Microsoft Word - B140 A Tentative Peace in Myanmars Kachin Conflict CHINESE

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1 更新简报 亚洲简报 N 140 仰光 / 雅加达 / 布鲁塞尔,2013 年 6 月 12 日 缅甸克钦冲突的暂时和平 I. 概述 2013 年 5 月 30 日, 克钦独立组织 (Kachin Independence Organisation, KIO) 与缅甸政府签订了一项初步和平协议 克钦独立组织是自 2011 年以来与政府签订暂时和平协议的 11 个主要民族武装团体中的最后一个 这标志着在克钦邦甚至在整个缅甸实现长久和平的重要机会 然而, 要实现这个目标将会面临重大挑战 政府和克钦独立组织仍需要对一些关键问题进行讨论并达成一致意见, 包括重新安置双方部队以降低发生冲突的可能性, 建立监管机制, 并开展有意义的政治对话 只有采取重大举措才能建立公平的和平经济, 如果克钦丰富自然资源的开采工作监管不当的话, 将会加重不平等现象, 重新引发冲突 以前的停火进程遭遇了失败, 为避免重蹈覆辙, 还有很多工作要做 克钦冲突是在缅甸以及世界范围内持续时间最长的民族叛乱之一 克钦族是一个生活在山区里的粗犷而独立的民族, 二战期间曾对北部缅甸联军的抗日胜利发挥了关键性作用, 也曾是缅甸独立后军事力量的核心组成部分 缅甸军队开始叛乱之后, 克钦独立组织很快发展成为最大 最有实力的民族武装团体 1994 年, 克钦独立组织同当时的军政府达成了一项停火协议, 并参加了有着深层缺陷的全国代表大会, 该大会在结束前完成了 2008 年宪法的起草工作 但是, 克钦独立组织并没有获准在宪法的起草中贡献太多的意见, 也未能就本民族的不满展开实质性讨论 在 2010 年选举前的筹备期间, 缅甸当局违背了其早前对克钦独立组织所作的承诺, 要求克钦独立组织改编为接受缅甸军队部分控制的边境保卫部队 在克钦独立组织拒绝了当局的要求 停火宣告无效的同时, 选举委员会也禁止主要的克钦独立组织政党和独立候选人报名参加竞选 2011 年年中, 也就是在权力移交新政府之后不久, 克钦地区再度爆发武装冲突 双方进行的无数轮和平谈判均以失败告终, 没能取得任何突破 2012 年底冲突进一步升级 实现和平的希望看来十分渺茫 中国担心其边境地区的稳定和安全以及在克钦的重大投资项目受到波及, 因此对克钦冲突进行了坚决干预, 于是, 克钦独立组织和缅甸政府于 2013 年 2 月重回谈判桌 在中国境内举行了两轮谈判之后, 和谈再次陷入僵局, 这次是因为北京方面反对克钦独立组织邀请的其他国际观察员 美国 英国和联合国 参与谈判 僵局持续了两个多月, 直到缅方意识到中国的立场对事情毫无帮助, 愤懑之情日渐强烈之时, 克钦独立组织和缅甸政府才达成妥协 双方达成的妥协是, 只邀请联合国和中国以国际观察员的身份参加 2013 年 5 月 日在克钦邦首府密支那举行的和谈 第一次在政府控制地区举行的这轮谈判取得了突破性进展 双方签署了一份包含七项内容的和平协议, 其中提及了克

2 第 2 页 钦独立组织在如下方面的长期诉求 : 权力分离, 建立监督和核查机制, 以及就政治事务进行对话 协议的达成是一个巨大的进展 要保证持久的和平并非易事, 取决于在上述三个方面进行更具体的协商 5 月 30 日的和平协议是巩固和平进程的起点而非终点 如果不能取得进一步进展, 武装冲突很可能重新爆发 让流离失所的人们能够获得人道主义援助这点至关重要 满足克钦人民的长期发展需求同样是关键所在 这需要国际社会提供捐赠, 但更重要的是, 克钦地区需要进行转型 从当前的冲突型经济转变为使克钦邦和克钦人民广泛受益的经济 其中关键一点是要持续而公平地管理克钦邦极具经济价值的自然资源 包括每年产值高达几十亿美元的缅甸玉产业 II. 冲突背景 A. 历史沿革 缅甸是缅族人的家园, 1 缅族占缅甸总人口的三分之二, 其余三分之一则由众多的其他民族组成, 其中大多数人生活在边境山区 自殖民时期以来, 关于缅甸究竟有多少个民族一直未有定论, 也从未在全国范围内开展过对人口数量和民族组成的综合性人口普查 2 缅甸边远而崎岖的边境地区从来没有受到过中央政府的完全控制 因此, 不同民族的语言 文化 经济和政治传统截然不同 19 世纪英国对缅甸的殖民使这些差异进一步加深 当时被称作 缅甸行政区 (Ministerial Burma) 的缅甸中心地区处于英国的直接统治之下, 由殖民地的司法和行政当局进行管理 被称作 前线地区 (Frontier Areas) 的边境地区则被分隔管理, 主要由世袭首领掌管 这些区别对待极大地妨碍了缅族与少数民族之间的相互交流, 而英国的殖民军队主要从钦族 (Chin) 克钦族和克伦族 (Karen) 而不是缅族征兵, 此举进一步恶化了缅族与少数民族之间的关系 在这段时期, 许多少数民族民众也转变为基督教徒 二战期间, 缅族曾在短时期内与日本为伍, 反抗殖民主义并获得了独立, 之后便转而支持同盟国 大部分少数民族的部队则自始至终忠于英国, 并与缅族军队时常交火 很多报告里都描述了缅族军队对少数民族民众进行的无情惩罚 3 当战后开始讨论如何建立一个独立国家时, 缅族和少数民族之间的关系已经是剑拔弩张 在 1947 年的彬龙会议上, 来自前线地区的掸族 克钦族和钦族代表同意成立缅甸联邦, 以换取在民族内部管理上的完全自治和公平分享国家财富的权利 最大的少数民族之一克伦族并没有参与协商, 只派来了一个观察团 其他一些少数民族团体也对此予以了强烈抨击 1947 年宪法直到一年后缅甸独立方才生效, 这部宪法, 尤其是关于中央和各民族邦之间的权力分享条款, 进一步加深了各民族之间的分歧, 而这是与各民族领导人达成脆弱而又反复无常的仓促妥协而导致的结果 各少数民族自治邦享有的权力和自治程度大相径庭, 而且还有像克伦邦这样悬而未决的案例 宪法中并没有涉及像孟族 (Mon), 若开族 (Rakhine) 和佤族 (Wa) 这些主要民族的特殊条款 结果, 好几个民族甚至在独立之前就已经开始酝酿叛乱, 独立之后缅甸随即陷入了混乱 1 缅族人 (Burman or Bamar) 指缅甸最大的民族, 而 缅甸人 (Burmese) 指缅甸的所有人民 关于缅甸现任政府上台之后危机组织所作的缅甸报告, 参见危机组织亚洲简报 136 号 缅甸改革 : 一周年记 (2012 年 4 月 11 日 ) 和 127 号 缅甸 : 重大改革进行中 (2011 年 9 月 22 日 ); 以及亚洲报告 238 号 缅甸 : 风雨欲来 (2012 年 11 月 12 日 ),231 号 缅甸 : 经济改革的政治学 (2012 年 7 月 27 日 ) 和 214 号 缅甸 : 和平新倡议 (2011 年 11 月 30 日 ) 2 缅甸计划于 2014 年进行一次新的人口普查, 收集民族情况的数据 3 参见 Martin Smith [ 马丁 史密斯 ],Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity [ 缅甸 : 叛乱和民族政治学 ],Zed Books 出版社,1999 年, 第 2 版, 第 62 页

