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1 学校编号 图书分类号 C93 学号 密级非密 全日制专业学位及其他非全日制研究生硕士学位论文 国家中等职业教育改革发展示范学校建设经费管理研究 -- 以 F 省为例 Research on Construction Fund Management of Demonstration Schools of Reform and Development in Secondary Vocational Education:A Case Study of F Province 徐锡光 培养方式 : 学位类别 : 学科专业 : 研究方向 : 指导教师 : 申请学位级别 : 全日制公共管理硕士公共管理公共经济管理与金融管理韦樟清硕士学位 论文提交日期 : 2016 年 3 月 23 日论文评阅人 : 论文答辩日期 : 2016 年 5 月 29 日答辩委员会主席 : 李永苍学位授予单位 : 福建师范大学学位授予日期 : 2016 年 6 月 23 日

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3 中文摘要 中文摘要 当前, 国家对职业教育的经费投入不断增长,2011 年国家启动了建设 1000 所国家中等职业教育改革发展示范学校, 仅中央财政投入项目建设资金就达 100 多亿元 在此背景下, 如何建立一套适合的中职教育项目经费管理体系成为了人们关注的焦点 研究人员研究的重点 本研究选择了 F 省已经完成的 21 所项目学校为研究对象, 对 21 所项目学校中央财政经费 地方财政经费 行业企业投入 学校自筹等 4 个经费来源收支情况进行分析, 对项目经费管理情况 项目经费管理存在的问题及原因进行研究剖析 本研究借鉴发达国家 发展中国家的教育经费管理和国内专项经费管理经验, 釆用文献分析 调查研究 比较分析 综合评价等方法, 结合国家中职教育改革发展示范学校建设项目的实际情况 特点和目标, 分析国内外常用的构建绩效评价指标体系的方法, 总结 借鉴国内外教育公共财政专项绩效评价理论和实践 本研究以公共管理 全面预算管理 绩效考核 财务管理等理论和方法为基础, 构建了一套适合我国中职教育实际的项目专项经费绩效评价的指标体系和管理流程 中职教育项目经费绩效考核评价指标体系主要分为三部分, 即经费收支指标 项目产出与效益指标 项目过程管理指标, 可比较客观地评价中职教育项目经费实施和运行管理的成效 同时, 本研究提出项目管理需要完善制度 建立科学预算 项目全过程监督 有效的奖惩问责等措施 本研究为 F 省示范性现代职业院校建设项目等职业教育项目经费管理提供借鉴 关键词 : 中等职业教育, 专项经费管理, 绩效评价 I

4 福建师范大学硕士学位论文 II

5 Abstract Abstract Currently, the national expenditure on vocational education has been continuing to grow. In 2010, China launched the project of constructing 1000 demonstration schools of reform and development in secondary vocational education, into which the central government alone has invested as much as 10 billion RMB. In the context, how to establish a sound system of fund management for secondary vocational schools becomes a focus of attention and studies. In this study, 21 project school of F province completed project construction have been as the research object, studied the central financial funds, local financial funds, the industry enterprise investment funds, the school self financing of 4 sources of revenue and expenditure, researched project funds management, researched project funds management problems and their root causes.in view of this gap, this paper, therefore, bases itself on the experiences of educational funds management of developing countries and developed countries as well as our country s own experiences of special funds management, and then employs such methods as literature analysis, investigation, comparative analysis, and comprehensive evaluation etc. to approach the problem. This paper examines not only the characteristics and goals of the construction project but also its implementation, explores the common ways to establish the performance evaluation systems of indexes, and summarize the theories and practice home and abroad concerning performance appraisal of education special funds. In view of the achievements in public management, comprehensive budget management, performance evaluation and financial management, this study tries to build a set of index system and management process that will be suitable for secondary vocational schools in China. There are three major components in this system: expenditure index, project output and income index, and project process management index, which can objectively evaluate the implementation and operation of the special fund for secondary vocational schools. Also it is suggested in this paper that the project management calls for a sound legal system, a reasonable budget, an overall supervision, and an effective accountability system. It is hoped that this study will serve as a reference for the construction project of demonstration schools in F Province. Key words: vocational Education,special funds management, performance appraisal III

6 福建师范大学硕士学位论文 IV

7 中文文摘 中文文摘 21 世纪以来, 党和国家对职业教育高度重视, 举行了四次全国职教工作会议, 中职教育得到跨跃式发展 从国家公布的 2005~2013 年度教育发展统计公报数据整理分析得出,2008 年中职学校数量 所达到顶峰,2010 年中职招生数 万人达到最高峰 我国中职教育财政性经费逐年增长,2005~2013 年期间, 中职教育财政投入占国家总财政性教育投入比例由 5.95% 上升到 7.00% 教育部有关国家中职示范校文件中明确指出 :2011 年至 2013 年, 国家进行了三批国家中职示范校建设, 共下达建设指标 所, 公示项目学校 1016 所, 立项通过项目学校 1007 所, 项目建设任务书审批通过项目学校 1000 所, 建设总经费达 200 亿元左右 2016 年 F 省启动了省级示范性现代职业院校建设项目, 省财政投入 15 亿元用于建设 10 所高职和 50 所中职学校 筹划管理好建设项目经费成为政府财政部门 主管单位 项目学校急需解决的新课题 本文以 F 省国家中职示范校建设情况为研究对象, 分析研究背景, 参考国内外有关公共管理理论, 对 F 省项目建设情况进行调查, 以项目建设立项申报情况 项目经费收支情况 项目建设成果情况及项目管理情况等为研究切入点, 分析项目建设存在的问题及根源, 借鉴了外国教育经费管理和国内高校专项经费管理经验, 对项目建设提出了完善制度 建立科学预算 项目全过程监督 有效的奖惩问责及绩效考核评价的对策建议, 为 F 省示范性现代职业院校建设项目等职业教育项目经费管理提供借鉴 本文的内容结构如下 : 第一部分 : 绪论 本章主要介绍了本文研究的背景 研究意义, 对国内外有关公共管理和经费管理理论作了综合阐述 ; 同时, 介绍文章应用的研究方法及论文创新点 第二部分 : 国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据 本章对本研究涉及的国家中职示范校 职业教育经费 国家中职示范校建设项目经费等概念进行界定, 对公共管理理论 公共产品理论 公共财政理论 投入产出理论等进行阐述 第三部分 : 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 本章研究选择了 F 省已经完成的 21 所项目学校为研究对象, 设计了问卷 21 所学校项目经费投入有中央财政经费 地方财政经费 行业企业投入 学校自筹 4 个来源, 经调查统计, 预算总投入 万元 ( 其中 : 中央财政 万元 地方财政 万元 行业企业 万元 学校自筹 万元, 分别占比 61.61% 20.16% 3.73% 14.51%), 实际投入 万元 ( 其中 : 中央财政 万元 地方财政 万元 行业企业投入 万元 学校自筹 万元, 分别占比 53.92% 24.68% 6.50% %), 比预算多投入 万元, 增长 14.27%; 实际支出 万元 ( 其中 : 中央财政 万元 地方财政 万元 行业企业投入 万元 学校自筹 万元, 分别占比 54.92% 23.03% 6.81% 15.24%), 比预算多 万元 占比 8.38%; 资金到位率达 %, 资金使用率达 94.85% 本章还分析了国家中职示范校建设项目管理有四个方面 : 一是项目申报事前管理, 二是项目建设数据监测 事中管理, 三是验收考评 事后管理, 四是建立淘汰机制 第四部分 : 国家中职示范校建设项目经费管理问题及原因分析 本章分析项目建设 V

8 福建师范大学硕士学位论文 管理存在的一些问题 : 一是项目资金预算不合理, 表现在资金到位率 资金预算执行率 项目资金使用率波动大 配套资金投入不够均衡 项目资金开支结构不够合理 ; 二是项目资金管理方面问题, 表现在项目资金开支进度不够合理 项目管理不够科学 财务处理不够规范 人员经费无法开支 ; 三是项目考评有改善 对国家中职示范校项目建设存在问题的根源进行分析, 主要原因有 : 一是项目预算不够科学 项目可行性认证不足 项目建设相对复杂性 项目建设工作量大 ; 二是制度设计不足 政策调整变化影响 项目建设指导不足 工资制度改革不够深入 ; 三是项目学校内部控制制度不全 ; 五是政策学习宣传不够深入 第五部分 : 国外职业教育经费管理实践及经验探索 本章采用文献分析法, 对英国 美国 中国香港的职业教育经费管理实践及国内高等教育专项经费管理实践进行探索 从文献分析看出 : 他们的共同特点是职业教育发展和经费管理的法律保障体系都是比较齐全的, 建立了预算管理 绩效管理制度 第六部分 : 优化国家中职示范学校项目建设经费管理对策 本章提出在开展职业教育项目财政支出绩效评价的实践中要坚持四个原则 : 依法合法与项目公开相结合原则 真实性与可操作性相结合原则 社会效益与经济效益相结合原则 内部评价与外部评价相结合原则 ; 指出项目经费管理的设计目标是促进专项经费管理预算编制水平提高 促进项目建设加强内控制度建设 促进项目绩效管理可操作性 ; 优化的管理对策有 : 一是完善项目经费管理制度建设, 二是强化预算管理, 三是加强全过程考核监督, 四是健全完善项目管理内部控制制度, 五是建立科学的专项经费管理绩效评价制度 第七部分 : 结论与展望 本章对全文进行简要归纳概括, 提出优化后的项目经费管理措施更具有实践和应用价值 VI

9 目录 目录 中文摘要... I Abstract... III 中文文摘... V 目录... VII 绪论... 1 一 研究背景... 1 二 研究意义... 4 三 国内外研究综述... 5 四 研究方法... 7 五 论文创新点... 7 第一章国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据... 9 第一节相关概念界定... 9 一 国家中职示范校... 9 二 职业教育经费 三 国家中职示范校建设项目经费 第二节相关理论界定 一 公共管理理论 二 公共产品理论 三 公共财政理论 四 投入产出理论 第二章国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 第一节国家中职示范校建设经费调查设计与实施 一 调查设计 二 样本选取 三 调查实施 四 样本情况分析 第二节国家中职示范校建设经费调查分析 一 建设经费收支情况分析 二 建设项目成果情况分析 三 建设项目管理情况分析 第三章国家中职示范校建设经费管理问题及原因分析 第一节国家中职示范校建设经费管理问题 一 建设经费预算方面问题 二 建设经费管理方面问题 三 建设项目考评方面问题 第二节国家中职示范校建设经费管理问题原因分析 一 建设经费预算不够科学 二 建设项目管理制度设计不足 三 建设项目学校内部控制制度不全 第四章国内外职业教育经费管理实践探索 第一节英国职业教育经费管理实践 VII

10 福建师范大学硕士学位论文 一 英国教育经费投入模式 二 英国绩效管理发展 三 英国公共财政支出评价模式 第二节美国职业教育经费管理实践 一 美国职业教育经费投入模式 二 美国职业教育经费管理发展 三 美国政府绩效评价实践 第三节中国香港政府绩效管理实践 一 中国香港政府绩效管理历程 二 中国香港政府绩效管理措施 第四节国内高等教育项目经费管理实践 一 我国绩效评价发展历程 二 高校项目经费情况 三 高校项目经费管理措施 第五章优化国家中职示范校建设经费管理对策 第一节建设经费管理设计原则 一 依法合法与财务公开相结合原则 二 真实性与可操作性相结合原则 三 社会效益与经济效益相结合原则 四 内部评价与外部评价相结合原则 第二节建设经费管理设计目标 一 促进建设经费管理提高预算编制水平 二 促进建设项目管理提高内控制度建设有效性 三 促进建设经费绩效管理具有可操作性 第三节国家中职示范校建设经费管理建议 一 完善建设经费管理制度建设 二 强化建设经费科学预算管理 三 构建建设经费管理科学绩效评价制度 结论与展望 附录 参考文献 福建师范大学学位论文原创性声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 致谢 VIII

11 绪论 绪论 一 研究背景 ( 一 ) 国家中等职业教育改革发展示范学校建设项目的进程及实施情况 21 世纪以来, 党和国家高度重视我国职业教育发展, 于 2002 年 2004 年 2005 年 2014 年分别召开了全国职教工作会议,2014 年中共中央总书记习近平专门为职业教育做批示, 这是我国历史前所未有的 这四次职教工作会议, 极大促进了我国职教改革和发展, 职业教育进入了最好时期 从国家公布的 2005~2013 年度教育发展统计公报数据分析得出,2008 年中职学校数量 所达到顶峰, 中职学校招生规模突破了 8 10 万人 ;2010 年中职招生数 万人, 达到最高峰, 首次超过了高中的办学规模, 在校生 万人也达到顶峰 1 国家中长期教育改革和发展规划纲要( 年 ) ( 以下简称 国家中长期教育规划纲要 ) 提出了 支持一批中职示范校和优质特色校建设 ; 国家中长期教育规划纲要任务分工 在第 173 条明确由教育部主办做好建设一批中等职业教育改革示范校工作 ; 财政部 教育部 人力资源和社会保障部 ( 以下简称 三部委 ) 联合印发了 关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校 ( 以下简称 国家中职示范校 ) 建设计划的意见, 明确从 2011~2013 年, 中央财政支持 1000 所中职学校改革创新 中职教育改革创新行动计划 ( 年 ) 提出, 不仅重点支持建设 1000 所国家中职示范校, 还要支持建设一批国家优质中职特色校和 2000 所中职校达到省级重点标准 ;2/3 的中职生接受优质教育 三批国家中职示范校建设, 共下达建设指标 1065 所, 公示项目学校 1016 所, 立项通过项目学校 1007 所, 项目建设任务书审批通过项目学校 1000 所 ( 见图 1) 计划建设学校数 公示建设学校数 立项建设学校数 任务书通过学校数 图 1 国家级中职示范校全国建设情况 ( 单位 : 所 ) 第一批 (2011 年 ) 第二批 (2012 年 ) 第三批 (2013 年 ) 1. 第一批国家中职示范校建设情况 图资料来源 : 教育部网站 数据来自教育部网站 教育发展统计公报数据来自教育部有关国家中职示范校建设文件 1 2 1

