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1 國 立 臺 灣 大 學 社 會 科 學 院 政 治 學 系 政 府 與 公 共 事 務 碩 士 在 職 專 班 碩 士 論 文 研 究 計 畫 書 指 導 教 授 : 彭 錦 鵬 博 士 從 各 國 退 休 制 度 發 展 趨 勢 探 討 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 之 方 向 ( 口 試 本 ) 研 究 生 : 劉 永 慧 學 號 :P 中 華 民 國 103 年 7 月

2 目 次 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 研 究 動 機... 1 第 二 節 研 究 目 的... 3 第 三 節 研 究 問 題... 5 第 四 節 章 節 安 排... 6 第 二 章 理 論 文 獻 評 析 與 制 度 回 顧... 7 第 一 節 退 休 制 度 相 關 理 論 與 類 型... 7 第 二 節 各 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 研 析 第 三 節 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 研 析 第 四 節 小 結 第 三 章 研 究 設 計 第 一 節 研 究 方 法 第 二 節 研 究 流 程 與 架 構 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 參 考 文 獻 i

3 表 目 次 表 1 德 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 2 日 本 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 3 智 利 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 4 新 加 坡 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表...23 表 5 澳 洲 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 6 英 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 7 加 拿 大 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 8 法 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 表 9 各 國 退 休 給 付 類 型 發 展 趨 勢 一 覽 表 表 10 各 國 退 休 年 齡 調 整 趨 勢 一 覽 表 表 11 各 國 退 休 所 得 替 代 率 發 展 趨 勢 一 覽 表 表 12 軍 公 教 人 員 退 撫 基 金 最 適 提 撥 率 精 算 結 果 一 覽 表 i

4 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 動 機 近 年 來, 世 界 先 進 國 家 普 遍 面 對 高 齡 人 口 增 加 生 育 率 下 降 勞 動 力 提 早 退 休 政 府 預 算 赤 字 大 幅 增 加 等 問 題 其 中, 由 於 人 口 結 構 逐 漸 老 化 所 帶 來 之 預 期 巨 額 公 共 退 休 金 財 政 負 擔, 不 但 可 能 拖 垮 政 府 財 政, 更 可 能 引 發 金 融 危 機 因 此, 許 多 國 家 均 積 極 研 議 或 進 行 各 項 退 休 制 度 改 