上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 的 叠 加 作 用, 水 位 会 明 显 超 高, 对 城 市 防 汛 安 全 造 成 较 大 威 胁 近 年 来 上 海 面 临 的 防 汛 形 势 较 为 复 杂, 突 出 表 现 为 以 下 几 点 : ( 一 ) 台 风 多 发 自 1997 年 11 号

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1 . 7 防 洪 防 汛 机 制 及 其 面 临 的 挑 战 陈 宁 摘 要 : 近 年 来 上 海 的 防 洪 防 汛 形 势 日 趋 复 杂, 台 风 多 发 潮 位 趋 高 短 时 局 部 强 降 雨 突 发 风 暴 潮 三 碰 头 和 风 暴 潮 洪 四 碰 头 等 防 汛 形 势 使 城 市 防 汛 工 作 面 临 长 期 压 力 虽 然 上 海 已 经 基 本 形 成 了 以 千 里 海 塘 千 里 江 堤 区 域 除 涝 城 镇 排 水 为 主 要 支 撑 的 防 汛 工 程 设 施, 结 合 防 汛 信 息 化 系 统 和 防 洪 防 汛 应 急 管 理 的 防 洪 防 汛 体 系 但 是 也 还 遭 遇 着 全 球 气 候 变 化 城 市 防 汛 基 础 设 施 防 汛 能 力 不 足 地 面 沉 降 等 复 杂 地 质 现 象 的 诸 多 挑 战, 城 市 防 汛 工 作 任 务 依 然 艰 巨 关 键 词 : 上 海 防 洪 防 汛 洪 水 管 理 调 蓄 系 统 一 上 海 防 洪 防 汛 形 势 及 特 征 上 海 北 界 长 江, 东 濒 东 海, 南 临 杭 州 湾, 西 接 江 苏 浙 江 两 省 地 处 南 北 海 岸 线 中 心 长 江 三 角 洲 东 缘, 长 江 由 此 入 海 濒 江 临 海 的 地 理 区 位 使 上 海 容 易 遭 受 太 平 洋 热 带 气 旋 带 来 的 强 降 水 海 洋 风 暴 潮 和 长 江 流 域 洪 汛 的 多 重 影 响, 城 市 面 临 长 期 的 防 汛 压 力 上 海 近 海 东 海 海 域 几 乎 每 年 都 有 台 风 过 境, 对 上 海 有 影 响 的 台 风 每 年 平 均 次 全 市 多 年 平 均 降 水 量 为 毫 米, 降 水 主 要 集 中 在 主 汛 期, 汛 期 的 暴 雨 占 年 暴 雨 总 量 的 85% 以 上 1 上 海 的 河 网 水 系 受 海 洋 气 象 天 文 及 上 游 径 流 影 响 较 大 在 严 峻 形 势 下, 黄 浦 江 潮 位 受 台 风 暴 雨 洪 汛 天 文 大 潮 等 因 素 1 陈 宁, 上 海 社 会 科 学 院 生 态 经 济 与 可 持 续 发 展 研 究 中 心 助 理 研 究 员, 博 士 龚 士 良 杨 世 伦 : 地 面 沉 降 对 上 海 城 市 防 汛 安 全 的 影 响, 人 民 长 江 2008 年 第 6 期 135

2 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 的 叠 加 作 用, 水 位 会 明 显 超 高, 对 城 市 防 汛 安 全 造 成 较 大 威 胁 近 年 来 上 海 面 临 的 防 汛 形 势 较 为 复 杂, 突 出 表 现 为 以 下 几 点 : ( 一 ) 台 风 多 发 自 1997 年 11 号 台 风 严 重 影 响 上 海 之 后, 至 2011 年, 每 年 都 有 台 风 影 响 上 海 近 年 来 影 响 台 风 的 数 量 基 本 在 每 年 2 个 左 右 详 见 图 1 图 ~ 2011 年 每 年 影 响 上 海 的 台 风 数 量 资 料 来 源 : 根 据 上 海 市 防 汛 信 息 中 心 数 据 整 理 近 10 年 来, 对 上 海 影 响 最 严 重 的 台 风 当 属 2005 年 第 8 号 台 风 麦 莎, 其 风 雨 范 围 大 持 续 时 间 长 移 动 速 度 缓 慢, 对 上 海 造 成 严 重 影 响 2005 年 8 月 5 日 傍 晚 到 7 日 凌 晨 上 海 过 程 雨 量 普 遍 达 到 暴 雨 到 大 暴 雨, 局 部 地 区 特 大 暴 雨, 市 区 风 力 8 ~ 10 级, 长 江 口 区 和 沿 江 沿 海 地 区 9 ~ 11 级, 上 海 市 沿 海 海 面 和 洋 山 港 区 12 级 以 上 麦 莎 导 致 上 海 受 灾 人 口 万 人, 农 作 物 受 灾 面 积 5. 6 万 公 顷, 绝 收 面 积 万 公 顷, 菜 价 上 涨 30% ; 倒 塌 房 屋 1. 5 万 间, 损 坏 房 屋 1. 4 万 间 ; 因 灾 直 接 经 济 损 失 亿 元 10 年 来 最 强 的 台 风 为 2011 年 超 强 台 风 梅 花, 台 风 中 心 风 力 17 级 虽 然 梅 花 并 没 有 对 上 海 造 成 严 重 灾 害, 但 由 于 其 路 径 飘 忽 诡 异, 必 须 做 好 防 御 准 备 工 作 上 海 全 市 为 抵 御 台 风 梅 花 共 撤 离 转 移 各 类 人 员 万 人, 进 港 避 风 船 只 近 5000 艘, 这 是 上 海 防 汛 史 上 单 次 台 风 转 移 人 数 之 最 ( 二 ) 潮 位 趋 高 136 黄 浦 江 苏 州 河 口 的 最 高 潮 位, 20 世 纪 50 ~ 60 年 代 是 4. 5 米, 到 70 ~ 80 年

3 代 上 升 到 5 米, 90 年 代 以 后 升 到 5. 5 米 5. 7 米, 最 高 达 米, 潮 位 呈 抬 高 趋 势 20 世 纪 50 ~ 90 年 代 之 间, 5 米 以 上 高 潮 位 共 出 现 7 次, 其 中 80 年 代 2 次, 90 年 代 5 次, 2000 年 一 年 就 出 现 了 4 次, 2002 年 也 出 现 了 1 次 年 以 来, 5 米 以 上 的 异 常 高 潮 位 没 有 出 现, 但 汛 期 超 过 警 戒 水 位 的 次 数 不 断 提 高 2010 年 黄 浦 江 米 市 渡 站 超 警 戒 水 位 29 次, 2011 年 米 市 渡 站 超 警 戒 水 位 59 次 表 ~ 2011 年 黄 浦 江 米 市 渡 站 年 度 最 高 水 位 及 超 警 戒 水 位 次 数 年 度 最 高 水 位 ( 米 ) 超 警 戒 次 数 ( 次 ) 站 点 历 史 最 高 水 位 2009 年 2010 年 2011 年 2009 年 2010 年 2011 年 米 市 渡 站 资 料 来 源 : 2009 ~ 2011 年 汛 期 (6 ~ 9 月 ) 上 海 地 区 水 情 总 结 ( 三 ) 短 时 局 部 强 降 雨 突 发 由 于 海 洋 环 流 气 候 及 城 市 气 候 的 改 变, 近 年 来 上 海 主 汛 期 暴 雨 越 来 越 多 地 表 现 出 短 时 局 部 强 降 雨 为 主 的 态 势 如 2000 年, 汛 期 连 续 4 个 下 午 发 生 强 降 雨, 局 部 地 区 每 小 时 雨 量 达 90 ~ 100 毫 米, 3 万 多 户 民 居 进 水, 南 京 路 上 也 出 现 积 水 2001 年, 中 心 城 区 连 续 5 天 出 现 强 降 雨, 5 天 总 雨 量 达 到 480 毫 米, 创 上 海 有 气 象 记 录 120 多 年 之 最 暴 雨 造 成 上 海 市 区 6. 4 万 户 民 居 进 水, 保 险 理 赔 达 1 亿 元 2011 年, 汛 期 降 水 短 时 局 部 高 强 度 的 表 现 更 加 明 显 第 一, 汛 期 雨 量 空 间 分 布 不 均, 中 心 城 区 和 宝 山 区 的 雨 量 最 大, 金 山 区 的 雨 量 最 小, 总 体 呈 现 从 中 心 城 区 向 四 周 递 减 的 趋 势 第 二, 汛 期 短 时 强 降 雨 明 显, 8 月 13 日 浦 东 新 区 5 号 沟 站 最 大 1 小 时 降 雨 高 达 毫 米, 8 月 11 日 黄 浦 区 黄 浦 公 园 站 最 大 1 小 时 降 雨 毫 米, 短 时 强 降 水 的 雨 量 明 显 大 于 城 市 排 水 标 准 第 三, 各 月 降 雨 分 布 不 均, 6 月 8 月 雨 量 偏 多, 7 月 9 月 雨 量 明 显 偏 少, 尤 其 9 月 雨 量 异 常 偏 少 1 王 为 人 : 健 全 防 汛 应 急 管 理 机 制 探 索 上 海 防 汛 工 作 新 模 式, 城 市 道 桥 与 防 洪 2007 年 第 4 期 137