3 第 3 页 1948 年, 独立之后 3 个月, 缅甸共产党成为第一个开始进行秘密活动的组织 由于在国家成立进程中几乎没有得到任何发言权, 对于宪法所给予的民族自治权力又尤为不满, 克伦族 克伦尼族 ( 克雅族 )[Karenni ( Kayah ) ] 巴瓯族 (Pao) 若开族和 圣战者 罗兴亚族 ( Mujahid Rohingya) 的民族主义者们也随即纷纷造反 包括克钦在内的其他一些少数民族最初是站在政府一边的 克钦族和钦族步枪队是国家军队的主力军, 被指派对付作乱的共产党和克伦军, 在阻止国家分裂方面可能发挥了积极作用 然而,20 世纪 50 年代末和 60 年代初, 钦族 克钦族以及掸族对越来越集权的仰光中央政府的不满情绪日趋强烈, 认为政府忽视了少数民族的利益, 因而也开始造反 这一转折具有历史意义, 因为这 3 个民族当初都签署了 彬龙协议 并忠于 联邦 这一理念 1962 发生的军事政变表面上看是为了防止国家分裂, 但却进一步激起了叛乱行为 接下来的几十年中, 冲突从未间断 B. 克钦的斗争 克钦 一词是对在克钦邦和缅中 缅印边境地区居住的多个小民族的统称 其中一些民族多多少少勉强有些联系 其中最主要的一个族群在缅甸被称之为 景颇族 (Jingphaw)( 中文拼音为 Jingpo, 印度语里为 Singpho ), 长久以来景颇族在克钦地区政治上都居主导地位, 它与该地区的日旺族 (Rawang) 傈僳族 (Lisu) 勒期族 (Lashi) 马尤族 (Maru) 和阿齐族 (Azi) 等其他民族之间的关系不时会出现紧张状态 一群年轻的克钦民族主义者觉得彬龙会议上所承诺的民族政治自治并没有付诸现实, 于是在 1961 年 2 月成立了克钦独立组织 ( 克钦独立组织 ) 克钦独立组织很快便成为了缅甸国内规模最大 组织最严密的武装反对派之一, 控制了克钦邦和北部掸邦的大片地区 克钦独立组织与政府进行了数次停火谈判, 最重要一次是在 20 世纪 80 年代初, 当时克钦独立组织的领袖布染盛 (Brang Seng) 前往仰光进行谈判, 但最终没有达成任何协议 多年来, 同许多武装组织一样, 克钦独立组织也饱受分裂之苦, 其根源有许多, 其中包括个人私怨 理念分歧和民族之间的紧张关系, 有时政府也在背后煽风点火 1968 年, 一位著名的马尤族人士吴丁英 (Ting Ying) 同几百名勒期族和马尤族战士一起叛离了克钦独立组织 这个部队加入了叛军缅甸共产党, 被编为 101 队 由于缅共领导下的少数民族部队发生了一系列背叛缅共缅族领导人的行为, 1989 年缅共开始内部瓦解, 吴丁英的部队重组为克钦新民主军 (New Democratic Army-Kachin, NDAK), 并同政府达成了停火协议 在缅共瓦解后重组的其他一些少数民族组织也纷纷同政府达成了停火协议 克钦独立组织仍继续同政府对抗 然而, 鉴于冲突所造成的巨大人员伤亡, 克钦独立组织的领导人开始意识到必须通过协商寻求政治解决途径 20 世纪 90 年代初, 克钦独立组织主动开始与政府联系, 旨在代表所有的武装反对派与政府协商, 实现全国范围内的停火, 随后再展开政治对话 但是, 反对派联盟很快就破裂了, 克钦独立组织无法说服其他少数民族同盟军一起与政府进行对话, 只能在 1994 年独自与政府签订了初步协议 包括新孟邦军 (the New Mon State Party, NMSP) 在内的其余几个组织很快也与政府签订了协议 至此, 仍在进行武装叛乱活动的主要武装组织只剩下南掸邦军 (the Shan State Army-South) 和克伦民族联盟 (the Karen National Union,KNU) ( 这两个组织分别在 2011 年 12 月和 2012 年 1 月与政府达成了停火协议 )

4 第 4 页 III 年停火协议 : 来之不易的和平 A. 问题重重的停火 1994 年达成的停火协议结束了克钦地区的武装冲突, 但没有解决深层次的不满情绪 克钦独立组织希望其与政府的停火协议成为一块敲门砖, 进而实现全国范围的停火, 并在全国就内战的全面政治解决方案展开讨论 但是克钦独立组织的希望破灭了 政府与掸族和克伦族之间的冲突仍在继续, 这意味着全国范围的停火还无法实现, 政府也拒绝了与克钦独立组织展开政治对话的要求 在停火之后, 克钦的政治格局也发生了重大变化 颇具影响力和威望的领导人布染盛在停火几个月后去世, 给克钦独立组织以沉重打击 与此同时, 从战争状态向和平经济的转变也带来了挑战 克钦独立组织对其控制的领土享有正式的行政管理权, 在许多方面都行使着地方政府职能 设立卫生部 教育部 农业部等等, 开设民用医院和学校 ( 教授克钦语言和文化 ), 并着手进行基础设施项目 克钦独立组织还保留了自己的武装力量 克钦独立组织主要通过商业收益获取运营资金, 商业活动的领域覆盖缅甸玉和黄金的开采以及木材交易, 这些行业都回报颇丰 随着时间的推移, 资源领域收入缺乏透明性和只有极少部分收入用于改善人民生活的事实, 让民众和民间组织的不满情绪高涨 停火也为外部的商业利益集团提供了发展空间, 让它们得以进入克钦邦并开始对不可持续资源进行开采活动 2001 年, 克钦独立组织领袖早迈 (Zau Mai) 和另外两名高级成员被一些更年轻的成员所罢免 早迈被撤换的官方理由是其健康问题, 但实际原因却是对早迈家族所从事的商业行为和所聚敛的财富以及对其专制的领导风格的不满 4 新的领导层似乎正致力于推动克钦政治事业的发展, 但他们面临着许多相同的限制因素 维持财政状况, 警惕腐败, 克服困难来与尚未做好准备参与实质性政治对话的缅甸政府打交道, 以及应对克钦人民尤其是青年人对停火日益高涨的不满情绪 5 B. 失败的政治进程 如同 20 世纪 80 年代末期和 90 年代的所有停火协议一样, 克钦和平协议是一个安全协议 停战协议而非政治协议 协议文本很短, 阐述了双方将保持和平, 进而促进克钦地区的发展和经济增长, 并努力推动全国和平 为此还成立了联络办公室, 保证双方的紧密沟通, 并对克钦独立组织的部队部署和领土做了特别说明 6 虽然书面协议仅仅针对的是军事事务, 但是双方所讨论的内容要广泛得多 军政府一直坚称自己是一个临时性的管理机构, 因此不能与克钦就政治事务达成协议 作为替代方案, 军政府提出了一个 政治路线图, 并提交全国代表大会用以起草一部新宪法, 参与停火协议的武装组织和政治反对派都受邀派代表参加全国代表大会 新宪法出台后将举行全民公投和选举 克钦独立组织同意接受该政治路线图, 因为它相信, 为了进一步实现其目标必须参与国家的政治进程, 而不是在山区作战并被排除在进程之外 7 停火之后, 克钦独立组织派代表参加了一年前就已经召开的全国代表大会 虽然少数民族代表未 4 例见 Ashley South [ 阿希里 萨斯 ],Mon Nationalism and Civil War in Burma: The Golden Sheldrake [ 缅甸孟族的民族主义与内战: 金色的谢尔德雷克 ],Routledge [ 劳特利奇出版社 ],2003 年 5 危机组织采访一位观察家, 仰光,2013 年 5 月 6 Agreement between government peacemaking group representatives and 克钦独立组织 representatives [ 政府实现和平小组代表和克钦独立组织代表签署的协议 ],1994 年 2 月 24 日 这段时期达成的所有停火协议中, 唯一一个书面停火协议是由克钦独立组织与政府签订的, 这是克钦方面尽力争取的结果, 并且前提条件是克钦方面承诺要对文本内容保密 7 参见马丁 史密斯书中对时任克钦独立组织主席的布染盛的评论, 引用如前, 第 页

