事項如次 : (1) 應檢討法令之範圍, 包括有關財團法人設立許可及監督管理之職權命令及行政規則 (2) 就前開法令之內容, 是否符合法律保留原則加以檢討修正, 如其規範事項係對人民之自由權利加以限制者, 必須符合憲法第 23 條所定必要之程度, 並以法律定之或法律授權由行政機關以法規命令訂定, 且其授權應符合具體明確之原則 ; 若僅屬於執行法律之細節性 技術性次要事項, 始得以行政規則加以規範 ( 司法院釋字第 443 號解釋意旨參照 ) 經檢討結果, 如有牴觸法律保留原則者, 應刪除該等規定, 或廢止該職權命令 (3) 如廢止該職權命令時, 為利業務執行, 得訂頒行政規則, 但其內容不得牴觸或逾越相關法律或法規命令, 並不得就法律保留之事項為規定 註四 :P.Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,C.65.;P.Badura:Recht auf Arbeit in Deutschland und Europa, in:becker/hatje/potacs/wunderlich (Hrsg.),Verfassung und Verwaltung in Europa, Festschrift für Jürgen Schwarze,zum 70.Geburtstag.,2014,S.480. 註五 :P.Badura,Staatsrecht,C.80. 相同見解如 V.Epping,Grundrechre,3.Aufl.2007, Rdnr,355;A.Katz,Staatsrecht,17.Aufl.2007,Rdnr.787;Zippelius/ Würtenberger, Deutsches Staatsrecht,32.Aufl,2008,S.314. 註六 : 德國學者 Epping 也強調若屬於個人私生活領域內的其他行為, 例如從事個人嗜好的行為, 既然與 確保生活之資 無涉, 即不能夠 48

50 納入職業自由保障的範圍之內 至於所謂的 持續進行之經濟活動, 解釋不妨從寬, 例如假日或不定期限的經濟行為 ( 兼差打工 ), 皆可包括在內, 但無論如何, 偶爾一次性經濟行為則不包括在內 參見 V.Epping,Grundrechre,Rdnr,356. 註七 : 這也是德國聯邦憲法法院一貫見解, 認為憲法財產權保障的體制, 係保障人民能在制度內, 藉著獲得合法物質基礎 ( 財產權標的 ), 以達到追求人格發展自由之目的 可參見陳新民, 憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念, 收錄於 憲法基本權利之基本理論 ( 上冊 ),2002 年 5 版, 元照出版社, 第 288 頁 註八 : 例如中華民國全國商業總會章程第 9 條即有法人會員之規定 : 本會由下列會員組織之 : 一 省 ( 市 ) 商業會 二 全國性各業商業同業公會 三 全國性各業商業同業公會聯合會 四 全國性各業輸出業同業公會聯合會 五 未組織全國性聯合會之特定地區各業輸出業同業公會 前項各款團體不加入本會為會員者, 應由本會報請主管機關通知其限期入會, 逾期三個月仍不入會者, 由主管機關依商業團體法第六十七條之規定處分之 註九 : 學說上對此問題似尚無定論 本號解釋原因案件的行政訴訟過程, 亦未提及此是否涉及行政罰法之問題 但行政訴訟實務上關於行政機關對公司行使撤銷執照等類似處分, 亦有認為屬於行政罰性質的見解, 相關討論, 可參見, 林錫堯, 行政罰法, 三民書局,2013 年, 第 22 頁 註十 : 可參見中華民國全國商業總會章程第 9 條第 2 項即有強制入會之規定 協同意見書 大法官陳碧玉提出 49

51 聲請人為職業團體之理事長, 因主管機關對該職業團體為整理處分, 而依督導各級人民團體實施辦法 ( 下稱系爭辦法 ) 第二十條第一項 : 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 規定 ( 下稱系爭規定 ) 停止其職權 聲請人以系爭規定無法律授權依據, 侵害其受憲法第二十二條保障權利, 聲請本院解釋 多數意見以系爭規定限制結社自由與工作權, 卻無法律授權依據, 乃違反法律保留原則而為違憲定期失效之諭知 對此結論本席敬表贊同, 並以下列理由補充之 一 職業團體 社會團體 政治團體均為人民團體 除個別團體對於其組織與活動有特別規定者, 應適用該特別規定外, 於未有特別規定之情形下仍有人民團體法規定之適用 ( 人民團體法第一條 第四條規定參照 ) 系爭辦法第十九條至第二十一條之一係有關整理之具體事由 法律效果及整理應遵行程序之規定, 倘個別之職業團體 社會團體法令未有特別規定時, 即有適用 ( 系爭辦法第二條規定參照 ) 二 依現行法制, 主管機關對於人民團體基於公益之目的有監督權, 此觀人民團體法第五十八條 商業團體法第六十七條 工業團體法第六十三條 律師法第十八條 會計師法第五十八條 醫師法第四十條 建築師法第四十條 技師法第三十六條 地政士法第四十一條等規定自明 三 主管機關監督處分之種類有 : 警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部 撤免理監事或職員 廢止許可 ( 限期 ) 整理 解散等, 各團體分別於上開二所列規定列舉其處分種類, 然各規定未必均涵括全部種類之處分, 非該規定所列舉之處分種類不得適用於該特定團體 又上開監督處分除 整理 外, 其他均由法條文義觀之即可明瞭其意涵及 50

