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1 第一章 醫事人事行政導論 第一節依法行政與醫院經營 醫療機構為一典型的保育性營造物 (Anstalt), 行政法學者亦有譯稱為福利營建機構者 1, 無論何種類型醫療機構, 皆是行政主體為達成衛生保健目的而長期 固定的提供一般民眾使用之人與物的集合體 它的組成主要有 行政財產 ( 如院舍建築 財產及基金, 醫療法第十四條 第二十五條 第三十二條至第三十九條 第九十二條定有明文 ), 營造物用物 ( 如病床 病歷 藥材及醫療儀器等, 醫療法第十二條 第六十二條 第六十六條 第六十七條至第七十四條足資參按 ) 與 構成員 ( 即醫事人員及相關人員等, 醫療法第十條 第五十七條 第六十一條 第八十二條可供參據 ) 申言之, 各醫療機構乃為廣義的行政主體之一種, 其成立須有設立之意思表示, 即法的要件外 ( 醫療法第十四條至第二十條規定 ), 尚須物的要件與人的要件並重, 始能遂行其目的, 亦方能名副其實的成為一個行政組織體 人為萬事物主宰, 是醫療產業 (healthcare industry) 中最寶貴的資產, 因為人是醫療機構發展的動力, 醫療產業經營之成敗, 每繫於人事之臧否, 要談醫療機構人力資源管理 (Human 1 城仲模, 行政法之基礎理論 ( 臺北 : 三民,1980 年 ), 頁 675; 翁岳生, 行政法與現代法治國家 ( 臺北 : 國立臺灣大學法學叢書,1989 年 ), 頁 131 以下

2 2 醫事行政法 Resources Management, HRM ) 就不能不先探討人事行政 (personnel administration) 問題, 綜觀臺灣地區現行醫療機構用人趨勢, 其中私立醫療機構及醫療法人之從業人員純屬民法上僱傭契約關係外 ( 民法第四百八十二條以下有規定 ), 其餘由政府機關 公營事業機構或公立學校所設立之醫療機構, 通稱公立醫療機構 ( 醫療法第三條至第五條規定 ), 其構成員即醫事人員主要以特別職公務員角色居多, 按現行公務人員任用法於民國九十一年一月二十九日修正, 該法第三十三條定明 : 教育人員 醫事人員 交通事業人員及公營事業人員之任用, 均另以法律定之 申言之, 公務人員任用法配合民國八十八年七月十五日制定公布之醫事人員人事條例而修正, 並因應技術人員任用條例之廢止, 公立醫療機構全面適用醫事人員人事條例辦理改任換敘 ( 公務人員任用法第三十三條之一規定 ) 殆為不爭之事實 ; 現今公立醫療機構法定編制內之醫事人員不再是普通職公務員而係依特別法律任用之特別職公務員, 職是之故, 我國醫療機構醫事人員有為其事業所有人服其勞務之私法上契約關係者 2, 此可劃歸勞工管理 (labor management ) 或僱傭管理 (employment management) 研究的範圍 ; 另有為國家服勤務之公法上法律關係者, 茲又以特別職公務員型態表彰之, 則應屬於公務員法制 ( civil service) 或公共人事行政 (public personnel administration) 要探討的課題, 二十一世紀臺灣醫療機構人力資源管理問題, 其法律屬性跨越公 私兩法域, 而醫事人員主要透過勞工或 2 吳庚 楊建華等, 公務員基準法之研究 ( 臺北 : 行政院研考會,1990 年 ), 頁 1-11 其實特別職公務員除公務人員任用法第三十二條 第三十三條所列人員外, 同法第三十五條第二項另制定有戰地公務人員管理條例, 以往曾適用於金門 馬祖等外島, 亦屬之 揆諸司法院大法官會議釋字第二二三號 第五二九號及第五三八號解解意旨, 自民國八十一年十一月七日終止戰地政務之後, 金馬地區公務員現今已全部納入普通職公務員任用之範圍