5 第 5 页 能对大会议程起到重要影响, 但是直至 2007 年大会解散之前, 克钦独立组织都参与了大会 2007 年克钦独立组织向大会主席提交了一份文件, 对新宪法的条款提出了 19 条建议 但是大会并没有对这份文件进行讨论, 克钦独立组织也没有从当局得到任何有关的答复 8 在全国代表大会刚召开之际,13 个停火组织曾联合提交了一份类似文件, 同样也遭遇了被忽视的命运 尽管克钦独立组织在全国代表大会的进程和结果方面没能发挥任何的影响力, 但还是采取了一个较为配合的立场 克钦独立组织最初指示其成员及家庭抵制宪法公投, 之后又让他们投了赞成票, 并建议公众也投赞成票 9 军政府原本非常担心克钦独立组织会反对公投和宪法, 派出好几位特使进行敦促和劝说 在随后的选举进程中, 克钦独立组织严格遵守了宪法规定和选举法规 然而, 即便如此, 它还是面临着军事上的压力, 克钦的政治代表也未能参与竞选 C. 政治危机 几个民族武装团体广泛关注 2008 年的宪法, 并对宪法内容提出了建议, 然而未被采纳, 除此以外, 宪法中一项禁止其获取武器的条款也让他们如坐针毡 宪法 338 条规定 : 联邦中的所有武装力量必须听从国防部的命令 政府高层官员告诉克钦独立组织和其他停火组织, 可以等新政府成立后再商谈放弃武装的条件 10 军政府还向这些组织保证, 在过渡时期将不会要求他们放弃武装, 而这也是克钦独立组织同意参加 2008 年宪法公投的前提条件 事实证明, 这些承诺仅仅是空头支票 2009 年 4 月, 当局颁布了一项新规定, 详细阐述了参加停火协议的组织应当如何将其武装部队转型为接受缅甸军队部分领导的 边境保卫力量, 11 并要求立即开始转型过程 此举引起了参加停火协议组织的极大关注 ; 这不仅会在很大程度上削弱停火组织的自治权, 同时也意味着要停火组织作出重大让步, 而当局对这种让步没有提供任何的政治交换条件 除了民主克伦佛教军 (Democratic Kayin Buddhist Army) 以外, 其他的主要停火组织都拒绝遵守这项规定 克钦独立组织同政府进行了谈判, 表达了其在某些方面的担忧 ( 包括那份 边境 命令 ), 它表示在作出最终答复前要向克钦民众广泛征求意见, 并强调任何类似的转型都会耗费大量时间, 转型过程也很复杂 12 克钦独立组织在政府制定的路线图的各个阶段都保持了合作立场, 然而政府却在没有事先与克钦独立组织商量的情况下突然提出要求, 让克钦独立组织参加边境保卫计划以换取参加竞选的资格, 这让组织领导人又惊又怒 而且, 边境保卫计划的具体措施并不具可操作性, 也违背了政府当初在签订停火协议时对克钦独立组织所作出的保证 13 在执行边境保卫计划的最后期限一而再, 再而三地被错过之后, 政府对克钦独立组织和其他停火组织进一步施加压力 克钦领导人尝试组建一个政党来参加 2010 年的选举, 却遭到政府的阻挠, 理由是根据政党登记法规定, 政党不得与 武装反对国家 的组织有任何联系 14 8 克钦独立组织中央委员会, The 克钦独立组织 proposal for constitutional provisions and clauses [ 克钦独立组织对宪法条文的建议 ],2007 年 7 月 9 危机组织采访一位克钦独立组织领导人, 云南,2009 年 2 月 ; 克钦新闻集团 (Kachin News Group), 克钦独立组织 no longer neutral on stand over referendum [ 克钦独立组织不再对公投持中立态度 ],2008 年 5 月 9 日 10 危机组织采访, 曼谷和云南,2009 年 1-2 月 年 4 月 28 日出台的这项规定篇幅长达数页, 但没有任何的官方署名或印章 危机组织有这份文件的存档 12 危机组织采访一位克钦独立组织领导人, 云南,2009 年 2 月 13 同上 年政党登记法 12 条 (a)(iii), 这项条款与 2008 年宪法 407b 条相同

6 第 6 页 考虑到这项规定, 克钦独立组织副主席图加博士 (Dr. Tu Ja) 辞去了克钦独立组织的职务, 转而领导一个旨在代表克钦邦所有少数民族团体的新政党 克钦邦进步党 (Kachin State Progressive Party) 该党在克钦地区拥有极高的支持率, 并筹划通过竞选赢得省内的多数席位 缅甸选举委员会拒绝了该党的注册申请 同样地, 一个代表掸邦北部克钦地区的政党 北部掸邦进步党 (Northern Shan State Progressive Party), 其注册申请也遭到了拒绝 克钦独立组织开始清楚认识到, 注册成功与否取决于其是否接受边境保卫计划 另一个停火组织 民主克伦佛教军在 2010 年 7 月接受了成为边境保卫力量的提议后, 其所属政党的注册手续就一路绿灯, 以破纪录的速度完成了注册过程 选举委员会以此对克钦的党派发出了清晰的信号 : 克钦独立组织只有转变立场, 才能尽快完成政党注册进程 15 图加博士和未获注册的克钦邦进步党的其他领导人随即试图以独立候选人的身份进行注册, 此举也遭到了选举委员会的阻挠 这意味着在此次选举实质上没有任何来自克钦人民的独立政治代表, 16 这一事实引起了克钦人民普遍的愤怒情绪和对政府期望的破灭 IV. 战火重燃 A. 紧张局势一触即发 选举之后, 从当时局势来看, 战争会重新爆发 2010 年底, 政府对克钦独立组织采取了一系列对抗性措施, 使得局势更为紧张 : 除了拒绝克钦各政党的注册申请之外, 政府还宣布停火协议 无效, 下令关闭克钦独立组织联络办公室, 切断克钦独立组织的贸易途径以便从经济上施压, 并开始在官方媒体上把该组织称为 叛乱组织 年 2 月发生了一起恶性事件 一名缅甸军队的营级指挥官在未经通报的情况下带兵进入克钦独立组织控制区域, 该军官被击毙 缅甸军方承认是自己的部队行为不当, 从而避免了事件的进一步升级 年 3 月, 吴登盛总统领导的半文职政府接手缅甸政权, 此时紧张局势一触即发, 双方都意识到战火重燃的可能性已迫在眉睫 19 冲突的导火索发生在 2011 年 6 月 9 日, 当日政府军与克钦独立组织在克钦邦的战略前哨崩线 (Bumsen ) 发生冲突 该哨所临近中国承建的两个太平江 (Tarpein) 水电大坝 同一天, 政府军士兵从位于附近的克钦独立组织联络办公室逮捕并杀害了他们的一名代表 克钦独立组织声称, 从尸体的状况看来, 死者死前曾遭受严重虐待 缅甸军队于 6 月 12 日攻占了崩线哨所, 并无视克钦独立组织 15 克伦邦民主与发展党 (the Kayin State Democracy and Development Party) 在 8 月 11 日递交了最初的申请, 第二天选举委员会便同意了申请, 并在 8 月 19 日完成了最终注册 16 唯一一个参选的克钦党派是克钦邦团结与民主党 (the Unity and Democracy Party of Kachin State), 该党是军政府的联邦巩固与发展党 (the Union Solidarity and Development Party) 的分支 17 关于同时期的报道, 参见 A changing ethnic landscape: Analysis of Burma s 2010 polls [ 变化的民族局面 : 缅甸 2010 年投票分析 ],Transnational Institute [ 荷兰跨国研究所 ]/Burma Centrum Nederland [ 荷兰缅甸中心 ],Burma Policy Briefing [ 缅甸政策简报 ], 第 4 期,2010 年 12 月 18 危机组织采访一位克钦社团领袖, 缅甸,2011 年 4 月 ; 也见 Wai Moe [ 韦莫 ], Burmese officer killed in clash with KIA [ 缅甸军官在与 KIA 的冲突中丧生 ],Irrawaddy [ 伊洛瓦底 ],2011 年 2 月 7 日 19 例见 Burma s new government: prospects for governance and peace in ethnic states [ 缅甸新政府 : 在少数民族邦的治理及和平前景 ], 荷兰跨国研究所 / 荷兰缅甸中心,Burma Policy Briefing [ 缅甸政策简报 ], 第 6 期,2012 年 3 月

