50 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 一 跨部门合作 : 一种新型的服务供给机制一般而言, 不同类型的服务按着不同的机制进行供给 正如古丁所言, 公共服务由依赖控制和等级权威的官僚体制供给, 私人服务由依赖自由竞争的市场供给, 准公共服务 俱乐

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1 2014No 2 (TotalNo 120) 北京城市学院学报 JOURNALOFBEIJINGCITYUNIVERSITY 2014 年第 2 期 ( 总第 120 期 ) 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 杨文欢 ( 浙江工商大学浙江杭州市 ) 摘要 : 城市基层混合性服务供给是政府和社会关注的热点问题之一 跨部门合作治理为解决该问题提供了新思路 本文以宁波市 社会组织服务平台为个案, 研究政府 市场和社会等多种服务供给机制之间相互嵌入 协同增效, 协同供给城市基层混合性服务的机制 资源整合是跨部门协同供给服务的主要特征, 在未来的跨部门协同中, 政府应该积极地从主导者向倡议者 召集者转变, 积极培育社会治理主体, 推动社会自主治理 关键词 : 跨部门合作 ; 协同增效 ; 宁波市 社会服务平台中图分类号 :C912 文献标识码 :A 文章编号 : (2014) 在城市基层社会治理中, 贴近民众生活的服务供给越来越成为基层政府和普通居民关心的问题之一 这些服务主要有家政 日常咨询 投诉 办证 社区孤寡老人照顾等等, 在性质上, 它是公共服务 准公共服务和纯私人服务的混合物, 简称为混合性服务 一般而言, 这些服务采取分类供给的模式, 即政府供给纯公共物品 市场供给纯私人物品 社会组织供给准公共物品 分类供给模式的假设是政府 市场与社会之间存在清晰明确的界限 1 但是, 在中国, 政府 市场与社会并不是截然分开的, 往往是粘合的 而且, 在基层社会服务供给中, 由于缺乏利润企业不愿意供给, 社会组织没有能力供给, 政府也没有完全的责任供给混合性服务, 从而导致混合服务供给严重不足 如何解决混合性服务供给不足的问题成为城市社会治理迫切需要解决的关键问题之一 跨部门合作是解决混合性服务供给不足这一难题的新思路 在理论上, 奥斯特罗姆的多中心治理理论 2 3, 萨瓦斯的公私伙伴关系理论 都认为跨部门合作供给混合性服务是可能的 近年来, 我国各地不断尝试跨部门合作供给混合性服务 其中, 宁波市 社会服务平台, 试图把政府各职能部门 企业和社会组织分散化的服务, 通过跨部门协同供给机制, 整合为整体性 集成化的服务 本研究在对跨部门合作理论概括的基础上, 通过考察近年来在跨部门合作供给混合性社会服务方面做出突出贡献的宁波市 社会组织服务平台, 研究行政化 市场化和社会化等多种服务供给机制之间相互嵌入 协同增效, 协同供给混合性服务的机制, 探索处于转型时期的我国城市基层服务的供给问题 收稿日期 :2014 年 1 月 16 日作者简介 : 杨文欢 (1984-), 女, 硕士, 浙江工商大学杂志社学报编辑 研究方向 : 社会治理的理论与实践 基金项目 : 浙江省社科联课题 (2012N041) 浙江省教育厅高校科研项目 (Y ) 浙江省自然科学基金青年项目 (LQ13G030005)

2 50 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 一 跨部门合作 : 一种新型的服务供给机制一般而言, 不同类型的服务按着不同的机制进行供给 正如古丁所言, 公共服务由依赖控制和等级权威的官僚体制供给, 私人服务由依赖自由竞争的市场供给, 准公共服务 俱乐部产品由依赖良好意愿的合作网络供给 4 也就是说, 分类供给模式认为政府 市场与社会之间的边界是清晰的, 相互独立 而且,20 世纪 70 年代以来, 分类供给服务的模式被新公共管理理论进一步强化, 新公共管理理论强调把市场竞争机制引入到公共部门之中, 用于提高单一部门的绩效 但是, 