4 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 ( 四 ) 风 暴 潮 三 碰 头 和 风 暴 潮 洪 四 碰 头 风 暴 潮 三 碰 头 或 风 暴 潮 洪 四 碰 头 是 指 台 风 暴 雨 洪 汛 天 文 大 潮 叠 加 作 用 下, 黄 浦 江 水 位 异 常 超 高, 是 对 上 海 最 为 不 利 的 防 汛 形 势 风 暴 潮 三 碰 头 的 局 面 在 近 10 年 来 时 常 出 现 1999 年, 太 湖 流 域 出 现 全 流 域 的 大 洪 水, 同 时 上 海 梅 雨 期 延 长 至 7 月 20 日 才 结 束, 造 成 黄 浦 江 潮 位 异 常 偏 高 2005 年 麦 莎 台 风 2009 年 莫 拉 克 台 风 来 袭 时, 都 是 与 天 文 大 潮 太 湖 水 位 高 涨 向 黄 浦 江 泄 洪 同 时 出 现, 风 暴 潮 三 碰 头 风 暴 潮 洪 四 碰 头 的 局 面 导 致 上 海 防 汛 形 势 十 分 严 峻 二 上 海 防 洪 防 汛 体 系 上 海 已 经 基 本 形 成 了 以 千 里 海 塘 千 里 江 堤 区 域 除 涝 城 镇 排 水 为 主 的 防 汛 工 程, 结 合 防 洪 防 汛 管 理 机 制 的 上 海 防 汛 体 系 ( 一 ) 防 洪 防 汛 工 程 新 中 国 成 立 以 后, 1954 年 起 即 着 手 全 面 整 修 海 塘 和 江 泖 圩 堤 ; 1956 年 起 在 市 区 局 部 地 段 修 筑 砖 石 块 石 结 构 的 防 汛 墙 以 后 随 着 国 力 的 增 强, 于 1963 年 全 面 修 筑 市 区 防 汛 墙, 并 多 次 加 高 加 固 海 塘 市 区 防 汛 墙 和 郊 区 江 泖 圩 堤, 不 断 提 高 防 御 标 准 改 革 开 放 以 来, 随 着 经 济 实 力 不 断 增 强, 上 海 在 长 三 角 乃 至 全 国 的 地 位 不 断 提 升, 上 海 的 防 汛 工 作 也 进 入 了 一 个 新 的 发 展 时 期 自 1949 年 以 来, 上 海 市 在 防 汛 设 施 基 础 建 设 上 累 计 投 入 超 过 400 亿 元 目 前, 上 海 以 千 里 海 塘 千 里 江 堤 区 域 除 涝 城 镇 排 水 为 主 体 的 防 汛 工 程 体 系 基 本 形 成 1. 千 里 海 塘 截 至 2010 年 底, 上 海 市 已 建 成 一 线 海 塘 公 里, 其 中 达 到 抵 御 200 年 一 遇 潮 位 加 12 级 风 标 准 的 共 公 里, 占 22% ; 达 到 抵 御 100 年 一 遇 潮 位 加 11 级 风 以 上 防 御 标 准 的 共 公 里, 占 56. 6% ; 其 余 公 里 则 是 达 到 抵 御 100 年 一 遇 潮 位 加 不 足 11 级 风 的 防 御 能 力, 占 21. 3% ( 见 图 2 图 3) 138

5 图 2 上 海 千 里 海 塘 分 布 资 料 来 源 : 上 海 市 防 汛 信 息 中 心 图 3 上 海 千 里 海 塘 的 防 御 能 力 结 构 资 料 来 源 : 上 海 市 防 汛 信 息 中 心 139

6 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 2. 千 里 江 堤 黄 浦 江 防 汛 墙 全 长 490 公 里, 下 游 市 区 段 按 千 年 一 遇 潮 位 设 防, 下 游 防 汛 墙 总 长 298 公 里 也 就 说 上 海 千 年 一 遇 的 防 汛 墙 占 总 长 度 的 60% 以 上 黄 浦 江 上 游 干 流 及 其 支 流 段 防 汛 墙 192 公 里, 防 御 标 准 为 50 年 一 遇 经 过 多 年 来 防 汛 墙 的 不 断 建 造 整 修 加 固, 黄 浦 江 两 岸 已 形 成 从 吴 淞 口 到 江 浙 地 界 的 全 封 闭 防 线 ( 见 图 4) 图 4 上 海 千 里 江 堤 分 布 资 料 来 源 : 上 海 市 防 汛 信 息 中 心 3. 区 域 除 涝 工 程 上 海 城 市 高 楼 密 布, 夏 季 热 岛 效 应 明 显, 极 易 在 特 定 地 理 气 候 条 件 下 形 成 局 部 强 对 流 天 气 和 突 发 暴 雨 从 而 造 成 部 分 地 区, 尤 其 是 地 势 较 低 地 区 内 涝 严 重 为 此, 上 海 市 制 定 出 相 关 的 水 利 规 划, 将 市 郊 分 为 14 个 水 利 片 分 片 综 合 治 理, 目 前 已 建 圩 区 385 个 圩 堤 2637 公 里, 排 涝 泵 站 1116 座 水 闸 1910 座, 平 均 除 涝 标 准 达 到 15 年 一 遇, 使 低 洼 地 区 的 挡 潮 排 水 除 涝 能 力 有 了 较 大 提 高 4. 城 市 排 水 系 统 根 据 上 海 市 城 镇 雨 水 排 水 系 统 专 业 规 划, 2020 年 前 全 市 规 划 雨 水 排 水 系 140