12 福建师范大学硕士学位论文 2010 年 9 月, 三部委印发 关于申报 2010 年度国家中职示范校建设计划项目的通知 启动第一批国家中职示范校建设申报工作, 拟建设 300 所 ;2010 年 11 月, 公示了全国 285 所立项项目学校名单 ;2011 年 1 月, 公布全国 285 所立项项目学校名单 ;201 1 年 7 月, 批准同意了 276 所项目学校建设方案和任务计划, 第一批正式开始建设 ;20 14 年 2 月, 公示拟同意通过验收第一批 252 所项目学校名单 ;2014 年 7 月, 公布了第一批 276 所项目学校的验收结果, 其中 :251 所项目学校通过验收, 另外 18 所项目学校暂缓通过验收 7 所项目学校未通过验收 2. 第二批国家中职示范校建设情况 2011 年 7 月, 三部委印发 关于申报 2011 年度国家中职示范校建设计划项目的通知 启动第二批国家中职示范校建设申报工作, 计划建设 400 所 ;2012 年 6 月, 公布 公示了全国 377 所立项项目学校名单 ; 批准同意了全国 371 所项目学校建设方案和任务计划, 第二批正式开始建设 ;2015 年 8 月, 公示了拟通过验收的 341 所项目学校名单 ; 2015 年 10 月, 三部委公布第二批项目学校验收结果, 其中 :241 所项目学校通过验收, 另外 41 所项目学校暂缓通过验收 3 所学校未通过验收 3. 第三批国家中职示范校建设情况第三批项目建设又分为两次进行 一是 2012 年 6 月, 三部委办公厅印发 关于申报 2012 年度国家中职示范校建设计划项目的通知, 启动第三批国家中职示范校建设申报工作, 拟建设 353 所学校 ;2012 年 8 月, 公示了全国 342 所立项项目学校名单 ;2 012 年 9 月, 公布全国 342 所立项项目学校名单 ;2013 年 4 月, 批准同意了全国 341 所项目学校建设方案和任务计划 二是 2012 年 11 月, 关于补充申报 2012 年度国家中职示范校建设计划项目的通知, 拟增加建设 12 所 ;2013 年 1 月, 公示了全国 12 所立项项目学校名单 ;2013 年 8 月, 批准同意 12 所学校任务书 ; 第三批分别从 2013 年 4 月 8 月开始建设 ;2015 年 11 月, 三部委要求于 2015 年 12 月 31 日前完成省市验收工作 ( 二 ) 国内职业教育经费管理概况 1. 职业教育经费持续增长国家对教育事业 中职教育投入持续增加, 全国投入教育总经费 国家财政性教育投入 国内生产总值占比 公共财政教育支出 全国公共财政支出占比 中职生均公共财政都逐年持续增加 增长的总态势 ( 见表 1 表 2) 2014 年全国投入教育总经费达 亿元是 2009 年 亿元的 1.99 倍,2009~2014 年 5 年平均增加 亿元 年平均增长比例 14.85%;2014 年国家财政性教育经费投入 亿元是 年 亿元的 2.16 倍,2009~2014 年 5 年平均增加 亿元 年平均增长比例 16.86%; 从 2012 年起国家财政性教育经费投入占国内生产总值 (GDP) 超过 4%,2 013 年达到最高 4.30%,2009~2014 年 5 年平均达 3.99% 全国公共财政支出占比 中职生均公共财政都逐年增加 增长的总态势 ( 见表 2) 年公共财政教育支出 亿元是 2009 年 亿元的 1.97 倍, 年均增加 亿元, 年均增长比例 14.94%; 公共财政教育支出占全国公共财政支出比例最高是 2012 年 16.13%, 最低是 2011 年的 14.78%, 年均比例为 15.30%;2014 年中职生均公 2

13 绪论 共财政支出 亿元是 2009 年 亿元的 2.14 倍, 年均增加 亿元, 年均增长比例 16.73% 表 年有关教育投入统计 单位 : 亿元 年份 全国教育经费总投入 其中 : 国家财政性教育经费 国内生产总值 GDP 占比 % % % % % % 数据来自 教育经费执行公报 年份 公共财政教育支出 表 年有关教育支出统计 ( 单位 : 亿元 ) 全国公共财政支出 占比 中职生均公共财政 职业教育支出占公共财政教育支出 同比增长 % % % % 13.61% % % 26.97% % % 23.03% % % 16.14% % % 3.92% 数据来自 教育经费执行公报 公共财政教育支出 职业教育支出 中职生均公共财政逐年增加 增长 2012 年全国公共财政性教育支出占公共财政支出比例 16.13% 是历年最高 ;2013 年中职生均公共财政支出约占公共财政教育支出 41.04% 是历年最高 ;2011 年职业教育支出同比增长 % 是历年最多 表 年国家财政性教育经费在各级教育中的分配比例 (%) 项目 普通本科 职业教育 其中 : 高职 中职 普通高中 义务教育 学前教育 其他教育 合计

14 福建师范大学硕士学位论文 数据来自 教育经费执行公报中职教育是我国职业教育体系两大体系之一, 是构建和谐社会的重要力量 我国中职教育财政性经费逐年增长,2005 年至 2013 年期间, 中职教育财政经费占国家财政性教育经费比例由 5.95% 上升到 7.00% 但横向比较, 中职教育与义务教育 普通高中 高等教育相比较, 财政性支出占比还是最低 ( 见表 3), 中职教育还是最薄弱的一项 为了提升中职教育, 国家实施 1000 所国家中职示范校建设计划, 中央财政拨给每所项目学校平均 1000 万元左右不等项目专项建设经费, 项目学校按 1:1 左右比例配套, 项目建设总经费达 200 亿元左右 此外, 中央和各省市每年还有大量的其他专项建设经费 2015 年,F 省启动了省示范性现代职业院校建设项目, 省财政拟投入 15 亿元用于建设 1 0 所高职和 50 所中职学校 3 2. 国内教育经费管理情况我国非常重视企业方面和财政经费方面的内控制度建设 2006 年财政部等五部委联合发起成立企业内控标准委, 发布 企业内控规范 -- 基本规范,2008 年 2010 年发布了我国首部 企业内部控制 -- 基本规范 企业内控配套指引 等系列文件, 构建了中国企业内控体系 国家同样重视财政支出管理的法律和制度建设 2012 年财政部出台了 事业单位财务规则( 修订 ),2012 年财政部出台 行政事业单位内部控制规范 ( 试行 ) 事业单位会计制度 1991 年的 国家预算管理条例 规定 : 预算的内容由预算收入和预算支出组成, 提出了专款收入要纳入预算内容 1994 年的 国家预算管理条例 规定, 明确了 专项收入 要纳入预算范围 2014 年颁布新的 预算法 确立现代公共财政理念, 有多个新措施 : (1) 实行全口径预算管理 2015 年起, 要求基层预算单位年度所有收入支出纳入单位年度预算和决算, 取消预算资金 (2) 实行绩效管理 新预算法规定 : 要求把 提高预算绩效 作为预算草案和预算执行情况效果的必备内容, 各级部门与单位均要对预算收支情况开展绩效考核评价 加强结转结余资金管理, 建立结转结余资金定期清理 结转结余资金与预算编制结合 支出进度定期通报等三项机制, 有效控制结转结余资金规模 (3) 强化问责和法律责任制度 新预算法把法律责任从 3 条 3 款扩充到 5 条 25 款 此外, 宪法 会计法 职业教育法 等法律也对财政支出管理有一定涉及 二 研究意义本文研究的目的是通过国家财政经费管理制度的发展现况分析, 以公共管理理论为基础, 对国家中职示范校建设 F 省项目学校经费管理进行调查, 分析研究我国中职学校专项建设经费管理制度的现状及突出问题, 为完善中职学校专项建设经费管理提出一些建议 ( 一 ) 理论意义当前, 国内许多专家 学者对高等教育 义务教育经费管理进行了有效的理论研究和实践, 而针对职业教育经费, 特别是中等职业教育专项经费管理的理论研究偏少 本 3 数据来自 4

15 绪论 文通过借鉴国外 国内的一些教育理论研究, 对中等职业教育经费管理 专项经费管理的理论进行思考和探索, 有益于丰富教育经费管理理论的应用, 推动政府 中职学校 学者 专家对中职教育专项建设经费管理领域理论的深层次思考 ( 二 ) 现实意义本文以国家中职示范校建设经费管理为例进行分析研究, 详细分析了其经费收支情况 取得工作成果情况 经费管理情况及经费管理中存在的问题和原因, 运用全面预算管理 绩效考核 财务管理等理论和方法, 并结合国家中职示范校的实际情况, 提出完善项目建设经费管理的方法和建议 ; 从而进一步推动中职学校专项建设经费管理和财务管理内部控制制度的发展, 推动中职学校经费管理 财务管理 内部控制制度的完善 随着现代职业教育体系制度改革的深入, 建立健全完善的专项建设经费管理和财务管理内部控制制度体系显得更为紧迫 完善中职学校专项建设经费管理制度的意义不仅仅是用好 管理好教育专项建设经费现实问题的现实举措, 也是加快建立健全国家财政支出管理体系的一个重要环节 由此可见, 中职学校专项建设经费管理制度的不断完善, 将对中职学校财务管理内部控制制度的落实提供可操作 可实践的借鉴, 也将为我国职教改革发展做出一些贡献 本研究可直接为 2016~2020 年 F 省省级示范性现代职业院校建设项目经费管理提供借鉴 三 国内外研究综述 ( 一 ) 国外研究现状 1. 公共支出研究美国经济学家萨缪尔森将社会产品分为公共产品和私人产品, 并于 1954 年和 1955 年分别发表了 公共支出的纯理论 公共支出理论的图式探讨 两部著作, 在书中他认为每个人消费公共产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少, 其与私人产品或劳务相比较, 具有效用的不可分割性 消费的非竞争性和受益的非排他性等三个显著特征 同时, 他还定义所有能让消费者所占有和使用, 具有竞争性 排他性和可分性的物品就是私人产品, 而界于公共产品和私人产品之间的产品是准公共产品 2. 财政性教育经费支出研究国外学者很多从公平角度, 分析财政性教育资金在不同社会阶层中能否推动公平配置资源 如卡斯特罗 - 李 (Florencia Castro-Leal,1996) 通过实证分析非洲国家马拉维的教育和贫困人口, 得出结论成果 : 从 1994 年开始, 政府初等教育免学费政策对穷苦家庭的学生有利 而对所有教育群体而言,1/5 的低收入群体占有的公共教育资源增加从 6% 到上升占 16%; 而 1/5 高收入群体占有的公共教育资源下降从 13% 到 25%; 初等教育占有的公共教育资源下降从 8% 到 16% 他们归纳出结果: 政府财政投入更多资金在初等教育上, 对低收入群体脱贫致富政策起到了显著的作用 李 (Lee) 拉姆(Ram) 和史密斯 (Smith,1999) 在对美洲的伊利诺依州公立大学和社区学院进行了公共财政资助的分配效应研究, 也分析归纳出相差无几的结论 3. 财政性教育经费支出绩效研究西方发达国家和很多发展中国家对教育投入分配 经费开支过程的监督管理非常重视, 出台了完善经费投入分配 使用和管理的一系列相关规定及有效措施, 有效提升了 5