由于单一部门效率的提高而导致的服务碎片化问题, 进而导致公共部门整体效率不高的问题越来越突出, 从而使新公共管理理论备受质疑和批评 跨部门合作 (intra agencycooperation) 理论是治理理论中的一个新流派 安塞尔和加什把跨部门合作界定为这样一种治理结构, 在这个结构中一个或更多的公共部门直接参与到非国家利益相关者的集体决策过程中, 该过程可以是正式的 一致取向的 商议式的, 以便达到执行公共政策 管理公共项目或公共资产的目的 跨部门合作理论除了认为社会新问题的边界是模糊的 复杂的, 问题的解决依赖于由政府 企业与社会组织等行为者相互依赖构成的合作网络, 5 还认为解决社会新问题需要不同的知识与技术等异质性资源, 每个部门掌握一种或几种资源, 而不是所有的资源, 若想解决社会新问题, 必须打破单一部门单独行动, 通过跨越政府部门之间 政府与社会之间 政府与市场之间的边界, 多种服务供给机制之间相互嵌入, 联合行动, 弥补彼此的不足, 相互增效, 提高合作网络的联合生产能力, 创造新价值 6 同时, 在实践上,20 世纪 90 年代以来, 跨部门合作探索建立合作共识 形成共同体合作意愿, 制定合作博弈的规则 形成合作网络结构 鼓励公众和社会组织的参与以及影响合作 的因素 7, 主要应用于空气污染 水污染的等环境生态的治理, 森林 水 草场 渔场等自然资源的管理, 脆弱而复杂的灌溉系统的治理, 工作培训 职业健康与安全政策等社会政策中, 教育 医疗 卫生等公共服务以及垃圾处理 社区养老等社区服务等领域 ; 在国内, 近年来, 扶贫 环境治理 社区服务等方面开始引入跨部门合作治理, 其中宁波市 社会组织服务平台即为该应用的典型 二 政府部门之间的协调机制政府部门内部协作仍然依赖等级制和权威, 即行政化,81890 社会服务平台的行政机制主要包括建立以政府为主导的多层级服务结构体系 建立信息交换与信息共享平台 实施并联审批制度和满意考核制度等 1 建立多层级行政服务体系 在 加快推进 求助服务中心拓展工程工作意见 ( 甬信息化办 号 ) 文件规定了 社会服务中心的行政管理体制, 即在宁波市信息化工作领导小组的指导下, 宁波市 社会服务中心成立市 拓展工程指导委员会, 全面负责宁波市 社会服务中心的规划和建设工作 各县 ( 市 ) 区政府把推进 社会服务中心拓展工程列入民生工程的重要议程, 建立行政领导负责的责任机制 各县 ( 市 ) 区设立分中心或执行分部, 统一纳入宁波市 社会服务中心的管理体系 各区分别建立区 街道 社区三级服务网络体系, 即区级社区服务中心以 为服务平台, 为居民群众提供完善的生活服务 ; 街道社区服务中心以做好行政性的社会服务为主, 方便群众办事 ; 社区服务站主要向困难群体提供扶贫帮困服务 2 信息交换与信息共享机制 2005 年海曙区政府在 呼叫平台的基础上建立了 城区社会化管理信息平台 该平台掌握了城区人口结构 人口素质 企业类型 企业发展状况 政府对于居民和企业的服务状况等信息, 并按统一标准存储与传播, 实现各部门间的公共信息互通与共享, 全面及时地掌握城区的公

3 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 51 安 民政 劳动 计生 社区五个部门的信息 8 区政府各职能部门通过系统网站负责管理和维护其职能范围内的社会化管理信息, 填报和使用相关的日常业务报表, 进行各种在线统计和多维分析工作 在统一规范和标准下, 实现各部门数据的广泛共享和公共数据的统一管理 9 3 并联审批制度 服务平台设立公开大厅, 集中了 24 个政府职能部门和有关的配套服务单位, 实行一站式服务, 实施并联审批制度, 制定出台 关于餐饮业等项目联合审批的实施办法 ( 试行 ) 海曙区企业设立并联审批的实施意见 ( 海政办 号 ) 和 海曙区企业设立并联审批操作规程 ( 试行 ) ( 海审管办 号 ), 在联合办公现场及时解决群众的问题, 工商注册 税务登记 婚姻登记等 16 种证照都可以免费快捷地办理 10 4 监督考核制度 2008 年, 宁波市委市政府发文要求市区两级政府对 的求助必须 第一时间响应, 并将 跟踪反馈结果列入政府考核指标之中 ; 海曙区制定了 深化企业服务工作党政职能部门考核办法 ( 试行 ), 由督查考核组负责具体实施, 将全区 56 个党政部门列为考核对象, 同时将此项工作列入区目标管理考核扣分项目, 最高可以扣罚 10 分, 并对考核内容 扣分情况 结果通报等多方面作了明确规定 瑏瑡此外, 海曙区纪检委也对全区党政机关向群众和企业提供的服务质量进行监督 简言之, 宁波市政府通过行政手段建立起来的服务平台, 推动了党政部门从零散 单一的政府服务逐步向规范化 集约化服务转变, 从碎片化政府向整体型 无缝隙政府转变 三 市场化和加盟企业的信用管理机制市场竞争是私人物品高效供给的机制之一 社会服务平台在供给者和需求者之间设立了有效沟通的平台, 创造性地建立 加盟企业 制度, 采取市场化方式整合社会资源 为保障服务质量 提高信用,81890 社会服务平台建立企业服务平台 实行服务收费 质量监督 服 务跟踪回访 举报投诉制度并成立服务企业协会和志愿者队伍协会等 1 服务收费和质量监督制度 加盟企业提供的服务都是有偿的, 使用者必须付费, 在服务质量上,81890 社会服务平台严格监控加盟企业, 建立加盟企业的信用档案, 制订 推行 家政企业等级标准 家政从业人员资格等级标准 等一系列行业标准, 这些标准有的已上报工信部 商务部, 成为家政服务业的全国标准 2002 年,81890 服务中心规范的管理体系上报国家认证委批准, 通过了 IS 管理质量体系认证, 使 成为宁波市乃至全国社区服务业的品牌和样本 由于有政府权威的保障和庞大市场的吸引, 以及融为一体的服务与管理, 从而促使加盟企业和服务行业逐渐趋于规范 2 服务跟踪回访制度 在检查和回访加盟企业服务质量过程中, 若发现加盟企业有一次不良信誉记录, 即予以黄牌警告, 在批评 警告 以观后效 3 次处罚后, 第四次便取消加盟资格 瑏瑢对政府而言, 当企业向 企业服务平台求助党政服务时,81890 将求助信息及时通过电话 短信的方式, 通知相关党政部门专职工作人员, 工作人员接到 指令后, 必须在 5 分钟之内与求助企业取得联系, 并根据服务承诺按时办结 对于跨部门 跨区域的求助件, 由各服务组的牵头单位会同相关单位帮助企业协调解决 对每个移送的求助件都进行跟踪访问, 同时将部门的办结情况记录档案, 开展快速高效的一体化服务 3 举报投诉制度 海曙区纪检部门在 服务平台设立了 投诉热线, 以防机关工作人员的不作为或乱作为 服务平台还建立了一支业余的监督员队伍, 分布在各个领域, 由人大代表 政协委员和部门 社区干部对 政府部门及加盟企事业的工作开展监督 此外,81890 还创办了月报刊物, 定期通报服务优良的企业和政府部门, 对于服务质量不高的企业和政府部门则将其打入 黑名单, 促使其整改 瑏瑣

4 52 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 4 义务监督员队伍和行业服务协会 服务系统还聘请了法律顾问和服务质量巡视员, 专门处理因服务质量和价格等引起的纠纷, 聘请义务监督员队伍, 对接线服务态度和服务质量进行每月一次的评估 ;81890 牵头组建了家政行业服务协会, 协会每周召开例会, 梳理 分析新近发生的各类投诉, 并做出警示, 要求各加盟企业建立企业投诉处理机制, 保证 的投诉电话件件落实, 逐步形成了自我管理和行业自律的机制 瑏瑤四 社会化和网络化运作 : 政府购买社会组织的服务公益服务的社会化和网络化运作是 社会服务平台运作的机制之一 其中, 该机制由政府授权建立社会组织服务中心, 中心实行社会化运作, 采取公益创投的形式整合社会网络的资源, 采取多种激励机制培育专业社工等 1 建立社会组织服务中心, 整合社会资源 在浙江, 宁波最早尝试由政府扶持建立社会组织服务中心, 中心又称为枢纽型社会组织, 该组织按着 政府扶持 民间运作 专业管理 三方受益 的运作模式, 以社会化 专业化 信息化为导向, 建立民政服务信息平台 供需对接服务平台 社会组织交流平台 社团风采展示平台, 发挥社会 社区 社团 社工合作的综合效应, 促进社会组织资源共享与互补, 扩大社会组织的社会影响力和服务有效力, 