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韶华
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1 從世界銀行檢視我國勞工退休保障之建構葉孟峰壹前言勞工保險修正條文業於 97 年 7 月 17 日經立法院三讀通過, 並預計自 98 年 1 月 1 日起施行我國的勞工退休保障即將隨之邁入年金給付的新里程, 惟國內對於年金 (annuity) 退休金 (pension) 似有互相指稱之混用情形, 實因國外的退休金大多採年金方式給付之故本文將先對 annuity 與 pension 及其他社會安全機制等名詞作出界定, 俾利區分勞工退休保障之不同層次一年金退休金與其他社會安全機制之定義與區別 Annuity 係出自拉丁文中的 annus 而來, 意指年 (year) 即表示每年定期性繼續支付之給付金額 (periodically payment), 意謂一種定期性的給付方式, 通常譯之為年金, 廣泛使用於保險中的定期性給付 Pension 出自拉丁文中的 pendo, 意指在以物易物時代, 衡量物品重量時所表示的貨幣量 ; 其更有著由雇主負擔參加退休金制度的全部費用, 或由勞雇雙方共同負擔之意如譯之為退休金 ( 台灣習慣用語 ) 養老金 ( 大陸習慣用語 ) 退休撫卹金或養卹金, 僅指出事故種類可能涵蓋老年死亡殘廢 ; 但其給付方式則可能採一次給付 (lump-sum payment) 或年金給付 (pension payment) ( 柯木興,1998:159) 另 Benefit 係指保險給付 ; allowance 則為津貼基於某一特定目的, 對於所認可的特定對象, 提供定期性或一次性的現金或實物之定量分配, 但給付對象及其期間往往受到資產條件所規範 ( 柯木興,1998: ) 基此, 有關勞工老年經濟生活的保障, 可以前述的 ( 保險 ) 年金退休金等不同途徑達致勞工家庭亦可以一般國民身分獲致社會津貼 ( 註 1) 或社會救助 ; 惟通常社會津貼係以個人為發放對象, 社會救助則係以家戶為扶助之對象至於採年金給付方式的 pension, 即使我國有時直接譯之為年金, 意謂著以年金方式發給之退休金 ; 但並無損於 pension 為退休金之本質, 以及可能係採一次給與的給付方式社區發展季刊 123 期 117 中華民國 97 年 9 月

2 專題論述二問題意識與研究範疇本文將先介紹世界銀行 (The World Bank) 對於退休金制度建構的建議, 並以之作為檢視之架構, 進而依建構之先後順序, 說明我國勞工退休保障制度之內容 ; 次以縱向比較的視角, 試論勞工保險與勞工退休金制度之不同立法制度間的垂直整合與縱向聯結 ; 最後對於我國的勞工退休保障之制度建構, 提出若干延伸建議及反饋貳世界銀行的多層次老年經濟保障模式一三柱理論 (Three-Pillar Model) 世界銀行在 1994 年提出了一個三柱型態的退休金明確定義 (The world Bank,2005:80; 中國勞動社會保障出版社譯,2006): 第一支柱 : 公共管理旨在消滅貧困的 ( 強制性 ) 非累積性的定額福利或資產調查式福利第二支柱 : 資產由私人部門管理旨在替代收入的強制性累積制度 ( 在累積階段通常是繳費確定型 ) 第三支柱 : 自願性的累積制退休供給, 以補償個人, 特別是終生收入較高者的退休收入缺口 ( 參見圖一 ) (voluntary funded retirement) 第三支柱第二支柱 (a mandated funded 自願性用以補償個人之收入缺口強制性的提撥由私人部門管理 ( 在累積階段通常是確定提撥制度 ) 第一支柱 (a mandated unfunded system) 公共管理舒緩貧窮強制性的非提撥制度圖一 : 三柱理論 (Three-Pillar Model) 資料來源 : 本文整理自 The World Bamk(2005:p2 p80) 可是世界上的不同國家對於第二支柱和第三支柱的用語上有所差異 ( OECD, 2001 ; 轉引自 The World Bank,2005:80), 例如 : 在歐洲等地方, 第二支柱是指職業養老金計畫, 第三支柱是指個人退休金計畫無論屬強制或是自願 ; 在拉丁美洲等地方, 第二支柱是指強制性計畫, 第三支柱社區發展季刊 123 期 118 中華民國 97 年 9 月