7 第 7 页 要求其撤离的最后期限, 于是克钦独立组织所有部队进入备战状态, 并破坏了该地区的几座桥, 以切断政府军的补给 自此以后, 一直到 2013 年 1 月之前, 在克钦邦的几个地区和掸邦的北部地区, 冲突时有发生 在这段时期, 有很多关于严重侵犯人权和违反国际人道主义法规的指控, 尤其是对 ( 但不仅限于 ) 政府军的指控 20 这些战争导致约 10 万平民流离失所 21 B. 谈判时间表 在战火重燃的最初几周, 克钦独立组织和克钦邦政府代表团分别于 2011 年 6 月 30 日和 8 月 1 日进行了两轮和谈 克钦独立组织表示, 在没有中立的见证者并且政府没有公开承诺要同所有组织展开政治对话的情况下, 克钦独立组织不打算签署新的停火协议 正如一位克钦独立组织领导人所说, 以单个组织的身份开展政治对话毫无意义 ; 民族问题是全国性的问题 22 克钦独立组织最初与当地政府进行的谈判毫无进展, 之后它开始与来自中央政府的和谈代表团进行直接对话 与此同时, 另有两个代表团在全国范围内与各个武装组织进行和谈 : 一个代表团来自议会, 由下院 ( 人民院 ) 议员吴昂当 (Aung Thaung) 率领 ; 另一个代表团来自政府, 由时任铁道部部长吴昂敏 (Aung Min) ( 目前是总统府的 超级部长 之一 ) 率领 吴昂敏负责与下缅甸 (lower Myanmar) 的武装组织谈判, 而吴昂当则负责包括克钦在内的上缅甸 (upper Myanmar) 事实证明这种安排非常糟糕 吴昂当是公认的强硬派, 在对待克钦独立组织问题上声誉欠佳 2010 年, 由丹瑞将军指派负责对克钦独立组织发出最后通牒, 要求其加入边境保卫计划的官员正是吴昂当 23 在谈判中, 吴昂当几乎没有表现出任何灵活性或妥协的意愿, 包括在选择谈判地点上也是如此 年 9 月底, 总统决定终止在克钦邦修建密松大坝 该项目之前遭致了克钦独立组织和克钦民众的强烈反对 即便如此, 总统的决定也并没有给和谈注入什么动力 2011 年 12 月 10 日, 总统为了努力建立对和谈的信心而单方面叫停了政府军对克钦独立组织的主动进攻 然而, 武装冲突仍在继续, 双方都互相指责, 激烈且时常是血腥的冲突造成了深重的苦难 到 2012 年 3 月底, 尽管政府同克钦独立组织举行了好几轮和谈, 但谈判几乎没有取得什么进展, 25 吴登盛总统更换了谈判代表, 让铁道部长吴昂敏负责与克钦的和谈 5 月 3 日的这次人事变动是由新成立的全国和平委员会做出的, 总统本人亲自担任该委员会主席, 下设工作委员会, 委员包括之前两个和谈代表团的成员, 但吴昂当不在此之列 26 吴昂敏是工作委员会的副主席之一, 实际上负责处理和平进程的日常工作 20 危机组织采访多位克钦独立组织领导人, 拉咱,2011 年 10 月 ; 也见 Untold miseries: Wartime abuses and forced displacement in Burma s Kachin State [ 难言之痛: 战争时期克钦邦的人权侵犯和被迫的流离失所 ],Human Rights Watch [ 人权观察 ],2012 年 3 月 21 在政府控制地区和克钦独立组织控制地区, 有超过 8 万 5 千名登记在册的国内流离失所者, 另据估计, 有 1 万至 1 万 5 千人客居他人家中 Myanmar Humanitarian Bulletin [ 缅甸人道主义公报 ], 联合国人道主义事务协调员办公室 (UNOCHA),2013 年 4 月 18 日至 5 月 31 日 ; 危机组织采访一位 UNOCHA 官员, 仰光,2013 年 6 月 22 危机组织采访一名克钦独立组织的军事指挥官, 拉咱,2011 年 10 月 23 吴昂当率领的小组中另一名高级成员吴登佐 (Thein Zaw) 同样也不受克钦独立组织的欢迎, 因为他曾敦促其组织支持 2008 年的宪法公投, 并向其保证在举行选举之前他们不必解除武装 24 危机组织采访多位熟悉和平进程的知情人士, 仰光,2013 年 3 月 25 吴昂当和克钦独立组织分别于 2011 年 11 月 29 日 2012 年 1 月 日和 3 月 8-10 日举行了会谈, 地点均为靠近缅中边境的中国城市瑞丽 26 缅甸总统府令 11/2012 号和 12/2012 号,2012 年 5 月 3 日,New Light of Myanmar [ 缅甸新光报 ],2012 年 5 月 19 日, 第 1 页

8 第 8 页 2012 年 5 月 21 日, 吴昂敏与两位克钦独立组织领导人在泰国北部城市清迈进行了第一次非正式会面 他表示愿意在克钦独立组织的领土上进行下一次会面, 这个做法是吴昂当无论如何也不会考虑的 27 于是, 第二次会面于 5 月 31 日至 6 月 1 日在克钦独立组织控制的靠近缅中边境的迈扎央举行 为了前往迈扎央, 吴昂敏和他的代表团不得不从陆路穿过克钦邦, 穿越冲突的前线 28 这次交通行程错综复杂的壮举得到了一群克钦商人的帮助, 他们被称为克钦和平对话促进组织 (the Kachin Peace Talk Creation Group), 领导人是颇具影响力的缅甸玉商人玉梭坤 (Yup Zaw Hkaung) 29 吴昂敏不畏艰险, 排除万难进入到克钦独立组织地区的举动成功破冰, 会谈的气氛也很积极 30 自那以后,2012 年 6 月 21 日在迈扎央又举行了另一次会谈 但是, 在最初的建立信心的非正式会面之后, 对话陷入了困境, 双方对下一次会谈的举行地点意见相左, 彼此之间也缺乏互信 会谈地点最终选定在中国的边境城市瑞丽, 吴昂敏和克钦独立组织定于 2012 年 10 月 30 日举行的会谈最终变成了彻底失败 会谈议程中本来要讨论部队的军事部署和隔离, 以达到缓和紧张局势 使冲突可能性降至最低的目的 据密切参与此次会谈的相关人士透露, 吴昂敏为了让缅甸军方的高级将领参与此次会谈作出了不懈努力, 作为部队隔离协议的一部分, 缅甸军方已做好准备从克钦邦的几处军事阵地撤军 31 然而克钦独立组织方面却没有任何一位高级领导人前来参加会谈, 此举被政府方面解读为有意的冷落, 使得缅甸军方也降低了参会人员的级别 会谈中没有进行任何关于部队隔离问题的讨论, 吴昂敏觉得自己所作的努力都付诸东流 32 有关造成此次问题的原因众说纷纭 克钦独立组织称他们没有提前看到详细的议程, 也没有得到参会人员名单, 因此并不知道会讨论部队隔离问题 他们还声称, 就在会谈举行的前几天, 克钦独立组织的一些军事阵地遭到了缅甸军队的猛烈袭击, 这表示缅甸军队的领导人无暇参会 33 一些观察家则持有不同看法, 他们认为克钦独立组织在其内部没能就部队隔离达成一致意见 34 无论原因如何, 有两件事很明显 : 首先, 政府方面未能向克钦独立组织传递出有效信息, 表示政府作出了巨大努力, 来说服缅甸军方郑重考虑并在会谈时讨论部队隔离问题 ; 其次, 克钦独立组织判断严重失误, 没有派出任何高级领导人参会 结果, 一次绝佳的机会被白白错失, 和平进程也遭遇了极大挫折 C. 冲突严重升级 2012 年 12 月 28 日, 缅甸军队对克钦独立组织拉咱总部附近的一个基地发起了攻击 自 2011 年硝烟再起以来这已不是第一次对该基地的攻击了, 但这次投入了武装直升机和战斗机参战 这是事态的一次严重升级, 原因是在缅甸很少使用空中力量, 而且也有悖于总统的不能采取主动攻击行动的命令 在拉咱及周边地区居住着大量平民, 还有为数众多的国内流离失所者 (internally displaced persons, IDP) 居住在帐篷中 人们担心任何对拉咱的军事袭击都会严重危及平民, 可能会导致成千上万的难民越过边境进入中国 流离失所者的帐篷有的设在通往拉咱的公路旁, 有的设在拉咱城中的几处固定地点, 其中一些地点临近战略目标 虽然政府最终并没有占领拉咱的打算, 但这种潜在的可能性却成为了国内和国际上关心的焦点 27 危机组织采访, 仰光,2013 年 3 月 28 危机组织采访与会人员, 曼谷,2012 年 6 月 29 该组织的网站 ( 中有其从事活动的介绍 30 危机组织采访与会人员, 曼谷,2012 年 6 月 31 危机组织采访密切参与和平进程的人士, 仰光,2012 年 11 月 32 同上 33 危机组织采访,2012 年 11 月和 2013 年 5 月 34 危机组织采访一位熟悉和谈进程的缅甸人士, 仰光,2012 年 11 月