革, 以 謀 妥 善 因 應 解 決 退 休 年 金 改 革 儼 然 是 目 前 全 球 最 熱 門 的 改 革 進 行 式 根 據 OECD 最 新 報 告 指 出, 自 2007 年 以 來, 由 於 一 連 串 的 經 濟 危 機 與 人 口 結 構 高 齡 化 的 趨 勢, 讓 世 界 各 國 都 在 加 速 退 休 年 金 制 度 的 改 革 經 綜 整 OECD 國 家 採 行 的 改 革 措 施, 主 要 可 歸 納 為 : 健 全 年 金 體 系 之 財 務 延 後 退 休 年 齡 增 加 私 有 年 金 比 重 及 增 訂 年 金 自 動 調 節 機 制 等 在 健 全 年 金 體 系 之 財 務 方 面, 過 去 年 金 給 付 金 額 多 依 個 人 職 涯 最 高 一 定 年 數 的 平 均 薪 資 及 繳 費 年 資 而 定, 並 會 隨 年 度 物 價 或 薪 資 成 長 而 調 整, 如 今 包 括 芬 蘭 挪 威 及 西 班 牙 等 國, 皆 逐 步 讓 年 金 給 付 金 額 和 平 均 餘 命 的 變 化 連 動, 而 挪 威 更 改 以 個 人 終 生 繳 費 紀 錄 作 為 給 付 計 算 基 準 ; 另 一 方 面, 捷 克 匈 牙 利 及 挪 威 等 國 不 再 依 照 薪 資 成 長 來 連 動 調 整 年 金 額 度 ; 奧 地 利 和 希 臘 更 凍 結 年 金 金 額 自 動 調 整 機 制, 以 維 持 年 金 體 系 的 財 務 平 衡 至 於 在 增 加 延 後 退 休 之 工 作 誘 因 方 面, 為 因 應 平 均 餘 命 的 延 長, 許 多 OECD 國 家 已 透 過 延 長 全 額 年 金 所 需 之 繳 費 年 資, 或 修 法 延 後 退 休 年 齡, 來 增 加 延 後 退 休 之 誘 因 例 如 : 法 國 將 申 領 全 額 年 金 之 繳 費 年 資 條 件, 由 40 年 逐 步 調 升 至 41.5 年 ; 而 包 括 法 國 德 國 西 班 牙 等 國 亦 逐 漸 將 退 休 年 齡 由 65 歲 延 後 至 67 歲, 挪 威 和 冰 島 目 前 則 已 延 至 67 歲 另 提 早 退 休 者 雖 可 申 領 減 額 年 金, 但 減 幅 會 加 大, 而 延 後 退 休 者 則 給 予 增 額 年 金 或 其 他 財 稅 優 惠, 以 鼓 勵 高 齡 工 作 者 繼 續 留 在 勞 動 市 場, 累 積 繳 費 年 資 以 換 取 將 來 較 優 渥 之 年 金 給 付 此 外, 瑞 典 則 是 在 國 會 之 下 成 立 跨 黨 派 的 年 金 研 究 工 作 小 組, 花 費 10 年 不 斷 精 算 協 商, 1

5 建 立 一 套 排 除 政 治 喊 價 的 自 動 平 衡 機 制 ; 退 休 給 付 提 撥 費 率 升 降 均 由 公 式 計 算 決 定, 被 視 為 年 金 改 革 之 奇 蹟 前 述 有 關 年 金 財 務 危 機 人 口 日 益 老 化 少 子 化 及 未 來 勞 動 力 不 足 等 趨 勢, 我 國 亦 面 臨 相 同 困 境 在 世 界 人 口 變 遷 的 潮 流 中, 我 國 不 但 未 能 免 於 少 子 化 與 高 齡 化 的 問 題, 甚 至 更 為 嚴 重 以 少 子 化 的 問 題 而 言, 我 國 的 生 育 率 之 低 已 為 世 界 之 冠, 將 造 成 了 學 齡 人 口 遞 減 未 來 勞 力 不 足 等 問 題 而 在 高 齡 化 的 歷 程 上, 幾 乎 也 是 世 界 最 短 的, 也 就 是 人 口 老 化 的 速 度 是 全 球 第 一 的, 快 速 的 高 齡 化 造 成 社 會 勞 動 力 高 齡 化 工 作 人 口 高 齡 人 口 負 擔 加 重 社 會 福 利 及 高 齡 安 養 需 求 負 擔 增 加 以 及 政 府 社 會 安 全 制 度 預 算 逐 年 增 加 等, 均 嚴 重 影 響 國 家 財 政 負 擔 反 觀 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 改 革 歷 程, 主 管 機 關 在 面 對 各 種 反 彈 阻 力 之 情 況 下, 研 議 規 劃 之 改 革 方 案 是 否 確 能 對 症 下 藥 切 中 時 弊? 