3 係指自願性計畫無論是企業提供或個人自給的基此, 世界銀行所提供的, 較接近建構老年經濟安全時可考量的面向與優先順序, 而非硬性的規定或定義, 各國或因先天歷史發展脈絡, 或是後天基於實際需求而進行的改制, 其制度之擘建本存諸差異再者, 國內有學者 ( 柯木興,2003) 將支柱譯為層, 進而將各支柱稱為第某層保障, 併此敘明惟以圖像概念觀之, 有關世界銀行對於老年經濟安全的建議, 較似一層層可相互附加於其上的建構模式, 可由各國視其需求自行組合排列之 ; 而非屬勢必兩柱對立三柱鼎立或四柱分立般之缺一不可的共構性基柱, 故如將 pillar 譯之為層, 容或有違其英文原義, 但實將更有助讀者對於社會安全制度建構的理解, 故本文亦傾向將原文的 "pillar" 譯之為層二多層式的退休金理論 (Multipillar Pension System) 傳統的三柱理論主要涵蓋了正式部門的工人, 但是這樣的涵蓋率 (coverage rate) 比較低, 而且社會上尚存有需求和能力不同的另外兩各主要群體終身貧困者 (lifetime Poor) 和非正式部們工人 (informal sector), 世界銀行認為如能為不同的群體分別提供其所需要的經濟支柱, 將極具實質意義, 於 2005 年再度修正了原先的三柱理論, 將其擴充成多層式的退休金理論, 增加了基層保障和第四層保障, 各層 ( 或稱各柱 ) 保障之內容, 分述如次 (The World Bank,2005: 參見圖二): 第四層保障倫理性家庭供養非正式的家庭成員間或代間之支持 ( 包含金錢與非金錢性的 ) 第三層保障個人儲蓄第二層保障雇主負擔的員工退休制度自願參加的強制性個人自主決定 : 是否參加? 繳費多寡? 由私人部門管理完全準備 (full funding) 第一層保障典型的 "public pension scheme" 強制性公共管理非累積性所得再分配基層保障社會救助或社會津貼非繳費型資產調查排富條款圖二 : 多層式建構 (Multipillar Pension System) 資料來源 : 本文整理自 The World Bamk(2005:p2 p81) 社區發展季刊 123 期 119 中華民國 97 年 9 月

4 專題論述第零層或稱基層保障 ( zero or basic pillar): 非繳費型的最低水平保障主要是為了有效針對終生貧困者, 以及到老年時恐怕沒有足夠資源或適格資格可領取正式退休金的非正式或正式部門的工人是普享型 (universal) 或補救型 (residual) 的設計概念, 通常採社會救助或是社會津貼的方式來實踐, 但有資產調查 (means test) 的排富條款第一層保障 ( the first pillar): 強制性社會保險年金制度與不同工資水平相關聯, 旨在發揮某種收入替代水準的繳費型保障, 通常採強制性參加, 並具有所得代內轉移與代間轉移之社會保險精神第二層保障 ( the second pillar): 強制性的員工退休制度不論是職業計畫或是個人計畫, 完全累積制 (full funding) 的私人投資管理為其主要特徵在繳費階段, 通常是確定提撥制 ; 但及至領取階段, 又可能包含一種把個人帳戶資產轉換成終生年金的方式第三層保障 ( the third pillar): 自願性個人商業保險儲蓄制度本質上強調靈活性與自由支配的自願性個人可以自主決定是否參加繳費多寡, 可能有多種的型態, 例如 : 可以是完全由個人繳費型或是雇主資助型, 也可能是確定給付或是確定提撥的制度設計惟其辦理機構主要為私人機構, 為保障一明確的退休目標而建立, 並受到監管的自願性退休金計畫第四層保障 ( the forth pillar): 附加的非正式倫理性家庭供養制度家庭向老年提供之非正式支持 (family) 家庭成員間或代際之間的資金或非資金的資助醫學保健 (health care) 或房屋所有權 (homeownership) 參我國勞工退休生活保障制度之介紹世界銀行於 2005 年之建議模式, 較諸於 1994 的版本, 主要加入了非繳費型的基層保障與非正式的第四層保障惟基層保障歸屬整體社會安全之體系, 第四層保障則為非正式之家庭( 戶 ) 之倫理性互助, 故本文有關勞工退休生活保障之分析架構 ( 參見圖三 ), 將著重於世界銀行前述兩次建議共同之第一二三層保障 ; 至於基層與第四層保障的部分, 則將暫且略而不談社區發展季刊 123 期 120 中華民國 97 年 9 月