16 福建师范大学硕士学位论文 政府专项建设投入分配 开支使用的规范性和合理性, 提高了经费的使用效率 国外学者专家主要侧重于对财政性教育经费与经济增长两者关系的研究 如 1985 年, 黑尔姆斯 (Helms) 对美国 48 个州的 1965 年至 1979 年数据进行回归研究分析, 增加教育经费投入能促进个人收入增加 萨卡罗甫洛斯在 1981 年 1993 年 2002 年研究了教育支出的结构效益, 得出了研究成果证明 : 从教育收益率分析, 最高是初等教育, 最低是高等教育, 中等教育居中 ; 在收益人群分析, 男性的教育收益率比女性低 1996 年, 科林斯和博斯沃斯 (Collins,Bosworth) 对亚洲 7 个国的人均教育投入对人均产出增长平均贡献份额进行了实证分析 在外国职业教育投入体系中, 财政投入经费也是主体, 国外把职业教育经费管理纳入到财政经费管理体系中研究 关于财政教育经费支出研究方面, 外国专家对教育经费绩效研究也已经有成果 教育经济学家 C. 本森 (Charles.Benson) 对财政教育投入绩效评价体系构建进行研究, 他研究了教育的供给量 教育资源的配置效率和教育资源的分配公平性等方面, 并提出了一套教育财政评价体系 ( 二 ) 国内研究现状 1. 关于国家中职示范校建设过程的研究 2012 年, 轩照振对国家中职示范校建设评审工作进行分析, 温绍金 张锦潮提出中职示范学校建设需处理好五个关系 ;2013 年, 林铸辉 韩明容提出中职示范学校建设工作原则 ;2013 年, 李莉娟对沈阳市装备工程学校的国家示范校建设项目质量控制进行研究, 以项目管理理论 质量控制理论为理论研究基础, 以国家示范校建设项目成功建设经验为借鉴, 指出项目学校项目建设质量控制存在的问题, 提出项目质量控制体系以及质量管理控制的保障措施 ;2014 年, 董庭富对重庆市合川职教中心的国家中职示范学校项目建设实践进行分析, 主要从教育教学方面进行了研究和探讨 2. 关于公共财政管理的研究 2012 年, 宋官东在 教育公共治理导论 中, 主要借鉴了公共产品理论 公共治理理论 人性假设理论 激励理论 机制设计理论和制度分析的方法, 阐述教育产品性质 类型和供给方式 ; 分析了教育公共治理的内涵 ; 探索了 政府主导, 多元合作, 市场牵动, 公益互惠 的教育公共治理机制等 2012 年, 陈敬良的 公共财政对教科文投入的方式及效能研究, 梳理了我国公共财政对教科文投入的政策演进, 归纳了国内公共财政对于教科文投入的主要方式及先进经验, 剖析了公共财政对教科文投入的典型性政策及存在的主要不足, 译介了国外财政对于教科文投入的经验做法及其发展趋势, 通过建模分析 成本结构分析以及数据回归分析等定量分析方法, 为公共财政对教科文投入方式的改革提供了思考和建议 2014 年, 孙亚芬从中职学校财务管理的意义与重要性, 对建设经费管理认识不到位等问题, 提出了健全学校财务管理制度 建立项目建设领导小组和管理办公室的建议 2014 年, 王明珠提出了项目建设资金管理以学校管理为基础 地方政府管理为主的建议 3. 关于专项经费绩效评价的研究 2008 年, 王莉华以 211 工程 和 985 工程 为例, 分析提出了我国高等教育的项目建设经费绩效改革及完善思路 2010 年, 王家明对云南省 2010 年省级高校省级项 6

17 绪论 目资金支出绩效评价进行了研究, 把考核指标从简单定性描述争取做到一些量化标准, 将指标体系从单一指标变成立体指标, 形成相互联系 相互影响的体系 2011 年, 刘晓凤应用理论与实际相结合 静态与动态研究相结合的实证分析研究方法, 对我国公共教育支出五个内容进行研究, 如影响因素 规模与结构分析等 综合上述可以看出, 目前很多国外政府和专家都在不断对教育经费管理进行研究, 对公共财政支出进行研究 ; 国内有很多专家 学者对有关我国公共财政支出进行了研究, 有对高校的专项经费进行研究, 有对高职示范校建设中项目管理方法和模式的探索进行研究, 并取得了一定成果 这些研究成果是本文研究的理论和实践基础 但是, 他们的研究也存在缺陷和不足, 如本研究所查的文献中, 没有看到国外专家对中等职业教育专项经费的研究 ; 国内的专家研究或以公共财政支出 或以教育经费管理 或以大学专项经费管理 或以高职高专的示范建设为主进行研究 而国家中职示范校项目却是 2011 年开始建设, 对于承担项目建设的各个中等职业学校, 有着与高校 高职不同等次的建设管理基础, 办学实力和整体水平远远落后, 且目前对国家中职示范校建设经费管理研究很少 四 研究方法本文主要应用如下几个研究方法 : ( 一 ) 文献研究和理论研究本文在现有的大量有关公共管理 职业教育经费管理和绩效管理文献的研究基础上, 通过对国家中职示范校建设项目经费管理进行研究, 分析我国职业教育专项建设经费投入与管理的政策和运行情况, 结合我国实际情况, 提出能够促进我国中等职业教育专项建设经费管理的健康 可持续发展的思路与对策 ( 二 ) 比较分析方法本文介绍了国外一些公共管理的理念和实践经验, 通过比较分析归纳, 获得一些值得我国中职教育专项建设经费管理借鉴的有益经验 ; 同时, 从纵向的角度回顾了我国财政支出管理制度 教育经费管理 专项建设经费管理制度, 并将之与中等职业教育专项建设经费管理实践相结合, 总结出对中职教育学校专项建设经费管理的启示及借鉴意义 ( 三 ) 个案调查分析法个案研究和整体研究是互相补充的 本文以 F 省中职示范学校创建项目经费管理为例, 对中职示范学校经费收支情况 管理情况 成果情况进行了总结与分析, 为后面的整体评估与政策建议部分提供了详实的数据分析 ( 四 ) 定性分析与定量分析相结合本文将有选择地借鉴和吸收一些其他专家的研究成果, 对国家中职示范校全国建设学校数量和 F 省项目经费收支情况进行了定量分析, 对 F 省项目管理情况和存在问题进行了定量和定性分析, 同时在项目绩效考核指标体系中包含了定量指标和定性指标 五 论文创新点本文以问卷调查方式收集了 F 省 21 所国家中职示范校项目建设情况, 定量和定性相结合的方法剖析整个项目建设立项申报 经费收支 建设成效 建设管理以及其管理 7

18 福建师范大学硕士学位论文 存在的问题和原因 本文还阐述了国内外有关公共管理理论的发展历程, 从横向的角度介绍了国外几种典型的国家教育经费管理理念和管理实践措施 ; 并从纵向的角度分析了国内财政支出管理的发展情况, 并将之与国家中职示范校项目管理实践相结合, 针对性地提出了完善中职教育财政专项经费绩效管理的建议 8

19 第一章 国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据 第一章国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据 第一节相关概念界定 在做有关涉及理论研究时, 需要明确有关概念的内涵 为了使本文章研究阐述清晰, 有必要对本研究涉及的公共管理 公共产品 公共财政 专项经费 国家中职示范校等概念进行界定, 以便明确研究对象, 使研究顺利进行 一 国家中职示范校 国家中长期教育规划纲要 首次提出了 中等职业教育改革示范校 这一概念, 关于实施国家中职示范校建设计划的意见 明确了 国家中职示范校建设 的内涵 意见 提出了 : 在全国中职学校中遴选 1000 所满足条件, 能够代表国家办学水平的中职学校, 中央财政安排专项资金, 各地方政府 1:1 以上比例配套建设资金, 建立工学结合 校企合作 顶岗实习 评价方式多样, 创新办学模式, 办学规范化 信息化和现代化水平大幅度提高, 这些学校能代表国家职业教育办学水平 ; 分三批,2 年建设期, 经过专家考核合格后, 确定为国家中职示范校 国家中职示范校项目建设是中职教育发展从注重扩大规模到全面提高内涵质量的跨跃 国家中职示范校建设项目具有两个特点 : ( 一 ) 具有准公共产品属性中职教育是教育分类的之一 中职教育作为政府提供的一种公共服务 按萨缪尔森的公共产品定义, 可把中职教育界定为准公共产品 我国中职教育的发展可分三个阶段 : 第一阶段, 选拔式免学费时期的中专和技校教育 在 1990 年以前, 中专和技校教育实行选拔入学 这个时期的初中毕业生参加中考, 中考录取的顺序是中专 高中 技校三个批次 到中专和技校学习的人数需要受学习成绩和学校招生人数的限制 因此, 这个时期的中职教育虽然有效用的不可分割性, 但是具有存在受益的非排他性和消费的竞争性 因此, 这个时期的中职教育不能归类为纯公共产品, 可归类为具有竞争性的 非排他性的公共服务产品, 即是准公共产品 第二阶段, 收费并轨时期的中职教育 1987 年以来, 我国中等专业学校陆续试招了一部分自费生, 促进中等职业教育的改革迈出了一大步 1996 年, 国家出台了 关于中等专业学校收费管理暂行办法, 全国普通中专招生并轨收费, 结束中职教育免费教育 这个时期的中职教育受学生学习成绩 学校招生人数 收费的限制, 但国家财政对中职学校有拨款, 不能归类为纯公共产品, 应归类为介于公共产品和私人产品之间的准公共产品 第三阶段, 实行免学费时期的中职教育 2012 年 10 月, 国家出台 关于扩大中职教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见 2014 年起, 只要是拥有初中及以上毕业证的公民, 即使初中毕业后多年或是本科毕业 研究生毕业均可到中职学校免费接受教育 此外, 我国中职学校开展非全日制教学, 甚至到监狱系统开展中职教育, 让在狱中失去人身自由的公民接受职业教育, 扩大中职教育的公益性 但中职学校仍有招生总量控制, 各学校专业, 特别是特色专业 重点专业的学生工位容量有限, 也需要 9

20 福建师范大学硕士学位论文 通过优胜劣汰的方式来竞争筛选上学, 仍有一定的竞争性和排他性, 因此不能无法定位为纯公共产品 由此分析, 从 2014 年起, 中职教育是扩大了受益范围的准公共产品 国家中职示范校建设项目是中职教育建设的一个项目, 因此也具有准公共产品的属性 ( 二 ) 多任务多目标与一般的基建专项 科研专项 实训基地建设专项等单一内容的项目建设比较, 国家中职示范校建设任务和目标是三维的, 涉及专业和建设内容多而繁杂 每个项目学校需要建设 2~5 个重点专业 1~3 个特色项目 ; 并且每个重点专业有 3 个二级子项目和 10 个三级子项目 ( 如表 1-1), 三级子项目中又有若干个任务节点 ; 每个特色项目有 3~5 个子项目, 每个子项目也有若干个项目任务节点 表 1-1 重点专业建设内容表 二级子项目 1. 人才培养模式与课程体系改革 2. 师资队伍建设 3. 校企合作与工学结合运行建设 三级子项目 1.1 人才培养模式与课程体系 1.2 教材与信息化教学资源 1.3 教学模式与评价模式 2.1 专业带头人与骨干教师 2.2 专业教学团队 2.3 兼职教师 3.1 体制机制建设 3.2 校内实训基地 3.3 校外实训基地 3.4 社会服务能力 二 职业教育经费教育经费是指为了满足教育事业发展, 国家各级政府部门投入的各种资金 它包括中央财政和地方各级财政投入用于教育事业的经费, 社会各企事业单位和个人直接用于教育的费用 教育经费包括教育事业基本支出和项目支出 而职业教育经费就是教育经费中用于职业教育发展的那部分费用 我国职业教育事业经费的主要来源是政府财政拨款, 其他经费来源只是职业教育经费的补充, 包括行业企业投入 外国政府资助 学生及其家长负担的部分学费等 财政职业教育经费指中央和地方各级政府对职业教育院校和机构的财政投入资金 三 国家中职示范校建设项目经费项目经费也叫专项经费 专项资金 专项支出 项目支出 专款等 它是指国家各有关部门投入的, 指定专门用途的经费, 要求单独核算 专款专用 不能挪用 1996 年 5 月出台的 职业教育法 对职业教育经费来源和经费管理提出了要求 : 一是国家鼓励职业教育资金来源多样化, 地方政府财政职业教育经费应当逐年增长 不得挪用 不得克扣 二是地方教育附加费, 可以专项或者安排一定比例用于职业教育 第一次提出了职业教育专项经费的概念 在 2004 年财政部出台的 中央本级项目支出预算管理办法 中指出, 项目支出预算是在基本支出预算之外编制的支出计划 ( 或专项资金支出计划 ) 项目经费, 一般分为 10