9 第 9 页 政府武装空袭的主要目标是山顶的一个军事基地 (771 号山头,Hill 771), 附近没有主要的平民聚居点 35 据官方媒体 缅甸新光报 报道, 克钦独立组织一直利用这个山头的阵地攻击八莫 (Bhamo) 与密支那 (Myitkyina) 之间的公路, 包括袭击给政府军在拉加阳 (Lajayang) 的长期性基地运送补给物资的车队, 该基地在地理位置上靠近 771 号山头 36 政府声称, 他们提前告之将有缅甸军队的补给车队经过该路段运送物资, 目的就是为了避免发生冲突, 然而克钦独立组织却三次伏击车队, 造成了致命性打击 37 政府称, 在伏击中有 35 名士兵丧生,190 名受伤 ; 38 但克钦独立组织却号称仅其中一次伏击就击毙了 50 名政府军士兵 39 政府军因此对该山头发起了 自卫式 攻占行动, 并在袭击中使用了空中掩护 12 月 30 日, 政府军成功占领该山头 40 政府军随后继续占领了其他一些邻近据点, 其军事行动中的支援力量由空军改成炮兵部队 1 月 26 日, 政府军攻下了克钦独立组织的重要基地 卡亚高地 (Hka Ya Bum) 据一些报道称, 仅在卡亚高地这一场攻击战中, 政府军就有 120 名士兵丧生,400 名受伤 41 此次行动后政府军停止了进攻 自行动伊始, 与军方关系密切的消息人士就一直声称, 政府军无意攻占拉咱, 此次行动旨在占领该地区的战略制高点, 以保卫现有的军事基地和补给线 42 该行动计划的部分考量包括 : 控制这些制高点后, 政府军在反击克钦独立组织的主动攻击时, 能够任意动用炮火攻打拉咱 43 双方硝烟再起, 交火程度尤为激烈, 这使得人们开始质疑总统对武装部队的控制能力, 或是质疑总统自身为和平解决克钦冲突所做的努力 总统在 2011 年 12 月首次下令停止主动进攻 ( 见上文 ), 此举至少在某种程度上缓解了冲突问题, 但并未彻底终结双方的冲突, 这是因为克钦独立组织没有采取对应的停火行动, 反而继续袭击政府军的哨所和国有基础设施, 他们的一些主要军事行动和伏击导致大量政府军士兵的伤亡 总统于 1 月 18 日再次宣布停止主动攻击, 当时对拉咱的军事行动正如火如荼 这项停火命令只针对拉加阳周围地区, 现在回想起来这项命令似乎也旨在向中国做出安全保证, 这是因为在命令颁布的前一天, 一颗打偏的炮弹越过边境落在了中国境内 ( 见下文 ) 这项命令也是在大批国际捐助者在内比都进行重要集会的前一天做出的, 颁布之前几个小时, 缅甸联邦议会刚刚通过了一项敦促停止战争的决议 此后的一周中, 政府军继续采取行动, 直至通过巩固对拉咱周边战略地带的控制而占据了局势上风, 这似乎正符合他们最初的计划 虽然政府军声称他们已服从总统的停火命令, 之后进行的战斗都是对克钦独立组织的挑衅而做出的反击 44 人们尚不清楚总统和军队之间有无重大分歧, 更不用说军队是否有意违背总统的命令 政府军与克钦独立组织的很多军事据点都相距甚近, 在这种情况下, 发生冲突的风险很高 政府军的立场是希望通过达成部队隔离协议来解决这个问题, 克钦独立组织却没有做好谈判准备, 只好暂时搁置了政府军提出的选择方案 号山头是克钦独立组织第 23 营的总部所在地 36 Tatmadaw seizes heavy weapons, arms, ammunition from transit point of KIA [ 国防军在 KIA 的中转点缴获重型武器 枪械和弹药 ],New Light of Myanmar [ 缅甸新光报 ], 2013 年 1 月 3 日, 第 8 页 37 3/2013 号新闻稿,Myanmar Information Team [ 缅甸新闻组 ],2013 年 1 月 18 日 38 同上 39 Anthony Davis [ 安东尼 戴维斯 ],Pyrrhic victory in Myanmar [ 缅甸惨烈的胜利 ],Asia Times Online [ 亚洲时报在线 ],2013 年 1 月 30 日 40 新闻稿, 缅甸国防部,2013 年 1 月 28 日 41 安东尼 戴维斯, 引用如前 42 危机组织采访几位与军方关系密切的缅甸人士, 仰光,2013 年 1 月 43 同上 44 新闻稿, 缅甸国防部, 引用如前 45 危机组织采访多位与军方关系密切的缅甸人士, 仰光,2013 年 1 月 也见 3/2013 号新闻稿, 缅甸新闻组, 引用如前 ; 以及新闻稿, 缅甸国防部, 引用如前

10 第 10 页 不管政府军对自身努力促成和解的描述多么正面 而克钦独立组织的看法恰恰相反 ( 见上文 ) 有一点很清楚, 那就是在停火谈判陷入停顿, 克钦独立组织的攻击使得政府军伤亡数量攀升这样一个时期, 总统要阻止政府军采取行动保卫其军事据点是非常困难的 事情的转折点发生在 2012 年 10 月 30 日的失败会谈, 不管事情的真相如何, 在与军队的斡旋过程中吴昂敏的努力付之东流, 这个事实很可能对总统产生影响 总统可能会觉得应该放松对军队的管制 V. 探索和平 A. 中国的干预 中国打破了这次僵局, 让政府军和克钦独立组织重新回到谈判桌上 46 在保卫拉咱周边战略制高点的行动中, 政府军大量使用了大炮,12 月 30 日几颗炮弹落在拉咱, 另有三颗则越过边境落在了中国境内 炮弹没有造成人员伤亡, 但是中国发表了一份声明, 要求缅甸 立即采取有效措施, 避免类似事件再次发生 年 1 月 7 日, 又一颗炮弹落入中国境内, 此次中国的反应更为强烈 中国发表了一份罕见的措辞强硬的声明, 表达了 对局势的强烈关注和不满, 要求缅方认真进行调查, 并采取一系列措施来防止类似事件再次发生, 之后, 中国继续呼吁 缅甸冲突双方 立即停火, 并一道捍卫中缅边境地区的和平与稳定 48 中国在此之前从未就冲突发表过言辞如此尖锐的声明, 这次的声明预示着中国将采取更积极主动的立场 两天后, 也就是 1 月 19 日, 一个中国高级代表团访问内比都, 并与吴登盛总统进行了会面 代表团团长是时任外交部副部长的傅莹, 其中一名团员是中国军方的高级代表 副总参谋长戚建国 戚建国与缅甸国防军总司令敏昂莱 (Min Aung Hlaing) 进行了单独会面 49 这两次会面的主题均为 边境的稳定, 中国向缅方施加了不小的压力, 要求缅甸政府停止战争, 寻求和平解决途径 同时, 中国也致力于利用其影响力敦促克钦独立组织做出同样的努力 50 截至 1 月底, 政府军停止了在克钦的军事行动, 克钦独立组织也在 2 月 1 日发表一份声明, 称如果政府军停止主动攻击性的军事行动, 那么克钦独立组织也会采取相同行动 51 这是自 2011 年停火协议被打破以来, 克钦独立组织首次表示要停止交战 接下来的时间里, 冲突明显减少 双方的高级将领 ( 国防部第一特别作战总局司令敏梭 (Myint Soe) 中将和克钦独立组织副总指挥光莫 (Gun Maw) 少将 ) 之 46 关于危机组织之前对中国对缅政策的分析, 参见危机组织亚洲简报 112 号,China s Myanmar Strategy: Elections, Ethnic Politics and Economics [ 中国的缅甸战略: 选举 民族政治和经济问题 ],2010 年 9 月 10 日, 和 177 号,China s Myanmar Dilemma [ 中国的缅甸困境 ], 2009 年 9 月 14 日 47 China urges Myanmar to maintain stability [ 中国敦促缅甸保持稳定局面 ], 新华社, 2013 年 1 月 4 日 48 China rebukes Myanmar, urges ceasefire after shell crosses border [ 缅甸炮弹越过边境, 中国指责缅甸, 敦促其停火 ], 路透社,2013 年 1 月 17 日 49 President U Thein Sein receives Chinese Vice Foreign Minister [ 吴登盛总统接待中国副外长 ],New Light of Myanmar [ 缅甸新光报 ],2013 年 1 月 20 日, 第 16 页 ; C-in-C meets China s PLA deputy chief of general staff [ 总司令与中国解放军副总参谋长会面 ], New Light of Myanmar [ 缅甸新光报 ],2013 年 1 月 21 日, 第 9 页 50 危机组织采访一位了解这两次会面细节的亚洲外交官, 仰光,2013 年 1 月 也见 Myanmar vows to maintain peace on China border [ 缅甸发誓维护中缅边境安全 ],China Daily [ 中国日报 ],2013 年 1 月 21 日 51 声明, 克钦独立组织中央委员会,2013 年 2 月 1 日