5 個人儲蓄個人儲蓄個人理財勞退新制之自願提繳勞退舊制勞退舊制勞退新制勞工退休勞工退休金條例勞動基準法勞工保險老年給付圖三 : 我國勞工退休生活保障之層次資料來源 : 本文整理倘從我國勞工退休保障發展之歷史脈絡觀之, 勞工保險為我國最早開辦之勞工退休保障制度, 其採強制加保之社會保險方式辦理, 即便其於 98 年 1 月 1 日前尚未採行世界銀行所建議之年金給付方式, 但仍無損勞工保險的老年給付實居我國勞工退休第一層保障之首要地位 ; 及至民國 73 年 8 月 1 日勞動基準法施行後, 始有透過立法課雇主全額負擔之企業退休金 ( 或稱職業退休金 ) 制度以下將依我國制度擘建之先後順序, 分別介紹之 : 一我國的第一層保障 : 強制納保但目前尚未採年金型態之勞工保險老年給付臺灣省政府於民國 39 年即以地方政府之姿開辦勞工保險, 直至 47 年 7 月中央政府制定公布勞工保險條例, 始將勞工保險由地方法規提升至中央立法的位階, 並將前述漁民職業工人等保險整合在內其於 49 年 2 月 24 日行政院令臺灣省施行, 奉准於 49 年 4 月 16 日實施 ( 臺閩地區勞工保險局,1990:1 7; 柯木興,1998), 並於是日正式成立專責辦理機構臺灣省勞工保險局以下謹就其給付種類強制與準用之納保對象 ( 投保單位之僱人規模職業範圍 ) 年資採計等, 擇要說明如次 : 保險給付涵蓋生老病死殘等風險 ; 退生活保障以老年給付為主勞工保險分普通事故保險與職業災害保險二項普通事故保險之給付種類, 原涵蓋生育老年傷病死亡殘廢醫療 ( 註 2) 失業( 註 3) 等 7 種給付 ; 職業災害保險則分傷病醫療殘廢及死亡等 4 種給付其中普通事故之醫療給付失業給付, 為因應全民健康保險就業保險之開辦, 於 97 年 7 月 17 日通過之修正條文業已將該二項給付刪除 ; 至普通事故與職業災害事故之殘廢給付, 亦均修正為失能給付惟本文社區發展季刊 123 期 121 中華民國 97 年 9 月

6 專題論述因探討勞工退休生活保障, 故以下將以老年給付為主要範疇強制納保範圍的逐步擴大 : 事業規模從 10 以降低 5 以勞工保險係採強制納保方式辦理, 應強制適用範圍之單位雇員規模, 於開辦之初原為僱用勞工 10 人以上之事業規模, 自 57 年 7 月 23 日修正勞工保險條例第 8 條規定後, 即已將屬體力勞動之產業調降至僱用勞工 5 人以上之事業規模但受僱於公司行號及新聞文化公益及合作事業等偏向白領工作屬性之產業, 則及至 68 年 2 月 19 日之修法後, 始隨同調整其強制納保之事業單位規模至僱用勞工 5 人以上兼顧受僱之產業工以外的其它群體勞工保險條例之強制加保對象, 於該條例第 6 條第 1 項採列舉方式規定之, 除為受僱於僱用勞工 5 人以上之公民營工廠礦場鹽場農場牧場林場茶場及交通公用事業 ( 第 1 款 ) 公司行號 ( 第 2 款 ) 新聞文化公益及合作事業 ( 第 3 款 ) 之受僱員工外, 尚包含依法不得加入公教保險之政府機關及公私立學校員工 ( 第 4 款 ) 受僱從事漁業生產之勞動者 ( 第 5 款 ) 在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者, 以及無一定雇主或自營作業者而加入工會之職業工人 ( 第 7 款 ) 或加入漁會之甲類會員 ( 第 8 款 ) 再者, 除強制適用對象外, 勞工保險條例尚允許第 6 條所列舉以外的各業員工或屬第 6 條所列舉之各業員工但事業單位規模在 5 人以下者實際從事勞動之雇主 ( 例如事業單位之負責人或委任經理人 ) 受外國籍船舶雇用且參加海員工會或船長公會之外僱船員等對象, 得以準用勞工保險條例之規定加保 ( 參見勞工保險條例第 8 條 ) 是以, 勞工保險之涵蓋範圍, 實已擴及產業勞工以外之職業勞工及雇主至於未來強制納保範圍須否擴及於 