21 第一章 国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据 基本建设项目经费和其他类项目经费 财政职业教育专项经费是指各级政府投入用于职业教育基本建设 设备采购 修缮 师资队伍建设等指定用途的资金 财政专项经费有三个特点 : 一是来源于财政或上级单位 ; 二是用于特定项目事项 ; 三是需要单独核算 国家中职示范校建设项目经费是指中央财政 地方各级政府部门 行业企业 单位自筹等渠道投入的, 限定用于国家中职示范校建设的专用经费 国家中职示范校建设项目经费具有专项性, 建设项目经费的开支必须全额用于审批的任务书建设内容, 不得挪用, 不得与基本支出和其他专项经费混合核算 由此界定国家中职示范校建设资金就是专项经费之一, 属于职业教育财政专项经费范畴 财政专项经费是属于公共财政支出的范畴 国家中职示范校建设是我国中职教育发展的一个项目, 由三部委负责, 中央财政对每个项目学校投入 800 万元 ~1200 万元不等金额, 中央财政 地方财政 学校自筹属于公共财政范畴, 其三者投入占每个项目学校项目建设经费投入的 90% 以上, 由此界定得出国家中职示范校建设项目经费属于公共财政支出范畴 国家中职示范校建设项目经费是专项财政经费, 他不管投入到哪所中职学校, 都不影响其他中职学校正常的财政拨款, 不影响其他中职学校的正常发展 国家中职示范校建设项目学校是经过层层筛选, 国家中职示范校项目学校的选择符合公共选择理念的 一致同意原则 国家中职示范校建设经费投入到筛选出来的项目学校符合帕累托最优的两个条件 : 一是建设后产生的经济效益和社会效益肯定不仅是非负, 而且是大的正数 ; 二是实现总社会收益扣除总社会成本最大化 国家中职示范校项目学校的选择符合公共选择理念的 一致同意原则 公共选择理念的 一致同意原则 是能保证实现 帕累托最优 的规则 第二节相关理论界定 国家中职示范校建设专项作为我国大力发展现代职业教育的一项重要举措, 对提高我国职业教育 特别是中职教育服务能力起到重要的引导作用和示范 本研究的理论基础主要基于公共管理理论 公共产品理论 公共财政理论等 一 公共管理理论西方公共管理学科的发展已有 100 多年, 其中有代表性的有如下三个 : ( 一 ) 以 注重效率 为核心的传统公共行政学 20 世纪初, 产生了 注重效率 的传统公共行政学 以 注意效率 为核心的公共管理理论代表人物主要有马克斯 韦伯 威尔逊 古德诺等 19 世纪后期, 西方行政管理面对的主要问题是系统靠个人效忠性的 庇护 - 依附关系 来保持管理局面, 庇护 - 依附关系 带来了裙带关系和官场腐败, 从而产生行政能力和效率低下问题 为了消除这个弊端, 马克斯 韦伯研究出了传统公共行政学的核心理论 官僚制 官僚制理论是用分部与分层 集权与统一 指挥与服从等主要特点的一种组织形态, 它符合并推进了近代资本主义的工业化进程, 是现代资本主义社会进行合法统治的行政组织制度 官僚制的关键价值观念是管理效率, 由此制订的一些措施只是确保管理效率的实现 官僚制的基本特征有 : 合理的分工 层级节制的权力体系 依照规程办事的运作机制 组织管理的非人格化 合理合法的人事行政制度 11

22 福建师范大学硕士学位论文 ( 二 ) 以 公平 为核心的公共管理理论 1860 年以来, 西方产生了追求社会公平 民主参与的新公共行政学 汉密尔顿 杰弗逊 佛雷德里克森是以 公平 为核心的公共管理理论主要代表人物 美国弗雷德里克森等一批新公共行政学派的行政学家质疑了官僚制行政理论的效率原则 佛雷德里克森认为, 效率的前提和代价是公平的社会服务, 提出社会公平的重要性 ; 提出公共管理者在公共决策和组织实施过程中的责任与义务 ; 提出积极地回应公众要求 从效率核心转为公平核心的主要原因是对早期的效率优先的管理理论提出了一系列的质问, 如社会不公平现象思考, 强调管理价值取向为民主 公平 正义等 ( 三 ) 以 市场协调 为核心的新公共管理理论二十世纪七十年代后期, 出于政府机构内部改革的迫切需要和社会的外部压力, 以及私营企业改革效果的推进和西方政府改革实践的推动, 在英国 美国等西方国家产出了一种新公共管理运动, 出现了以 市场协调 为核心的新公共管理 以 市场协调 为核心的新公共管理有四个特点 :(1) 打破了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系, 重新进行定位 ;(2) 更加关注政府公共服务的产出和结果 效率和质量 ;(3) 强调政府应推广私营部门成功的管理方法 管理措施及市场竞争机制, 通过市场的机制来替代政府直接供给 ;(4) 关注人力资源管理, 提高用人灵活性 二 公共产品理论公共产品来自英语单词 public goods, 即为公共品或公共物品 公共产品理论源于西方, 其历史相当悠久 大卫 休谟早在 1732~1736 年写的 人性论 指出了提供公共产品供给的必要性 紧接其后的斯密和穆勒提出的公共产品理论, 主要从君主和国家政府职能职责的角度进行阐述 19 世纪后期, 奥地利和意大利学者应用了边际效用价值论提出了系统的公共产品理论, 论证了政府和财政在市场经济管理中的合理性 互补性 1919 年, 以瑞典经济学家林达尔命名的林达尔均衡, 是公共产品理论最早的成果之一 林达尔提出政府不能决定公共产品价格, 而是个体根据自己消费能力选择合适的价格, 并按照这种价格购买公共产品总量 当处于平衡状态时, 这种价格对应的每个人所需要的公共产品数量与应提供的公共产品的数量是相等的 萨缪尔森在 1954 年发表了 公共支出的纯理论, 书中他明确区分了私人消费品和集体共用消费品, 还指出私人物品可以通过市场竞价的方式确定生产的最优结构, 但是集体物品却无法在分散的决策条件下解决最优供给问题 同时, 他假设了三个理想化的前提 : 假设政府控制所有资源配置 ; 假设政府掌握消费者的所有信息, 可以掌握每个人消费公共品愿意支付的价格 ; 假设社会个体同意披露自己对公共产品的实际意愿 他研究得出了纯公共产品有效供给的规则, 即当公共产品与每一种私人产品的边际转换率等于所有家庭边际替代率之和时, 就实现了公共产品的帕累托最优供给, 这便是著名的萨缪尔森规则 1955 年, 萨缪尔森发表了 公共支出理论的因式探讨, 提出公共产品最基本可分为纯公共产品 准公共产品 私人产品, 准公共产品又可细分为拥挤型准公共产品 俱乐部型准公共产品 1956 年, 蒂鲍特发表 一个地方支出的纯理论, 书中假设存在 7 种地方性公共产 12

23 第一章 国家中职示范校建设相关概念界定及相关理论依据 品并构建了一个模型, 定义地方公共产品问题是指一些公共产品只有居住在一定范围的人群才能使用, 一些人利用迁居来选取自己消费的公共产品 让地方公共产品问题受到了广泛关注 1965 年, 布坎南提出 俱乐部的经济理论, 提出只要是集体或社会团体选择, 通过集体组织提供增加物品或服务, 便是公共产品 公共产品的概念得以扩展和延伸, 大大丰富了公共产品理论 同时, 他也是第一个对准公共产品进行了研究的学者 三 公共财政理论公共财政 (Public Finance) 是指国家 ( 政府 ) 集中一定的公共资源, 为市场提供公共产品或服务, 满足社会群体公共需要的公共服务行为或经济行为 公共财政在国民经济发展中起关键作用, 它对依法促进公平分配, 宏观调控经济, 科学调配市场资源, 起着不可代替的作用 公共财政理论的主要内容是 : 由于存在市场失灵的状态, 必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品空白, 这个市场以外的力量就是政府的力量 而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域, 为保证政府不超越这一领域提供公共产品, 必须为政府提供公共产品范围划清界限 政府不能自己来划定这一界限, 应是立法, 通过法律来规范 四 投入产出理论绩效管理理论主要有利益相关者理论 费用论 投入产出理论 项目管理理论等 本研究认为投入产出理论对于职业教育项目经费管理比较适用 1936 年, 俄裔美国经济学家西蒙 史密斯 库兹涅茨创立 投入产出理论 1941 年, 他在 美国经济 中阐述了基本观点和内容, 在 1953 年的 美国经济研究 中更加深入研究了投入与产出的原理 该理论以普通的均衡理论作为理论的奠基石, 以投入等于总产值的生产平衡理论, 建立起了数学模型分析体系 早期的投入产出模型是静态的, 随着经济的不断改革发展, 开发了动态模型 随着投入产出技术 经济分析方法应用的不断增多, 动态模型的应用领域不断扩大, 发挥的作用也更加重要 其对绩效管理方面大有裨益, 经过对比同行间的投入与产出效率, 能够较为科学地确定单位企业的绩效评价 因而把投入产出理论与国家中职示范校专项经费绩效管理相结合也具有较大的现实借鉴参考意义, 其实质是把国家中职示范校建设的评价着重放在资源使用的效率上, 引导项目建设单位更加关注办学的相对 社会效益 和 效率 该理论对中职专项经费在各个项目中的投入分配与培养效果 社会价值的产出等方面管理均值得很好地借鉴与应用 13

24 福建师范大学硕士学位论文 14

25 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 第二章国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 第一节国家中职示范校建设经费调查设计与实施 一 调查设计本研究在认真研究分析 5 所 国家中职示范校项目可行性调研报告 国家中职示范校建设计划项目申报书 国家中职示范校建设项目实施方案 建设项目学校任务书 建设项目学校验收报告 及监测数据的基础上, 设计了调查问卷 调查问卷主要包括卷首语 项目学校基本情况 项目建设经费收支 项目建设成果 项目建设管理 存在问题和建议等六个部分 ( 见附录 ) ( 一 ) 卷首语部分, 由三个内容组成 : 一是主要说明问卷目的是用于学术调研, 提示不必署名和盖章, 保证数据的安全, 消除问卷填写人和问卷学校的顾虑 ; 二是要求据实填写 ; 三是表示感谢和祝福 ( 二 ) 学校基本情况部分, 包括学校所在地 学校行政隶属和建设批次 ( 三 ) 项目建设经费收支部分, 主要包括项目建设中央财政 地方财政 行业企业投入 学校配套等 4 个经费来源的经费预算金额 实际投入金额 实际支出金额 ( 四 ) 项目建设成果部分, 主要包括建设专业 任务节点 特色项目 精品课 校本教材 已出版教材 完成课题 论文 受益学生 典型案例 合作企业 开发课程 技术服务 新增数字教学资源 教学仪器设备总值 双师型教师等方面信息 ( 五 ) 项目建设管理情况部分, 主要包括项目管理组织机构配备 资金管理制度 资金预决算 师资培训和采购设备等信息 ( 六 ) 问题和建议部分, 主要包括项目建设过程存在问题 困难及建议 二 样本选取样本选取是否科学, 对研究的结果至关重要 样本选取应满足符合研究目标需要, 并选取有代表的合理样本 本文研究对象是国家中职示范校经费管理, 选取了获得立项的项目学校为研究样本 2011~2013 年, 三部委分三批审批同意了 1000 所中职学校为国家中职示范校建设立项学校 F 省共有 32 所中职学校获得立项, 其中 :2011 年, 全国审批立项 276 所, 包含 F 省 10 所 ;2012 年, 全国审批立项 371 所, 包含 F 省 11 所 ;2013 年, 全国审批立项 353 所, 包含 F 省 11 所 第一批 第二批已经通过国家验收, 并已经公布验收结果 ; 而第三批尚未公布验收结果, 有些信息不完整 因此, 本研究选择了已经公布验收结果的 F 省第一批 第二批 21 所项目学校为研究样本 样本容量大小比较科学, 样本数量为 21 也比较合适 样本容量既满足分析研究的需要, 又考虑实际收集资料的可能性 三 调查实施 ( 一 ) 问卷发放样本容量是 F 省项目学校的第一批 第二批 21 所 本次发放问卷 21 份, 通过发电 15

26 福建师范大学硕士学位论文 子邮件或 QQ 直接发送调查问卷电子文档的方式进行, 并访谈了部分项目学校财务负责人 或创建办负责人 或办公室负责人 或分管副校长, 主要是了解项目建设过程存在问题 困难及建议 ( 二 ) 问卷数据整理本次问卷包括客观性问题 42 题 主观性问题 2 题两个部分 考虑问卷调查的工作量比较大, 判定问卷有效标准有三个 : 经费收支数据全部填写 ; 其它客观性问题无效答案少于 5 个 ; 考虑被问卷人一般不愿意填写主观性问题的因素, 主观性问题不管是否填写, 均认为有效, 主观性问题以访谈形式进行调查 根据同时具备以上三个条件来判定本次有效问卷有 21 份, 有效问卷 100% 由于财务数据具有一定的保密性, 应接受问卷调查项目学校的要求, 文章中不能出现具体学校名称, 笔者把问卷的项目学校进行随机编号, 第一批项目学校编号为 F1001 F1010 项目学校, 第二批项目学校编号为 F2001 F2011 项目学校 笔者把所有数据录入到计算机软件 Excel, 对数据进行录入 整理 归类 分析 四 样本情况分析本研究调研了 F 省第一批和第二批所有 21 所项目学校建设情况, 依次对学校所在地 学校行政隶属和建设批次进行了调查 ( 一 ) 获得立项支持的省市属中职学校较多按行政隶属情况来看,21 所样本项目学校中, 省属学校有 8 所, 占 38%; 市属学校有 9 所, 占 43%; 区县学校有 4 所, 占 19% 由此可见, 省属学校与市属学校的办学条件和教学质量相对比较好, 因此获得国家审批立项的学校也相应较多 ( 二 ) 获得立项的县区中职学校增多按照项目学校所在地点的情况来看,21 所项目学校中, 设区市学校有 15 所, 占 71 %; 县区学校有 5 所 ( 其中第一批 1 所, 第二批 4 所 ), 占 24%; 农村学校有 1 所, 占 5% 第二批县区学校比第一批多 3 所 此外, 第三批 11 所建设项目学校中, 设区市学校有 4 所, 县区学校有 7 所 由此分析, 县区学校获得立项逐年增多, 并得到社会的认可 ( 三 ) 获得立项的中职学校批次较为均衡按建设批次情况分析,2011~2012 年两批项目建设学校共 21 所, 第一批项目学 10 所, 占 48%, 有 9 所是教育部门主办, 有 1 所是人社部门主办 ; 第二批项目学校 11 所, 占 52%, 有 8 所是教育部门主办, 有 2 所是人社部门主办, 有 1 所是林业部门主办 第二节国家中职示范校建设经费调查分析 本研究问卷调查了 21 所项目学校建设情况, 现对建设经费收支情况 建设项目成果情况 建设项目管理情况依次进行剖析研究 一 建设经费收支情况分析 ( 一 ) 建设经费总体收支平衡 21 所国家中职示范校建设项目学校的项目经费主要有四个来源, 分别是中央财政投入 地方财政投入 行业企业投入 学校自筹投入, 中央财政投入是主要投入, 后面三 16