7 统 361 个 在 多 年 努 力 下, 截 至 2010 年 底, 已 建 成 雨 水 排 水 系 统 255 个 其 中 外 环 线 以 内 规 划 建 设 的 281 个 雨 水 排 水 系 统, 已 经 建 成 216 个, 约 占 规 划 的 77%, 全 市 雨 水 泵 站 排 水 能 力 约 3000 立 方 米 / 秒 1 十 二 五 期 间, 中 心 城 区 计 划 新 建 和 完 善 虹 许 龙 华 机 场 等 28 个 排 水 系 统, 新 增 雨 水 排 水 能 力 500 立 方 米 / 秒, 基 本 消 除 建 成 区 空 白 点 和 低 标 排 水 系 统 ; 郊 区 重 点 建 设 南 桥 青 浦 嘉 定 新 城 和 大 型 居 住 区 排 水 系 统 进 行 排 水 管 网 的 更 新 改 造, 实 施 中 心 城 区 道 路 积 水 改 善 工 程 截 至 2010 年, 组 织 实 施 道 路 积 水 改 善 工 程 项 目 191 个, 涉 及 中 心 城 区 的 203 条 路 段, 扩 容 改 造 排 水 管 道 93 公 里 2 这 些 道 路 积 水 点 改 造, 对 完 善 中 心 城 区 排 水 系 统 管 网, 提 高 排 水 能 力 起 到 了 积 极 作 用 ( 二 ) 防 洪 防 汛 管 理 机 制 上 海 防 洪 防 汛 管 理 机 制 可 以 归 结 为, 在 各 类 防 汛 法 规 条 例 的 安 排 下, 由 上 海 市 防 汛 指 挥 部 统 一 指 挥, 积 极 探 索 防 汛 应 急 管 理 的 高 效 机 制 1. 防 汛 法 规 条 例 (1) 上 海 市 防 汛 条 例 2003 年 9 月 1 日, 上 海 市 行 政 区 域 内 防 御 和 减 轻 台 风 暴 雨 高 潮 以 及 洪 水 引 起 灾 害 的 第 一 部 法 规 上 海 市 防 汛 条 例 正 式 实 施, 标 志 着 上 海 防 汛 工 作 开 始 步 入 法 制 化 轨 道 上 海 市 防 汛 条 例 分 7 章, 共 54 条, 对 防 汛 日 常 工 作 组 织 体 系 和 防 汛 抢 险 工 作 职 责 防 汛 规 划 和 防 汛 预 案 的 编 制 及 执 行 防 汛 工 程 设 施 建 设 和 管 理 河 道 管 理 范 围 内 建 设 项 目 管 理, 以 及 涉 及 防 汛 安 全 的 工 程 设 施 建 设 等 方 面 都 提 出 了 具 体 要 求 并 针 对 目 前 河 道 防 汛 墙 海 塘 和 排 水 设 施 等 重 要 防 汛 工 程 设 施 管 理 上 存 在 的 问 题, 进 一 步 对 查 处 毁 损 防 汛 设 施 危 害 防 汛 安 全 的 行 为 作 出 了 更 具 操 作 性 的 规 定 同 时, 条 例 还 对 各 级 防 汛 指 挥 机 构 水 行 政 主 管 部 门 以 及 有 防 汛 任 务 的 部 门 和 单 位 及 其 工 作 人 员 不 履 行 法 定 义 务 和 职 责 的 行 为 设 定 了 相 应 的 法 律 责 任 条 款 1 2 沈 依 云 称 255 个 雨 水 排 水 系 统 已 建 成, 2011 年 8 月 8 日 新 民 晚 报 沈 依 云 称 255 个 雨 水 排 水 系 统 已 建 成, 2011 年 8 月 8 日 新 民 晚 报 141

8 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 (2) 上 海 市 防 汛 防 台 专 项 应 急 预 案 上 海 市 防 汛 防 台 专 项 应 急 预 案 颁 布 之 后, 每 年 都 会 根 据 汛 期 形 势 作 出 修 订 对 应 急 处 置 原 则 防 汛 防 台 重 点 预 警 信 号 分 类 和 发 布 权 限 指 挥 体 系 工 作 职 责 日 常 管 理 抢 险 救 灾 责 任 和 要 求 抢 险 救 灾 保 障 以 及 新 闻 发 布 等 都 作 了 具 体 规 定, 保 证 遇 到 灾 情 能 迅 速 有 效 地 展 开 抢 险 救 灾 工 作 按 照 上 海 市 防 汛 防 台 预 案, 电 力 通 信 水 务 市 容 房 地 绿 化 交 通 化 救 公 安 消 防 和 城 建 集 团 建 工 集 团 等 专 业 抢 险 队 伍 全 面 进 入 临 战 状 态, 随 时 听 从 市 防 汛 指 挥 部 的 统 一 调 度, 并 赶 赴 抢 险 现 场 医 疗 卫 生 部 门 组 成 了 以 三 级 甲 等 医 院 为 主 的 医 疗 救 护 力 量, 做 好 了 随 时 救 治 伤 员 的 准 备 电 气 集 团 纺 织 控 股 等 防 汛 抢 险 物 资 储 备 单 位 和 交 运 集 团 等 运 输 单 位 加 强 了 值 班, 以 确 保 物 资 紧 急 调 运 需 要 武 警 上 海 市 总 队 和 驻 沪 三 军 分 别 组 建 了 抢 险 突 击 队, 做 好 了 随 时 承 担 抢 险 突 击 任 务 的 准 备 此 外, 上 海 在 1998 年 制 定 了 上 海 市 河 道 管 理 条 例, 2002 年 又 修 订 了 上 海 市 排 水 管 理 条 例, 加 上 以 前 制 定 的 上 海 市 滩 涂 管 理 条 例 上 海 市 海 塘 管 理 办 法 上 海 市 黄 浦 江 防 汛 墙 保 护 办 法 等, 为 各 级 政 府 规 范 化 开 展 防 汛 防 台 工 作 提 供 了 有 力 的 法 律 保 障 2. 指 挥 机 构 新 中 国 成 立 前, 上 海 没 有 专 设 的 防 汛 指 挥 机 构 新 中 国 成 立 后, 1949 年 7 月 24 日, 第 6 号 台 风 在 金 山 卫 登 陆, 台 风 暴 雨 高 潮 三 害 同 时 袭 击 上 海, 全 市 党 政 军 民 奋 力 抗 灾 为 了 统 一 领 导 全 市 防 汛 工 作, 市 政 府 遂 于 1950 年 成 立 防 汛 总 指 挥 部, 其 办 事 机 构 设 在 市 工 务 局 1955 年 6 月 10 日, 市 人 委 举 行 第 四 次 行 政 会 议, 讨 论 通 过 了 防 汛 方 针 原 则, 宣 布 正 式 成 立 上 海 市 防 汛 总 指 挥 部, 统 一 领 导 全 市 防 汛 工 作, 其 领 导 成 员 由 市 人 委 及 有 关 委 办 局 领 导 兼 任 1959 年 后, 市 防 汛 总 指 挥 部 成 为 常 设 机 构, 下 设 办 公 室 1960 年 10 月, 市 防 汛 总 指 挥 部 书 面 报 告 市 人 委, 提 出 防 汛 办 公 室 在 非 汛 期 不 予 撤 销, 继 续 工 作 1962 年 以 前 防 汛 办 公 室 设 在 市 气 象 局 内 1962 ~ 1967 年, 设 在 市 人 委 办 公 厅 机 关 事 务 管 理 局 内 1978 年 8 月, 市 防 汛 指 挥 部 办 公 室 挂 靠 市 农 田 基 本 建 设 指 挥 部 防 汛 办 公 室 是 市 防 汛 指 挥 部 的 办 事 机 构, 具 体 负 责 全 市 防 汛 日 常 工 作 142

9 2000 年 5 月, 作 为 主 管 全 市 防 汛 防 台 工 作 的 政 府 职 能 部 门 上 海 市 水 务 局 成 立 上 海 市 防 汛 指 挥 部 设 于 上 海 市 水 务 局 之 下 自 此, 上 海 防 汛 指 挥 部 凭 借 城 乡 一 体, 水 利 供 水 排 水 行 业 全 覆 盖 的 体 制 优 势, 以 防 汛 应 急 管 理 为 保 障, 大 力 推 动 防 汛 基 础 设 施 建 设, 并 有 序 开 展 防 汛 应 急 管 理 的 各 项 工 作 3. 应 急 管 理 为 更 大 程 度 地 改 进 排 涝 速 度, 最 大 程 度 地 利 用 水 利 供 水 排 水 一 体 化 的 优 势, 实 行 由 一 个 部 门 对 水 质 和 水 量 负 责 的 制 度, 市 防 汛 指 挥 部 通 过 充 分 整 合 并 吸 收 了 涉 及 排 水 水 利 行 业 的 所 有 防 汛 预 案, 从 而 实 现 了 水 利 业 的 河 道 水 闸 与 排 水 行 业 的 泵 站 管 道 的 统 一 调 度, 统 一 管 理, 建 立 应 急 联 动 机 制, 使 排 涝 效 率 得 到 了 有 效 的 提 高, 并 产 生 了 显 著 的 环 境 效 益 社 会 效 益 上 海 防 汛 应 急 管 理 也 在 上 海 的 市 区 和 郊 区 建 立 了 两 级 政 府 两 级 管 理, 三 级 政 府 三 级 管 理 和 条 块 结 合 的 防 汛 模 式 并 在 实 践 中 不 断 吸 收 经 验 教 训, 不 断 探 索 和 创 新 例 如, 建 立 并 有 力 执 行 区 域 防 汛 联 席 会 议 制 度, 健 全 了 准 确 科 学 公 正 合 理 层 次 分 明 有 序 的 区 域 性 防 汛 决 策 指 挥 系 统, 进 一 步 完 善 了 采 集 数 据 共 享 资 源 的 信 息 应 用 体 系, 也 体 现 了 区 域 性 防 汛 排 涝 与 水 安 全 的 统 一 的 根 本 准 则, 推 动 了 区 域 的 防 汛 除 涝 的 工 作, 提 高 了 区 域 防 汛 应 急 管 理 水 平, 为 以 后 制 定 应 急 管 理 措 施 提 供 了 有 益 经 验 同 时, 排 水 行 业 在 规 范 服 务 达 标 的 基 础 上 严 格 执 行 职 责 分 明 分 工 明 确 的 责 任 制, 建 立 市 区 联 手, 泵 管 联 动, 网 格 化 管 理 的 管 理 模 式, 排 水 行 业 的 3 家 排 水 运 营 公 司 及 下 属 6 个 防 汛 部 门 分 别 与 中 心 城 区 12 个 区 市 政 署 给 排 水 管 理 所 和 15 个 养 护 公 司 建 立 了 联 防 制 度, 使 整 个 防 御 排 水 体 系 的 应 急 能 力 得 到 进 一 步 的 加 强 4. 防 汛 信 息 化 建 设 古 往 今 来, 我 们 建 立 了 许 多 牢 固 的 防 汛 工 程, 然 而 经 验 告 诉 我 们 灾 难 依 然 会 发 生 单 纯 地 通 过 牢 固 工 程 防 守 已 不 能 有 效 地 解 决 问 题, 不 仅 要 建 立 牢 固 的 防 汛 工 程, 也 要 做 到 在 汛 前 利 用 相 关 科 学 信 息 化 系 统 尽 可 能 多 地 收 集 汛 情 信 息, 建 立 防 汛 信 息 化 体 系, 以 方 便 提 醒 我 们 在 汛 前 充 分 做 好 抵 御 汛 洪 灾 害 的 准 备 工 作, 从 而 有 效 预 防 灾 害 近 年 来, 上 海 水 务 局 等 相 关 部 门 及 时 采 集 水 利 气 象 海 洋 海 事 水 文 等 部 门 的 汛 情 信 息, 建 立 了 信 息 化 平 台, 包 括 信 息 采 集 系 统 设 施 管 理 系 统 调 度 监 控 系 统 视 频 会 议 系 统 和 信 息 发 布 系 统, 实 现 了 远 程 实 时 采 集 和 143