创造性地解决社会问题, 满足居民需求 该组织主要承担以下功能 : 一 资源拓展, 主要是通过与政府部门 专家学者 社会组织 企业建立并保持良好的关系来拓展社会组织的网络, 并为社会组织和义工提供专业技能培训 ; 二 项目管理, 即主要是以福彩公益金作为公益创投基金, 组织各类社会组织参与公益创投项目, 并对公益创投资金使用情况进行监督 ; 三 信息服务, 即主要负责运作 社会组织服务信息平台, 促进服务信息的供需对接 ; 四 项目运作, 主要是孵化公益性社会组织, 为处于孵化期的公益创投项目或社会组织提供办公场 地 2011 年底, 宁波市各区县均建立了社会服务中心, 每个中心每年孵化出近 10 个居民有需求的社会组织, 全市共有 6309 个社会组织, 平均每个社区就有 10 个社会组织, 其中公益类 服务类组织占 50% 以上 2 社会化运作 社会组织服务中心以企业化运营为主, 与建立非在编的 松散型 服务队伍相结合, 成立若干个服务小组, 并实行 服务与收费分离 订单服务与跟踪监督相结合 的办法, 以提高服务质量 同时, 充分借助信息服务平台和社区服务联络站, 实现 10 分钟服务圈, 满足社区居民全方位 多层次的服务需求, 实行服务信息的互通和服务事项的互助, 保证居民在最短的时间内获得优质高效的服务 社区居委会主动与社区共建单位联系社会化服务项目, 建立长期的送水 送菜 钟点工和管道维护等有偿服务 社会组织服务中心以有效的激励机制提升家政服务质量, 实行基本工资加多劳多得的提成工资, 将星级服务与按星级取酬有机地结合起来, 鼓励员工尽心尽力地做好家政服务, 以优质服务赢得市场, 使 服务热线成为社区居民服务的首选, 创立了社区服务的品牌 3 公益创投和政府购买服务 救助服务信息服务是社会组织服务中心承担的政府外包的项目之一 项目以政府购买服务的形式给予补贴, 由民间专业机构负责日常管理, 向社会各界募集运作经费, 与资助型组织建立公益创投合作伙伴关系, 受理居民 社会组织 企事业单位的求助事项, 收集社会资源信息, 指导社会组织和志愿者为居民提供及时帮助和全方位的有效服务 政府通过公益创投的形式购买社会组织的服务, 宁波市海曙区公益创投项目管理试行办法 规定社会组织服务中心受区民政局委托, 承担了公益创投项目的申报 评审 监管和评估工作 ; 凡愿在海曙区实施公益服务的社区居民组织, 包括经各级民政部门登记的社会团体 民办非企业单位 基金会和已在各街道备案的社区民间组织的公益活动, 均有资格获得资助 社区社会组织服务项目申

5 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 53 报, 均采用三级 ( 四级 ) 评审制, 即先由社区社会组织按照六项程序选项早报, 然后由各社区居委会初审报街道评审, 再由县 ( 市 ) 区民政部门审批后报送市民政局备案 同时, 组织由第三方专家组测评 纪检部门参与的会审制度, 通过实地考察 项目选优 签定协议 绩效评估等程序, 跟踪监督, 确保资助项目符合福彩公益金 扶老 助残 救孤 济困 的宗旨 海曙区出台 关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见 ( 试行 ) 社会工作领域政府购买服务项目绩效评价实施方案 等文件进一步规范了社会组织的服务行为 4 专业化社工 宁波市海曙区在全区推行 选聘分离 社区直选 职业化社工 的社区服务体制, 即社区居委会由社区居民直选, 社区成员组成 ; 居委会下设的办公室由政府出资, 居委会聘用, 专职社区工作者供职 社区工作者职业化制度, 则包括社区工作者任职资格 职业准入机制 待遇标准 教育培训体系 考核评估制度等内容, 其精髓不仅是让专业化社区工作人才协助政府部门完成基层服务与管理职能, 更以专业化知识与技能介入社区 发现需求 组织服务, 体现了社区自治与政府公共服务互动共赢的智慧 瑏瑥近年来, 宁波市各区县先后制定印发了 社区专职工作者管理办法 ( 试行 ) 社区社会工作人才队伍建设实施意见 等文件, 通过规范管理 强化培训 改善待遇等多种途径, 开展菜单式 院校培养 实习培训 上岗培训 