27 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 种是配套经费 经本研究问卷调查统计 :21 所项目学校建设总经费预算投入达 万元, 实际总投入 万元比预算多投入 万元 比例 14.27%; 预算总支出 万元, 实际总支出 万元比预算多 万元 比例 8.38%; 总资金到位率 ( 资金到位率 = 实际投入金额 / 预算投入金额 100%) 达 %, 实际总投入资金比总预算增加 万元 ; 总资金使用率 ( 资金使用率 = 实际支出金额 / 实际投入金额 100%) 达 94.85% 21 所项目学校建设经费投入与使用情况 ( 见图 2-1) 预算投入总计 万元, 其中 : 中央财政 万元 配套经费 万元 ( 包括地方财政 万元 行业企业 万元 学校自筹 万元 ), 中央财政占 61.61% 配套经费占 %( 包括地方财政 20.16% 行业企业投入 3.73% 学校自筹 14.51%); 实际投入到位资金总计 万元, 其中中央财政 万元 配套经费 万元 ( 包括地方财政 万元 行业企业投入 万元 学校自筹 万元 ), 分别占比 53.92% 46.08%( 包括地方财政 24.68% 行业企业投入 6.50% 学校自筹 14.90%); 实际支出总计 万元, 其中中央财政 万元 配套经费 万元 ( 包括地方财政 万元 行业企业投入 万元 学校自筹 万元 ), 分别占比 54.92% 45.08%( 包括地方财政 23.03% 行业企业投入 6.81% 学校自筹 15.24%) 其他经费投入 行业企业投入 地方财政投入 实际支出实际投入预算投入 中央财政投入 图 2-1 F 省项目学校项目建设经费分项收支 ( 单位 : 万元 ) 从以上数据分析来看, 经费来源有四个渠道, 在一定层面上说明, 中职学校的办学经费来源是多渠道 多元化 按经费预算投入 实际投入 实际支出进行分析, 在资金到位率的指标上 ( 见图 2-2), 行业企业投入资金到位率最高达 %, 行业企业投入资金是原预算金额的两倍, 其他从高到低依次是地方财政 学校自筹 中央财政 但是中央财政的资金到位率也是达 100%, 资金到位比其他资金要及时 集中 由统计数据可以看出, 投入金额最多的是中央财政资金 万元, 占比达 53.92%; 实际支出金额最多的也是中央财政资金 万元, 占比 54.92%; 依照投入金额和比例由大到小排列, 依次是地方财政投入约占 20% 学校自筹投入约占 15% 行业企业投入约占 6% 中 17

28 福建师范大学硕士学位论文 央财政在经费预算投入 实际投入 实际支出金额和比例均是超过五成, 由此印证前文提出的中央财政是国家中职示范校项目建设经费的主要来源 250% 200% % 150% 100% 50% % 96.62% % 88.47% % 99.43% 97.00% 资金到位率资金支出率 0% 中央财政投入地方财政投入行业企业投入其他经费投入 图 2-2 各项资金到位率和资金支出率 ( 二 ) 中央财政经费使用率高国家中职示范校建设是中央财政支持的建设项目, 中央财政投入成为项目经费的主投入, 中央财政经费收支情况也是国家中职示范校验收是否通过的主要指标之一 根据调查统计, 中央财政经费总预算达 万元, 实际总投入 万元, 实际总支出 万元, 资金使用率 96.62% 第二批建设项目学校比第一批项目学校多了一所, 中央财政预算总投入和实际投入第二批比第一批多 万元, 实际支出第二批比第一批多 万元 中央财政投入一般分两个年度到账, 全国的每个项目学校中央财政投入资金到位率均是 100% F 省项目学校中央财政经费投入从 780~1240 万元不等 ( 见图 2-3), 中央财政投入的资金到位率也均是 100%, 因而预算投入曲线与实际投入曲线完全重叠, 图 2-3 只能看到两条曲线 项目学校平均预算投入 万元, 实际投入 万元, 实际支出 万元 ; 项目学校中预算投入最少 万元, 实际投入最少 万元, 实际支出最少 万元, 经费支出使用率最低 87%; 项目学校中预算投入经费最多 万元, 实际投入经费最多 万元, 实际支出最多 万元, 经费支出使用率最高 100% 由于各项目学校工作进度不同, 管理执行力也不同, 导致中央财政资金使用率都有所不同 ( 见图 2-4), 但由于项目属于中央财政支持项目, 考评重点指标之一是中央财政资金使用率, 因而各项目学校都非常重视, 中央财政平均资金使用率达 % 项目学校平均数预算投入和实际投入第二批比第一批多 万元, 实际支出第二批比第一批多 万元 ; 平均资金使用率第二批为 97.15% 比第一批 95.99% 高出 1. 16%, 主要由于第二批项目学校借鉴了第一批项目学校的一些好经验和作法 据调查, 第二批项目学校均到第一批项目学校调研和学习, 借鉴第一批项目学校经验 第一批项目学校验收中对中央财政资金使用率没有实际一票否决, 而第二批项目学校验收指南明确要求 95% 以上, 并要求由第三方单位对项目学校经费使用情况进行审计, 并出具审计报告 18

29 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1005 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 F1009 项目学校 F1010 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 预算投入投实际入实际支出 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 图 2-3 项目学校中央财政收支曲线图 ( 单位 : 万元 ) 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1005 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 图 2-4 项目学校中央财政资金支出率曲线图 F1008 项目学校 F1009 项目学校 F1010 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 ( 三 ) 地方财政配套经费充足地方财政是国家中职示范校建设的配套经费重要来源之一 根据调查统计分析, 地方财政配套经费总预算达 万元, 实际总投入 万元, 实际总支出 万元, 实际投入到位资金比预算投入增加 万元 增加比例 39.94%, 实际开支资金比预算投入增加 万元 增加比例 23.81%; 第二批建设项目学校比第一批项目学校多一所, 地方财政配套经费预算总投入第二批比第一批多 万元, 实际总投入第二批比第一批多 万元, 实际总支出第二批比第一批多 万元 19

30 福建师范大学硕士学位论文 F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1005 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 F1009 项目学校 预算投入实际投入实际支出 F1010 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 图 2-5 项目学校地方财政收支情况 ( 单位 : 万元 ) 由于项目学校所在地政府或学校主管单位对项目学校重视程度和投入力度有所不同, 各项目学校地方财政配套资金差别也大, 投入差距也大,F 省项目学校地方财政经费投入从 0~1724 万元不等 ( 见图 2-5) 项目学校平均预算投入 万元, 实际投入 万元, 实际支出 万元 ; 项目学校中预算投入最少 0 元, 实际投入最少 万元, 实际支出最少 万元, 资金使用率最少 50.79%; 学校中预算投入最多 万元, 实际投入最多 万元, 实际支出最多 万元, 资金使用率最高 %; 资金到位率最低 100%, 最高比例是 %, 平均比例是 % 由此说明, 地方教育行政部门对国家中职示范校建设的重视, 投足配套经费 项目学校平均数预算投入第二批比第一批多 万元, 实际投入第二批比第一批多 万元, 实际支出第二批比第一批多 万元 ; 资金使用率第二批比第一批高 10.65%; 资金到位率第二批比第一批高 25.09% 由于各项目学校工作进度不同, 管理执行力也不同, 导致资金到位率和资金使用率都不同 ( 见图 2-6) 第二批项目学校地方财政投入比第一批金额更多 比例更高, 主要由于地方政府更加重视中职教育和对国家中职示范校项目建设重要性认识的提高 ( 四 ) 行业企业实际投入配套经费高于预算投入行业企业投入是项目学校校企合作工作实质性开展的重要标志 它是对当前停留在只签订合作协议式的校企合作一种重要进步和促进 经调查统计, 项目学校的行业企业投入总经费预算达 万元, 实际总投入 万元, 实际总支出 万元, 实际投入到位资金比预算投入增加 万元 增加比例 99.19%, 实际开支资金比预算资金增加 万元 增加比例 98.04%; 第二批建设项目学校比第一批项目学校多一所, 行业企业投入配套经费预算总投入多 万元, 实际总投入多 万元, 实际总支出多 万元 20

31 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 600% 500% 400% 300% 200% 100% 0% F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1005 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 F1009 项目学校 F1010 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 图 2-6 项目学校地方财政投入资金到位率和支出率 资金到位率资金到位率 由于项目学校与企业合作的深度和广度不同, 各项目学校的合作企业对学校投资金额也不同, 投资金额幅度差距也大, 调查的 21 所项目学校的合作企业在建设期间对学校的投入 0~601 万元不等 ( 见图 2-7), 从图可以看出, 实际支出曲线和实际投入曲线基本重合, 说明资金使用率基本为 100%, 但是其中有 6 所项目学校行业企业的实际投入是 0 由于各项目学校工作进度不同, 管理执行力也不同, 导致资金到位率和资金使用率都不同 ( 见图 2-8) 21 所项目学校平均预算投入 万元 实际投入 万元 实际支出 万元 ; 项目学校中预算投入 实际投入 实际支出最少都是 0; 项目学校中预算投入最多 万元, 实际投入最多 万元, 实际支出最多 万元 资金使用率第二批比第一批低 1% 但是第一批 10 所项目学校中有 5 所项目学校行业企业对学校的预算投入 实际投入 实际支出均为 0, 行业企业对学校没有投入的学校数量达 50%; 第二批 11 所项目学校中只有 1 所项目学校行业企业预算投入 实际投入 实际支出均为 0, 行业企业对学校没有投入的学校数量只有 9%; 说明, 在第二批项目学校中, 行业企业对中职学校投入经费更为普遍, 也从一定程度上说明第二批项目学校更加重视校企合作及企业对学校的资金投入 ( 五 ) 学校自筹配套经费差异较大学校自筹经费投入只是国家中职示范校项目建设配套经费中的一小部分 由于项目学校校情不同, 各项目学校在国家中职示范校项目申报过程中, 考虑到学校自身的自筹能力和受学校其他建设项目资金需求, 导致各项目学校自筹投资金额不同, 投资金额幅度差距也比较大, 调查的 21 所项目学校自筹资金投入 0~754 万元不等 ( 见图 2-9), 其中有 3 所项目学校自筹实际投入是 0 由于各项目学校工作进度不同, 管理执行力也不同, 导致资金到位率和资金使用率都不同, 学校自筹资金到位率从 80.56% 到 % 不等, 平均自筹资金到位率为 %; 资金使用率从 63.35% 到 100% 不等 ( 见图 2-10), 平均自筹资金使用率 97% 21

32 福建师范大学硕士学位论文 F1001 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1006 项目学校 F1008 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 预算投入实际投入实际支出 图 2-7 项目学校行业企业投入资金收支图 ( 单位 : 万元 ) 500% 450% 400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% F1004 项目学校 F1001 项目学校 F1003 项目学校 F1006 项目学校 F1008 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 图 2-8 各项目学校行业企业资金到位率和支出率曲线图 资金支出率资金到位率 经调查统计,F 省项目学校在学校自筹总经费预算投入达 万元, 实际总投入 万元, 实际总支出 万元, 实际投入到位资金比预算投入增加 万元 增加比例 17.36%, 实际开支资金比预算资金增加 万元 增加比例 % 第二批建设项目学校比第一批项目学校多一所, 但是学校自筹配套经费预算总投入少 万元, 实际总投入少 万元, 实际总支出少 万元 项目学校自筹经费平均预算投入 万元, 实际投入 万元, 实际支出 万元 ; 除 3 所项目学校自筹实际投入是 0 外, 其他 18 所项目学校中预算投入最少 52 万元, 实际投入最少 80 万元, 实际支出最少 万元 ; 项目学校中预算投入最多 767 万元, 实际投入最多 万元, 实际支出最多 万元 ; 项目学校平均数预算投入少 万元, 实际投入少 万元, 实际支出少 万元 ; 资金使用率第二批比第一批少 0.12%; 资金到位率最低 80.56%, 最高 % 但第一批 10 所项目学校中有 2 所学校在学校自筹配套经费预算投入 实际投入 实际支出均为 0, 占比 20%; 22

33 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 第二批 11 所项目学校只有 1 所学校在学校自筹配套经费预算投入 实际投入 实际支出均为 0, 占比 9% 学校自筹经费主要来源来按办学规模核定的免学费收入 住宿费收入 场地使用费收入及基本支出的节约经费 % 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 预算投入实际投入实际支出 图 2-9 项目学校自筹投入资金收支情况 ( 单位 : 万元 ) F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 F1009 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 图 2-10 项目学校自筹资金到位率和支出率 23 F1009 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 F2005 项目学校 资金支出率 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 资金到位率 二 建设项目成果情况分析 21 所项目学校计划建设共计 7570 任务节点, 实际完成 7958 任务节点, 完成比例 %; 在调查的项目学校中最低完成率是 98.04%, 最高完成率是 % 由此分析得出, 所有项目学校均按期完成了建设任务 项目建设成果主要表现在以下几个方面 : ( 一 ) 重点专业多样化项目学校选择了 3~5 个专业作为国家中职示范校建设的重点专业, 重点专业内容