10 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 传 输 风 雨 雪 信 息, 视 频 监 控 重 要 防 汛 节 点, 对 海 塘 泵 闸 堤 防 设 施 险 工 险 段 以 及 防 汛 物 资 进 行 了 数 字 化 管 理, 实 时 更 新 灾 情 信 息, 即 时 群 发 防 汛 信 息, 通 过 提 供 及 时 有 效 的 汛 情 信 息, 从 而 大 大 方 便 了 相 关 部 门 的 汛 情 指 导 和 决 策 工 作 5. 排 水 抢 险 措 施 为 了 化 解 城 市 汛 期 道 路 积 水 和 民 生 排 水 问 题, 排 水 行 业 在 主 汛 期 采 取 了 一 系 列 措 施 确 保 在 最 短 时 间 化 解 险 情 如 通 过 开 展 夏 令 热 线 创 佳 绩 立 功 竞 赛 活 动, 确 保 泵 机 完 好, 排 水 畅 通, 做 到 防 御 标 准 内 不 积 水, 超 过 标 准 积 水 少, 退 水 快, 不 造 成 负 面 影 响 ; 排 水 突 击 队 充 分 做 好 抢 险 设 备 维 护 保 养 和 应 急 排 水 准 备, 随 时 准 备 为 积 水 地 块 路 段 应 急 抢 排, 支 援 小 区 排 水, 保 障 排 水 安 全 ; 针 对 建 设 工 地, 特 别 是 对 重 大 建 设 工 程, 联 合 开 展 以 轨 道 交 通 建 设 工 地 及 周 边 排 水 设 施 养 护 维 护 和 保 护 为 主 题 的 三 护 行 动, 实 现 工 地 周 边 日 巡 视 周 清 捞 月 疏 通 ; 针 对 夏 令 热 线 受 理 的 投 诉 问 题 和 排 水 窗 口 在 服 务 过 程 中 反 映 出 来 的 问 题, 第 一 时 间 赶 赴 现 场 进 行 处 理, 妥 善 解 决 问 题 三 上 海 防 洪 防 汛 工 作 面 临 的 挑 战 上 海 的 防 洪 防 汛 工 作 不 仅 要 面 临 全 球 气 候 变 化 所 导 致 各 类 复 杂 天 气 现 象 的 直 接 威 胁, 在 城 市 防 洪 防 汛 基 础 设 施 建 设 方 面 也 存 在 不 足, 同 时 城 市 建 设 中 的 不 足 以 及 地 面 沉 降 等 异 常 地 质 现 象 增 加 了 城 市 防 汛 工 作 的 复 杂 性 和 艰 巨 性 ( 一 ) 全 球 气 候 变 暖 带 来 直 接 威 胁 全 球 气 候 变 暖 是 一 个 复 杂 的 气 候 现 象, 其 直 接 表 现 为 海 平 面 上 升 并 且 由 于 气 候 系 统 的 内 在 变 化, 也 出 现 各 类 极 端 天 气 事 件 频 繁 等 不 利 的 气 候 现 象, 给 沿 海 城 市 的 防 汛 工 作 带 来 直 接 的 挑 战 1. 海 平 面 上 升 英 国 气 象 部 门 负 责 下 一 套 气 候 变 化 方 案 开 发 管 理 的 杰 夫 吉 金 斯 博 士 和 前 英 国 卫 报 环 境 版 主 编 自 由 撰 稿 人 保 罗 布 朗, 均 提 过 全 球 气 候 变 暖 海 平 面 上 升 港 口 城 市 面 临 灭 顶 之 灾 这 三 者 之 间 有 着 必 然 联 系, 在 全 球 海 平 面 以 1. 7 毫 米 / 年 的 速 率 上 升 的 同 时, 我 国 海 平 面 上 升 的 速 率 达 到 2. 6 毫 米 / 年, 而 作 为 我 国 沿 海 城 市 之 一 的 上 海, 被 认 定 其 危 险 系 数 较 高 据 IPCC ( 政 府 间 气 候 144

11 变 化 专 门 委 员 会 ) 估 算, 在 21 世 纪, 全 球 海 平 面 将 会 上 升 0. 9 ~ 88 厘 米 气 温 升 高 冰 川 后 退 格 陵 兰 和 南 极 冰 盖 融 化 是 造 成 这 种 现 象 的 三 大 原 因 其 中 受 影 响 最 大 的 是 印 度 次 大 陆 和 东 南 亚 地 区, 在 中 国, 受 影 响 很 大 的 是 太 湖 流 域 据 最 新 研 究, 若 温 室 气 体 还 像 以 前 那 样 不 加 控 制 地 排 放, 预 计 到 2050 年, 像 上 海 等 沿 海 城 市 有 可 能 会 被 海 水 淹 没 当 然, 未 来 海 平 面 上 升 的 速 度 也 许 没 有 预 计 的 那 么 快, 但 要 考 虑 这 其 中 的 风 险 尽 管 上 海 的 堤 防 建 设 相 对 完 善, 但 我 们 需 要 注 意 : 某 一 天 若 发 生 因 地 面 沉 降 气 候 变 暖 冰 川 融 化 等 引 起 的 海 平 面 本 身 上 升 以 及 月 球 引 力 产 生 的 天 文 大 潮 和 台 风 等 风 暴 潮 一 起 叠 加 的 海 平 面 上 升, 那 时 是 否 还 能 承 受 海 水 入 侵 也 是 海 平 面 上 升 和 流 域 水 系 统 失 衡 所 产 生 的 水 文 现 象 咸 潮 一 般 发 生 在 每 年 11 月 至 来 年 4 月, 当 长 江 处 于 枯 水 期, 来 自 上 游 的 淡 水 流 量 不 足 以 抗 衡 来 自 东 海 的 盐 水 流 量, 盐 水 就 会 沿 河 而 上, 形 成 咸 潮 入 侵 自 2006 年 以 来, 上 海 每 个 冬 春 季 节 发 生 的 咸 潮 次 数 居 高 不 下, 详 见 表 2 表 年 下 半 年 至 2011 年 上 半 年 上 海 咸 潮 发 生 次 数 时 间 咸 潮 次 数 2006 年 下 半 年 至 2007 年 上 半 年 年 下 半 年 至 2008 年 上 半 年 年 下 半 年 至 2009 年 上 半 年 年 下 半 年 至 2010 年 上 半 年 年 下 半 年 至 2011 年 上 半 年 7 资 料 来 源 : 2008 ~ 2010 年 中 国 海 洋 灾 害 公 报 此 外, 上 海 咸 潮 发 生 日 期 有 冬 季 越 来 越 提 前 春 季 持 续 时 间 越 来 越 长 的 趋 势 2011 年 5 月, 由 于 长 江 中 上 游 持 续 干 旱, 上 海 发 生 了 持 续 时 间 长 达 半 个 月 的 罕 见 咸 潮 2011 年 11 月 2 日, 上 海 秋 冬 首 次 咸 潮 就 提 前 来 袭 盐 水 入 侵 给 上 海 城 市 供 水 安 全 及 防 洪 防 汛 工 作 带 来 严 重 负 面 影 响 2. 短 时 集 中 强 降 雨 增 加 随 着 全 球 气 候 变 暖, 城 市 热 岛 效 应 加 剧, 上 海 城 区 降 雨 量 在 逐 年 增 加 雨 洪 管 理 平 台 对 上 海 近 40 年 来 的 降 水 资 料 进 行 分 析, 发 现 其 间 上 海 市 年 均 降 水 量 的 增 幅 约 5 毫 米, 年 均 降 水 天 数 却 在 减 少, 平 均 每 10 年 减 少 3 天 这 意 味 着, 145