公 務 人 員 或 協 會 團 體 對 此 所 持 意 見 與 態 度 為 何? 又 即 使 年 金 改 革 法 案 送 至 立 法 機 關 審 議, 不 論 是 執 政 黨 或 在 野 黨 為 了 要 討 好 選 民, 顧 慮 選 票, 往 往 容 易 陷 入 政 治 喊 價 的 不 歸 路, 使 改 革 成 效 大 打 折 扣 所 以 本 研 究 希 望 透 過 各 國 退 休 制 度 改 革 之 發 展 趨 勢 與 實 施 經 驗, 剖 析 並 釐 清 我 國 現 行 退 休 制 度 面 臨 的 真 正 問 題, 建 構 一 套 與 時 俱 進 公 平 合 理 之 退 休 制 度, 是 為 本 研 究 欲 探 討 之 重 要 課 題, 也 是 本 研 究 之 動 機 所 在 2

6 第 二 節 研 究 目 的 公 務 人 員 退 休 制 度 為 國 家 文 官 制 度 中 相 當 重 要 之 一 環, 從 政 治 與 行 政 方 面 而 言, 其 關 係 國 家 整 體 人 力 資 源 運 用 良 窳 財 政 資 源 是 否 合 理 配 置, 以 及 國 家 競 爭 力 能 否 提 升 之 關 鍵 從 經 濟 角 度 而 言, 其 對 於 退 休 人 員 老 年 經 濟 安 全 之 保 障, 以 及 社 會 生 產 力 與 經 濟 發 展 等 密 切 相 關 從 社 會 層 面 而 言, 退 休 制 度 能 否 配 合 社 會 結 構 之 變 遷 作 適 當 調 整, 縮 小 各 職 業 別 退 休 所 得 之 差 距, 則 涉 及 社 會 公 平 世 代 正 義 等 議 題 換 言 之, 退 休 制 度 影 響 層 面 既 深 且 廣, 因 此, 如 何 建 構 一 套 合 理 健 全 與 時 俱 進 的 退 休 制 度, 實 為 現 今 各 國 政 府 施 政 所 面 臨 之 最 重 要 課 題 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 自 1943 年 開 始 實 施, 建 制 之 初 係 採 由 政 府 全 額 編 列 預 算 支 付 退 撫 經 費 之 恩 給 制 由 於 該 制 度 實 施 後, 導 致 政 府 財 政 負 擔 逐 漸 加 重, 而 公 務 人 員 退 撫 實 質 所 得 卻 未 相 對 增 加, 政 府 爰 於 1995 年 7 月 1 日 實 施 公 務 人 員 退 休 撫 卹 新 制 ( 以 下 簡 稱 退 撫 新 制 ), 將 退 撫 經 費 之 籌 措 方 式 改 由 政 府 及 公 務 人 員 共 同 撥 繳 費 用 建 立 之 退 休 撫 卹 基 金 支 付, 並 由 政 府 負 擔 最 後 支 付 保 證 責 任 嗣 因 退 撫 新 制 實 施 一 段 時 間 之 後, 諸 多 不 合 時 宜 之 處 相 繼 凸 顯, 如 過 早 支 領 月 退 休 金 退 休 所 得 偏 高 及 退 撫 基 金 收 支 失 衡 日 益 嚴 重 等, 均 有 待 妥 慎 因 應 處 理 有 鑑 於 此, 主 管 機 關 銓 敘 部 為 解 決 公 務 人 員 退 休 制 度 所 面 臨 之 各 項 問 題, 經 擬 具 公 務 人 員 退 休 法 修 正 案, 業 完 成 立 法, 並 自 2011 年 1 月 1 日 起 施 行 上 述 新 修 正 之 退 休 法 採 行 之 主 要 改 革 措 施 有 : 月 退 休 金 起 支 年 齡 延 後 方 案 ( 即 外 界 俗 稱 之 85 制, 將 月 退 休 金 起 支 年 齡 分 10 年 逐 漸 延 後 至 60 歲 ) 刪 除 55 歲 自 願 退 休 加 發 退 休 金 規 定 提 高 退 撫 基 金 法 定 費 率 上 限 等 惟 就 目 前 制 度 設 計 觀 之, 仍 未 能 充 分 考 量 長 壽 風 險 與 因 應 人 口 結 構 轉 型 的 趨 勢 - 高 齡 化 與 少 子 化 之 雙 重 壓 力 另 在 制 度 設 計 上, 亦 未 思 考 公 務 人 員 退 休 制 度 在 公 部 門 人 力 資 源 管 理 上 可 扮 演 的 積 極 性 角 色, 以 及 人 事 管 理 制 度 各 個 環 節 的 配 套 措 施 另 外 在 2012 年 10 月 上 旬, 勞 保 基 金 財 務 危 機 率 先 爆 發, 引 起 勞 工 恐 慌 及 全 民 不 安, 很 快 的 這 把 火 迅 速 3

7 延 燒 至 軍 公 教 人 員 退 撫 基 金, 引 發 退 撫 基 金 也 將 在 17 年 內 破 產 的 疑 慮, 而 再 度 成 為 社 會 各 界 關 注 和 批 評 的 焦 點 為 此, 總 統 指 示 由 行 政 院 會 同 考 試 院 成 立 跨 院 際 的 年 金 改 革 小 組, 分 別 就 軍 公 教 勞 各 類 人 員 之 年 金 制 度 提 出 具 體 方 案 上 述 各 類 人 員 之 年 金 改 革 法 案 雖 已 於 2013 年 4 5 月 間 函 送 立 法 院 審 議, 惟 於 立 法 院 審 查 期 間, 朝 野 立 法 委 員 對 於 年 金 改 革 之 重 大 議 題 並 未 達 成 共 識, 加 上 年 底 地 方 公 職 人 員 選 舉 時 間 逼 近, 因 此, 年 金 改 革 法 案 能 否 完 成 立 法? 抑 或 基 於 政 治 因 素 考 量 而 將 改 革 內 容 大 打 折 扣? 均 存 有 高 度 不 可 預 期 之 變 數 綜 前 所 述, 本 研 究 之 主 要 目 的 有 以 下 二 點 : 一 希 望 藉 由 探 討 OECD 國 家 在 面 對 政 府 財 政 負 擔 人 口 結 構 社 會 經 濟 情 勢 變 遷 等 情 況 下, 對 於 年 金 制 度 所 採 取 之 改 革 因 應 措 施, 對 照 我 國 現 今 面 臨 之 困 境 與 挑 戰, 加 以 比 較 研 究 二 研 析 考 試 院 於 2013 年 函 請 立 法 院 審 議 之 公 務 人 員 退 休 撫 卹 法 草 案 中 所 研 擬 之 改 革 方 案, 分 別 就 退 休 制 度 改 革 過 程 中 涉 及 之 政 治 社 會 經 濟 及 法 制 等 面 向 予 以 探 討, 希 望 透 過 文 獻 分 析 與 制 度 比 較, 借 鏡 各 國 年 金 制 度 成 功 改 革 經 驗, 對 於 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 內 容 與 方 式 進 一 步 提 出 建 議 意 見 4

8 第 三 節 研 究 問 題 本 研 究 主 要 係 針 對 OECD 國 家 近 年 來 對 於 年 金 制 度 所 採 取 之 一 連 串 改 革 措 施 作 為 分 析 焦 點, 藉 此 勾 勒 出 我 國 現 行 公 務 人 員 退 休 制 度 的 問 題 與 不 足 之 處 首 先, 本 研 究 深 入 分 析 OECD 國 家 在 因 應 社 會 經 濟 財 政 乃 至 於 人 口 結 構 等 情 勢 變 遷 之 情 形 下, 針 對 年 金 制 度 所 採 行 的 相 關 改 革 措 施, 包 括 : 財 政 問 題 是 許 多 國 家 改 革 核 心 之 所 在, 特 別 是 在 人 口 高 齡 化 少 子 化 的 國 家, 為 維 持 年 金 體 系 的 財 務 平 衡,OECD 國 家 已 採 取 哪 些 改 革 措 施? 