34 福建师范大学硕士学位论文 分为 3 个一级指标 10 个二级指标 ( 见表 1-1) 项目学校以重点专业辐射到其他专业, 辐射到全省其他中职学校, 甚至全国中职学校 21 所项目学校共建设 79 个专业次 ( 见图 2-11), 有 7 个项目学校选择 3 个重点专业, 有 12 所项目学校选择 4 个重点专业, 有 2 所项目学校选择 5 个专业, 主要集中在 10 大类的 37 个专业, 其中最多的是加工制造类 7 个专业, 紧接着的是财经商贸类和信息技术类各 6 个专业, 其他依次是农林牧渔类 5 个 旅游服务类 4 个 土木水利类 3 个 轻纺食品类 2 个 石油化工类 2 个 能源与新能源类 1 个 文化艺术类 1 个 加工制造类财经商贸类信息技术类农林牧渔类旅游服务类 土木水利类轻纺食品类石油化工类能源与新能源类文化艺术类 2; 5% 2; 5% 1; 3% 1; 3% 7; 19% 3; 8% 4; 11% 6; 16% 5; 14% 6; 16% 图 2-11 重点专业建设构成 ( 二 ) 教学改革成果显著每个项目学校经过两年的建设, 促进教学改革和办学条件的提升, 促进学生在省级以上技能获奖 943 人次 市级技能获奖 2094 人次, 完成精品课程 417 门, 开发课程 17 5 门, 编写校本教材 579 本, 出版教材 123 本, 完成课题 127 个, 发表论文 768 篇, 为企业和社会提供技术服务 109 项, 数字教学资源增加 235.8TB; 培养培训教师 2709 人次, 双师型教师增加 407 人 ; 实训室增加 294 个, 教学仪器设备增加 9205 台套 价值 万元 ; 形成典型案例 80 个, 直接受益学生 人 ( 三 ) 特色项目建设百花齐放 21 个项目学校的特色项目预算投入经费 万元, 实际投入到位资金 万元, 资金到位率 118%; 实际支出 万元, 资金使用率 95.06% 21 个项目学校共建设了 40 个特色项目, 有 2 个项目学校选择 1 个特色项目, 有 19 所项目学校选择 2 个特色项目, 特色项目主要涵盖了德育教育 校园文化 校企合作 人才培养模式 闽台合作 国际合作 信息化建设 生产性技术等八个方面, 其中最多的是德育教育项目, 主要涉及学生综合素质教育管理 学生素质拓展体系建设 学生行为习惯养成教育 德育 6S 管理模式 班主任职级 森林校园文化 特色校园文化等 10 个 ; 其次是校企合作项目, 主要有校企合作管理机制建设 中国重汽产业工人培养基地 建筑行业特有工种作业人员实训基地建设 技师工作站 企业学历办学等 6 个 ; 第三是人才培养模式, 主要有以公共课为载体的中职特色教育工程 退役士兵技能培训 小吃经营模式 高级技 24

35 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 工培养模式建设, 还有水密隔舱福船制作技艺 平面媒体印制技术应用两个生产性技术的项目 经过建设, 项目学校教师科研能力 教改意识 师资水平 办学条件 办学能力等教育教学都有促进 有提高 有提升 有发展, 学校教育教学管理的规范化 信息化和现代化水平大幅度提高, 在全省 全国起到了中职教育教学改革创新的示范作用 引领作用 骨干作用和辐射作用 三 建设项目管理情况分析 ( 一 ) 建章立制, 规范管理 1. 中央三部委顶层设计国家重视国家中职示范校建设, 三部委制订了 关于实施国家中职示范校建设计划意见 国家中职示范校建设计划项目管理暂行办法 等文件, 从国家层面对国家中职示范校建设进行了规范 2. 项目学校制订落实实施项目学校为了贯彻落实上述文件精神到实际工作中, 制订了适合学校实情的实施细则 如 F2003 项目学校先后制订了多个制度文件 : F2003 学校国家中职示范校建设计划项目建设方案 F2003 学校 国家中职示范校建设计划 项目建设任务书 关于实施国家中职示范校建设项目实施管理办法 等, 项目实施管理办法 明确了示范校建设管理机构与其管理职责 管理制度 建设项目实施等 这些制度的制订, 把顶层设计的制度贯彻到日常的建设工作中, 是项目学校对项目专项经费管理有执行力的重要保障 ( 二 ) 建立全过程管理中央三部委 各省市教育行政管理部门 各项目学校都非常重视国家中职示范校建设项目管理, 把管理 监督贯穿了项目建设的事前 事中 事后全过程 1. 实行项目立项考评 -- 事前管理中央三部委制订了规范 科学的申报审批流程 ( 图 2-12), 主要分五个步骤 : (1) 项目学校申报环节 拟申报学校要求应符合 国家中职示范校建设计划项目学校遴选基本条件, 要进行项目建设可行性研究, 编写上报三份材料 : 国家中职示范校建设计划项目申报书 全面反映学校办学条件和总体改革发展情况的视频 国家中职示范校建设项目实施方案 (2) 各省初审 要求各省组织专家对申报学校进行实地考察评估, 开展本省项目建设预审遴选工作, 确定本省拟推荐的项目学校, 上报至中央三部委 (3) 中央评审复核环节 由国家专家组, 对省市推荐申报的项目学校进行复核 中央三部委对第二批和第三批申报学校的复核进行创新, 增加抽查现场答辩环节, 要求抽到的申报学校校长到北京进行现场答辩 2011 年第二批全国抽查现场答辩项目学校 60 所,F 省 3 所 ;2012 年第三批全国抽查现场答辩项目学校 55 所,F 省 2 所 现场答辩分为三个环节 : 学校陈述 专家与校长互动 专家合议复核 (4) 社会公示 在中央专家组复核结束后, 在教育部网站 中国职业教育资源网上公布拟予立项的学校名单, 接受社会监督 25

36 福建师范大学硕士学位论文 (5) 正式公布 公示无异议后, 正式公布审批项目学校名单 学校申报 地方预审 通过 中央复核 通过 社会公示 通过 正式公布 淘汰 淘汰 淘汰 图 2-12 申报审批流程图 2. 实施项目建设数据监测 事中管理项目建设事中管理分为中央 省市 项目学校三个层次 一是中央三部委开通了 项目管理信息系统 对项目学校进行网络监测, 要求建设学校每半年上报建设进度情况 监测数据包括重点专业 特色项目 资金投入与使用 自我评价四大项 重点专业建设进度数据有 : 课程体系建设 师资队伍建设 实习实训 校企合作 办学效益等建设任务节点数据 二是各地方教育行政部门监督管理 F 省教育厅要求项目学校按季度建设进度情况, 还组织专家对项目学校进行中期检查, 提前发现 了解 掌握项目建设过程中存在的问题, 项目学校及时进行调整和整改 三是项目学校自我管理 每个项目学校都建立项目管理领导小组, 实行项目管理负责制 每个学校都建立了定期汇报制度, 如 F2005 项目学校形成了 周有例会 月有汇报 季有检查 年有考核 的动态监控机制 ; 按季度做好 学校示范校经费开支统计表, 及时公布各子项目收支 培训 设备情况, 并把开支明细向项目建设负责人汇报 3. 实施验收考评 事后管理验收考评是项目建设管理的重要环节 中央三部委也建立了科学规范的验收流程 ( 图 2-13) 验收工程流程与申报审批流程类似,5 个环节对项目立项学校进行逐一 全面验收 学校自评 ( 或整改 ) 地方初验 通过 中央复核 通过 社会公示 通过 正式公布授牌 不通过 不通过 不通过 图 2-13 验收流程图 (1) 学校自评 项目学校根据中央三部委印发的 验收指南 要求, 撰写项目建设总结报告 拍摄视频 撰写典型案例 提供佐证材料 验收准备的材料有 : 规范的总结 26

37 第二章 国家中职示范校建设经费管理实践调查分析 报告, 规范的视频, 规范的典型案例, 规范的佐证材料, 要求项目学校在校园网示范学校建设专题网站中开辟专栏网页展示佐证材料 (2) 地方初验 各省成立省级专家小组, 专家组包括行业企业专家 中高职专家以及财务专家等 省级专家小组对项目学校进行为期 3 天左右的实地验收考评 专家小组根据按现场考查验收的实际情况, 填写 国家中职示范校建设计划检查验收评价表 各省市对专家小组验收考评结果进行汇总排序, 填写 国家中职示范校建设计划省级检查验收评价汇总表 国家中职示范校建设计划拟推荐的项目学校典型案例一览表 省级检查验收总结报告 上报中央三部委 (3) 中央复核 中央三部委组织成立专家小组, 依托国家中职示范校建设计划项目管理信息系统, 教育部组织专家通过网络上传的数据和各项目学校校园网国家中职示范校专栏的佐证材料对申报学校建设情况进行复查, 并随机抽查各省 1-2 所项目学校进行实地验收复查 (4) 社会公示 中央三部委对项目学校总结报告等相关材料在教育部等相关网站进行公示 (5) 正式公布与授牌 中央三部委印发正式项目建设验收结果, 公布验收通过的项目学校名单, 并选择合适时机进行授牌 ( 三 ) 建立淘汰机制 1. 申报立项阶段淘汰机制在省级和国家级项目立项申报审批的两个环节都建立了淘汰 一是地方预审环节对各省市申报学校进行审核, 评分排序, 淘汰超过中央三部委分配名额数的学校 经调查, 2010 年,F 省有 15 所学校申报, 淘汰 5 所, 上报 10 所 ;2011 年,15 所学校申报, 淘汰 4 所, 上报 11 所 ;2012 年,18 所学校申报, 淘汰 7 所, 上报 11 所 二是中央复核环节淘汰, 三批全国分别淘汰 所, 没有 F 省项目学校 三是公示环节淘汰, 三批全国分别淘汰 所 四是任务书编制环节淘汰, 全国三批分别淘汰 所, 没有 F 省项目学校 2. 验收阶段淘汰机制中央三部委对验收评价结果分为通过 暂缓通过 未通过三个等级 第一批国家中职示范校全国立项项目学校有 276 所, 验收 276 所项目学校, 其中 251 所项目学校 通过 通过率达 90%,18 所项目学校 暂缓通过 占 7%,7 所项目学校 未通过 占 3 %;F 省有 9 所项目学校 通过, 有 1 所项目学校 未通过 第二批最后审批建设 371 所项目学校, 验收了第二批 371 所项目学校和 15 所第一批暂缓通过项目学校, 其中 34 1 所项目学校 通过 验收 占 88%,41 所项目学校 暂缓通过 占 11%,3 所项目学校 不通过 占 1% F 省有 8 所项目学校 通过 验收, 有 3 所项目学校 暂缓通过 ( 四 ) 建立经费管理监督制度中央 省市 项目学校重视经费管理, 把项目建设经费管理监督贯穿了整个国家中职示范校建设过程, 主要体现在以下几个方面 : 1. 出台专项文件规范经费管理中央三部委出台了 国家中职示范校建设计划项目管理暂行办法 暂行办法 设 27

38 福建师范大学硕士学位论文 立专章 第四章资金管理 十条来规范资金管理; 明确项目专项资金范围 资金预算管理 开支范围 账务管理 结转结余处理 ; 明确中央财政资金用于设备购置费用 教师培训进修费用总额比例分别小于 20%,10%; 不得开办以赢利为目的的企业 ; 不得用于项目实施无关的其他支出 2. 经费管理监督贯穿建设全过程 (1) 建设项目经费的学校内部管理 项目学校 项目建设任务书 明确了项目进度 资金投入与支出预算 ; 国家中职示范校建设项目经费管理实施细则 国家中职示范校建设项目专项资金使用开支若干规定 ( 试行 ) 明确了建设项目经费管理组及其职责 项目预算和借款 支出管理 决算管理 监督检查与绩效考评等内容 项目学校把项目建设专项资金纳入学校年度预算 决算, 每个项目学校都设立了 事业支出 - 项目支出 - 示范校支出, 有 3 个项目学校完全依据 国家中职示范校资金使用与支出情况 设置明细科目 每个项目学校都建立项目资金管理小组, 建立了定期汇报制度 如 F20 05 项目学校形成了 周有例会 月有汇报 季有检查 年有考核 的动态监控机制 ; 按季度做好 F2005 项目学校学校示范校经费开支统计表, F2005 项目学校学校示范校经费开支统计表 比 国家中职示范校资金使用与支出情况 更详细, 及时公布各子项目经费收支及培训 设备经费开支情况, 并把开支明细向项目建设负责人汇报 (2) 省市监督管理 F 省教育厅要求项目学校上报项目资金使用季度报表 ; 组织中期查检, 对项目学校资金使用进行重点检查, 提前发现问题, 要求及时整改 (3) 中央监督 三部委开通了 项目管理信息系统 对项目学校进行网络监测, 要求建设学校每半年, 定期上报项目资金使用开支进度情况, 要求项目学校填写 项目资金使用与支出情况, 上报四个经费来源的预算投入 实际投入 实际支出, 同时要按具体重点专业 特色项目分别统计填列 3. 建立审计制度中央三部委创增加收考评管理环节, 开展经费审计工作 在第二批 第三批验收指南中明确要求 : 项目学校针对 任务书, 聘请审计机构项目资金 ( 含中央财政专项资金 地方财政专项资金 行业企业资金 学校自筹资金 ) 收支使用情况 经费管理情况 建设成果情况进行审计 28