12 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 上 海 近 40 年 来 降 雨 的 特 点 是 更 集 中 化, 总 次 数 减 少 每 次 的 雨 量 增 大 尤 其 近 10 年 来, 大 暴 雨 的 频 率 高 于 40 年 的 平 均 值 1874 ~ 2007 年 的 百 余 年, 上 海 汛 期 小 雨 中 雨 日 数 及 占 降 水 总 日 数 的 比 例 均 存 在 不 明 显 的 减 小 趋 势, 而 大 雨 暴 雨 日 数 及 占 降 水 总 日 数 的 比 例 均 有 增 加 趋 势 20 世 纪 80 年 代 以 来 上 海 汛 期 的 降 水 日 数 减 少, 降 水 强 度 增 强 ( 特 别 是 大 雨 以 上 的 降 水 强 度 增 强 ); 汛 期 的 降 水 时 段 也 更 为 集 中 1 前 文 所 述, 2011 年 主 汛 期 降 水 短 时 局 部 高 强 度 的 表 现 更 加 明 显 3. 极 端 天 气 事 件 1873 ~ 2007 年 间, 上 海 极 端 最 高 气 温 总 体 上 无 显 著 变 化 趋 势, 极 端 最 低 气 温 则 以 每 10 年 C 线 性 倾 向 率 显 著 增 加 极 端 高 温 日 数 在 2001 ~ 2007 年 间 最 多, 在 60 年 代 较 少, 极 端 低 温 日 数 以 每 10 年 天 的 线 性 倾 向 率 显 著 减 少, 在 2001 ~ 2007 年 期 间 最 少 20 世 纪 80 年 代 起, 上 海 市 区 极 端 最 高 气 温 明 显 高 于 近 郊 和 远 郊, 高 温 日 数 明 显 多 于 近 郊 和 远 郊 2 ( 二 ) 防 汛 基 础 设 施 防 汛 能 力 有 待 进 一 步 提 升 上 海 业 已 形 成 了 千 里 江 堤 千 里 海 塘 区 域 排 涝 以 及 城 市 排 水 系 统 所 组 成 的 城 市 防 洪 防 汛 基 础 设 施 体 系, 但 这 些 基 础 设 施 建 设 在 历 次 防 范 台 风 暴 雨 的 过 程 中, 不 同 程 度 地 暴 露 出 蓄 调 排 挡 能 力 不 足 的 问 题, 城 市 排 水 系 统 的 压 力 较 大 1. 防 汛 墙 和 海 塘 防 汛 墙 的 建 设 始 于 20 世 纪 50 年 代, 当 时 建 设 标 准 低, 虽 经 多 次 加 高 加 固, 但 墙 体 结 构 和 材 料 随 着 时 间 的 推 移, 在 不 断 老 化 早 年 建 设 的 208 公 里 市 区 段 中 有 72 段 18 公 里 存 在 基 础 不 稳 结 构 损 坏 强 度 不 足 和 渗 漏 险 情 3 虽 经 多 次 加 高 加 固, 但 现 有 部 分 墙 体 仍 存 在 一 些 问 题 第 一, 在 暴 雨 和 高 潮 位 双 重 影 响 下, 出 现 局 部 漫 提 和 渗 漏 等 险 情 如 在 台 风 梁 萍 陈 褒 德 陈 伯 民 : 上 海 地 区 百 余 年 汛 期 降 水 的 气 候 变 化 特 征, 第 五 届 长 三 角 科 技 论 坛 长 三 角 气 象 科 技 创 新 论 坛, 2008 崔 林 丽 史 军 周 伟 东 : 上 海 极 端 气 温 变 化 特 征 及 其 对 城 市 化 的 影 响, 地 理 科 学 2009 年 第 1 期 章 震 宇 : 上 海 防 汛 形 势 分 析 及 应 急 管 理 对 策 措 施, 城 市 道 桥 与 防 洪 2006 年 第 6 期 146

13 麦 莎 期 间, 黄 浦 江 上 游 大 泖 港 水 位 超 过 设 防 标 准 而 局 部 漫 堤, 造 成 金 山 区 朱 泾 镇 松 江 区 泖 港 镇 严 重 受 涝 ; 而 一 线 海 塘 外 抵 御 堤 外 风 浪 的 保 滩 工 程 仍 显 不 足, 横 沙 岛 海 塘 甚 至 出 现 局 部 越 浪 冲 刷 第 二, 防 汛 墙 的 日 常 维 修 维 护 管 理 问 题 较 为 突 出 如 2009 年 6 月 26 日, 闵 行 区 莲 花 南 路 罗 秀 路 路 口 的 淀 浦 河 河 道 南 侧 防 汛 墙 严 重 损 坏 经 水 务 部 门 测 量, 约 83 米 防 汛 墙 严 重 损 毁, 河 床 被 抬 起 约 5 米 宽 防 汛 墙 损 毁 的 原 因 与 该 工 地 堆 积 泥 土 过 多 有 关 此 后 第 二 天, 就 发 生 了 莲 花 河 畔 景 苑 13 层 住 宅 倒 塌 事 故 第 三, 部 分 防 汛 墙 的 实 际 防 御 能 力 因 海 平 面 上 升 和 地 面 沉 降 等 影 响 已 较 初 始 防 御 标 准 有 所 降 低 2. 城 市 排 水 系 统 及 雨 水 泵 站 整 体 来 看, 上 海 的 排 水 标 准 基 本 达 到 一 年 一 遇 的 水 平 但 城 镇 排 水 设 施 建 设 仍 存 在 空 白 点 截 至 2010 年 底, 全 市 规 划 的 361 个 雨 水 排 水 系 统, 有 106 个 尚 未 建 设 ; 已 建 成 的 排 水 系 统 中 有 16 个 低 于 一 年 一 遇 的 标 准 在 暴 雨 和 特 大 暴 雨 情 况 下, 部 分 地 区 的 马 路 和 低 洼 地 带 出 现 严 重 积 水 如 2010 年 上 海 汛 期 14 场 暴 雨 造 成 的 市 区 道 路 积 水 路 段 达 223 条 ( 段 ) 次 积 水, 其 中 因 连 管 不 畅 雨 水 口 少 等 先 天 不 足 引 起 的 积 水 有 22 条 ( 段 ) 次, 占 9. 87% ; 因 工 地 施 工 影 响 造 成 积 水 有 8 条, 占 3. 59% ; 因 系 统 空 白, 低 标 造 成 积 水 有 35 条, 占 % ; 雨 量 过 大, 超 过 标 准 等 其 他 原 因 造 成 积 水 124 条, 占 % 1 在 抵 御 强 台 风 麦 莎 期 间, 苏 州 河 虹 口 港 杨 树 浦 港 虬 江 新 泾 港 等 内 河 水 位 猛 涨, 迫 使 沿 河 排 水 泵 站 一 度 停 机, 加 剧 了 市 区 积 水, 防 汛 墙 也 多 处 出 现 险 情 排 水 系 统 雨 污 合 流 与 分 流 制 并 存 郊 区 新 城 建 设 中 一 般 都 采 取 雨 污 分 流 制, 旧 城 区 基 本 上 是 雨 污 合 流 制 但 不 得 不 说, 这 两 种 模 式 在 防 洪 防 汛 中 都 存 在 着 缺 陷 合 流 制 排 水 系 统, 由 于 在 道 路 下 只 有 一 条 管 道, 养 护 管 理 工 作 量 小 在 雨 季 只 可 能 将 部 分 雨 污 混 合 水 截 流 送 入 污 水 处 理 厂, 出 现 强 降 水 时 大 量 的 雨 污 混 合 水 受 截 流 能 力 的 限 制, 而 直 接 溢 流 进 入 水 体, 造 成 水 体 的 污 染 在 分 流 制 排 水 系 统 中, 雨 水 管 道 口 径 略 小 于 合 流 管 道, 所 以 排 水 量 其 实 是 低 于 合 流 制 系 统 的 同 时 分 流 制 系 统 由 于 初 期 径 流 雨 水 受 地 面 污 染 的 影 响, 其 污 染 物 浓 度 是 很 高 的, 同 样 会 造 成 水 体 的 污 染 城 市 排 水 系 统 的 正 常 运 转 同 样 需 要 大 量 日 常 的 维 修 维 护 保 养, 以 确 保 在 强 1 设 施 落 后 申 城 排 水 系 统 仍 存 空 白 点, 2011 年 6 月 25 日 东 方 早 报 147

