有权政策的效果进行监督的职能 国资委应成为经营性国有资产的统一监管者, 履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局 统一国资预算编制 统一监督管理与考核 统一国资基础管理等重要职能 在国资委下面设立行业性国有资产 ( 资本 ) 经营公司 在监管方式上, 国资委应从过去的 国企监管 向 国资监管

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1 G D P 全球发展展望 Global Development Perspective 中国社会科学院世界经济与政治研究所 经济发展研究中心国际经济与战略研究中心 Policy Brief No March 04, 2015 鲁桐 lutong0525@vip.sina.com 制定国家所有权政策是深化国企改革的 必要手段 党的十八大三中全会进一步明确了我国公有制经济的主体地位, 即要求国有经济起主导作用, 不断增强国有经济活力 控制力 影响力 为了落实十八大三中全会精神, 从中央到地方, 陆续出台了国企改革的方案 新一轮国企改革的大幕逐步拉开, 以上海 广东 重庆 贵州为代表的多种形式的混合所有制改革各具特色, 颇有启发意义 2015 年将成为我国新一轮国企改革的落实之年 新一轮国企改革的实质是确立了国有企业市场化的改革方向 国企改革的市场化就是要解决国企管理体制和国企经营方式的市场化这两大核心问题 经过 30 年的改革, 国企经营方式的市场化已经有了明显改观, 但国有资产和国有企业管理体制的市场化问题还远未解决 国企管理体制的问题不解决, 直接影响到国有企业经营的市场化, 从而导致国企经营效率无法得到根本的改善 笔者认为, 推进国有企业股权多元化的市场化改革方向是正确的, 但前提是国有企业管理体制的改革 首先要解决国资委的定位问题 国资委应定位为企业国有资本的出资人, 应使其拥有完整的出资人权利 国家所有权职能包括决策 执行和监督三个方面 : 即制定国家所有权政策的职能 执行国家所有权政策的职能, 以及对执行国家所

2 有权政策的效果进行监督的职能 国资委应成为经营性国有资产的统一监管者, 履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局 统一国资预算编制 统一监督管理与考核 统一国资基础管理等重要职能 在国资委下面设立行业性国有资产 ( 资本 ) 经营公司 在监管方式上, 国资委应从过去的 国企监管 向 国资监管 转变 国资委与国企的关系从 上级主管 与 所属企业 的关系转变为 股东 与 董事会 关系, 即完全通过董事会履行责任, 通过股份表决, 来实现股东的三项基本权利 : 重大经营的决策权, 人事任免权和资本收益权 通过国有资本经营公司来实现国有资产管理的优化 国有资本经营公司作为连接国有资产管理部门和国家出资企业的中枢, 在国有资产管理中处于一个承上启下的地位 一方面接受国有资产管理部门的委托保证国有资产的保值增值, 另一方面作为参股企业国有股权的代表行使国有股东的权利 国资委定位明确后, 第二步就要解决国家对国有资产的控制力问题 国家应保持对关系国计民生的重要产业如能源 电力 铁道 烟草 军工 通讯 矿产等具有自然垄断性的行业保持直接的所有权和控制力 国资委应作为一个积极的所有者, 在法律的框架内行使所有权职责 主要职责包括四个方面 : 第一, 委派代表出席股东大会并行使投票权 ; 第二, 建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名 ; 第三, 定期对国有企业的经营绩效进行监督和评估, 并与国有企业的外部审计机构和国家监察机构保持沟通 ; 第四, 确保国企高管薪酬激励符合公司发展的长期利益, 并能吸引和留住合格人才 目前, 国资委行使国家所有权职能还缺乏制定明确的所有权政策职能 国家所有权政策表明国家作为所有者要实现的总体目标, 以及国有企业为实现这些总体目标而制定的实施战略 国家所有权政策, 既是指导国资委如何行使所有权的一项基本政策, 也可以将此作为信息披露和促进透明度的一种手段 国资委作为国家出资人机构其职责是按照国家所有权政策的目标运营国有资本, 确保国有资本的回报 ; 并且确保在公共领域国有企业执行相应的公共政策和产业政策 从西方国家管理国有企业的经验和实践看, 主要是通过制定明确的所有权政策体系, 明确国家所有权政策目标及实现途径, 政府对国有企业的管理政策和要求等 挪威 瑞典 加拿大 法国 澳大利亚 新西兰 英国等都制定了明确的国家所有权政策 例如, 瑞典政府的国家所有权总体目标是 为全体所有者创造价值 英国股东执委会(ShEx) 的所有权总体目标是 扮演有效而明智的股东角 2