证书培训等多种方式对社区工作者进行规范化专业培训, 有效地提升了社工的知识化 职业化 专业化水平 结语在城市基层混合性服务供给上, 宁波市 社会服务平台开展跨越公共部门 私人部门和第三部门的协作, 实施行政化 市场化和社会化三种相互嵌入 协同增效的服务供给机制 宁波市的实践, 解决了基层社会混合性服务供给的难题, 验证了跨越政府 市场和社会组织边界的协同治理不仅在理论上是可能的, 而且在实践上也是可行的 为推动跨界协同治理的制度化, 应该转变政府的角色 当前, 宁波市 社会服务平台提供的跨部门协同治理还处于尝试阶段 在尝试阶段, 地方政府在跨部门协同治理中主导合作 整合跨界资源 如果地方政府长期主导跨界协同治理, 市场和社会组织很可能沦为政府的附庸, 政府主导或垄断的服务供给又会重新出现, 协同增效就荡然无存, 跨界协同治理就不可能持续下去 然而, 在城市基层混合性服务可持续的供给中, 政府的作用应该是倡议者 推动者 召集者 催化剂, 而不应该是完全的主导者 因此, 在未来城市治理中, 应该转变政府主导的跨部门协同供给机制, 使政府从协同治理的主导者向倡议者和召集者转变, 培育社会治理主体, 推动城市基层社会的自主治理 注释 : 1 张丙宣. 支持型社会组织 : 社会协同与地方治理 [J]. 浙江社会科学,2012,(10): 埃莉诺 奥斯特罗姆著, 余逊达 陈旭东译. 公共事物的治理之道 [M]. 上海 : 上海三联出版社, 2012, E.S. 萨瓦斯著, 周志忍等译. 民营化与公私部门的伙伴关系 [M]. 北京 : 中国人民大学出版社, 2002, R.E.Goodin.DemocraticAccountability:TheDis tinctivenesofthethirdsector[j].europeanjournal ofsociology,2003,44(3): Stoker, G., Governanceastheory: fivepropositions [J]. InternationalSocialScienceJournal,1998,50, (155), E.Bardach.GetingAgenciestoWorkTogether:The PracticeandTheoryofManagerialCraftsmanship[M]. WashingtonDC:BrookingsInstitutionPres,1998;R. Agranof,MichaelMcGuire&BaryG.Rabe.Colabo rativepublicmanagement:newstrategiesforlocalgov ernments[m].washington,dc:georgetownuniversi ty Pres, 2004; M. McGuire. Colaborative Public Management:AsesingWhatWeKnow andhow We KnowIt[J].PublicAdministrationReview,2006,66

6 54 跨部门合作 : 政府 市场与社会协同增效的机制 以宁波市 社会服务平台为例 (s1): E.Bardach.GetingAgenciestoWorkTogether:The PracticeandTheoryofManagerialCraftsmanship[M]. WashingtonDC:BrookingsInstitutionPres, 吴倚天 戴云. 拨一拨就灵 [J]. 信息化建设, 2007,(9): 戴云.81890: 探索公共服务运作新模式 [J]. 上海信息化,2006,(6): 瑏瑠毕华东 许韬. 构建公共服务平台创新社会管理体制 宁波市海曙区构建公共服务型政府的制度安排 模式创新与路径选择 [J]. 公安学刊,2011, (6):40-48 瑏瑡宁波市海曙区委办公室. 利用 企业服务平台建立 五分钟响应机制 [J]. 宁波通讯,2010, (10): 瑏瑢何伟. 一拨就灵解民忧 宁波市海曙区 求助热线见闻 [N]. 人民日报, (14). 瑏瑣毕华东 许韬. 