14 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 降 雨 时 能 够 畅 通 高 效 排 水 但 据 中 国 城 市 建 设 统 计 年 鉴 统 计, 目 前 国 内 大 部 分 城 市 用 于 市 政 基 础 设 施 的 财 政 性 资 金 仅 有 4% 投 入 到 排 水 系 统 维 护 ; 养 护 维 修 资 金 90% 依 靠 地 方 财 政 投 入, 难 以 按 标 准 进 行 定 期 养 护 维 护, 从 而 产 生 汛 情 隐 患 此 外, 上 海 的 排 水 系 统 设 计 还 较 为 原 始, 基 本 只 有 排 水 这 单 一 的 手 段 但 实 际 上, 现 代 城 市 排 水 系 统 是 应 该 兼 具 调 蓄 和 排 水 功 能 的 上 海 已 经 完 成 的 苏 州 河 二 期 工 程 建 设 的 所 谓 调 蓄 池 就 是 具 备 调 蓄 功 能 的 基 础 设 施, 但 就 整 个 城 市 来 看, 排 水 系 统 的 调 蓄 规 模 和 功 能 还 远 远 不 足 ( 三 ) 地 面 沉 降 等 异 常 地 质 现 象 增 加 城 市 防 汛 的 复 杂 性 和 艰 巨 性 上 海 是 中 国 发 生 地 面 沉 降 现 象 最 早 影 响 最 大 危 害 最 深 的 城 市 自 1921 年 发 现 地 面 沉 降 以 来, 至 2006 年 地 面 平 均 沉 降 米, 最 大 沉 降 量 达 米 1957 ~ 1961 年 期 间, 沉 降 急 剧 发 展, 沉 降 速 率 超 过 110 毫 米 / 年 1966 年 以 来, 上 海 采 取 压 缩 地 下 水 开 采 量 调 整 地 下 水 开 采 层 次 开 展 地 下 水 人 工 回 灌 等 综 合 措 施, 地 面 沉 降 得 到 有 效 控 制, 年 平 均 沉 降 速 率 维 持 在 10 毫 米 左 右 地 面 沉 降 造 成 地 面 高 程 损 失 并 使 之 逐 年 累 积, 同 时 逐 渐 向 外 围 蔓 延 扩 展, 在 上 海 的 陆 域 范 围 内 普 遍 形 成 沉 降 区, 特 别 是 黄 浦 江 两 岸 的 中 心 城 区 沉 降 洼 地 更 为 明 显 1980 ~ 2006 年, 上 海 陆 域 面 积 约 65% 的 累 积 地 面 沉 降 量 为 50 ~ 150 毫 米, 约 25% 为 150 ~ 250 毫 米, 约 10% 为 250 ~ 500 毫 米 此 时 间 段 内, 中 心 城 区 最 大 累 积 沉 降 量 达 500 毫 米 1 地 面 沉 降 显 著 改 变 了 上 海 自 然 地 理 的 下 垫 面 形 态, 使 城 市 防 汛 安 全 受 到 严 重 威 胁 主 要 表 现 在 : 第 一, 地 面 沉 降 使 江 河 水 位 相 对 上 升 并 强 化 海 平 面 上 升 影 响 第 二, 地 面 沉 降 导 致 防 汛 墙 防 洪 标 准 和 抗 洪 能 力 被 削 弱 第 三, 中 心 城 区 形 成 洼 地, 导 致 强 降 雨 时 排 涝 困 难, 积 水 严 重 第 四, 桥 梁 净 空 减 小, 码 头 被 水 淹 的 几 率 增 加, 内 河 航 运 受 阻 第 五, 建 筑 物 基 础 相 对 上 升, 深 井 失 效, 地 下 管 线 被 破 坏 第 六, 地 铁 隧 道 等 城 市 地 下 公 共 工 程 使 用 效 能 降 低 维 护 成 本 增 加 从 河 流 地 貌 演 化 角 度 看, 黄 浦 江 及 其 支 流 苏 州 河 逐 渐 朝 地 上 河 方 向 发 展 这 1 龚 士 良 杨 世 伦 : 地 面 沉 降 对 上 海 城 市 防 汛 安 全 的 影 响, 人 民 长 江 2008 年 第 6 期 148

15 种 趋 势 将 导 致 长 江 口 溺 谷 带 向 上 游 方 向 延 伸, 市 区 河 道 淤 积 也 会 随 之 加 快 上 海 市 区 地 面 标 高 平 均 在 米 以 下, 最 低 标 高 为 ~ 米 若 以 米 标 高 计 算, 200 年 后 市 区 部 分 地 面 将 与 海 平 面 齐 平, 与 荷 兰 的 阿 姆 斯 特 丹 类 似 1 需 要 注 意 的 是, 这 里 计 算 年 限 时, 还 尚 未 考 虑 海 面 上 升 构 造 沉 降 因 素 若 不 加 以 控 制, 中 心 城 区 的 沉 降 洼 地 可 能 与 西 部 地 区 的 湖 沼 洼 地 连 成 一 片, 治 理 将 更 加 困 难 ( 四 ) 城 市 建 设 与 经 济 社 会 发 展 中 的 防 汛 隐 患 改 革 开 放 以 来, 上 海 的 经 济 飞 速 发 展, 城 市 建 设 的 步 伐 也 不 断 加 快 其 中 地 铁 越 江 隧 道 大 型 地 下 商 场 地 下 车 库 民 防 设 施 等 地 下 公 共 市 政 设 施 的 建 设 数 量 也 与 日 俱 增 目 前, 上 海 的 地 下 空 间 开 发 利 用 还 不 完 善, 开 发 深 度 一 般 仅 为 3 ~ 10 米 2 而 地 下 空 间 开 发 利 用, 是 世 界 各 大 经 济 发 达 城 市 拓 展 空 间 的 重 要 手 段, 亦 将 是 上 海 市 城 市 空 间 发 展 的 主 要 方 向 在 地 铁 越 江 隧 道 工 程 地 下 车 库 和 停 车 场 等 地 下 公 共 空 间 工 程 给 上 海 市 经 济 作 出 重 要 贡 献 的 同 时, 也 给 上 海 市 的 防 汛 安 全 工 作 带 来 了 极 大 的 隐 患 此 外, 在 城 市 建 设 过 程 中, 部 分 建 设 工 程 施 工 单 位 违 反 上 海 市 排 水 管 理 条 例 等 法 规, 存 在 乱 排 施 工 泥 浆, 擅 自 封 堵 截 断 搬 迁 排 水 管 道, 损 坏 排 水 管 道 等 违 法 行 为, 严 重 影 响 排 水 系 统 的 安 全 正 常 运 行 部 分 餐 饮 业 单 位 向 排 水 管 道 排 放 油 污 泔 脚 等, 造 成 管 道 堵 塞, 排 水 不 畅 危 害 防 汛 排 水 安 全 四 完 善 上 海 防 汛 防 洪 工 作 的 对 策 建 议 完 善 上 海 的 防 洪 防 汛 工 作, 需 从 上 海 防 汛 的 实 际 入 手, 以 建 设 国 际 大 都 市 的 高 度, 积 极 研 究 和 学 习 国 际 先 进 经 验 突 破 现 有 的 以 控 制 和 防 御 为 主 要 手 段 的 防 洪 防 汛 体 系, 建 立 综 合 管 理 机 制, 采 用 多 种 蓄 调 排 挡 手 段, 与 城 市 经 济 和 人 文 生 活 融 合 发 展 的 防 洪 防 汛 体 系 1 2 戴 雪 荣 等 : 上 海 城 市 地 貌 形 变 与 防 汛 墙 地 理 工 程 透 析, 地 理 研 究 2005 年 第 6 期 邬 显 晨 严 飞 张 琳 琳 : 上 海 市 地 下 公 共 工 程 防 汛 影 响 论 证 的 实 践 探 讨, 地 下 空 间 与 工 程 学 报 2009 年 第 6 期 149