52 其法律效果, 無待法律或授權命令另行為相關規定 此有民間公證人監督辦法第十四條 教育會法第四十二條第三項 教育會整理及解散重行組織辦法第二條至第六條 農會法施行細則第四十一條 漁會法第四十八條 漁會法施行細則第四十條等有關整理程序及其法律效果之特別規定可資佐證 四 人民團體受主管機關為整理處分時, 是否當然發生撤免其全部理監事之法律效果, 事涉人民團體 會員之結社自由, 以及理監事之工作權限制, 自應有法律保留原則之適用 ( 本院釋字第四四三號解釋參照 ) 縱商業團體法於修正增訂整理處分時, 依據立法院公報第五十八卷第九期第九頁記載, 主管機關命整理處分會發生撤免全部理監事, 但組織繼續存在之法律效果 ; 以及主管機關內政部函謂整理處分即為重新改組之強制處分, 於整理完成時, 任期尚未屆滿之理監事一律不得回任 ( 內政部一 0 二年十月二十三日台內團字第一 0 二 0 三一二 0 九二號函參照 ), 亦不能據此認為整理之法律效果當然為全部而非部分理監事之撤免, 進而謂系爭規定只是重申整理處分之事物本質, 無待法律授權 五 主管機關命整理處分部分, 有以 整理 規定者 ( 如商業團體法第六十七條第一項第五款 工業團體法第六十三條第一項第五款 會計師法第五十八條第一項第三款 建築師法第四十條第一項第三款 技師法第三十六條第一項第三款 律師法第十八條第一項第三款等 ), 亦有以 限期整理 規定者 ( 如人民團體法第五十八條第一項第二款 醫師法第四十條第二項第四款 法醫師法第三十一條第一項 51

53 第四款 物理治療師法第五十五條之一第一項第四款等 ) 兩者之對象均為人民團體 其中, 限期 是針對由主管機關作整理處分後, 命非由原理監事組成之整理小組所為整理期限之規定 ( 內政部一 0 一年五月十八日台內社字第一 0 一 0 一六四七四一號函參照 ) 是有利於人民團體之規定, 當不得因有無 限期 二字, 而認其整理處分之本質有所不同 協同意見書大法官羅昌發提出本件涉及人民結社自由與工作權之保障 多數意見認為, 內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布之督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 ( 下稱系爭規定 ) 規定部分, 限制人民之結社自由及工作權, 欠缺法律明確授權, 違反憲法第二十三條法律保留原則 本席敬表同意 由於有關人民工作權保障之內涵是否包括無金錢對價之工作 結社權之內涵如何 法律保留原則在本件如何適用 是否符合憲法第二十三條必要要件 整體人民團體法制之改善等重要問題, 有進一步闡述必要, 爰提出本協同意見書 : 壹 本件所涉工作權及結社自由之釐清一 無金錢對價之工作應為憲法工作權保障之範圍 ( 一 ) 憲法第十五條規定 : 人民之生存權 工作權及財產權, 應予保障 針對工作權保障部分, 多數意見引用本院釋字第六五九號解釋, 認 職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要, 不因職業之性質 52

54 為公益或私益 營利或非營利而有異, 均屬憲法第十五條工作權保障之範疇 ( 見本號解釋理由書第一段 ); 而未引用本院過去解釋之見解將工作權與人民之生計聯結 ( 例如釋字第四 0 四號及第四一一號解釋所稱 憲法第十五條規定人民之工作權應予保障, 故人民得自由選擇工作及職業, 以維持生計 ); 並因而認為人民團體理事 監事之職務, 屬憲法有關工作權保障之範圍 多數意見雖僅提及 不因職業之性質為公益或私益 營利或非營利而有異 ( 按 : 公益及非營利之職業未必為無給職 ), 而未直接明載 不因是否為有金錢對價或無金錢對價之工作而有異, 然其不以生計之維持為要件, 顯將無金錢對價之工作, 亦納入憲法工作權保障範圍 本席對此敬表同意 ( 二 ) 由 工作 之本質而言, 工作雖常附有金錢對價, 但未必均包含此對價 ; 從事工作之目的雖常為賺取金錢對價而維持生計, 但不限於為維持生計, 亦包括單純實現自我 如 將工作理解為限於獲得金錢對價之活動, 將使工作之涵義變得相當侷限 ; 更有甚者, 此種理解將使某項活動是否被視為工作均依賴市場而為決定 工作與其商業評價實有區別之必要 工作應可界定為所有結合創造力 概念及分析之思考過程及以動手操作或付出體力之方式運用其才能之行為 其應包括人類利用其智慧與力量 創造力與才能等組合之一切活動 ( 註一 ) 再者, 在現代社會中, 有給與無給之工作有時甚難區分 ; 例如名義上為無給職但有豐厚車馬費之大公司董監事 名義上為無給職但有微 53