39 第三章 国家中职示范校经费管理问题及原因分析 第三章国家中职示范校建设经费管理问题及原因分析 第一节国家中职示范校建设经费管理问题 在上一章节中, 文章分析了项目资金收支情况 项目成果及项目管理情况, 但从项目建设学校反馈和问卷及有关数据分析, 仍然存在一些值得注意 防范和研究的问题 一 建设经费预算方面问题 ( 一 ) 项目资金波动大在调查的 21 所项目学校专项资金投入与支出不均衡, 总资金到位率 资金预算执行率 项目资金使用率波动大及金额差距幅度大 项目学校平均预算投入 万元 实际投入 万元 实际支出 万元 ; 项目学校中预算投入最少 万元 实际投入最少 万元 实际支出最少 万元 ; 项目学校中预算投入最多 万元 实际投入最多 万元 实际支出最多 万元 ( 见图 3-1) 预算投入实际投入实际支出 项目学校投入最少金额 第一批项目学校平均金额 第二批项目学校平均金额 两批项目学校平均金额 项目学校最多金额 图 3-1 项目学校平均投入情况 ( 单位 : 万元 ) 21 所样本项目学校总资金到位率从 100% 到 179.9%, 资金预算执行率从 83.52% 到 %, 项目资金使用率从 80% 到 100%, 资金到位率 资金预算执行率 项目资金使用率波动较大, 说明各个项目学校资金管理执行力效果差异幅度也比较大 资金预算执行率小于 100% 的项目学校有 6 所, 占 30%; 资金使用率小于 90% 的有 3 所项目学校 占 15 %, 在 90%~95% 之间的有 5 所项目学校 占 25%, 大于 95% 的有 12 所项目学校 占 60% 从资金预算执行率和资金使用率较低的项目学校进一步分析, 发现隶属设地市 区县的项目学校较多 29

40 福建师范大学硕士学位论文 200% 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% F1001 项目学校 F1002 项目学校 F1003 项目学校 F1004 项目学校 F1005 项目学校 F1006 项目学校 F1007 项目学校 F1008 项目学校 F1009 项目学校 图 3-2 资金执行和使用情况 F1010 项目学校 F2001 项目学校 F2002 项目学校 F2003 项目学校 F2004 项目学校 F2005 项目学校 F2006 项目学校 F2007 项目学校 F2008 项目学校 F2009 项目学校 F2010 项目学校 F2011 项目学校 资金到位率预算资金执行率项目资金使用率 ( 一 ) 配套资金投入不够均衡 中央财政投入是足额按期拨付, 配套资金有地方财政 行业企业投入 学校自筹三 个渠道, 这三个渠道配套资金波动最大的是地方配套资金 ( 见表 3-1) 地方配套资金有 3 个项目学校从预算 0 到实际投入 90 万元 100 万元 350 万元, 有 8 个项目学校实际 投入比预算投入增加 100 万元以上, 增加比例最高达 % 行业企业投入中有 6 所 项目学校预算和实际投入均是 0; 有 1 所项目学校从预算 0 万元增加到 万元, 有 3 所项目学校实际投入增加 100 万元以上, 只有 1 所项目学校实际投入比预算投入少 学校自筹投入中有 2 所项目学校预算和实际投入均是 0; 有 2 所项目学校实际投入比预 算投入少 ; 有 17 所项目学校实际投入比预算增加, 其中有 2 所项目学校实际投入增加 1 00 万元以上 表 3-1 配套经费情况统计表 ( 单位 : 所 ) 项 目 地方财政投入 行业企业 学校自筹 实际投入增加 100 万元以上的学校数 实际投入减少的学校数 实际投入为 0 的学校数 预算投入为 0, 实际有投入的学校数 实际增加最大金额 ( 万元 ) 实际增加最大比例 % % % ( 二 ) 项目资金开支结构不够合理国家中职示范校建设的多任务多目标特点导致项目经费预算的难度高, 经费实际开支与预算偏差是必然 按国家中职示范校建设要求, 分为重点专业建设和特色项目建设, 每个重点专业建设条目下有培养模式与课程体系改革 师资队伍建设 校企合作与工学 30

41 第三章 国家中职示范校经费管理问题及原因分析 结合机制体制建设 3 个二级子项目, 每个子项目下又设 3-4 个三级子项目, 每个项目按建设任务内容要求预算了相应的经费预算 由于有些节点建设任务资金不好开支, 甚至无法开支 经调查, 项目学校反映不好开支的项目多个, 如 : 在校企合作体制机制经费开支方面, 如果项目学校无法开展实质性的校企合作项目, 只停留在开会层面, 经费开支数额就小 ; 如果加上项目任务书预算金额不够合理 不够科学, 就无法完成预算经费开支 ; 在兼职教师经费开支方面, 项目学校没有招聘企业的能工巧匠或只是象征性的签订几个企业技术人员作为兼职教师, 此项目经费也无法完成 这些项目资金无法开支, 为了完成总资金使用率指标, 只能调整到其他项目开支, 造成实际资金开支结构与预算有差异 有距离 二 建设经费管理方面问题 ( 一 ) 项目资金开支进度不够合理国家中职示范校建设项目建设期两年 21 所项目学校均是建设的后一年资金开支比例大 在中期检查时, 资金使用率达 50% 项目学校几乎没有, 大部分项目学校资金使用率 20~30% 之间, 甚至有少于 15% 的 其主要原因有两个 : 一个是在前期申报过程中, 避免资金缺乏, 不敢提前开始开展建设任务 全部项目学校均是在项目正式立项后, 才敢开始着手建设, 由此造成建设的第一年资金开支相对少 另外一原因是, 有些建设任务工作量大 需要时间, 如课题调研 教材编写都不是 1~2 个月就能未完成, 前期需要大量调研 收集相关数据信息 再如政府集采购项目, 按规定的流程的时间, 一个采购项目一般在 6 个月左右 ; 如果项目流标, 又要重新走流程, 又要半年时间, 造成资金无法及时开支 ( 二 ) 项目管理不够科学有项目学校有项目采购不规范, 没有严格执行政府采购法, 为了节省时间和尽快完成采购任务, 没有执行政府集中采购 ; 有的校内自行采购程序不规范 也有项目学校资产管理不规范, 项目资金形成的固定资产没有及时入账, 没有及时张贴固定资产编号等 ( 三 ) 在职入编人员经费无法列支本次调查的 21 所项目学校一致反映的问题是项目建设经费不能开支在职入编人员经费, 是项目建设单位的困难之一 国家中职示范校建设是学校正常教学和管理之外的专项工作, 课程资源建设 校本教材撰写 正规教材出版 课题研究 调研数据整理及报告撰写, 都需要很多教师耗费大量的课余时间 花费大量的精力加班完成 按财政部项目建设经费管理规定, 项目经费不能开支正式在职入编人员的工作津贴, 而以上工作都是需要在职入编教师当主力军才能完成的, 造成很多一线教师花费大量的时间和精力, 却无法享受相应的报酬, 很大程度上打击了项目学校教职工的建设积极性和主动性 而且中职学校师资紧缺, 教师的教学工作量都是满负荷的, 无法调剂专职的教师做项目建设工作, 这也不符合国家中职示范校建设项目全员参与的初衷 ( 四 ) 财务处理不够规范为了完成资金使用指标, 有的项目学校把日常管理和教学费用混到项目开支中, 影响项目开支的真实性 虽然, 国家中职示范校建设项目与日常教育教学同步进行, 同时有的项目建设内容也需要融入到日常教育教学和后勤管理中, 但是日常教学经费和管理 31

42 福建师范大学硕士学位论文 经费是不能混淆和混同的 两者在财务开支上存在本质的区别, 一个是项目支出, 一个是基本支出, 如水电费, 就是学校基本支配的正常费用, 而不是项目支出 据了解, 由于经费开支混淆, 导致一些项目学校触碰了项目通过的底线, 最后综合验收不能通过 ( 五 ) 项目建设经费管理要求与会计制度规定不一致 1. 建设期限与会计期间不一致三批建设期都是两年, 而建设期的开始时间是以任务书审批通过的时间 第一批项目学校的任务书审批时间 2011 年 7 月 25 日, 因此, 第一批项目学校建设起止时间是 年 7 月 25 日 ~2013 年 7 月 25 日 ; 第二批项目学校的任务书审批时间 2012 年 6 月 4 日, 因此, 第二批项目学校建设起止时间是 2012 年 6 月 4 日 ~2014 年 6 月 4 日 ; 第二批项目学校的任务书审批时间分别为 2013 年 4 月 11 日 2013 年 8 月 27 日, 因此, 第三批项目学校建设起止时间分别是 2013 年 4 月 11 日 ~2015 年 4 月 11 日 2013 年 8 月 27 日 ~2015 年 8 月 27 日 而 会计法 规定的会计期间是公历的自然年度日期, 造成财务处理与国家中职示范校建设项目经费收支统计的难度, 增加财务人员工作难度和工作量 2. 项目经费项目与会计账务明细科目不一致国家中职示范校的项目经费开支检查是按建设任务书的任务设置, 而 行政事业单位财务准则 行政事业单位会计制度 规定要求单位会计账簿 年度决算报表是按经费支出经济分类和支出功能分类设置, 给基层管理人员增加了工作难度和工作量 三 建设项目考评方面问题在项目验收过程中, 国家三部委设计了 国家中职示范校建设计划检查验收评价表 ( 见表 3-2) 对项目进行了综合考核考评 国家中职示范校建设计划检查验收评价表 设置了项目建设基本情况 重点专业建设项目 特色建设项目 建设资金 贡献与示范 建设成果等 6 个一级指标 10 个二级指标, 每项评价指标分为 A C D 三个等级,A 表示优秀,C 表示为合格,D 表示为不合格, 每个等级设置对应分数 综合考核考评用百分制进行评价, 评价结果三个等级 : 通过 暂缓通过 不通过 综合评价分在 75 分 ( 含 ) 及以上的为通过 ; 综合评价分在 分为暂缓通过, 出现下列情形之一者, 直接定为暂缓通过 : 项目承诺配套资金足额到位低于 90% 且无法书面承诺足额到位的; 预算资金执行存在明显违反任务书与项目管理暂行办法, 需要整改的 ; 项目建设期内发生重大责任事故, 或严重违纪违规事件, 或违规办学, 或套取国家助学金等专项经费, 需要整改或正处于整改期的 ; 公示后有疑义, 经核实后仍存疑的 ; 综合评价分数低于 60 分为不通过 这种考核不是真正意义的绩效考评, 主要表现在 : 验收考核指标框架 指标设置不够符合财政绩效考评指标的合理性和完整性 ; 没有绩效评价的框架和指标体系 ; 项目考核的流程也不是绩效考核流程 32

43 第三章 国家中职示范校经费管理问题及原因分析 表 3-2 国家中职示范校建设计划检查验收评价表 一级指标 二级指标 指标内涵 分值 等级 分数 1. 项目建设基本情况 1.1 项目建设总体情况 1.2 建设工作机制与举措 项目建设总体进展 目标完成与学校整体提升情况 推进项目建设的人员配备 工作制度 保障措施等 人才培养模式与课程体系改革 对建设进展 任务完成 质量效果 创新示范的综合评价 重点专业建设项目 2.2 师资队伍建设 对建设进展 任务完成 质量效果 创新示范的综合评价 校企合作工学结合运行机制建设 对建设进展 任务完成 质量效果 创新示范的综合评价 特色建设项目 3.1 特色项目建设情况 对特色项目受益学生数量 参与教职工数量 参与企业数量, 以及项目进度 任务完成 特色效果的综合评价 建设资金 4.1 经费投入与支出 专项资金投入及时足额到位, 资金管理符合 项目管理办法 及相关规定 ; 资金支出能按照项目任务要求使用, 支出结构合理, 效益显著 贡献与示范 5.1 贡献对区域经济社会发展的贡献 示范对其他地区和学校进行示范 带动和辐射 建设成果 6.1 建设成果 ( 以典型案例为重点 ) 对整体建设成果进行综合评价, 重点评价典型案例的示范性 创新性和可推广性 10 第二节国家中职示范校建设经费管理问题原因分析 唯物辩证主义指出, 因果关系是普遍存在的, 有其因必有其果 有其果必有其原因 国家中职示范校建设项目经费管理存在的问题, 也是有必要进行研究分析其自身的原因 本研究分析认为国家中职示范校建设项目经费管理存在问题的主要原因有三个方面 一 建设经费预算不够科学 ( 一 ) 项目可行性认证不足 33