3 色, 在政府设定的政策 监管规划框架内, 确保政府持股能带来可持续的回报, 并随着时间推移, 弥补资本成本 法国国家参股局 (APE) 作为法国政府的所有权机构, 制定了 国有企业与国有股东关系的章程 该部门通过委派到国有企业董事会的代表, 每年对企业执行该 章程 的有效性进行评价, 国家参股局根据评价结果形成年度报告 制定和公布国家所有权政策报告, 是世界各国实现对国有企业控制的重要手段 它主要起两方面的作用, 一是明确国家对国有企业的政策和要求 ; 二是使社会各方了解政府对国有企业管理的边界, 实现社会对政府权力的监督 以挪威为例 挪威政府希望保持强大的国家所有权, 以确保重要的国家资源和企业掌握在政府手中 截止 2013 年底, 挪威政府持有的股份占奥斯陆证券交易所上市股份的 35% 以上 出于战略性 经济性等方面的考虑, 由挪威政府各部委直接持有 70 多家公司的股份, 总市值约 8000 亿欧元 全部国有企业共分四类 : 以营利为目的上市公司 以营利为目的的非上市公司 具有商业目标和其他目标的企业以及不以营利为目执行政府产业政策目标的国有企业 虽然为便于行业管理, 不同的国有企业由不同的政府部门管理, 但都实行统一的国有所有权政策目标和要求 国家持股是为了达到四个方面的目的 : 即对重点企业的国家控制 ; 国家对重要自然资源的控制 ; 保证稳定的所有权, 以促进实现长期的经济增长和工业发展 ; 实现产业政策目标 3

4 表 1 挪威国家股权和各公司所属的政府部门 公司名字股权所属政府部门 Kompetansesenteret for IT i Helse-og sosialsektoren AS 80,5 AID/HOD 劳工及社会保障部 / 卫生服务部 Industritjeneste AS 53,0 AID/JD 劳工及社会保障部 / 教育科研部 Statskonsult AS 100,0 FAD 政府管理及改革部 Secora AS 100,0 FKD 渔业及沿海事务部 AS Vinmonopolet 100,0 HOD 卫生服务部 Helse Midt-Norge RHF 100,0 HOD 卫生服务部 Helse Nord RHF 100,0 HOD 卫生服务部 Helse Sør RHF 100,0 HOD 卫生服务部 Helse Vest RHF 100,0 HOD 卫生服务部 Helse Ø st RHF 100,0 HOD 卫生服务部 Norsk Eiendomsinformasjon AS Norsk Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste AS Simula Research Labarotory AS 100,0 JD 司法公安部 100,0 KD 教育科研部 80,0 KD 教育科研部 UNINETT AS 100,0 KD 教育科研部 Universitetssenteret på Svalbard AS 100,0 KD 教育科研部 Norsk Rikskringkasting AS 100,0 KKD 文化及宗教事务部 Norsk Tipping AS 100,0 KKD 文化及宗教事务部 Kommunalbanken AS 80,0 KRD 地方政府及区域发展部 Statskog SF 100,0 LMD 农业食品部 Veterinæ rmedisinsk Oppdragssenter AS Argentum Fondsinvesteringer AS 51,0 LMD 农业食品部 100,0 NHD 贸易工业部 4

5 BaneTele AS 50,0 NHD 贸易工业部 Bjørnøen AS 100,0 NHD 贸易工业部 Cermaq ASA 43,5 NHD 贸易工业部 DnB NOR ASA 34,0 NHD 贸易工业部 Eksportfinans AS 15,0 NHD 贸易工业部 Electronic Chart Centre AS 100,0 NHD 贸易工业部 Entra Eiendom AS 100,0 NHD 贸易工业部 Flytoget AS 100,0 NHD 贸易工业部 Innovasjon Norge 100,0 NHD 贸易工业部 Kings Bay AS 100,0 NHD 贸易工业部 Kongsberg Gruppen ASA 50,0 NHD 贸易工业部 Mesta AS 100,0 NHD 贸易工业部 Nammo AS 50,0 NHD 贸易工业部 Norsk Hydro ASA 43,8 NDH 贸易工业部 SAS AB 14,3 NHD 贸易工业部 SIVA SF 100,0 NHD 贸易工业部 Statkraft SF 100,0 NDH 贸易工业部 Store Norske Spitsbergen Kullkompani AS 99,9 NHD 贸易工业部 Telenor ASA 54,0 NHD 贸易工业部 Venturefondet AS 100,0 NHD 贸易工业部 Yara International ASA 36,2 NHD 贸易工业部 Enova SF 100,0 OED 石油能源部 Gassco AS 100,0 OED 石油能源部 Petoro AS 100,0 OED 石油能源部 Statnett SF 100,0 OED 石油能源部 Statoil ASA 70,9 OED 石油能源部 Avinor AS 100,0 SD 交通通讯部 Baneservice AS 100,0 SD 交通通讯部 Baneservice AS 100,0 SD 交通通讯部 5