55 薄車馬費之公益法人董監事 自願以無給職方式從事業務之公司董事長或總經理等, 如以有無金錢對價作為決定是否屬憲法工作權保障之範圍, 則將產生解釋上之混淆 ( 三 ) 由我國憲法體系而言, 其所規定之工作權亦不應限於有對價之工作 憲法第十五條所稱工作權之範圍至少有兩種可能之解釋 : 其一, 由於制憲者將工作權與生存權及財產權置於同一條文, 故其應係視工作權與人民之生存及生計有密切關聯 ; 亦即保護工作權, 主要目的在使其獲得報酬以謀生, 故工作權亦在兼顧生計之維護 ( 而生計則為生存權與財產權核心概念 ) 其二, 由於憲法已經個別明文規定生存權之保障, 故工作權毋庸與生存或生計聯結, 而可獨立解釋, 使其涵蓋較大範圍, 以便對人民從事之各種工作, 給予較完整之保障 本席認為, 由於憲法第十五條已將生存權明列為個別之權利, 自可使工作權與生計之維持脫鉤, 而賦予工作權較廣之涵義, 使任何從事營利或非營利之經濟或其他活動之個人或團體經營之組織內之職務, 均屬工作之範圍, 並均受憲法第十五條工作權之保護 此應為我國憲法體系解釋應有之結果 依此說明, 本件所涉及商業同業公會理事長之職務, 雖為無給職, 但其職務屬於憲法工作權保障之範圍, 應為正確之解釋 ( 四 ) 由國際人權文件而言, 其所稱之工作權雖常與工作之對價聯結, 但其保障範圍並未限於有對價之工作 廣義而言, 工作權 (right to work) 之內涵可包括有謀生機 54

56 會之權 (right to an opportunity to earn a livelihood) 尋求就業之權 (right to seek employment) 選擇職業之自由 (free choice of occupation) 不受工作歧視之權 (non-discrimination) 接受合理待遇之權(fair remuneration) 享有健康與安全工作條件之權(healthy and safe working conditions) 享受有尊嚴僱用條件之權 (dignified conditions of employment) 享有進步機會 (the possibility of advancement) 等 ( 註二 ) 但各國際人權文件基本上係以不同條文對此廣泛內涵分別規定 例如世界人權宣言 (The Universal Declaration of Human Rights;UDHR) 第二十三條第一項規定 : 人人有工作 自由選擇僱用者 受公正與良好之工作條件並享受保障免於失業之權 ( 註三 ) 即將工作權與自由選擇僱用者之權 受公正且良好之工作條件之權 享受保障免於失業之權等並列 另該條第二項及第三項規定 : 人人有同工同酬之權, 不受任何歧視 ( 註四 ) 每一個工作之人, 均有權享受公正與良好之報酬, 確保其本人與家屬享有符合人性尊嚴之生活條件, 必要時並輔以其他方式之社會保障 ( 註五 )UDHR 第二十四條另規定 : 人人有享受休息與閒暇之權, 包括工作時間有合理限制與定期給薪休假之權 ( 註六 ) 經濟社會文化權利國際公約 ( International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; 簡稱 ICESCR) 第六條第一項亦規定 : 本公約締約各國均承認工作權, 包括人人均應有機會憑其自由選擇與接受之工作以謀生之權利 ; 並 55

57 將採取適當步驟以保障此權利 ( 註七 ) 同條第二項規定 : 本公約締約各國為充分實現此一權利而採取之步驟, 應包括技術及職業指導與訓練, 以及在保障個人基本政治與經濟自由之條件下, 達到穩定之經濟 社會及文化之發展與充分生產就業之計畫 政策與技術 ( 註八 )ICESCR 第七條另規定 : 本公約締約各國承認人人有權享受公正與良好之工作條件 ; 此等權利特別應包括保證下列事項 :(a) 最低限度給予所有工人下列報酬 :(i) 公平的工資及同值工作同酬而沒有任何歧視, 特別是保證婦女享受不差於男子所享受的工作條件, 並享受同工同酬 ;(ii) 保證其自己與其家庭得有符合本公約規定之得體生活 ;(b) 安全與衛生之工作條件 ;(c) 人人於其就業中有被升級至較高之適當級職之同等機會, 且除資歷與能力考量外, 不受其他考量之限制 ;(d) 休息 閒暇與工作時間之合理限制, 定期給薪休假以及公共假日報酬 ( 註九 ) 亦即, 國際人權文件所規定之工作權, 雖常與 謀生 聯結( 例如 憑其自由選擇與接受之工作以謀生 之權利 ), 然工作權 包括 憑其自由選擇與接受之工作以謀生之權利, 但並非謂工作權必然 限於 以謀生為前提 ( 五 ) 或謂無給職工作應屬憲法第二十二條概括規定下所涵蓋之一般行動自由之範疇 本席認為, 一般行動自由概念較為抽象及概括 在有憲法明文列為基本權類型足以作為依據之情形下, 自應優先以該權利類型為適用依據 56