11 第 11 页 间建立了热线电话, 在低级将领之间也建立了热线电话 这些热线显然有效地防止了武装冲突的再度发生 52 2 月 4 日, 新一轮和谈在中国的边境城市瑞丽举行 与以前不同, 此次和谈由中国安排, 中国对两方都施加了相当的压力, 要求其参会, 并向所有与会者明确表示会确保他们的安全 在克钦独立组织的要求下, 武装组织克伦民族联盟的两名领导人 南掸邦军的代表和著名掸族人士韩永贵 (Harn Yawnghwe) 作为观察员参加了和谈 53 来自中国外交部的一名高级官员 亚洲司司长罗照辉大使也参加了此次和谈, 最初罗照辉提出主持会谈, 在遭到会谈双方的拒绝后, 罗司长以观察员身份参会 无论如何中国都积极参与了会谈内容的讨论, 中国甚至表示, 除非把会谈提到的两个问题 人道主义援助和停火监督从会谈纪要中删除, 否则中方拒绝在会谈双方已经认可的纪要上签字 54 会谈结束之时, 政府和克钦独立组织发表了一份联合声明, 同意缓和紧张局势, 开展进一步对话 55 随后, 缅甸政府举行了有史以来第一次多方和谈, 于 2 月 20 日在泰国北部城市清迈与伞状组织 联合民族联邦委员会 (United Nationalities Federal Council,UNFC) 进行了会谈, 后者的成员中有来自几个停火武装组织的代表, 也有来自包括克钦独立组织在内的几个非停火武装组织的代表 武装组织在过去数十年中一直要求同政府进行这样的会谈 这次会谈对于处理政治事务同样具有重要意义, 其中包括商定对话的关键目标, 制定政治对话的框架, 以及设定对话时间表 56 显然, 中国非常热衷于主持这次会谈, 但是却再次遭到会谈双方的拒绝, 最终日本受邀通过日本财团组织发挥主导作用 该组织充当了会谈的主持方, 基金会主席笹川阳平 (Yohei Sasakawa) 则担任会谈的观察员 57 在会谈前一天, 笹川阳平被任命为 缅甸民族和解日本政府特派代表 58 政府和克钦独立组织之间的下一轮双边和谈于 2013 年 3 月 日再次在中国边境城市瑞丽举行 中国也再次扮演了非常主动的角色 在会谈举行前夕, 中国正式任命高级外交官王英凡为 亚洲事务特使, 实际上是缅甸事务特使 59 王特使是一位经验丰富的外交事务专家, 曾任外交部副部长和中国常驻纽约联合国代表 他在 3 月 11 日的会谈中扮演了重要角色, 其表现被一些与会者形容为使用了高压手段 60 虽然同 2 月的会谈一样, 中国在这次会谈中依然只是观察员身份, 但是王特使在会谈中进行了好几次调停, 做法包括要求暂停谈判, 并与主要谈判者私下会晤 危机组织采访一位熟悉和平进程的知情人士, 仰光,2013 年 3 月 53 危机组织采访一位出席会谈人员,2013 年 3 月 克伦民族联盟的两位领导人分别是主席穆图 (Mutu) 和总书记贵图 (Kwe Htoo) 也见 KNU attends peace talks between Govt and Kachin [ 克伦民族联盟参加政府和克钦之间的 和谈 ],KarenNews.org,2013 年 2 月 7 日 54 危机组织采访一位与会者,2013 年 3 月 55 关于联合声明的文本, 参见 Union Level Peace Making Committee holds peace talks with KIO [ 联邦和平委员会与克钦独立组织进行和谈 ],New Light of Myanmar [ 缅甸新光报 ],2013 年 2 月 5 日, 第 1 页 56 危机组织采访一位出席会谈人员,2013 年 3 月 也见 Joint statement by the Government of Myanmar and the UNFC [ 缅甸政府和联合民族联邦委员会的联合声明 ], 泰国清迈,2013 年 2 月 20 日 57 危机组织采访一位亚洲外交官, 仰光,2013 年 2 月 ; 采访一位对会谈准备工作有第一手资料的知情人士, 仰光,2013 年 5 月 58 Yohei Sasakawa named Japan s Special Envoy for National Reconciliation in Myanmar [ 笹川阳平被任命为缅甸民族和解日本政府特派代表 ], 日本财团组织,2013 年 2 月 19 日 59 危机组织采访, 仰光,2013 年 3 月 ; 北京,2013 年 3 月和 5 月 也例见 China confirms appointment of first special envoy on Asian affairs [ 中国政府任命首任亚洲事务特使 ], 新华社,2013 年 3 月 11 日 60 危机组织采访数位与会者, 仰光,2013 年 3 月和 5 月 61 同上

12 第 12 页 在最终的联合声明中, 双方都承诺努力达成一个包括实现监督工作计划在内的持久停火协议, 双方赞同达成政治解决方案的重要性, 并决定在 4 月再度举行和谈 62 参加此次会谈的其他代表来自伞状组织联合民族联邦委员会和个别武装组织 北掸邦军 南掸邦军和民族民主同盟军 ( 勐拉军 ), 以及克钦和平对话促进组织 同以往在缓和缅甸政府与武装组织之间的紧张局势之时所起的作用相比, 中国在这几次和谈中的干预力度都要大得多 年 4 月底, 当缅甸政府和几个少数民族武装组织之间的关系最为紧张的时候, 来自中国 西方国家和缅甸的许多分析家都把中国政府的调停和施压作为防止紧张局势进一步升级的关键因素 64 但在其他时候, 中国政府在施加压力方面却更为谨慎行事, 通常做法是对双方私下表达关注和施压 中国的分析家评论道, 相较于以前, 此次的不同之处在于中国的调停方式更为坚定和公开 65 中国的外交家们重申克钦冲突是缅甸的内部事务, 但是该冲突会影响到中国的利益 中国的对缅投资以及可能会出现的一些边境问题, 如冲突蔓延和难民潮等, 因此, 中国方面的干预决定是为了保护其合法利益 66 最初中国并不太愿意卷入克钦冲突 克钦认为中国的介入有助于防止政府在已经达成的协议上食言而肥,2010 年克钦试图就一个共同和平议案获得中国的支持, 但是未能成功 2011 年年中, 克钦独立组织致函中国政府, 要求中国作为中立见证人参加在停火协议瓦解之后进行的和谈 中国没有作出回应 67 一些与中国政府关系密切的人士认为, 这是由于中国政府在给予缅甸武装组织任何官方认可时非常谨言慎行, 认为只要是对克钦独立组织的上述要求作出任何官方回应, 便等同于给予缅甸武装组织官方的认可 68 中国方面的勉强态度也反映出克钦独立组织和中国之间缺乏强有力的关系 虽然中国的云南省有克钦族 ( 景颇族 ), 但是 13 万的民族人口规模并不足以左右中央政府的政策 缅甸的克钦族与果敢族和佤族不同, 果敢族本来就是华人, 佤族则同中国建立了非常紧密的关系, 而克钦族主要信奉基督教, 且被看作是很亲美的民族 69 直到 2011 年 9 月克钦邦的密松水电大坝工程被叫停, 才给中国敲响了警 62 Joint statement of the Ruili peace talks [ 瑞丽和谈联合声明 ], 中国瑞丽,2013 年 3 月 12 日 63 尽管中国奉行所谓的不干预原则, 但是已经在亚洲和非洲出现了越来越多被中国外交政策学者王逸舟称为 创造性介入 (creative involvement) 的例子 当中国的利益受到威胁时, 中国政府就会拍案而起, 采取行动 例如, 中国在苏丹和南苏丹之间扮演了调停者的角色, 目的是为了保护自己的石油投资 ; 中国对卢旺达和刚果民主共和国进行了干预, 要求卢旺达撤换了一名质疑中国投资的主要叛军指挥官 ; 中国还在印度和巴基斯坦之间进行穿梭外交 最近, 中国试图介入巴以之间进行调停, 这一次, 保障来自中东的能源供给同样是中方的主要考量之一 中国在这些事例中的关键原则以及在缅甸事务上所声称的立场得到了各方的赞同 一位中国高级官员在谈及中国在缅甸事务上的调停时说, 我们只在受邀时才会去做 如果没有受到邀请, 我们会离开 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月 64 关于进一步的讨论, 参见危机组织亚洲简报 112 号,China s Myanmar Strategy: Elections, Ethnic Politics and Economics [ 中国的缅甸战略: 选举 民族政治和经济问题 ],2010 年 9 月 21 日 65 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月 66 危机组织采访,2013 年 3 月 ; 也见 Patrick Boehler [ 帕特里克 博乐 ], Chinese companies must act responsibly: envoy [ 特使说, 中国公司必须采取负责任的行动 ],The Irrawaddy [ 伊洛瓦底 ],2013 年 3 月 18 日 67 危机组织采访一位克钦独立组织领导人, 拉咱,2011 年 10 月 68 危机组织采访一位中国学者, 昆明,2011 年 10 月 69 Stephanie Kleine-Ahlbrandt [ 斯蒂芬妮 克莱恩 - 阿尔布兰特 ]: Forget the Burmese elections, it s the growing risk of ethnic violence the world should worry about [ 忘掉缅甸的选举吧, 世界应该担心的是越来越危险的民族暴力 ],Foreign Policy [ 外交政策 ],2010 年 11 月 5 日