16 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 ( 一 ) 转 变 观 念, 建 立 洪 水 管 理 机 制 从 世 界 范 围 看, 各 国 所 采 取 的 防 洪 策 略 大 致 可 分 为 两 类 : 以 工 程 防 洪 措 施 为 主 和 工 程 防 洪 措 施 与 非 工 程 防 洪 措 施 并 举 其 中 前 者 典 型 国 家 有 日 本 荷 兰 中 国, 后 者 则 以 美 国 法 国 英 国 等 为 代 表 洪 水 管 理 的 概 念 是 相 对 于 单 一 的 以 工 程 措 施 控 制 或 消 除 洪 水 灾 害 的 观 念 提 出 的 与 控 制 洪 水 不 同, 其 对 象 不 再 限 于 洪 水, 还 包 括 土 地 和 人 的 行 为 管 理 在 发 达 国 家, 基 本 上 都 采 取 法 律 的 手 段 来 防 御 城 市 内 涝 比 如, 美 国 的 防 汛 法 律 详 细 地 规 定 了 城 市 内 涝 防 范 治 理 措 施 等 条 文 ; 德 国 通 过 城 市 内 涝 保 险 法, 减 轻 了 政 府 的 防 洪 工 作 的 压 力, 也 培 养 了 公 民 的 自 觉 防 洪 意 识 ; 日 本 在 下 水 道 法 中 严 格 规 定 了 排 水 系 统 的 排 水 能 力 和 各 项 指 标 参 数 国 家 级 的 防 洪 策 略 主 要 体 现 在 非 工 程 措 施 方 面, 如 法 国 在 20 世 纪 上 半 叶 就 开 始 制 定 规 划, 在 20 世 纪 后 期 开 始 执 行 的 自 然 灾 害 风 险 公 布 制 度, 对 灾 害 风 险 区 的 开 发 进 行 了 限 制 管 理, 严 格 规 定 了 在 洪 泛 区 开 发 工 程 的 洪 水 风 险 不 能 转 移 给 其 他 利 益 相 关 方 而 在 英 国, 更 加 注 重 非 工 程 防 洪 策 略, 并 建 立 洪 水 损 失 补 偿 基 金, 灾 害 救 济 基 金, 洪 水 保 险, 洪 水 风 险 分 区, 洪 水 预 报 和 警 报 系 统 等 5 个 有 效 的 措 施 来 有 效 防 洪 ( 二 ) 完 善 防 汛 基 础 设 施 建 设 目 前 上 海 基 本 形 成 了 千 里 海 塘 千 里 江 堤 区 域 除 涝 城 市 排 水 系 统 为 主 的 防 汛 基 础 设 施 体 系 但 还 存 在 一 些 问 题, 主 要 表 现 为, 部 分 海 塘 和 江 堤 的 防 汛 标 准 有 待 提 高 ; 中 心 城 区 雨 污 合 流, 全 市 仍 有 30% 规 划 中 的 排 水 系 统 未 建 成 同 时 前 文 所 述, 随 着 上 海 地 貌 形 变 等 因 素 的 不 断 演 化, 防 汛 墙 等 基 础 设 施 存 在 安 全 隐 患 整 体 来 看, 城 市 排 水 系 统 基 础 设 施 建 设 是 未 来 需 要 不 断 加 强 和 完 善 的 领 域 主 要 发 达 国 家 的 排 水 系 统 也 是 经 过 数 十 年 的 发 展 不 断 完 善 其 功 能 的 法 国 巴 黎 的 下 水 道 系 统 历 经 数 百 年 的 传 承 和 发 展, 依 然 为 该 市 的 排 水 发 挥 着 巨 大 的 作 用 它 不 仅 规 模 宏 大, 长 约 2347 公 里, 远 超 过 巴 黎 的 地 铁 系 统 规 模, 而 且 设 计 和 管 理 也 极 为 周 到 城 区 下 水 管 道 的 布 局 是 : 在 中 间 布 置 宽 约 3 米 的 排 水 道, 两 边 布 置 宽 约 1 米 供 检 修 人 员 通 行 的 便 道 这 种 布 局 设 计 体 现 了 多 功 能 设 计 理 念 : 宽 大 的 排 水 系 统 不 仅 保 障 了 排 水 的 快 速, 也 便 于 布 局 电 力 通 信 设 施 线 路 具 体 到 细 150

17 节, 通 过 充 分 考 量 地 面 雨 水 流 量, 城 区 主 干 道 的 雨 水 井 盖 孔 直 径 较 大, 分 布 较 密 ; 住 宅 区 内 的 下 水 道 入 口 设 计 成 簸 箕 状, 直 径 也 较 大 城 区 下 水 管 道 多 达 2. 6 万 个 下 水 道 盖, 并 且 6000 多 个 地 下 蓄 水 池 均 统 一 编 号, 负 责 维 护 的 专 业 人 员 多 达 1300 多 名 发 达 的 排 水 系 统 使 巴 黎 可 以 从 容 应 对 各 类 强 降 雨 为 改 善 城 市 排 涝 能 力, 近 年 来, 德 国 建 立 了 新 型 雨 水 处 理 系 统 洼 地 渗 渠 系 统 该 系 统 主 要 是 由 各 个 就 地 设 置 的 洼 地 渗 渠 等 设 施 与 带 有 孔 洞 的 排 水 管 道 连 接, 从 而 形 成 该 新 型 分 散 的 雨 水 处 理 系 统 强 降 雨 袭 来 时, 雨 水 可 在 低 洼 草 地 中 短 期 储 存 和 在 渗 渠 中 的 长 期 储 存 来 保 证 其 尽 可 能 地 下 渗 该 系 统 在 径 流 零 增 长 的 新 理 念 指 导 下, 使 城 市 中 的 排 水 量 尽 可 能 地 接 近 城 市 化 之 前 的 降 雨 径 流 状 况 德 国 新 型 的 洼 地 渗 渠 系 统 大 大 地 减 少 了 因 城 市 化 而 增 加 的 雨 洪 径 流 量, 起 到 了 一 定 程 度 的 防 灾 减 灾 作 用 ; 同 时 大 量 雨 水 下 渗, 补 充 了 地 下 水, 有 效 地 防 止 了 地 面 沉 降, 促 进 了 城 市 生 态 系 统 的 良 性 循 环 上 海 的 排 水 系 统 从 长 远 而 言, 应 该 实 现 雨 污 水 的 输 送 调 蓄 和 处 理 的 多 管 齐 下, 既 保 证 防 汛 排 水 安 全, 又 减 少 乃 至 消 除 污 染 的 点 源 和 面 源 对 水 体 的 污 染, 真 正 实 现 安 全 资 源 环 境 三 位 一 体 协 调 发 展 的 目 标 ( 三 ) 重 视 多 种 调 蓄 系 统 对 城 市 防 汛 的 作 用 城 市 防 洪 防 汛 除 了 在 大 范 围 集 中 降 雨 之 后 的 排 出, 还 应 从 积 极 重 视 多 种 调 蓄 系 统 进 行 疏 导 例 如, 可 通 过 调 蓄 系 统 调 节, 削 减 径 流 量, 不 让 大 量 雨 水 短 时 间 内 集 中 涌 入 承 载 量 有 限 的 排 水 管 道 当 暴 雨 来 袭, 先 把 超 出 排 水 能 力 的 雨 水 集 中 引 到 一 个 缓 存 区, 等 径 流 量 稳 定 后, 再 把 雨 水 引 入 排 水 管 道 在 调 蓄 系 统 内 加 装 必 要 装 置, 挡 住 被 雨 水 裹 挟 的 树 叶 杂 物, 还 有 助 于 保 持 排 水 管 道 通 畅, 确 保 其 排 水 能 力 不 受 影 响 在 雨 水 调 蓄 系 统 建 设 方 面, 日 本 是 一 个 杰 出 的 范 例 日 本 于 1963 年 开 始 兴 建 滞 洪 和 储 蓄 雨 水 的 蓄 洪 池, 并 于 1992 年 颁 布 了 第 二 代 城 市 下 水 总 体 规 划, 正 式 将 雨 水 渗 沟 渗 塘 及 透 水 地 面 作 为 城 市 总 体 规 划 的 组 成 部 分, 要 求 新 建 和 改 建 的 大 型 公 共 建 筑 群 必 须 设 置 雨 水 就 地 下 渗 设 施 该 规 划 规 定, 城 市 每 公 顷 新 开 发 的 土 地 中, 应 建 设 500 平 方 米 的 雨 洪 调 蓄 池 充 分 利 用 一 切 可 利 用 的 空 间 调 蓄 雨 洪, 包 括 公 共 场 所 住 宅 院 落 地 下 室 地 下 隧 洞 等 具 体 措 施 包 括 : 通 过 工 程 方 法, 降 低 操 场 公 园 绿 地 花 坛 楼 间 空 地 的 地 面 高 程, 通 常 低 于 地 面 0. 5 ~ 151