在 年 金 起 支 年 齡 退 休 給 與 計 算 標 準 及 基 金 管 理 運 用 等 方 面 之 因 應 對 策 為 何? 又 有 哪 些 鼓 勵 延 後 退 休 之 配 套 方 案? 以 及 上 述 各 項 改 革 措 施 中, 有 哪 些 值 得 我 國 借 鏡 與 參 考? 其 次, 由 於 我 國 與 OECD 國 家 同 樣 面 臨 年 金 財 務 失 衡 人 口 老 化 勞 動 力 過 早 退 休 等 問 題, 相 較 於 OECD 國 家 採 行 之 年 金 改 革 措 施, 現 行 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 實 際 存 在 之 問 題 為 何? 有 何 不 足 之 處? 另 外, 考 試 院 於 2013 年 4 月 間 函 請 立 法 院 審 議 之 公 務 人 員 退 休 撫 卹 法 草 案 中 所 研 擬 之 改 革 方 案, 其 主 要 修 正 重 點 為 何? 對 於 前 述 各 項 問 題 採 取 之 因 應 對 策 為 何? 是 否 足 以 妥 慎 因 應 現 在 乃 至 於 未 來 所 面 臨 之 各 項 挑 戰? 最 後, 藉 由 歸 納 分 析 OECD 國 家 年 金 改 革 趨 勢 與 實 施 經 驗, 探 究 目 前 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 存 在 之 問 題 與 困 境, 並 藉 由 我 國 在 年 間, 曾 就 年 金 制 度 改 革 相 關 議 題, 數 次 邀 集 專 家 學 者 軍 公 教 團 體 代 表 及 各 縣 市 政 府 召 開 公 聽 會 與 座 談 會, 彙 整 社 會 各 界 對 於 年 金 制 度 改 革 的 看 法 與 意 見, 以 及 相 關 年 金 改 革 法 案 於 立 法 院 審 議 過 程 中, 民 意 代 表 所 持 立 場 與 主 張, 藉 以 瞭 解 各 利 害 關 係 人 的 態 度 與 偏 好, 以 釐 清 改 革 成 敗 之 關 鍵 因 素, 並 分 別 就 退 休 制 度 改 革 過 程 中 涉 及 之 政 治 經 濟 與 法 制 等 不 同 面 向 予 以 研 析, 進 而 提 供 一 些 可 行 的 改 革 方 向 與 建 議 5

9 第 四 節 章 節 安 排 本 研 究 的 第 一 章 緒 論, 第 一 二 節 說 明 研 究 動 機 的 緣 起 與 目 的, 第 三 節 為 研 究 問 題, 第 四 節 說 明 研 究 的 範 圍 與 限 制 第 二 章 為 理 論 與 文 獻 探 討, 第 一 節 討 論 退 休 制 度 的 相 關 理 論 與 類 型, 第 二 節 則 以 OECD 國 家 退 休 制 度 為 研 究 範 圍, 透 過 相 關 文 獻 資 料 的 閱 讀 探 討 與 分 析, 彙 整 歸 納 其 主 要 面 臨 的 問 題 與 挑 戰, 以 及 所 採 行 之 改 革 措 施, 第 三 節 則 為 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 研 析, 包 含 實 施 現 況 與 現 存 問 題, 第 四 節 為 小 結 第 三 章 研 究 設 計, 第 一 節 介 紹 本 研 究 使 用 之 文 獻 分 析 法 與 參 與 觀 察 法 兩 種 研 究 方 法, 第 二 節 探 究 研 究 架 構 與 流 程, 第 三 節 說 明 研 究 範 圍 與 限 制 接 下 來 第 四 章 則 就 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 