构建公共服务平台创新社会管理体制 宁波市海曙区构建公共服务型政府的制度安排 模式创新与路径选择 [J]. 公安学刊,2011, (6): 瑏瑤周晓曲. 宁波有条 拨一拨就灵 热线 : 政府 市场 社会互动构建诚信服务平台 [N]. 光明日报, ; 许义平. 拨一拨就灵 从宁波 社区服务平台看社区的作用 [N]. 中国社会报, 瑏瑥冯幼婷. 创新社会管理视野下的宁波合作治理 [N]. 中国社会报, Intra agencycooperation:synergiesandeficiencymechanism amonggovernment,marketandsociety YANGWen huan (ZhejiangGongshangUniversity,HangzhouZhejiang310018,China) Abstract:Mixedserviceprovisionatthegrasrootslevelisoneofthehotisuesofsocialconcernin city Intra agencycooperationprovidesanewideatosolvetheproblem Taking81890serviceplatformofso cialorganizationinningboasacase,thearticleresearchesthemutualsupplymechanismembeddedamong government,marketandsociety Resourceintegrationisthemainfeaturesofcolaborativesupplyservices In thefuture,governmentshouldactivelybecomeanadvocatesandconvenerofcooperationfromaleader,sup portandcultivatesocialgovernancebody,andpromotesocialself governance Keywords:intra agencycooperation;synergiesandeficiencymechanism;81890communityserviceplat forminningbocity ( 责任编辑 : 冯建勇 )

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( ),, :1 : : ( ), 2 :, 3 : ( ), 4 : 5 : :, 6 :,,,,,,,,, :,,,.....,,,, 1, ;2, 张 翼 本文对近年来我国人口出生性别比失衡原因作了社会学意义的探索和研究 认为家族主义与以家庭为最小生产单位的农业劳作方式, 家庭人口再生产对男婴的需 求与国家人口再生产对出生人数的限定, 以及妇女经济地位的相对低下等, 是造成出 生性别比升值的基本社会动因 指出, 在影响人口再生产的三只手 国家 家庭和市场中, 惟有借助于国家强有力的调控手段, 才能使失衡的出生性别比在短期内渐次 回落 作者 :

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社会科学战线 年第 期跨学科研究 ( ),, (, ),,, 1 ( ), ( -, ),,,,,,,,, (, ) ( ),,,,,,,,,,,, ( ) ( ),,,, ;,,,,,,, ( ),,,,,,,, ( ), ( ),,,,, :,,, (,, ),,, :,, ( % ),,,,, : 汪丁丁贾拥民 (, ) 本文是一个从理论出发, 最终又回到理论的 案例研究 在特定的社会网络中, 人与人之间的交互作用形成习俗 习俗如果能够经受住不断发生的独僻性冲击, 就可以成为传统 这是对梅纳德史密斯的演化稳定策略概念的拓展 独僻性相当于变异或者突变, 演化稳定策略只经受了一次独僻性的冲击, 只有在随机地不断出现的冲击下保持稳定的习俗, 才能成为培顿杨所定义的传统, 这就是随机稳定均衡 义乌市场的发展,

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