18 上 海 蓝 皮 书 资 源 环 境 1. 0 米, 在 强 降 雨 时 可 迅 速 地 蓄 滞 雨 洪 ; 在 停 车 场 广 场 等 公 共 空 间 铺 设 透 水 路 面 或 碎 石 路 面, 建 设 利 于 雨 水 渗 流 的 渗 水 井 ; 在 运 动 场 下 修 建 大 型 地 下 水 库, 将 高 层 建 筑 的 地 下 室 作 为 水 库 调 蓄 雨 ; 在 东 京 大 阪 等 特 大 城 市 建 设 直 径 10 余 米, 长 度 数 十 公 里 的 地 下 河, 用 来 导 入 低 洼 地 区 的 雨 水, 最 后 排 入 大 海 ; 在 城 市 上 游 侧 修 建 分 洪 水 路, 在 城 市 河 道 宽 度 较 狭 窄 处 修 筑 旁 通 水 道, 防 止 上 游 雨 洪 涌 入 市 区 ; 在 低 洼 处 建 设 大 型 的 每 秒 排 水 量 达 到 200 ~ 300 平 方 米 的 泵 站 ; 等 等 1 除 工 程 方 法 以 外, 自 然 生 态 方 法 也 是 行 之 有 效 的 策 略 比 如 一 种 方 法 是 多 造 绿 地 有 数 据 显 示, 1 平 方 公 里 绿 地 可 蓄 水 约 1 万 立 方 米, 雨 水 渗 至 地 下 涵 养 地 下 水, 降 雨 结 束 后 多 余 的 水 可 快 速 排 除 遗 憾 的 是, 上 海 不 少 绿 地 选 址 在 地 势 相 对 较 高 处, 无 法 引 导 雨 水 流 入 绿 地 ( 四 ) 防 汛 事 业 与 其 他 产 业 融 合 1. 防 汛 金 融 尽 管 我 国 面 临 着 非 常 严 重 的 洪 灾 风 险, 但 至 今 没 有 单 独 的 洪 水 保 险, 灾 后 融 资 仍 以 政 府 救 济 为 主 从 世 界 范 围 内 来 看, 作 为 巨 灾 的 一 种, 洪 水 风 险 近 年 来 在 世 界 各 国 发 生 的 频 率 远 高 于 地 震 等 其 他 巨 灾, 因 此 各 国 都 十 分 重 视 开 发 洪 水 金 融 尤 其 是 洪 水 保 险 来 应 对 洪 水 灾 害 产 生 的 不 利 影 响 如 美 国 是 实 行 洪 水 保 险 较 早 的 国 家 1956 年 美 国 国 会 通 过 了 联 邦 洪 水 保 险 法, 1969 年 通 过 国 家 洪 水 保 险 法, 1969 年 通 过 应 急 洪 水 保 险 法, 并 逐 步 将 洪 水 保 险 从 自 愿 保 险 转 向 强 制 保 险 其 保 险 计 划 运 作 主 要 由 政 府 主 导, 政 府 要 求 处 于 高 洪 水 风 险 地 区 的 房 屋 和 建 筑 物 必 须 购 买 洪 水 保 险, 方 可 向 联 邦 借 贷 机 构 申 请 贷 款 政 府 的 社 区 救 助 方 案 ( CAP) 还 帮 助 合 格 的 社 区 识 别 预 防 以 及 解 决 洪 泛 区 管 理 存 在 的 问 题 此 外, 若 某 个 年 份 损 失 特 别 巨 大, 超 过 历 年 平 均 赔 付 水 平 时, NFIP ( 全 国 洪 水 保 险 计 划 ) 有 权 向 政 府 申 请 贷 款, 或 向 国 会 要 求 提 供 特 别 拨 款 由 于 政 府 的 积 极 推 进, 美 国 的 洪 水 保 险 保 费 稳 步 增 长, 2009 年 保 费 收 入 大 约 为 32 亿 美 元 中 国 科 学 院 国 家 科 学 图 书 馆 : 科 学 研 究 动 态 监 测 快 报 资 源 环 境 科 学 专 辑 2010 年 第 11 期 庞 利 华 胡 良 : 美 国 国 家 洪 水 保 险 计 划 及 其 对 我 国 的 启 示, 保 险 研 究 时 间 与 探 索 2010 年 第 6 期 152

19 2. 旅 游 业 事 实 上, 在 发 达 国 家, 以 防 汛 工 程 为 代 表 的 防 汛 基 础 设 施 早 已 走 过 墙 的 时 代, 与 城 市 景 观 融 为 一 体, 成 为 世 界 各 地 滨 水 城 市 最 重 要 的 景 观 中 国 香 港 著 名 的 星 光 大 道, 其 实 也 是 防 汛 工 程 在 北 欧 国 家, 对 阳 光 如 饥 似 渴 的 欧 洲 人, 最 喜 欢 把 防 汛 工 程 建 造 成 公 园 在 法 国, 由 于 其 下 水 道 系 统 设 计 合 理, 整 洁 美 观 且 规 模 宏 大, 已 经 成 为 法 国 代 表 性 的 景 观 上 海 新 外 滩 的 建 设 也 是 基 于 城 市 景 观 的 考 量, 游 客 拾 级 而 上, 登 上 高 高 的 观 光 平 台, 脚 下 的 平 台 其 实 就 是 防 汛 工 程 除 防 汛 墙 外, 上 海 历 年 为 防 洪 防 汛 所 建 设 的 基 础 设 施, 如 千 里 海 塘 千 里 江 堤, 本 身 即 是 与 波 澜 壮 阔 的 海 域 融 为 一 体 的 旅 游 资 源 以 政 府 投 资 防 洪 防 汛 工 程 建 设 为 主 导, 以 企 业 投 资 旅 游 业 态 为 依 托, 以 发 展 极 具 海 派 文 化 特 色 为 基 础, 加 快 建 设 集 防 洪 工 程 生 态 工 程 景 观 工 程 水 面 工 程 休 闲 娱 乐 工 程 海 派 文 化 特 色 工 程 建 设 步 伐, 打 造 一 流 的 生 态 风 貌 带 防 汛 工 程 景 观 带 和 旅 游 产 业 带 参 考 文 献 上 海 水 利 志 编 纂 委 员 会 : 上 海 水 利 志, 上 海 社 会 科 学 院 出 版 社, 1997 丁 曜 : 上 海 市 城 市 防 汛 排 水 若 干 问 题 的 思 考, 城 市 道 桥 与 防 洪 2007 年 第 5 期 李 珍 明 : 上 海 苏 州 河 市 区 段 防 汛 墙 的 加 固 改 造, 中 小 河 流 治 理 2010 年 第 18 期 上 海 市 水 务 局 : 年 汛 期 (6 ~ 9 月 ) 上 海 地 区 水 情 总 结 153