58 二 結社自由之主要內涵 ( 一 ) 憲法第十四條規定 : 人民有集會及結社之自由 多數意見引用本院釋字第四七九號解釋, 認 憲法第十四條結社自由規定, 不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社 參與或不參與結社團體之組成與相關事務, 並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成 存續及與結社相關活動之推展, 免受不法之限制 ; 而 人民團體理事 監事之選任及執行職務, 涉及結社團體之運作, 會員結社理念之實現 ( 見本號解釋理由書第一段 ) 本席對此敬表同意 ( 二 ) 須進一步說明者, 結社自由之內容包括如下之主要內涵 : 其一為組成團體之自由 ( 即多數意見所稱 集結成社 ); 公民與政治權利國際公約 (International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR)) 第二十二條第一項就此所使用之文字較能顯現組成團體之意旨 該條項謂 : 人人有權享受與他人結社的自由, 包括組織與參加工會以保護其利益的權利 ( 註十 ) 其二為加入團體之自由 ; 此係指個別會員加入現存之團體 其三為個別會員加入團體之後參與其運作之自由 ( 即多數意見所稱 參與結社團體之相關事務 ) 其四為人民不加入團體之自由 ( 後述 強制入會 之原則即有違人民不加入團體之自由 ) 其五為結社團體本身之運作 ( 即多數意見所稱 結社相關活動之推展 ); 如國家過度介入人民團體運作, 所侵害者為 該結社團體之會員 之結社自由, 而非 該結社團體 之結社自由 本件即涉及國家剝奪理監事加入人 57

59 民團體後參與其運作之自由 ; 且涉及國家干涉人民團體藉由理監事執行業務以發揮團體設立之目的, 故亦屬對結社團體本身運作之干預, 均構成該團體會員結社自由之侵害 貳 本件涉及憲法第二十三條之 法律保留 與 必要要件 一 有關憲法第二十三條法律保留部分 ( 一 ) 憲法第二十三條規定 : 以上各條列舉之自由權利, 除為防止妨礙他人自由 避免緊急危難 維持社會秩序, 或增進公共利益所必要者外, 不得以法律限制之 其中 以法律限制 之要件即為憲法上重要之法律保留原則 多數意見基於人民團體理事 監事之選任及執行職務, 涉及人民結社自由及理監事個人職業自由之保障, 故對人民之上開自由權利加以限制, 須以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定, 始無違於憲法第二十三條之法律保留原則 ( 見本號解釋理由書第一段 ) 本席原則上同意對人民工作權及結社自由之限制應受法律保留之限制 ( 二 ) 惟本院釋字第四四三號解釋界定層級化法律保留原則謂 : 何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定, 與所謂規範密度有關, 應視規範對象 內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異 : 諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者, 必須遵守罪刑法定主義, 以制定法律之方式為之 ; 涉及人民其他自由權利之限制者, 亦應由法律加以規定, 如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時, 其授權應符合具體明確之原則 ; 若僅屬與執行法律之細節性 技術 58

60 性次要事項, 則得由主管機關發布命令為必要之規範, 雖因而對人民產生不便或輕微影響, 尚非憲法所不許 人民團體法第五十八條第一項規定 : 人民團體有違反法令 章程或妨害公益情事者, 主管機關得予警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部, 並限期令其改善 ; 屆期未改善或情節重大者, 得為左列之處分 : 一 撤免其職員 二 限期整理 三 廢止許可 四 解散 其雖未規範 限期整理 之內涵, 然依系爭規定可知, 限期整理 包括對人民擔任人民團體理監事職務之完全剝奪, 並取而代之, 以完全介入人民團體內部運作機制之方式, 積極干涉人民之結社自由 如以本院釋字第四四三號解釋所揭, 應考量法益本身及其所受限制之輕重等標準以觀, 對理監事職務之完全剝奪及完全介入人民團體之內部運作機制, 屬影響基本權重大之事項, 自宜適用絕對法律保留原則, 而以法律明確規定其介入之要件 程序 效果等 二 有關憲法第二十三條 必要要件 ( 即本院常稱之 比例原則 ) 部分 : ( 一 ) 多數意見僅以法律保留原則檢視系爭規定 然系爭規定更重要之問題在於人民團體有違反法令 章程或妨害公益情事者, 於主管機關警告 撤銷其決議 停止其業務之一部或全部, 並限期令其改善後, 屆期仍未改善或情節重大者, 是否均宜以限期整理之方式, 停止理事 監事之職權 此涉及憲法第二十三條所規定之必要要件 ICCPR 第二十二條第二項對此亦有類似 59

61 於我國憲法第二十三條之嚴格要求 : 除法律所規定的限制且在民主社會中為維護國家安全或公共安全 公共秩序, 保護公共衛生或道德, 或保護他人的權利與自由所必要之限制外, 對此項權利 ( 即結社自由 ) 的行使不得加以限制 本條並不排除對軍隊或警察成員的行使此項權利所課以之合法限制 ( 註十一 ) ICESCR 第八條第一項第 (a) 款亦規定 : 人人有權組織工會及參加其所選擇的工會, 以促進及保護其經濟和社會利益 ; 此權利只受有關工會規章的限制 除法律所規定及在民主社會中為國家安全或公共秩序之利益或為保護他人權利與自由所必要之限制外, 對此權利的行使, 不得加以任何限制 ( 註十二 ) ( 二 ) 依本席歷次意見書提及有關憲法第二十三條之操作模式, 適用該條時, 應先確認有無為 防止妨礙他人自由 避免緊急危難 維持社會秩序或增進公共利益 之情形 在通過此項檢視之後, 則應進一步依第二十三條所規定 必要 之要件, 進行檢視 ; 亦即必須衡量與平衡各種相關因素, 包括規範 所欲防止妨礙的他人自由 所欲避免的緊急危難 所欲維持的社會秩序 或 所欲增進的公共利益 的相對重要性 該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能, 以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度 在權衡與平衡此等因素之後, 憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有 較不侵害憲法權利 的措施存在 人民團體法第五十八條第一項及系爭規定之目的, 顯然在於人民團體有違反法令 章程或妨害公益 60