5 人以下之事業單位, 則有待政策效應之進一步評估投保年併計規定之歷次沿革勞工保險有關年資採計的方式, 歷經多次重要的轉折, 始成今日之面貌 : 47 年 7 月 21 日 68 年 2 月 19 日前 : 保險資格達 3 個月停保期間在 2 年內者, 得以併計年資年資得以跨省 ( 直轄 ) 市採計 68 年 2 月 19 日修正全文 79 條後 : 年資滿 30 日者停保期間在 6 年以內, 應予併計年資 ; 亦即調降得併計年資之條件為既有年資為 30 日, 並放寬至停保期間為 6 年內 77 年 2 月 3 日修正第 12 條後 : 退保後再保者, 均應予併計 90 年 12 月 19 日修正第 12 條後 : 基於法律不溯既往, 明定除應適用歷次修正前之規定者外 ; 退保後再保者, 均應予併計由上開歷次沿革, 勞工保險之年資係採逐步放寬的方式, 除須適用歷次修正前規定者外, 終至不限停保期間, 均得併計之現況 ( 有關 98 年 1 月 1 日後勞保年金之年資採計的變革, 將留諸於後文之第三部分的縱向比較, 再加以說明 ) 社區發展季刊 123 期 122 中華民國 97 年 9 月

7 二我國的第二層保障 : 屬強制性, 且由雇主全額負擔之勞退新舊制從勞動基準法到勞工退休金條例的進展勞工退休金制度係起源於台灣省工廠工人退休規則 ( 註 4), 其雖然早在民國 40 年就公布實施, 但因該退休規則僅係台灣省政府以行政命令的方式發布, 致其究否可拘束其他省市境內之事業單位, 或中央層級部會之所屬機關與事業單位 ( 註 5), 均不無疑義, 且屢生爭議直至民國 73 年 8 月 1 日起勞動基準法之施行, 因該法涵蓋勞動契約工資工時休假女工童工退休職業災害補償技術生工作規則等章, 始對勞動條件有最低標準之規範 ; 其中的第 7 章退休, 即為我國透過國家立法之位階, 為我國勞工退休生活擘建世界銀行建議第二層次保障強制性雇主負擔的退休金之首見動基準法退規定之退舊制 : 雇主責任可變性大的提撥責任勞動基準法第條, 分別規範了自請退休強制退休勞工退休準備金制度等舊制勞工退休金制度之退休要件與提存準備的方式 : 自請退休在於鼓勵勞工樂業久任 : 勞動基準法第 53 條規定, 勞工須工作 15 年以上, 年滿 55 歲或工作 25 年以上始得向雇主提出自請退休, 而其年資之採計依同法第 57 條規定, 原則上除受同一雇主調動者外, 僅以服務同一事業單位者為限易言之, 該條規定存有鼓勵勞工樂業久任之意涵惟就事實面觀之, 因我國民營事業單位之平均經營壽命約在 8 至 13 年間, 遠低於該法自請休要件之工作 15 年以上之最低門檻, 故客觀上存有勞工難以成就退休要件之結構性困境強制退休在於兼顧勞工工作權保障與雇主人力運用之新陳代謝需求 : 次就勞動基準法第 54 條規定觀之, 勞工非有年滿 65 歲或心神喪失或身體殘廢不堪勝任工作情形之一者, 雇主尚不得強制其退休隱含於其間的, 係立法者憫恤勞工因高齡心神喪失或身體殘廢致不堪勝任工作, 為求兼顧勞工之工作權利與雇主人力運用之新陳代謝需求, 所為之禁止性規定 ; 更具有雇主如欲與年滿 65 歲心神喪失或身體殘廢之勞工終止契約時, 必須依強制退休規定辦理並發給退休金之積極性意涵在內 97 年 4 月 25 日三讀通過之勞動基準法第 54 條修正條文, 業於 97 年 5 月 16 日起生效, 即為立法院主動提案, 基於國民平均壽命日漸提高之事實與趨勢, 為因應高齡化社會之到來, 遂將以年齡作為強制退休要件之標準, 自 60 歲提高至 65 歲如勞工之身心體能狀態仍可勝任工作, 勞雇雙方本仍可繼續履行其之勞動契約, 尚無年滿 65 歲勞工必須一律強制退休之意勞工退休準備金制度係屬部分提存準備制, 而非完全提存準備制 : 至於有關雇主應支付勞工退休金之準備方式, 勞動基準法第 56 條僅作雇主應按月提撥勞工退休準備金, 專戶存儲, 並不得作為讓與扣押抵銷或擔保之標的之原則性規範, 但明定其提撥之比率程序及管理等事項之辦法, 由中央主管機社區發展季刊 123 期 123 中華民國 97 年 9 月