44 福建师范大学硕士学位论文 国家中职示范校建设对中职学校来是说一个新生事物, 属于先行先试项目建设, 没有成功经验可借鉴 项目从申报到立项的时间短, 但是由于一些项目学校在项目申报时注重于学习高职示范性学校的申报项目和建设内容, 未能与学校实际情况紧密结合进行调整优化, 造成项目建设无法进行 同时, 项目申报重于项目建设内容, 而忽视项目建设内容的经费收支科学预测, 造成了项目预算的不够合理 不够科学 ( 二 ) 项目建设相对复杂性本项目建设内容涉及重点专业建设和特色项目, 重点专业建设包括三个方面内容 : 人才培养模式与课程体系改革 师资队伍建设 校企合作与工学结合机制体制建设, 而具体建设任务包括课题研究 教材编写 课程标准修订 专业改造 教学内容改革 教学方法改革 论文撰写 教案撰写 专业带头人培养 骨干教师 双师型教师建设 兼职教师管理 校企合作 实训基地改造与建设 软件开发 设备采购等方方面面, 是比基建项目还复杂的建设项目 而其他的项目资金建设内容相对简单, 或设备采购 或软件采购 或校园修缮 或课题研究 或教材编写等都是相对比较单一 或几个项目的简单组合 而国家中职示范校建设的内容都是立体的 三维的 全面的, 如课程标准是几个重点建设专业的所有课程标准, 重点专业都有撰写教材工作任务 ( 三 ) 项目建设工作量大项目学校建设任务点从 92~574 个不等,21 所项目学校共需完成 7570 个任务节点, 有任务节点不止一项, 实际工作任务达 8000 个 工作任务点在 300 个以下有 6 个项目学校, 任务点在 300~500 个的有 12 个项目学校, 任务点在 500 个以上的有 3 个项目学校 ( 四 ) 基层工作人员经验不足项目申报的过程, 应由相关的职能科室负责人和骨干参与, 认真研究应该建设的项目及相关资金开支预算 但是由于各种原因, 申报过程相关部门与工作人员未能紧密配合 同时, 基层人员工作经历及管理视野和工作前瞻性有限 不足, 导致建设工作任务与资金预算不够合理 二 建设项目管理制度设计不足 ( 一 ) 强制性指标不够合理国家中职示范校建设重在项目学校教育教学改革提升内涵的软建设 因此, 在项目建设管理中, 中央三部委要求中央财政经费用于购买教学实训设备不能超过实际投入的 20% 直接用于师资培训开支必须少于 10% 从调查数据分析, 每个项目学校对于这两个指标都控制在合理范围内 但是这两个指标增加了项目学校项目建设和经费管理难度 大部分项目学校认为这两个指标限定比例不够妥当, 都建议适当放宽和有所提升 现行管理制度重点雷同 经费使用的有效性评价标准不清晰, 符合具体项目实际的个性化指标不够, 有些指标项目建设学校难以实现, 造成经费开支使用的效率 有效和效益持续弱化 同时, 由于国家中职示范校项目建设周期为 2 年, 恰逢 2012 年 12 月中央出台 八项规定, 建设中期没有预算调整环节, 造成一些原预算无法预料到的不合理的计划开支无法正常调整优化 无法实现 ( 二 ) 政策调整变化影响 34

45 第三章 国家中职示范校经费管理问题及原因分析 由于市场价格波动, 造成部分项目经费开支节约或超支 由于 2012 年 12 月 中央八项规定 出台, 要求精简会议活动, 切实改进会风, 严格控制会议数量和规模 ; 要求提高会议实效, 开短会 为防范政策风险, 项目学校不敢举办校企合作研讨会 课题研究会议, 导致人才培养 校企合作部分经费难以使用开支 ( 三 ) 项目建设指导不足在项目建设过程中, 教育部委托相关单位举办项目建设任务书撰写培训 课程改革培训 国家骨干教师培训 省级骨干教师培训 数字化资源共享培训, 独缺项目建设经费使用的权威指导, 有的省市相关部门出台了具体项目经费开支指导文件, 而有的省市没有出台, 仅靠项目学校自身结合相关法规出台校内相关项目经费开支管理办法实施细则来指导项目经费开支, 存在局限性 由于国家中职示范校建设项目是新的项目, 项目学校会遇到或多或少的疑问或难题, 项目建设中一些有争议的条款, 缺乏权威机构或人员给予指导和解释 ( 四 ) 工资改革不符合基层单位实情项目学校无法发放在职入编项目建设工作人员经费的原因主要有两个方面 : 一是项目经费限制在职人员经费开支是因为制度设计不够符合基层单位实情 项目建设工作量大, 又不能外包, 项目建设学校一方面是要完成建设任务, 一方面又无法支付相应的报酬, 造成项目建设学校无法解决人员经费的困境和两难局面 二是项目学校年度绩效工资总额不足 财政部门和主管部门给学校的绩效工资总额以学校日常教学工作和管理工作为主, 已经不能满足日常教学和管理的人员经费 项目建设学校都是办学质量和办学声誉比较好的学校, 每年的招生规模都有所增加, 招生规模增加的直接表现是教学班级增加, 由此带来增加系列工作, 如教学课时数量 班级管理人员数量 实习工位数量 实训材料数量等都要相应增加, 相应的人员经费和设备材料费用也同步增加 财政部门对学校绩效工资的核定是按编制内人数核定的, 教师入编需要按人事制度流程执行, 因此, 教学班级增加和教师入编增加无法达到同步 上级部门给项目学校核定的绩效工资已经无法满足学校日常教学与管理需要工作, 用于支付日常教学与管理之外的工作报酬就更加困难 三 建设项目学校内部控制制度不全 ( 一 ) 政策学习宣传不够深入, 理解不够透彻从项目学校的校园网项目建设专栏和项目建设总结报告中获知, 项目学校均召开动员布置大会 参加了相关项目建设培训, 宣传学习讲解了相关建设内容 但是学习不够深入 不够细致, 导致一些项目管理内容不清或不知道, 如有部分学校是快到项目验收时, 才知道经费开支时限不是按 会计法 规定的会计期间, 而按任务书审批的时间核算, 而且是精确到日 ( 二 ) 项目学校内部控制制度不健全, 执行效果不理想根据调查数据, 项目学校 100% 制订了国家中职示范校建设项目资金管理办法实施细则, 对项目资金开支顺利起到了很好的堡垒作用 但是为了按时完成项目建设, 一些项目没有完全执行管理规定, 如应该政府集中采购的项目改为校内公开招投标, 应校内公开招投标的项目改为询价或单一来源谈判方式进行 35

46 福建师范大学硕士学位论文 ( 三 ) 职责不清, 执行力差虽然项目学校成立了项目领导小组和各项目管理小组, 对项目建设起到了重要作用 但是, 在项目建设管理上存在职责不清的误区, 具体业务经办人认为自己只管完成任务, 不用考虑经费收支, 经费开支是财务人员的事, 遇到经费指标不达标, 只要财务人员调账就行 ; 而财务人员也认为具体业务工作自己不懂, 也不管业务执行情况 这两种认识都是不足和错误的 业务经办科室与财务科室必须相互配合, 交流沟通信息 ; 业务经办过程必须考虑经费收支, 财务人员必须定期向业务经办科室通报经费使用情况, 并指导业务经办过程的经费开支, 提醒经费开支的时间点 36

47 第四章国内外职业教育经费管理实践 4 第四章国内外职业教育经费管理实践探索 第一节英国职业教育经费管理实践 一 英国教育经费投入模式英国职业教育办学经费以政府投入为主 ; 而职业技术培训则以企业投入为主, 以企业为主要培训基地 英国政府历来十分重视发展教育事业, 通过立法手段确保从中央政府到地方政府持续对教育有一个稳定的投入 英国法律制度确保职业教育投入资金总额的持续增长, 为发展职业教育提供法律上可靠的经费保障机制 同时, 预算管理和绩效考核是英国职业教育经费管理的主要特征 二 英国绩效管理发展英国是新公共管理理论产生的摇篮 从 1979 年, 英国政府参考应用公共选择理论和企业管理的方法, 财政支出绩效评价也逐步实现了系统化 规范化和经常化 英国财政支出绩效考核评价的发展历程有两个阶段 :1979 年 ~1985 年的侧重于经济和效率阶段和 1986 年开始的侧重于效益和质量阶段 英国职业教育经费来源主要是政府财政投入, 因此对职业教育资金管理也执行公共财政支出绩效评价模式 目前, 绩效评价制度已是英国政府管理的一个重要政策和制度 三 英国公共财政支出评价模式 ( 一 ) 实施绩效评价组织层次高英国政府绩效评价工作实施负责单位是英国的公共服务和公共支出内阁委员会 委员会的成员有首相助理 财长等官员 委员会作为政府的代言人, 对政府部门工作和部门公共服务实施考核, 其考核结果的权威性促使各部门严肃对待委员会提出的问题和意见 英国财政考核在实施过程中, 分自评和第三方评价 自评的考核要求比较宽松自由, 可有三种方式 : 一是考核成员可以全部是内部工作人员 ; 二是可以聘请有资质的评价机构进行 ; 三是可以介于前两者之间, 由部分是内部成员 部分是外单位人员共同组成 ( 二 ) 绩效评价层次多英国政府绩效评价有四个层次, 层次不同, 其工作方式也有所不同 第一个层次是政府部门绩效考核, 其主要是保证政府部门工作效率和实现公正财政绩效目标 其重要的工作方式是各部门的 秋季绩效评价报告 这个报告直接向国会提交, 向社会公开, 部门的工作目标 履职情况 考核结果全部接受社会群众的监督 第二个层次是对地方政府的绩效考核, 考核内容与部门考核差不多, 但是层次相对低 第三层次是对基层单位的绩效考核, 主要考核基层单位的公共服务能力和社会公众的满意度 第四个层次是项目绩效考核, 主要是项目建设单位进行自评, 主管政府部门负责监督 ( 三 ) 绩效评价内容全 4 职业教育经费包括基本支出和项目支出, 中职教育的建设项目经费是职业教育经费的一部分, 职业教育经费管理包含了项目经费管理 建设项目经费管理一般有预算管理 绩效管理 审计管理等, 绩效管理是当前国内外推广的项目经费管理 因此, 本文建设项目经费管理以绩效管理为重点 37

48 福建师范大学硕士学位论文 英国政府的绩效考核囊括了事前 事中 事后管理 其具体包括 :(1) 对事前的项目申请决策评价, 评价前期调研收集的信息 材料 数据是否准确, 能否足够支撑作为项目立项的依据 ;(2) 对项目建设期间的项目经费支出方案和效果进行考核 ;(3) 对项目产出的效果进行考核, 一方面考核项目的经济效益, 另一个方面考核项目支出的有效性, 主要指标是财务收支效益 此外, 英国政府绩效考核除了考核直接效果, 还注重长期效果的宏观和具体考核, 避免政府的短期行为 ( 四 ) 评价结果应用果广英国政府对绩效评价的结果得到多种应用,(1) 政府长期经济目标 计划是参考 秋季报告 ;(2) 是教育和职业教育年度经费预算的重要参考 ;(3) 是政府对部门考核履职责任的重要参考 第二节美国职业教育经费管理实践 一 美国职业教育经费投入模式美国职业教育以社区学院进行的高中后职业教育形式为主 社区学院是政府公办为主, 少量的个人或团体举办的私立学校为补充 公立社区学院经费的来源有五个 : 地方税收 州政府拨款 联邦政府资助 学费和其他收入 私立学校的经费主要是学费, 同时也有得到政府少量的投入, 或有关公司和私人捐赠 虽然, 企业对公立职业学校也有捐助投入, 但其主要还是政府通过税收方式进行投入 二 美国职业教育经费管理发展美国是对教育经费实行绩效考核最早的国家之一 绩效与问责是美国保障职业教育发展的重要措施, 绩效立法是美国推行绩效管理的法律保障, 问责是美国职业教育持续改革的重要手段 美国的绩效立法经历了 16 年和 4 个版本, 最早的是 1984 年 帕金斯职业教育法, 最近的是 2006 年 帕金斯法案 Ⅳ 美国财政支出的绩效评价经历了五个发展阶段: 一是 1900~1940 年, 以政府效率为目标 ; 二是 1941~1970 年, 以控制公共开支为目标 ; 三是 1970~1980 年, 以效率和效力为目标 ; 四是 198l~1993 年, 以精简政府为目标 ; 五是 1994~2000 年, 以重塑政府为目标 1993 年, 美国出台 政府绩效和结果法案 该法案首次把联邦政府内部推行的绩效管理以法律的形式确立下来 政府绩效和结果法案 给世界各国政府的绩效管理树立了典型, 引领全球政府进行绩效管理的改革方向 帕金斯法案 Ⅳ 制定的核心指标是美国职业教育绩效管理和问责的主要依据 2001 年, 美国布什政府对管理进行改革, 但仍以绩效考核为主线 布什政府改革的原则有三个, 一是以市场调节为基础, 二是以政府产出结果为主线, 三是以社会群众利益为核心 2002 年, 负责政府考核的管理办公室借鉴使用了项目考核评价分级, 实施对政府每个项目进行考核分级 管理办公室对政府两成预算的 200 多个项目试行分级考核评价 效果比较理想, 推广到联邦政府所有项目 2003 年起, 布什政府对联邦采用全新的预算管理模式, 把预算考核以绩效考核为主, 优化社会公共资源配置合理性和科学性, 从面提高政府绩效 同年, 布什政府出台了一 38