改 革 所 涉 及 之 相 關 面 向 逐 一 研 析 ; 第 一 節 為 制 度 面 向 之 研 析, 包 含 各 國 退 休 制 度 的 改 革 內 涵 與 實 施 經 驗, 以 及 對 於 我 國 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 之 啟 示 ; 第 二 節 為 社 會 面 向 之 研 析, 包 含 行 業 不 平 : 公 務 人 員 與 勞 工 退 休 所 得 差 異 之 比 較 分 析, 以 及 世 代 不 均 : 公 務 人 員 雙 重 世 代 不 均 問 題 之 分 析 ; 第 三 節 為 政 治 面 向 之 研 析, 包 含 政 黨 選 票 干 擾 改 革 政 策 內 容 之 分 析, 以 及 利 害 關 係 人 影 響 改 革 政 策 走 向 之 分 析 ; 第 四 節 為 法 制 面 向 之 研 析, 包 含 退 休 制 度 改 革 有 無 違 反 信 賴 保 護 原 則 及 法 律 不 溯 既 往 等 法 律 原 則 之 問 題 分 析 ; 第 五 節 為 小 結 最 後 第 五 章 是 結 論 與 建 議, 依 據 第 四 章 四 個 不 同 面 向 之 檢 討 研 析 結 果, 藉 由 參 考 各 國 退 休 制 度 之 改 革 趨 勢 及 實 施 經 驗, 並 彙 整 分 析 我 國 學 者 專 家 軍 公 教 團 體 等 社 會 各 界 對 於 公 務 人 員 退 休 制 度 改 革 之 意 見, 嘗 試 從 不 同 利 害 關 係 人 之 立 場 與 觀 點 予 以 探 析 尋 求 共 識, 並 釐 清 退 休 制 度 改 革 成 敗 之 關 鍵 因 素, 進 而 提 出 具 有 可 行 性 之 改 革 建 議 6

10 第 二 章 理 論 文 獻 評 析 與 制 度 回 顧 本 章 將 進 行 理 論 與 文 獻 回 顧 的 探 討, 第 一 節 討 論 退 休 制 度 之 相 關 理 論 與 類 型 第 二 節 就 OECD 國 家 的 退 休 制 度 及 其 近 年 來 各 項 改 革 的 趨 勢 進 行 探 討 ; 第 三 節 介 紹 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 的 沿 革, 以 及 2011 年 1 月 1 日 公 務 人 員 退 休 法 最 近 一 次 修 正 後, 現 行 公 務 人 員 退 休 制 制 度 後 續 相 關 議 題 之 研 析 第 四 節 為 小 結, 經 由 前 三 節 文 獻 探 析, 檢 視 OECD 國 家 解 決 年 金 財 務 危 機 改 善 行 業 不 平 及 消 除 世 代 不 均 等 經 驗, 作 為 我 國 退 休 制 度 改 革 策 略 之 參 考 第 一 節 退 休 制 度 相 關 理 論 與 類 型 一 個 國 家 為 使 其 公 務 人 員 能 守 法 盡 職, 為 民 服 務, 除 了 在 職 時 有 任 用 銓 敘 考 績 級 俸 陞 遷 保 障 褒 獎 等 制 度 以 保 障 其 工 作, 安 定 其 生 活, 亦 須 訂 定 完 善 的 退 休 制 度 以 保 障 與 照 顧 其 退 休 後 的 生 計 與 生 活 同 時, 適 當 的 退 休 制 度, 亦 可 引 進 青 年 才 俊, 促 進 人 事 新 陳 代 謝, 提 高 行 政 效 能 政 府 制 定 公 務 人 員 退 休 制 度, 給 予 退 休 金 的 目 的 主 要 有 三 : 一 則 在 酬 謝 公 務 人 員 在 職 服 務 期 間 對 機 關 的 貢 獻 及 勞 績 ; 二 則 在 使 退 休 人 員 得 以 安 度 老 年 生 涯 ; 三 則 使 年 老 力 衰 者 逐 漸 退 離, 年 青 力 壯 者 隨 時 新 進, 達 成 機 關 人 事 之 新 陳 代 