8 專題論述關擬訂, 報請行政院核定之之另訂子法的法律授權進而就依前開規定授權另定之勞工退休準備金提撥及管理辦法觀之, 其係採部分提存準備制的概念, 而非完全提撥準備制有關提撥率, 由事業單位依其向稅捐單位申報之每月薪資總額 ( 註 6), 自 2% 至 15% 的範圍內, 擬訂提撥率按月提撥之有關提撥率擬定的計算因子 (factor), 則涵括了 : 勞工工作年資薪資結構最近五年勞工流動率今後五年退休勞工人數, 並允許事業單位可將其適用勞動基準法前原依營利事業設置職工退休基金保管運用及分配辦法規定提撥之退休基金, 或投保人身保險作為日後退休金給付之來源等因素, 併同考量之然而, 事業單位僅需為其勞工開立一個公司帳戶, 而非就個人之退休金分戶立帳 ; 該制度原則上是專為退休金預作準備, 除屬企業關廠歇業改組轉讓併購或超額提存等例外情形者, 該筆已提存之準備金尚不得作為發放資遣費之用亦即該制度係屬專為退休金之部分提存準備制度, 而非為退休金與資遣費合而為一的完全提存準備制度再者, 於勞工成就自請或強制退休要件前, 其尚無向雇主請領退休之權利, 雇主亦無發給退休金之義務, 故勞工退休準備金可說是一種雇主提撥責任可變異性較大的提存準備制度工退條例之退新制 : 明確化的給付責任勞動基準法之退休金制度 ( 以下簡稱勞退舊制 ) 施行多年後, 因勞工屢有難以成就退休要件, 致領不到退休金之嘆, 故進而催生了勞工退休金條例之退休金制度 ( 以下簡稱勞退新制 ) 的立法改制勞工退休金條例之勞退新制於 93 年 6 月 30 日經總統令公布, 並於 94 年 7 月 1 日起開辦, 較諸於過去勞動基準法退休金規定之勞退舊制, 其特點如下 : 成本明確容易估算 : 雇主應負擔之勞工退休金提繳率為不低於勞工每月工資 6%, 雇主亦可以高於 6% 的提繳率提繳 ; 但將原本勞退舊制 2% 至 15% 的提撥率擬定範圍大幅限縮, 讓雇主所需負擔的勞工退休金責任, 更加明確化 ( 參照該條例第 14 條規定 ) 所有權之改變 : 勞退新制一經雇主提繳即屬勞工個人所有, 僅需俟符合請領要件時 ( 勞工年滿 60 歲, 由其本人請領 ; 勞工於年滿 60 歲前死亡, 或於年滿 60 歲後請領月退休金期間死亡者, 則由其遺屬或指定請領人請領之 ), 即可請領退休金 ( 參照該條例第條規定 ); 與舊制勞工符合退休要件前, 勞工僅有退休金之期待權, 未有退休金之所有權截然不同將確定給付制轉型為確定提撥制 : 原本的勞退舊制較接近確定給付制 (Defined Benifit, 簡稱 DB) 的概念, 勞退新制之個人專戶除由國家負擔不低於 2 年期定期存款利率之保證收益責任外, 其實較接近確定提撥制 (Defined Contribution, 簡稱 DC) 的作法保留舊制年資的請領權利, 兼顧勞工退休金權益與雇主負擔之均衡 : 依法律不溯既往原則法律不適用於該法令生效前業已終結之事實或法律行為, 亦即所有法規均僅規範將來之行為, 而不具社區發展季刊 123 期 124 中華民國 97 年 9 月

9 備規範過去行為之性質, 此係為折衝法正當性原則信賴保護原則與確保法律生活之必要 ; 若法律生效當時, 事實或法律關係業已存在且尚未終結者, 表示該事實狀態尚未既往, 該法令規定對其發生立即效果 ( 李震山,2001) 以維護法律之安定性, 基此, 對於 94 年 7 月 1 日以前業已累積之勞工舊制年資, 於勞退新制開辦後, 係採保留之處理方式 : 保留勞工日後成就要件時之請領權利 ; 至於日後勞工舊制年資能否能到退休金資遣費, 則須視其能否於同一事業單位中成就退休資遣要件而定如係勞工自行離職轉職之情形, 則勞工於前一事業單位之工作年資, 除新事業單位願意併計者外, 即於勞工離職後歸零三我國的第三層保障雖然早在勞工保險制度中, 即有勞工個人須負擔部分比率之保費的制度設計 ; 但因其為強制性參加之社會保險, 故仍歸屬於第一層保障為宜至於我國之第三層得自由參加的任意性保障部分, 實係遲至 94 年 7 月 1 日勞退新制開辦後, 因透過稅賦優惠, 鼓勵勞工自願提繳 ( 其具有自願參加之性質 ), 以及開放事業單位選擇 ( 民營之 ) 年金保險以取代勞退新制個人專戶之強制性規範的企業退休金 ( 具有可轉而向民間部門購買之精神 ) 等設計, 始為我國第三層保障建構之開端將於下文的縱向比較中, 賡續介紹我國有別於其他國家的第三層保障, 