62 情事時, 得予以適時導正 ; 其目的係基於公益, 應無問題 其規定對於所擬達成之此項公益目的, 應有助益, 亦無疑問 然其以完全停止所有理監事職權之方式剝奪理監事職務, 並取代其運作機制, 對憲法上工作權與結社自由造成限制或剝奪程度甚高 此外本席對於若不採取此種激烈措施是否即無法達成前揭公益目的, 亦即在客觀上是否不存在 較不侵害憲法權利 之措施, 仍有相當質疑 本席認為, 系爭規定甚難通過憲法第二十三條 必要要件 之檢驗 叁 人民團體法制之改善一 多數意見認為 主管機關宜考量當前社會變遷, 於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度, 建立適當之法制規範 本席敬表同意 二 或有認為, 我國現行職業團體法制對於職業團體是否應定性為公法人或私法人, 有待釐清 ; 蓋此涉及國家是否應賦予該等職業團體更多公權力以及國家是否得採取較強烈之管理措施 本席認為, 人民團體 ( 特別是政黨以外之人民團體 ) 是否應界定為公法人或私法人, 應非人民團體法制改善之重點 現行法制下, 國家對於人民團體之高度介入, 是否符合憲法第二十三條之必要要件, 始為檢討重點 例如國家以強制入會或業必歸會之原則, 剝奪人民另行組織類似團體之自由 ( 即多數意見所稱 集結成社 之自由), 且剝奪人民不加入團體之自由 ; 國家透過限期整理方式取代人民團體理監事之職權, 而全面介入其運作 ; 在修法時, 均應以憲法第二十三條所規定之必要要件為標準, 選擇最低程度干涉及較小侵害 61

63 之手段, 以保障人民之結社權, 使人民得依其共同目的 利益與需要, 成立不同團體 ; 使人民團體間良性競爭, 而得以豐富社會與經濟活動 ; 並使人民團體成為帶動國家進步之重要因素 註一 : To conceive of work only as those activities through which a monetary consideration is obtained is to have a very limited idea of what work means, and it is even worse to rely on the market to determine what is and what is not work It is necessary to distinguish between work and its commercial appraisal. Work can be defined as all those activities that combine creativity, conceptual and analytic thought and manual or physical use of aptitudes. It consists of every activity that human beings carry out in which they combine their intelligence with their force, their creativity with their aptitudes. Jose Luis Rey Perez, El Derecho Al Trabajo, Forma De Exclusión Social? Las Rentas Mínimas De Integración Y La Propuesta Del Ingreso Básico, 其翻譯引自 Philip Harvey, The Right to Work and Basic Income Guarantees: Competing or Complementary Goals? Rutgers Journal of Law & Urban Policy, Vol. 2, No. 1, at 8 (Fall 2005) 該文可由下列網址獲得 註二 :Rory O'Connell, The right to work in the ECHR, European Human Rights Law Review (E.H.R.L.R.), Issue 2, 176, at (2012). 註三 :Article 23(1) of UDHR: Everyone has the right to work, to free choice of employment, to just and favourable conditions of work and to protection against unemployment. 註四 :Article 23(2) of UDHR: Everyone, without any discrimination, has the right to equal pay for equal work. 62

64 註五 :Article 23(3) of UDHR: Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection. 註六 :Article 24 of UDHR: Everyone has the right to rest and leisure, including reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay. 註七 :Paragraph 1, Article 6 of ICESCR: The States Parties to the present Covenant recognize the right to work, which includes the right of everyone to the opportunity to gain his living by work which he freely chooses or accepts, and will take appropriate steps to safeguard this right. 註八 :Paragraph 2, Article 6 of ICESCR: The steps to be taken by a State Party to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include technical and vocational guidance and training programmes, policies and techniques to achieve steady economic, social and cultural development and full and productive employment under conditions safeguarding fundamental political and economic freedoms to the individual. 註九 :Article 7 of ICESCR: The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of just and favourable conditions of work which ensure, in particular: (a)remuneration which provides all workers, as a minimum, with: (i)fair wages and equal remuneration for work of equal value without distinction of any kind, in particular women being 63