13 第 13 页 钟, 那就是他们在缅甸的投资面临着新的政治风险和不确定性 而克钦冲突在极大程度上使得问题更为复杂化 商业利益是中国政府进行干预的重要动力 中国对缅甸的最主要关注始于缅甸的印度洋港口城市 皎漂 (Kyaukpyu) 的一条能源走廊, 包括用于输送进口天然气和原油的双管管道 这两条管线输送的能源对于满足中国边境省份云南日益增长的能源需求有着重要意义, 此线路是马六甲海峡的替代方案, 马六甲海峡既拥挤不堪又易在战略上受到攻击 70 这两条管线于 6 月初完工, 将于今年投入运行, 管线经过的位置靠近克钦独立组织在北部掸邦控制的地区, 武装冲突在该地区时有发生 保证管线的平稳运行是中国中央政府和云南省政府最重要的考量, 尤其是在密松大坝被叫停之后 71 另外还有几个让中国做出果断干预决定的因素 : 边境稳定 虽然促使中国政策发生转变的直接导火线似乎是 2012 年 12 月和 2013 年 1 月落在中国境内的炮弹, 但是中国最担心的问题之一是政府军可能会攻打拉咱, 如果拉咱失守, 将会对边境安全造成严重后果 72 此外, 人们对 2009 年因为缅甸果敢地区冲突造成大批难民涌入中国境内的事件还记忆犹新, 约四万人的难民潮规模是之前没有预计到的, 而克钦地区冲突可能会造成数量更多的难民 73 地缘战略学问题 一些观察家注意到, 在美国驻缅甸大使于 2012 年 12 月访问克钦邦之后不久, 中国的政策发生了变化, 当时谣传美国有可能会扮演调停角色 而这正是克钦独立组织一直呼吁的 74 鉴于美国和中国在该地区的地缘战略竞争, 美国政府卷入中国边境事务的可能性刺激中国政府作出了更积极主动的回应 75 ( 美国方面则声称, 考虑到这个问题对于中国的敏感性, 美国在直接介入该事务方面一直以来都异常谨慎, 即便是在双方都邀请其介入时也是如此 76 ) 民族主义者的压力 另一个因素是中国部分民众的民族主义反应, 这些民众就缅甸对中国的一些行为表示了不满 包括叫停密松大坝, 给中国在缅的其他投资项目 ( 如莱比塘铜矿 (Letpadaung copper mine)) 制造困难, 难民潮, 以及炮弹落入中国境内等 这种不满情绪迫使中国政府采取更强有力的立场 77 中国的克钦族也举行了小规模抗议, 要求中国政府对缅甸施加压力, 要求其停止主动进攻 关于详细讨论, 参见危机组织亚洲简报 112 号,China s Myanmar Strategy: Elections, Ethnic Politics and Economics [ 中国的缅甸战略: 选举 民族政治和经济问题 ],2010 年 9 月 21 日 71 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月 来自中国一家主要能源公司的一位官员说, 缅甸少数民族的领导人对他所在的公司施压, 要求他们敦促中国政府在解决缅甸民族冲突上发挥更积极的作用 72 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月 73 危机组织采访一位中国外交官,2013 年 3 月 关于果敢事件的详细谈论, 参见危机组织亚洲报告 177 号,Myanmar Dilemma [ 中国的缅甸困境 ],2009 年 9 月 14 日 74 危机组织采访一位与熟悉和平进程的国际观察家, 仰光,2013 年 5 月 也见 Yun Sun [ 孙云 ], China s intervention in the Myanmar-Kachin peace talks [ 中国干预缅甸- 克钦和谈 ], East-West Center [ 美国东西方中心 ],2013 年 2 月 20 日 ;Ethnic Coordination and Unity [ 民族合作与团结 ],Euro-Burma Office [ 欧洲 - 缅甸办公室 ] 简报,2013 年 2 月 75 一些中国的战略家质疑缅甸正在成为美国在该地区部署的遏制中国崛起的大型战略的一部分 一位中国学者提出了一个尖锐问题 : 美国真的试图把缅甸建成另一个反华桥头堡吗? 缅甸反对密松大坝的积极分子得到了美国的支持, 此举被解读为美国试图破坏中国的利益, 因此更是加强了上述的质疑之声 危机组织采访, 北京,2012 年 8 月和 11 月 76 危机组织采访一位美国外交官, 仰光,2013 年 5 月 77 危机组织采访一位中国外交官, 仰光,2013 年 3 月 ; 孙云, 引用同前 78 Chinese Kachin protest against Burma s Kachin war [ 中国的克钦族抗议缅甸的克钦战争 ],Irrawaddy [ 伊洛瓦底 ],2013 年 1 月 11 日 虽然这些抗议规模都很小, 但是中国刚刚完成了领导权交接, 组成了新一届政府, 在这样一个政治敏感期举行抗议, 其影响力可能会被放大 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月

14 第 14 页 地缘战略考虑不容轻视, 因为中国对于国际社会介入克钦和平进程的反应极为敏感 在 2 月 4 日的和谈中, 中国反对在会谈纪要里提及人道主义援助和停火监督安排, 因为这两点都可能意味着国际势力会出现在其边境地区 中国也试图阻止缅甸首任总统的儿子韩永贵参加会谈, 因为韩永贵是欧洲 - 缅甸办公室 (Euro-Burma Office) 的主任, 中国称欧洲 - 缅甸办公室是一个 国际性的非政府组织 79 缅甸政府和克钦独立组织拒绝了中国不让韩永贵参会的要求 80 在 3 月 11 日的和谈中, 会谈双方一致同意, 受人尊敬的 ( 同时也暗指国际的 ) 观察员参与将来的会谈是非常重要的, 但是据说中国反对把这句话写入联合声明 81 3 月 11 日和谈之后, 双方在安排将于 4 月 6 日举行的下一次和谈时再度陷入僵局 克钦独立组织邀请了国际观察员 ( 来自美国 英国和联合国 ) 参加下一次和谈, 但中国对此强烈反对 此次和谈计划在克钦邦首府密支那举行, 会谈之前, 中国告诉克钦独立组织, 如果这些国际观察员参加会谈的话, 那么中国不支持克钦独立组织与会 82 克钦独立组织由于不太愿意违背中方的意愿而表示退出此次和谈 此举引发了克钦民众对中国的指责, 称中国的立场是阻止和谈取得进展的障碍, 缅甸国内媒体也广泛采用了类似说法 83 最终, 各方达成了妥协, 政府和克钦独立组织于 5 月 日在密支那进行和谈, 与会的国际观察员仅有中国和联合国 84 美国和英国未能参加 中国放弃了所有国际观察员 ( 包括联合国在内 ) 都不能参加和谈的最初主张, 部分原因是因为担心其在缅甸和谈中扮演的角色会造成负面印象, 尤其是在中国把修补自己在缅甸民众心目中的形象作为当务之急的时期 85 中国仍然反对美国或英国的介入, 但是在联合国的介入上则改变了立场, 开始考虑在联合国框架下保证和平协议得以实施的建议 一位中国分析家解释说, 北京希望中方的高级官员能参与所有的联合国代表团 以保证这些代表团不脱离我们的掌控, 但是中国仍然担心如果美国或英国单独介入缅甸事务的话, 局势会脱离中国的掌控 86 作为双方妥协后的安排之一, 克钦独立组织寻求并得到了美国及英国的保证, 那就是虽然没有作为观察员参加 2013 年 5 月的和谈, 但是美国和英国将 继续密切关注事态发展 87 对和平进程的这种外交支持对克钦独立组织来说甚为重要, 因为克钦独立组织的目标是切实实施签署的协议 上世纪 90 年代的停火进程并未获得国际社会的过多关注和支持, 当时全球的目光都聚焦在缅甸的民主和昂山素季身上 回头看来, 当时错失了一次良机 88 有鉴于此, 此次国际社会的支持尤为重要 目前美国 英国和更广泛的国际社会对于缅甸民族问题给予的关注程度是前所未有的 79 危机组织采访一位出席会谈的人员,2013 年 3 月 80 同上 81 参见 Statement of Kachin civil society organizations on peace negotiation between the KIO and government [ 克钦公民社会组织对于克钦独立组织和政府和谈的声明 ], 密支那,2013 年 4 月 6 日 ( 于缅甸 ) 82 危机组织采访一位熟悉和平进程的知情人士, 仰光,2013 年 3 月 83 同上 84 危机组织采访多位参与和谈准备工作的人员, 仰光,2013 年 5 月 85 就在双方作出妥协的同一周, 颇具影响力的激进组织 88 世代学生团 (88 Generation Students ) 在与中国驻缅使馆会面后, 公开要求中国以一种更透明的方式就其与前任政府签订的投资协议重新进行协商 见 China urged to revisit its Burma-related investment contracts [ 中国被迫重 新考虑对缅投资合同 ],Irrawaddy [ 伊洛瓦底 ],2013 年 5 月 18 日 86 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月 87 危机组织采访美国和英国外交官, 仰光,2013 年 5 月 88 关于详细讨论, 参见危机组织亚洲报告 214 号,Myanmar: A New Peace Initiative [ 缅甸 : 和平新倡议 ],2011 年 11 月 30 日, 第 II 章 A 节 (Section II.A); 以及 Tom Kramer [ 汤姆 克拉茂 ]: Neither war nor peace: The future of the ceasefire agreements in Burma [ 不战不和 : 缅甸停火协议的未来 ], 荷兰跨国研究所, 阿姆斯特丹,2009 年 7 月