以及其與第一二層保障間之垂直整合肆縱向的建構與創新 : 社會保險雇主負擔與個人儲蓄的分立與整合以勞工退休金條例與勞工保險條例為例參採前述世界銀行之建議模式, 本文將社會保險雇主負擔與個人儲蓄, 作為我國制度之三層式建構的基模 (scheme), 並以勞工退休金條例和勞工保險條例該二勞工立法, 作為析論之範疇, 進而檢視我國勞工退休金三層建構間之縱向聯繫一勞工退休金條例部分的垂直整合 : 鼓勵工願提繳 : 將個儲蓄導入雇主負擔之退制度查勞工退休金條例第 14 條第 2 項規定 : 勞工得在其每月工資 6% 範圍內, 自願另行提繳退休金勞工自願提繳部分, 得自當年度個人綜合所得總額中全數扣除透過稅賦優惠的手段鼓勵勞工自願提繳之設計, 一方面可以有效提高勞工日後退休生活之所得替代率 ; 另方面, 亦是我國勞工行政主管機關倡導勞工需為其個人日後退休生活預作準備之濫觴有關鼓勵勞工自願提繳的方式, 實際上亦已參採世界銀行對於第三層保障之建議, 惟非採勞工向民間部門購買的方式, 而係與強制雇主負擔之第二層保障共置於同一官方的基金監理機構管理之, 且此一勞工負擔之自願性退休金提繳與雇主負擔之強制退休金提繳同享國家最低收益之保證另, 誠如勞工保險條例除第 6 條規定強制納保對象, 並於第 8 條規定得準用納社區發展季刊 123 期 125 中華民國 97 年 9 月

10 專題論述保對象之設計 ; 勞退新制為擴大其保障對象, 除於第 7 條第 1 項規定適用對象為適用勞動基準法之本國籍勞工外, 並於同條第 2 項明定實際從事勞動之雇主不適用勞動基準法之本國籍工作者委任經理人, 亦得依該條例之規定加入自願提繳之列, 並與強制適用對象同享稅賦優惠和基金保證收益個專戶與年保險 ㆓制併行 : 多元化退管理機構之選擇自 94 年 7 月 1 日勞工退休條例之退休金制度開辦後, 雇主應為適用該條例之勞工, 按月提繳退休金, 存儲於勞保局設立之勞工退休金個人專戶且除該條例另有規定者外, 雇主尚不得以其他自訂之勞工退休金辦法, 取代前揭之個人專戶例外者有二 : 以新舊退休金制度來分 : 於該條例施行前即已適用勞動基準法之勞工, 於該條例施行後仍服務於同一單位者, 得選擇繼續適用勞動基準法之退休金規定 ( 勞退舊制 ) ( 參照該條例第 8 條第 1 項規定 ) 以勞退新制中的不同選擇來看 : 僱用勞工人數在二百人以上之事業單位, 得經工會或二分之一以上勞同意後, 且選擇參加年金保險之勞工人數達全體勞工二分之一以上, 並經中央主管機關 ( 行政院勞工委員會 ) 核准者, 即可投保符合保險法規定之年金保險, 不受勞工退休金條例第 6 條第 1 項需提繳至個人專戶之限制亦即, 個人專戶與年金保險均屬強制性雇主負擔之退休金, 二者可擇一辦理即可基此, 在我國強制性雇主負擔的第二層保障建構中, 除統籌由官方機構辦理外, 亦允許此一強制性雇主責任, 在事業單位規模在二百人以上半數以上勞工同意開辦半數以上勞工選擇參加中央主管機關核准等前提下, 可選擇轉而向民間購買, 由民間保險公司擔任辦理機構此舉, 著實讓我國第二層保障之辦理機構引進民間部門的參與, 讓承辦選擇更為多元化二勞工保險老年給付的劃時代變革有關將我國第一層保障之勞工保險改採年金給付的建議, 於學界屢有所聞 ( 詹火生柯木興林建成, 民國 92), 改制過程的艱辛與波折自不在話下, 惟因已有各方資料可參, 於此遂不再贅述續貂以下將針對 97 年 7 月 17 日立法院第 7 屆第 1 會期第 19 次會議通過之勞工保險條例部分條文修正案, 就其中預計於 98 年 1 月 1 日將施行之勞工保險老年給付的相關規定 ( 註 7)( 以下簡稱勞保老年年金 ), 擇要說明如次 : 以投保年是否達 15 年, 作為 ㆒次給付或年給付之判斷依據查勞工保險條例修正條文第 58 條第 1 項 : 年滿 60 歲有保險年資者, 得依下列規定請領老年給付 : 一保險年資合計滿 15 年者, 請領老年年金給付二保險年資合計未滿 15 年者, 請領老年一次金給付其對於保險年資滿 15 年者, 其老年給付改以年金給付之方式發給, 對於保險年資未滿 15 年者, 仍維持一次金給付之方式發給其規定與勞工退休金社區發展季刊 123 期 126 中華民國 97 年 9 月