65 guaranteed conditions of work not inferior to those enjoyed by men, with equal pay for equal work; (ii)a decent living for themselves and their families in accordance with the provisions of the present Covenant; (b)safe and healthy working conditions; (c)equal opportunity for everyone to be promoted in his employment to an appropriate higher level, subject to no considerations other than those of seniority and competence; (d)rest, leisure and reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay, as well as remuneration for public holidays. 註十 :Paragraph 1, Article 22 of ICCPR: Everyone shall have the right to freedom of association with others, including the right to form and join trade unions for the protection of his interests. 註十一 :Paragraph 2, Article 22 of ICCPR: No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those which are prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. This article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on members of the armed forces and of the police in their exercise of this right. 註十二 :Paragraph 1, Article 8 of ICESCR: (a) The right of everyone to form trade unions and join the trade union of his choice, subject only to the rules of the organization concerned, for the promotion and protection of his economic and social interests. No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those prescribed by 64

66 law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public order or for the protection of the rights and freedoms of others; 部分協同暨部分不同意見書大法官湯德宗提出本號解釋乃 大題小作 之傑作 雖諸多有待釐清之憲法問題, 看似疑難重重, 詎眾志成城, 藝高膽大, 朝夕之間, 輕舟已過萬重山, 愚翁獨留迷茫鄉 本席固同意 督導各級人民團體實施辦法 ( 內政部中華民國九十五年六月十五日修正發布, 下稱系爭辦法 ) 第二十條第一項有關 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 之規定 ( 下稱系爭規定 ), 違反憲法第二十三條法律保留原則, 侵害憲法第十四條所保障之結社自由, 應限期失效 然本席更以為 : 系爭規定應逕以法律規定 ( 亦即為 絕對的法律保留 事項 ), 而非如理由書第二段所稱之 應以法律定之, 或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定 ( 亦即 相對的法律保留 事項 ); 且 限期整理 乃屬對於結社自由之重大限制, 其 事由 ( 載在系爭辦法第十九條 ( 註一 )) 與 程序 ( 載在系爭辦法第二十條至第二十一條之一 ( 註二 )) 應併逕以法律定之, 俾符本院有關 法律保留原則 之解釋先例 他方面, 系爭規定並未侵害人民之 工作權 另關於 本案應否受理 之程序爭議, 及人民團體法中其他有關結社自由之限制應併通盤檢討等項, 亟待為補充說明, 庶幾可略見本號解釋之價值 總此, 爰提出協同暨不同意見書如后 一 本件聲請應否受理 人民聲請釋憲要件辨正 65

67 本件聲請人彭 前因不服新竹市政府九十六年十月十五日府社行字第 0 九六 0 一 0 七七七七號函 ( 命新竹市商業會限期整理, 並遴選組織整理小組, 限期三個月內完成整理工作, 下稱系爭處分 ), 以新竹市商業會兼代表人之身分, 向臺北高等行政法院提起確認及撤銷訴訟 臺北高等行政法院雖以起訴時聲請人已非新竹市商業會之合法代表人為由, 駁回新竹市商業會部分之訴, 惟認聲請人因系爭處分是否無效或撤銷, 將與新竹市商業會間發生委任關係之爭議, 而有提起確認及撤銷訴訟之法律上利益及利害關係, 爰受理聲請人以個人名義提起之訴訟部分, 並判決 無理由駁回 ( 註三 ) 聲請人不服, 仍以新竹市商業會兼代表人之身分, 上訴最高行政法院, 最高行政法院仍認 聲請人非新竹市商業會之合法代表人, 惟以 原審未先命補正, 逕以新竹市商業會未由合法之代表人起訴, 起訴不合法, 予以裁定駁回, 核與前揭行政訴訟法第一百零七條第一項第四款規定不合, 尚有未洽 為由, 廢棄發回原判決關於駁回新竹市商業會之上訴部分 ; 至聲請人以個人名義之上訴部分則予以無理由駁回 ( 註四 ) 聲請人爰續以個人名義, 向本院聲請釋憲 聲請意旨略謂 : 前揭最高行政法院判決 ( 確定終局裁判 ) 所適用之系爭規定 ( 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止 ) 違反 法律保留原則, 侵害其憲法第二十二條所保障之權利 茲有疑問者 : 本件聲請是否符合人民聲請解釋憲法之要件, 從而得予受理? 按司法院大法官審理案件法 ( 八十二年二月三日修正公布, 下稱審理案件法 ) 第五條第一項第二款規定 : 人 66