6 Posten Norge AS 100,0 SD 交通通讯部 资料来源 : Norwegian Ministry of Trade and Industry: The Government s Ownership Policy (2007) 上表说明, 国家是挪威工商业的主要所有者 国家所有权保证了国家对资源的控制, 保证了收入可以用于社会福利 当然, 国家对挪威工商业的控制也采取多种形式, 有独资也有合资 挪威政府在其政纲 Soria Moria 声明中称 : 在获得资金及专业技术方面, 多元化的所有权是挪威工商业的重要力量 多元化的所有权是必要的, 包括私人和公共所有权 国家和国际的所有权 挪威的国家所有权是确保公司的总部和研究活动在挪威的重要手段 另一方面, 外资所有权有助于确保发展和能力建设 国家作为股东, 以促进经济长远发展和国有企业的发展为己任, 这就要求一个积极的所有权政策 由挪威贸易与工业部每年发布的所有权政策报告, 集中反映挪威政府的国家所有权目标 对所属国有企业的要求和监管部门的管理框架 从国家对国有企业的期望和要求看, 无论是何种类别的国有企业, 挪威政府都要求国有企业的董事会必须充分考虑一些重要的因素, 如良好的环境 重组 多样性 道德, 以及研发, 来促进公司长远的发展 政府强调国有企业的公司社会责任, 其含义是国有企业必须争取向所有利益相关者表现一贯的良好实践, 致力于公司社会责任不应该被视为一个无关业务战略和业务发展的独特的元素 挪威的国家的所有权政策还体现在企业经营的导向方面, 并非只关注资本回报 例如, 在企业的研究与发展和能力建设方面, 国家作为所有者, 希望国有企业制定积极的研究与开发战略, 促进企业间的广泛交流与合作 在环境 健康和安全生产方面, 挪威政府作为所有者对国有企业的明确要求是 : 长期的价值创造, 有效利用资源, 有利于环境 公司对于环境保护 此外, 挪威政府还对所属企业在道德标准 反腐败等都有明确的指导意见和要求 制定高标准的信息披露政策是挪威政府打击国有企业腐败的有效手段 在挪威, 公共管理法 和 信息自由法 给予普通公民获得公共管理决策信息的权利 增加国有企业的透明度, 有助于社会的公共监督 挪威政府制定的所有权政策, 不仅对国有企业有明确的要求和政策导向, 对政府自身的定位和角色也做了明确划分, 并采取公开透明的方式, 希望受到社会各界的监督, 这一做法值得我们借鉴 挪威所有权政策报告显示, 政府的职能主 6

7 要有三个方面, 即决策者 市场调节者和公共财产管理者 为了保障这些角色的合法性, 建立全社会对国有股东的信任, 政府作为所有者的角色必须与作为决策者和市场调节者的角色分开 挪威工业贸易部管理着 26 家公司的国有股权 该部设立国有股权管理部门, 部门下设咨询委员会由企业家 经济学家和律师组成, 监管活动根据公司管理的需要, 提名董事候选人, 监督和跟进公司的财务表现, 关注公司的决策等 国家股东, 也必须按照 公司法 的要求参与股东大会 董事会 政府监管部门不能直接干预公司的决策和日程经营管理 国家作为所有者对公司运作主要通过参与股东大会对公司董事 高管的提名和选举, 以及行使公司章程规定的股东权利对公司施加影响 总之, 一个公开 透明的国家所有权政策, 不仅有利于加强国家对国有企业的控制力, 明确监管者和被监管者的责任 权利和义务, 也有利于社会各界对国有企业的广泛监督, 促进政府权力部门在合理的边界内行使所有者职能 免责声明 : 本报告为非成熟稿件, 仅供内部讨论 版权为中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究中心 国际经济与战略研究中心所有, 未经本中心许可, 任何机构或个人不得以任何形式翻版 复制 上网和刊登, 如有违反, 我们保留法律追责权利 联系邮箱 :iwep100732#163.com 7

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% 27. 4% % 23 92% % 18 72% 12 48% % 20% % 41% 30% % % 42. 2013. 1. 以成都市为例 由于我国城市社区福利服务具有弱可获得性的特征, 导致我国城市社区福利发展受制约从福利多元主义的视角看, 解决这种弱可获得性的途径, 一是明确国家是社会福利 制度的责任主体, 政府应继续加大社会保障制度改革的力度, 整合社区已有资源 ; 二是大力发展非营利组织, 使它们成为社区福利服务的提供者输送者 ; 三是大力发展社区福利的 软 件, 即社区福利服务队伍建设 城市社区

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