11 條例第 24 條規定, 實有異曲同工之妙, 均係以參加該休金制度之年資作為核發一次退休金 ( 或老年給付 ) 或月退休金 ( 或老年給付 ) 之依據, 容或部分短年資但高工資所得者恐有不平之鳴, 仍待未來實施後據實際經驗再行檢討, 然實已向年金制度大幅邁進請領年齡以 60 歲為原則 : 修正條文施行第 10 年起, 再逐步調整 65 歲依勞工保險條例第 58 條第 1 項, 明定請領年齡以 60 歲為原則並於同條文第 5 項明定 : 第 1 項老年給付之請領年齡, 於本條例中華民國 97 年 7 月 17 日修正之條文施行之日起, 第 10 年提高 1 歲, 其後每 2 年提高 1 歲, 以提高至 65 歲為限亦即請領年齡將逐步調整如於民國 98 年開辦時為 60 歲民國 108 年時為 61 歲民國 110 年時為 62 歲民國 112 年時為 63 歲民國 114 年時為 64 歲, 至民國 116 年將調整至 65 歲賦予工延後或提前請領老年給付之選擇權查修正條文第 58 條之 2: 符合第 58 條第 1 項第 1 款及第 5 項所定請領老年年金給付條件而延後請領者, 於請領時應發給展延老年年金給付每延後一年, 依前條規定計算之給付金額增給 4%, 最多增給 20% 被保險人保險年資滿 15 年, 未符合第 58 條第 1 項及第 5 項所定請領年齡者, 得提前 5 年請領老年年金給付, 每提前 1 年, 依前條規定計算之給付金額減給 4%, 最多減給 20% 亦即, 建立彈性的退休選擇以當年度得請領老年給付之年齡為原則, 可至多提前 5 年或延後 5 年請領 ; 對於提前或延後請領者, 並佐以對原每月給付金額之酌增 ( 每延後 1 年, 增加原給付金額之 4%) 或酌減 ( 每提前 1 年, 減少原每月給付金額之 4%), 作為正負誘因, 並依該增減後之額度發放至終生具保舊制年者, 仍得選擇依保舊制規定請領給付查修正條文第 58 條第 2 項 : 本條例中華民國 97 年 7 月 17 日修正之條文施行前有保險年資者, 於符合下列規定之一時, 除依前項規定請領老年給付外, 亦得選擇一次請領老年給付, 經保險人核付後, 不得變更 : 一參加保險之年資合計滿 1 年, 年滿 60 歲或女性被保險人年滿 55 歲退職者二參加保險之年資合計滿 15 年, 年滿 55 歲退職者三在同一投保單位參加保險之年資合計滿 25 年退職者四參加保險之年資合計滿 25 年, 年滿 50 歲退職者五擔任具有危險堅強體力等特殊性質之工作合計滿 5 年, 年滿 55 歲退職者則係明確賦予該條例本次修正前, 已具有勞保年資者, 除依同條文第 1 項之新制規定請領外, 亦得維持現行勞保舊制之得請領資格 ( 原條文為第 58 條第 1 項, 本次修法將其移列於第 2 項, 並明定得繼續適用者之資格 ) 伍制度建構後的省思代結語 : 綜上, 有關世界銀行於年兩度提出之退休保障模式, 均係歸納各國的發展概況所為之制度性建議, 或可作社區發展季刊 123 期 127 中華民國 97 年 9 月

12 專題論述為我國制度擘建修正之參考然我國自 94 年 7 月 1 日開辦之勞退新制之改制後, 已日趨發展出 ( 強制性 ) 社會保險 ( 強制性 ) 雇主負擔與 ( 自願性 ) 個人儲蓄等三層保障的雛形另, 預計自 98 年 1 月 1 日施行之勞保老年給付年金制度, 則讓我國既有的第一層保障, 因改採年金給付的方式而更趨成熟, 同時也將對勞工之保障期間提升至終生至於基層保障社會救助或社會津貼與第四層保障非正式家庭倫理供養制度 ), 本文囿於主題與篇幅之限, 未能進一步探討有關勞工保險局身兼勞工保險之辦理機構及保險人勞工退休金個人專戶之委任辦理機構國民年金之委託辦理機構及保險人, 以及在中央社會保險局未設立前之農民健康保險業務業務暫委託機構及保險人等多個社會保險之辦理機構及保險人角色, 或許是制度發展之偶然, 但不啻亦創造了一個整合勞工與其他職業類別退休金保障之契機未來, 有關鼓勵提高個人儲蓄的比重, 倡導勞工需為個人退休生活預作準備之觀念開放勞工自選投資標的之爭議追求更高報酬, 或堅守穩健經營之基金運用政策? 透過各職業類別退休金所得替代率之均衡化 ( 註 8) ( 註 9), 以縮減不同職業群體因退休金制度差異而生之相對剝奪感失業者於失業期間將如何負擔國民年金之保險費? 