68 民 法人或政黨於其憲法上所保障之權利, 遭受不法侵害, 經依法定程序提起訴訟, 對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者, 得聲請解釋憲法 據上, 人民聲請解釋憲法之程序要件有三 : 1. 人民 法人或政黨因基本權遭受侵害 ; 2. 依法窮盡救濟途徑 ( 受有確定終局裁判 ); 3. 對確定終局裁判所適用之法令有違憲之疑義 考其立法原意 ( 註五 ), 前二要件乃在限制人民任意聲請釋憲, 避免浮濫 按我國現制雖非全然之抽象審查制, 然實務上大法官殆僅從事抽象審查 ( 抽象地審查法律或命令有無牴觸憲法 ),( 註六 ) 而非為聲請人主觀權利之侵害提供救濟 ( 此乃各級法院個案裁判之職能 ), 是前述要件 1 所謂 人民 法人或政黨因基本權遭受侵害, 應僅屬 表象上 之要求 (a prima facie requirement), 擔負初步的過濾功能而已 換言之, 聲請人只需主張 自己 ( 而非他人 ) 之 基本權 遭受侵害, 且其主張並非全然無據 ( 太過離譜 ), 即已滿足該要件 ( 註七 ) 實際上大法官多以不符要件 3 為由 ( 所謂 聲請意旨尚難謂已具體敘明系爭法令如何牴觸憲法 ), 作成不予受理之決議 一旦決議受理後, 為有效遂行規範控制, 大法官審查之範圍 ( 所謂確定終局裁判所適用之 法令是否違憲 ) 即不受聲請人主張 ( 含其所主張之違憲理由 ( 註八 ) 及違憲法令 ( 註九 )) 之拘束 準此, 本件聲請人 主張 系爭規定剝奪其繼續擔任理 監事之職務, 乃侵害其憲法第二十二條所保障之權利, 已足顯示其有某種憲法權利因確定終局裁判而受影響, 應認已符合前述聲請要件 1 並因本件聲請亦符合前 67

69 述聲請要件 2 與 3, 多數大法官爰決議受理 至於本號解釋最終認系爭規定侵害人民 ( 公司行號 ) 之 結社自由 及人民 ( 自然人 ) 之 工作權, 乃審查之結果, 自不受聲請意旨之拘束 二 限期整理乃對人民結社自由之重大限制, 其 事由 程序 及 法律效果 應併逕以法律定之按本院自釋字第四四三號解釋建立 層級化法律保留體系 ( 註十 ) 架構以來, 即致力於依照 重要性 理論 ( 含依照各該案件所涉 基本權 之重要程度及所涉法規影響之程度 ), 逐案確認 ( 區分 ) 其屬 絕對的法律保留 ( 即應逕由法律規定者 ) 相對的法律保留 ( 即應逕由法律規定或應以法律明確授權委由行政機關以命令定之者 ) 或 非為法律保留 ( 即屬技術性 細節性事項, 機關不待法律明確授權即得逕以命令定之者 ) 之範疇 本案 限期整理 處分涉及全體理 監事之解任, 並由主管機關就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選組成整理小組, 限期召開會員 ( 會員代表 ) 大會, 選舉新屆之理 監事, 其對於社團之自主運作影響至鉅, 核屬對人民 ( 含公司行號 ) 結社自由之 重大限制 ( 干涉 ), 理應參照本院釋字第四九一號解釋 ( 註十一 ) 及釋字第五三五號解釋 ( 註十二 ) 所確立之 基本權重大限制 標準, 明確釋示 : 限期整理之事由 程序及法律效果, 應逕以法律定之, 始符憲法第二十三條之法律保留原則 ; 系爭辦法中相關規定 ( 註十三 ) 業已違反法律保留原則, 應定期失效 詎本號解釋 ( 理由書第二段參見 ) 無端降低標準, 改採 相對的法律保留, 允許限期整理 應遵行程序及法律 68

70 效果 得 由立法機關明確授權行政機關以命令訂定 之 如此價值判斷顯與本院釋字第四九一號解釋 釋字第五三五號解釋不符, 卻不見任何背離解釋先例之論理 另一方面, 解釋文為求 極簡, 而僅列系爭規定 ( 關於限期整理之 法律效果 ) 作為審查標的, 拒絕將系爭辦法有關限期整理之 事由 與 程序 之規定納入審查範圍, 然前揭理由書第二段卻又擴大釋示, 謂 : 有關限期整理 應遵行程序及法律效果, 應以法律定之, 或由立法機關明確授權行政機關以命令訂定, 其間邏輯豈非前後矛盾?! 三 系爭規定並未侵害人民之 工作權 關於系爭規定 ( 因命限期整理, 而停止理 監事職權 ) 如何同時侵害人民之 工作權, 本號解釋全然未有論證, 僅援引本院釋字第六五九號解釋參照, 一語帶過 想係因釋字第六五九號解釋涉及私立學校董事之解職, 與本案商會理 監事之停職相似, 且私校董事與商會理 監事同屬 無給職, 故爾 惟查本院自釋字第四 0 一號與第四一一號解釋以來, 即認憲法第十五條 工作權 乃在保障人民有 選擇職業, 以維持生計 之自由 ; 釋字第五一 0 號解釋起, 不再強調 以維生計 之要素 ; 釋字第六五九號解釋更以 無給職亦屬工作權之保障範圍, 是前後見解不盡相同 本席以為, 憲法第十五條所保障之 工作權 固不以營利為必要, 然至少應具備行為人主觀上有以之為 業 的意思, 並應具有於一定期間內反覆為之的客觀事實, 始得當之 本案聲請人擔任商會之理 監事乃因其代表公司行號 ( 註十四 ), 並經會員代表互選之結果, 故其一旦喪失會員代表資格 ( 註十五 ) 或遭解職 撤免, 即應解任 ( 註十 69