15 第 15 页 B. 持久性解决方案的前景 最后一轮和谈取得了重要进展 5 月 30 日, 政府和克钦独立组织在联合国 中国和八个少数民族武装组织代表的见证下签署了一份包含七项内容的协议 89 双方同意 : 继续开展政治对话 ; 采取措施实现 降级并终止敌对状态 ; 建立联合监督委员会 ; 着手开展国内流离失所者的救援 家园重建和安置工作 ; 继续讨论部队的重新安置问题 ; 在克钦邦首府密支那成立一个克钦独立组织技术小组, 以促进有效和谈 ; 邀请同一批观察员参加下一轮和谈, 邀请其他观察员必须经过双方协商同意 协议有意避免了明确提及 停火 一词, 考虑到 1994 年停火进程所遭遇的失败, 这个词对于克钦独立组织和克钦人民都有着非常负面的涵义 但是, 虽然没有使用这一说法, 但该协议实质上就是一份停火协议 自 2013 年 2 月 1 日以来, 除了一些小型交火以外, 双方实质上没有任何敌对行动, 而该协议则确认了这种停战状态 协议包含了克钦独立组织一直关心的三个重要内容 : 部队的隔离对降低冲突的可能性必不可少 ; 监督和核查机制对于防止和制裁违背停火协议的行为至关重要 ; 以及就根本的政治问题开展对话是保证持久地终止冲突的关键所在 双方有望在接下来几周内开展后续会谈, 时间可能安排在 6 月底, 会谈双方可能会签署进一步的协议 要继续保持克钦的和平取决于在上述三个方面取得进一步进展 双方需要进行更详尽的协商, 同时要就少数民族的期望和诉求开展更广泛的 由多个党派参与的政治对话 5 月 30 日签订的协议应该被看作是巩固和平进程的开始而非结束 这一点至关重要, 因为武装冲突再次发生的可能性非常之高, 而且很有可能发生在克钦地区而不是其他停火地区, 因为政府和克钦之间的互信程度很低, 并且双方近来曾密集交战 虽然国际参与和外交支持对巩固和平进程至关重要, 但是双方应该考虑到外部的地缘政治竞争因素, 避免这些因素被扯进缅甸事务中来 中国决心继续阻止美国或英国对缅甸事务的实质性参与, 认为美英的参与同其边境安全息息相关 90 在这种情况下, 中国对联合国框架的相对开放态度应当得到鼓励并充分加以利用 除了上述考虑之外, 还有其他问题亟待解决, 包括确保基本生活必需品等人道主义救援能不受限制地送达到那些因战争而流离失所的人们手中 缅甸政府在协助这方面工作时必须更为积极主动 满足克钦民众长期的发展需求也至关重要, 而这离不开捐赠者的支持, 但是更重要的是, 克钦地区经济的本质亟待转变, 目前的冲突型经济应转变为给克钦邦和克钦人民带来广泛实惠的经济 89 Agreement between the Union Peace Working Committee and the Kachin Independence Organization [ 联邦和平工作委员会和克钦独立组织协议 ], 密支那,2013 年 5 月 见证人包括联合国秘书长缅甸问题特别顾问 Vijay Nambiar [ 南威哲 ], 中国驻缅甸使馆副馆长陆治, 以及克伦尼民族进步党 (the Karenni National Progressive Party) 克伦民族联盟 钦民族战线 (the Chin National Front) 新孟邦党(the New Mon State Party) 掸邦复兴委员会( 南掸邦党 ) 掸邦进步党( 北掸邦党 ) 佤邦联合军(the United Wa State Army) 和民族民主联盟军 ( 勐拉党 ) 的代表 90 危机组织采访, 北京,2013 年 5 月

16 第 16 页 年期间的停火经济没有实现上述目标 战争的终止创造了一个安全稳定的宏观环境, 大型经济项目能够得以开展, 但是缺乏政治解决方案意味着不确定因素继续存在, 并且焦点依旧集中在资源开采上 军政府对武装组织领导人作出了一些经济上的让步, 但是在把边境地区纳入国民经济发展方面鲜有努力, 而其国民经济也只不过是被寻租和垄断行为所主导 克钦的经济项目在本质上多半都是自然资源耗费型的 开采玉矿和金矿 伐木等 同时还伴有诸如赌博和走私等违法行为 克钦独立组织对此不加约束, 这是因为它需要这些收入来支撑运转 维持军队, 克钦独立组织的部分领导人也从这些项目中获利颇丰 91 而克钦人民却没有从中得到什么利益, 环境的严重退化给人民生活造成了负面影响 国际社会对于克钦经济发展所提供的支持少之又少 克钦需要发展一个新的和平期政治经济 而这绝非易事, 其他一些停火地区近来的形势让人有理由担心克钦的发展 92 克钦邦拥有丰富的自然资源财富, 对资源开采缺乏管理的可能性非常之高 这其中涉及到土地侵占 对积水区树木的完全砍伐和环境污染 所有开采的缅甸玉均来自克钦邦, 缅甸玉的年销售额预计达到了 100 亿美金之多, 使得缅甸玉成为迄今为止缅甸最大的出口商品 93 虽然克钦商人和克钦独立组织从缅甸玉贸易中赚取了大量金钱, 但是获得最多利润的却是非克钦商业利益团体, 据说其中包括多个缅甸最大的私人企业 94 鉴于该行业涉及的巨额金钱及非正规的交易规模, 要规范这一行业的商业行为, 确保行业透明度并保证一部分收入作为发展克钦邦的再投资, 这绝非易事 除非克钦民众以及克钦邦整体经济能够从克钦的资源矿藏中获益, 否则要实现持久的和平前景不容乐观 尽管存在着巨大挑战, 但是人们同样有理由对未来报以希望 新停火协议的出台恰逢缅甸开展前所未有的政治经济改革 缅甸经济正变得更加开放和透明, 克钦邦的经济有机会融入到缅甸国民经济中去, 同时还能对其临近中国和印度的地理优势加以利用 各个少数民族邦签订收益分享协议的可能性是存在的 克钦独立组织新一代领导人开始掌权, 他们在政治上更加富有活力, 其优先考量的问题也不仅仅限于经济利益 以上因素再加上更开放的选举政治体系, 使得在克钦民众中享有空前支持率的新一代克钦独立组织领导人有望将克钦民众的利益放在首位 VI. 结论 缅甸总体民族和平进程的最大挑战之一是政府和克钦独立组织之间达成和平协议 双方先前达成的停火协议在一年多以前破裂, 造成双方冲突再起, 时有激烈战况发生, 这导致双方极度缺乏相互信任感 91 关于详细分析, 参见汤姆 克拉茂, 引用同前 92 参见 Developing disparity: regional investment in Burma s borderlands [ 差距拉大: 缅甸边境的区域投资 ], 荷兰跨国研究所 / 荷兰缅甸中心,2013 年 2 月 ;Losing ground: land conflicts and collective action in eastern Myanmar [ 局势恶化: 缅甸东部的土地纷争和集体事件 ], Karen Human Rights Group [ 克伦人权组织 ],2013 年 3 月 93 参见 Against the odds: Building a coalition. Using a new federalism for unity and progress in Myanmar [ 逆流而上: 成立联合政府 使用新的联邦制来实现缅甸的统一和进步 ], 哈佛大学肯尼迪学院和拉贾瓦利基金会 [Rajawali Foundation],2013 年 3 月 ; 及 Renaud Egreteau [ 雷诺 艾格雷多 ], Jade or JADE? Debating international sanctions on Burma s gem industry [ 缅甸玉还是 JADE 法案? 探讨国际社会对缅甸玉石行业的制裁 ],East-West Center [ 美国东西方中心 ],Asia-Pacific Bulletin [ 亚太公报 ] 第 132 号,2011 年 10 月 13 日 JADE:Junta s Anti-Democratic Efforts, 指 2008 Tom Lantos Block Burmese JADE [Junta s Anti-Democratic Efforts] Act [ 2008 年汤姆 兰托斯制止缅甸军人集团反民主行径法案 ]- 译者注 94 危机组织采访数位熟知缅甸玉贸易的人士, 仰光,2013 年 5 月

17 第 17 页 双方目前达成的协议是一大进展, 但是要维护持久的和平, 需要作出更大努力 对于一些复杂而有争议性的问题, 如部队隔离和监督核查机制等, 双方需要达成详细的一致性意见 此外还要着手展开对话, 解决根本的政治诉求 只有结束冲突, 才能开展救援民众 重建家园和地区发展等工作 但是和平给克钦邦人民带来了新的挑战 在缅甸其他一些实行停火的地区, 土地侵占和对自然资源的破坏性开采等现象有所抬头 恰恰是由于克钦地区蕴藏着大量极其珍贵的自然资源, 在该地区出现上述现象的风险极大 同克钦独立组织 1994 年签署停火协议时相比, 签订此次协议的宏观环境大不相同 新协议的出台恰逢缅甸实施前所未有的政治和经济改革 如果中央政府 克钦独立组织和克钦民间领袖此次能够做出更有远见的决定, 那么将会出现一个更持久的和平经济, 为民众带来更多的经济和社会福利 但是, 在实现和平红利之前, 仍有大量根本的政治难题有待解决 简言之, 成功尚无十足把握 仰光 / 雅加达 / 布鲁塞尔,2013 年 5 月 16 日

18 缅甸克钦冲突的暂时和平 危机组织亚洲简报 N 年 5 月 16 日 附录 A: 缅甸地图 第 18 页