3 第一章醫事人事行政導論 3 特別職公務員身分來扮演其構成員的角色, 此為醫事行政法亟待探究的問題 再者, 醫療機構無論公 私立, 其配置之構成員均為專門職業技術人員 (professional members), 基於醫事人員專業理念 (professionalism) 之內在本質, 其取才 養才 育才 用才的程序自與普通公務人員 民營企業人員有別, 我國各醫療機構任用的門檻要件是從業人員必須預先經過專門職業及技術人員考試法醫事相關類科考試及格並取得中央衛生主機關核發之醫事專門職業證書者, 故醫事人員專業證照取得為構成醫療機構人力甄補 (recruitment) 的前題要件, 鑒於醫療科學日新月異 生物科技推陳出新, 醫理分工日漸精密, 專門職業及技術人員之職業管理法規趨於多樣化 ( 專門職業及技術人員考試法第十七條規定 ), 醫師雖尚堪稱醫療機構的專業核心 (professional core), 已非醫事人員的唯一主宰者, 傳統農業社會中醫療機構高度功能的普化 (highly functionally diffuse) 現象已不復存在, 經由過渡社會的轉折, 當代後工業社會中之醫療機構人力資源角色乃出現功能與結構之間明確化現象 (highly functionally specific) 簡言之, 醫事人員形成一個聚合的概念, 從醫師法 藥師法 助產士法 護理人員法等有關執業管理法規陸續頒行, 醫療機構人力資源生態產生急遽的變化, 醫事人員多元分工的演化攸關醫療產業人事制度的興替, 值得醫務管理工作者密切留意並妥適預為籌劃, 俾求締造醫療機構專才專業 適才適所的用人新境界 總之, 醫事人員為醫院行政革新 (administrative reform) 的火車頭, 臺灣於民國八十四年三月一日開辦全民健康保險 (National Health Insurance, NHI) 以來, 醫療成本 (cost) 就醫可近性 (access) 及醫療品質 (quality) 三大訴求乃是普世公

4 4 醫事行政法 認之醫療保健政策的核心議題 3, 如何樽節花費支出 增進醫院生產力及確保醫療服務利用率居高不下中之品質, 將是構成專業化醫事人員工作的一項新挑戰 法諺有云 : 更大包括更小 (in the greater sum the less is included), 以醫師為首的醫事人員面臨公務員法制的調整 醫事技術的創新 健保實施的衝擊, 究應如何 各安其位 各盡所長 各稱其職, 以致力醫院經營, 將是提升醫療機構效率與效能的不二法門, 蓋中興以人才為本, 只要醫療機構之構成員人人有定事, 事事有定人, 則期能以至少之行政財產及營造物獲致醫療行政主體所欲追尋之目標, 為求醫療機構此一行政組織體得人盡其才, 事竟其功, 怎樣有效利用人力資源 (effective use of human resources) 以發崛人才, 運用人才, 獎掖人才及發展人才, 實係醫院人力資源管理系統操作的成功關鍵因素 (Success Key Factor, SKY) 如眾所知, 醫事行政組織法是研究醫療機構地位 權限 編制與員額之內部行政法, 茲試以其中之行政編成權及公務員法制的觀點藉資探討醫事人事條例施行之後, 有關醫事人員之法律地位問題, 庶幾得從 依法經營 (administration according to law) 的角度重新檢視醫療機構人事行政有關問題, 尤寄望我國醫療機構能經由人力資源管理法制化出發, 進而帶動醫療產業全面起飛 第二節醫事行政法主要內涵 從自然法思想檢討, 生命權應為人類固有的權利, 其先於國家而存在, 屬於不待形式憲法之規定而自明之原權 (Urrecht), 通稱自然權 (Naturrecht), 具有普遍性 永久性, 形成憲法中不 3 P. Star, Health Care Reform and New Economy, Health Affairs 19(6) (2000), pp

5 第一章醫事人事行政導論 5 成文基本權利 (Ungeschriebenes Fundamentalrecht), 我國憲法第二章人民之權利雖未揭示生命權之保障, 但從體系解釋而言, 生命權應受絕對保障 (Grundsatz des absoluten Lebensschutzes) 殊無疑義, 故正視生命價值至少應納入憲法第二十二條 : 凡人民之其他自由及權利, 不妨害社會秩序公共利益者, 均受憲法之保障 所涵蓋之權利 4 也因為如此, 醫事行政法若仿歐陸行政法教科書之粗略體例可大別為組織法與行為法 (Organisationsrecht und Verhaltensrecht), 中外有關醫事行政問題的研究, 明顯偏向以行為法領域文獻居多, 而組織法受限於國情文化, 其研究成果自瞠乎其後, 該依序分析如下 : 一 醫療行為法 凡規範各醫療機構之運作及與病患間所發生之權利義務關係者, 謂之醫事行政行為法, 依法學家界說醫療行為指有關疾病的治療 疾病的預防 畸型之矯正 助產 墮胎及各種基於治療目的及增進醫學技術之實驗行為 ( 黃丁全,1989), 其主要在探討醫療提供者與醫療需求者間的法律關係 ( 林騰鷂,2004), 確切的區分, 醫療行為可涵蓋消費者行為 (customer behavior) 供應者行為 (provider behavior) 第三者付費行為(third payer behavior) 及政府行為 (govn t behavior) 等四項 ( 陳佳誼, 2000), 基此, 醫療行為相關文獻反映出探討以下四大主題 : 醫病關係係指醫療機構與病患群體間的互動關係, 傳統醫療照護的提供由醫師承擔, 只要到視病猶親 收費公道 藥到病除, 堪稱鄰 4 李震山, 從憲法觀點論生命權之保障, 當代公法理論 翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集 ( 臺北 : 月旦,1993 年 ), 頁 19-59; 林騰鷂, 中華民國憲法 ( 臺北 : 三民,2004 年 ), 頁 143

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