71 六 ); 而且理 監事為無給職, 更應認商會之理 監事乃以其所代表之公司行號內之工作為職業 尤其困擾者, 如認系爭規定侵害工作權, 則其當屬德國聯邦憲法法院 藥房案 ( 註十七 ) 所稱之何種限制? 釋字第六五九號解釋固認為 : 關於解除全體董事之職務, 係對於選擇職業自由所為之主觀條件限制, 故而採用 中標 審查 國家欲加以限制, 必須基於追求重要公益目的, 且所採手段與目的之達成須有實質關聯, 始得為之 惟如上之定性與德國 藥房案 所稱之 主觀條件 顯有不同, 蓋無論私校董事之解職, 或商會理 監事之停職, 與其人之能力或努力並無必然關聯 是釋字第六五九號解釋關於工作權之見解, 允宜再酌 本案系爭規定侵害人民 ( 公司行號 ) 之結社權要已十分明顯, 自無併論其是否侵害工作權之必要 四 憲法第十四條所稱 結社 固不包含 公法上之社團, 惟現行人團法制仍具有濃厚之威權體制色彩, 應儘速通盤檢討改進本號解釋理由書第四段有謂 : 人民團體中之職業團體, 其現行相關法制, 基於歷史背景, 雖強制會員入會, 但並未普遍賦予公權力, 相關法規對其又採較強之監督, 主管機關宜考量當前社會變遷, 於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度, 建立適當之法制規範, 併此指明 用意固佳, 卻顯突兀, 猶未切中時弊 本席以為, 本案應參考歐洲人權法院之判決先例 ( 註十八 ), 釐清憲法第十四條所保障之 結社, 乃指人民個別地 70

72 為追求共同之目的 ( 利益 ), 而自主組織之繼續性團體, 但不包含由法律 ( 公法 ) 強制人民集體加入組成, 並賦予一定之公權力, 以維護特定公共利益 ( 例如專門職業及技術人員之職業倫理或行為準則 ) 為目的之公法上社團 ( 註十九 ) 換言之, 本號解釋未明白宣示之前提, 乃系爭商會等職業團體非必為公法上社團法人, 從而屬憲法 結社自由 保障之範圍 ( 註二十 ) 倘能如此說明, 本段即能銜接解釋前文, 而不覺突兀 此外, 現行人民團體法之內容包山包海, 職業團體 社會團體 及 政治團體 均屬之 職業團體係以協調同業關係, 增進共同利益, 促進社會經濟建設為目的, 由同一行業之單位 團體或同一職業之從業人員組成之團體 ( 同法第三十五條 ); 社會團體係以推展文化 學術 醫療 衛生 宗教 慈善 體育 聯誼 社會服務或其他以公益為目的, 由個人或團體組成之團體 ( 同法第三十九條 ); 政治團體係國民以共同民主政治理念, 協助形成國民政治意志, 促進國民政治參與為目的而組成之團體 ( 同法第四十四條 ) 將各種性質截然不同之團體, 合於一爐, 共用系爭辦法進行監督, 如何能期適切? 尤有甚者, 職業團體相關立法 ( 如商業團體法 工業團體法 ) 輒見強制設立 ( 註二十一 ) 強制加入( 所謂 業必入會 )( 註二十二 ) 禁止退出 ( 註二十三 ) 等規定, 帶有威權體制箝制結社自由之濃厚色彩, 應儘速通盤檢討改進 除為確保職業倫理等重要公益所必要, 並賦予一定之自治權能 ( 如專門職業人員執業資格之審定 ( 註二十四 ) 違反職業倫理案件之懲戒) 者外, 原則上不得強制人民 ( 含公司行號 ) 入會, 尤其不得任意 71

73 禁止設立同類職業團體 本號解釋牽涉廣泛, 囿於時間 ( 本件解釋初稿昨日審查會通過, 今日即召開大會 ), 未及深思, 所言未必有當 然懍於職責, 不得不略抒己見, 以求無愧 朦朧之際, 耳邊依稀響起莊嚴國歌 : 夙夜匪懈 矢勤矢勇 貫徹始終 註一 : 督導各級人民團體實施辦法第十九條 : 人民團體有下列情事之一者, 主管機關得限期整理 : 一 年度內未依章程規定召開會員 ( 會員代表 ) 大會 理事會議 監事會議或經召開未能成會者 二 經主管機關通知限期改選 補選 改推, 逾期未完成者 三 經主管機關依法指定召集仍未能成會者 註二 : 督導各級人民團體實施辦法第二十條 : 人民團體經主管機關限期整理者, 其理事 監事之職權應即停止, 由主管機關就非現任理事 監事之會員 ( 會員代表 ) 中遴選五人或七人組織整理小組, 並指定一人為召集人, 於指定後三個月內完成整理工作 整理小組未依職權辦理整理工作, 主管機關得於前項指定期間屆至前, 予以改組 同辦法第二十條之一 : 整理小組辦理整理工作確有困難, 或經主管機關予以改組者, 得於前條第一項指定期間屆至前, 向主管機關申請延長, 其延長期間不得逾三個月, 並以一次為限 前項因辦理整理工作確有困難申請延長者, 應敘明其理由 同辦法第二十條之二 : 整理小組辦理整理工作, 應以集會方式為之, 會議之決議應有整理小組成員三分之二以上出席, 出席人數三分之二以上同意行之 前項會議由整理小組召集人召集之 72