以及失業者於國民年金保險與勞工保險就業保險間應如何轉銜? 等相關延伸議題, 亦期待各方學者專家除豐碩勞工退休金保障之研究領域外, 更能對勞工與其他職業類別者之制度橫向比較, 進一步析論探究 ( 本文作者葉孟峰現為行政院勞工委員會勞動條件處科員 ) 註釋註 1: 或有學者將社會津貼或置於社會救助之範疇下, 參見萬育維 (1996: 60), 惟本文依據我國社會救助法未包含社會津貼之現況, 故將提供予與個人之社會津貼與提供與家戶予之社會救助, 採分而視之的觀點註 2: 依勞工保險條例第 76 條之 1 規定, 有關生育給付分娩費普通事故保險醫療給付部分, 於全民健康保險施行後停止適用註 3: 查勞工保險條例第 74 條規定 : 失業保險之保險費率實施地區時間及辦法, 由行政院以命令定之基此, 行政院於 87 年 12 月 28 日訂定發布勞工保險失業給付實施辦法, 迄 92 年 2 月 12 日始廢止之有關失業給付另於 91 年 5 月 15 日制定公布就業保險法, 並自 92 年 1 月 1 日起施行註 4: 中華民國 40 年 7 月 30 日臺灣省政府府綜法字第號令公布中華民國 89 年 9 月 25 日臺灣省政府府法二字第號令發布廢止註 5: 依勞動基準法第 2 條第 5 款規定, 事業單位係指適用勞動基準法各業僱用勞工從事工作之機構社區發展季刊 123 期 128 中華民國 97 年 9 月

13 註 6: 參照前勞工行政中央主管機關內政部 75 年 8 月 30 日台內勞字第號函示註 7: 立法院本次於 97 年 7 月 17 日三讀通過之勞工保險條例之修正條文, 業經總統令於 97 年 8 月 13 日公布, 其年金種類共有遺屬年金失能年金老年年金等 3 種可擇一領取之年金設計, 惟本文僅以老年年金為析論之對象, 尚未及於其餘 2 種年金之範疇再者, 本文於 97 年 7 月底定稿之際, 該修正條文尚未經總統府公布, 併予敘明註 8: 公務人員退休法第十六條之一業於 97 年 7 月 17 日經立法院三讀通過註 9: 國民年金法部分條文修正案 ( 修正第 6 條第 7 條第 30 條至 32 條條文 ; 並刪除第 52 條至 54 條條文 ), 業於 97 年 7 月 18 日經立法院三讀通過參考文獻 Robert Holzmann and Richard Hinz Old Age Income Support in the 21th Century:An Internaional Perspective on Pension Systems. The International Bank of Reconstruction/The world bank. 中國勞動社會保障出版社譯 (2005), 21 世紀的老年收入保障養老金制度改革國際比較, 中國 : 北京立法院圖書館 (2008)97 年 7 月 17 日立法院第 7 屆第 1 會期第 19 次會議通過之勞工保險條例部分條文修正案, 預計於 98 年 1 月 1 日起施行, 尚待總統令正式公布, 網址李震山 (2001) 行政法導論, 台北 : 三民柯木興 (1998) 社會保險, 台北 : 三民柯木興林建成 (2005) 淺談世界銀行多層次老年經濟保障模式, 台北 : 國家政策研究基金會詹火生柯木興林建成 (2003) 檢視英國政府年金改革計畫兼述台灣建構年金制度的省思, 台北 : 國家政策研究基金會萬育維 (1996) 社會福利服務, 台北 : 三民臺閩地區勞工保險局 (1990) 勞工保險法規歷次修正條文彙編社區發展季刊 123 期 129 中華民國 97 年 9 月

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4 1 2 第一節清末與國民政府時期的大陸保險市場 3 第二節中共建政初期的大陸保險市場 3 2001 24 4 第三節大陸保險市場的發展階段 5 4 1990 72-73 6 2-1 7 2-1 12 Trans America New York Life Met Life CIGNA Allianz AXA Gerling Scadinavia Samsung 8 第一節大陸保險法規的演進過程