謝 ( 蔡 良 文,2006: ) 公 務 人 員 退 休 制 度 的 建 立, 關 係 著 國 家 人 力 資 源 有 效 運 用 財 政 資 源 合 理 配 置 以 及 國 家 競 爭 力 之 提 升 ; 藉 由 適 當 而 合 理 的 退 休 給 與, 一 則 以 激 勵 公 務 人 員 在 職 期 間 能 安 於 其 位 並 戮 力 從 公 ; 二 則 在 提 供 公 務 人 員 退 休 後 合 理 的 退 休 所 得, 並 保 障 其 老 年 生 活 ; 三 則 希 望 藉 由 公 平 合 理 的 退 休 給 與 機 制, 與 國 家 社 會 安 全 機 制 接 軌, 建 構 一 套 完 整 的 社 會 安 全 體 系 網 絡 由 此 觀 之, 一 個 國 家 的 公 務 人 員 退 休 7

11 制 度 與 其 政 治 經 濟 社 會 及 行 政 等 各 方 面 是 交 互 影 響 且 密 切 相 關 的, 其 重 要 性 不 言 而 喻 壹 退 休 制 度 相 關 理 論 與 學 說 理 論 是 經 由 前 人 透 過 歸 納 或 演 繹 的 方 法, 從 各 種 相 關 的 概 念 變 項 陳 述 形 式 等 要 項 逐 漸 發 展 而 成 的, 是 一 種 知 識 形 式 的 展 現, 同 時 也 是 一 種 觀 察 和 思 考 事 物 的 方 式 退 休 理 論 發 展 迄 今 有 其 存 在 的 基 本 概 念 和 形 式, 如 何 將 這 些 經 前 人 反 覆 歷 程 經 驗 的 結 果, 妥 適 應 用 到 現 在 及 未 來 社 經 發 展 的 中 心 理 念, 是 進 行 本 研 究 的 先 決 要 素, 故 有 必 要 探 討 退 休 理 論 的 相 關 意 涵 而 一 個 機 關 組 織 的 運 作 業 務 的 推 動 發 展 人 力 的 汰 換 運 用, 無 非 在 機 關 現 有 人 事 範 疇 內 竟 其 功 ; 當 組 織 人 力 趨 於 衰 弱 老 化 時, 需 要 有 一 種 機 制 使 人 力 能 汰 老 換 新, 這 種 機 制 具 有 雙 面 刃 之 功 用, 即 甄 選 進 用 對 立 於 資 遣 退 休 制 度 因 此, 有 關 退 休 制 度 的 理 論 與 學 說, 可 分 由 不 同 面 向 與 觀 點 加 以 探 討, 茲 說 明 如 下 :( 王 麗 容,1991:18-26; 周 麗 芳 等, 2005:8-11; 柯 木 興,2007: ; 徐 有 守,1991:4-6; 郭 世 良,2003:42-48; 曾 德 宜,1996:15-19; 趙 其 文,2001: ; 蔡 良 文,2007:41-45) 一 從 社 會 功 能 角 度 觀 之, 可 略 分 為 三 方 面 : ( 一 ) 角 色 理 論 (Role Theory): 由 Cottrell 於 1940 年 代 所 提 出, 認 為 老 年 人 退 休 並 結 束 其 工 具 性 角 色 之 後, 社 會 對 其 無 明 顯 期 望, 所 以 亦 無 明 顯 的 角 色 供 其 扮 演, 因 而 缺 乏 地 位 且 同 時 被 排 除 在 主 流 組 織 與 活 動 外, 為 防 止 無 角 色 的 情 形, 應 特 別 為 老 人 規 劃 休 閒 活 動, 創 造 新 的 角 色, 使 老 年 人 在 社 會 上 再 度 擁 有 具 意 義 之 地 位 ( 二 ) 撤 退 理 論 (Disengagement Theory): 由 Cumming 和 Henry(1961) 所 提 出, 他 們 認 為 老 年 不 一 定 是 中 年 期 的 延 長, 乃 是 應 從 現 存 的 社 會 角 色 人 際 關 係 及 價 值 體 系 中 後 8

12 退 撤 離 撤 退 理 論 主 張 撤 退 是 一 種 普 遍 的 現 象, 乃 基 於 生 理 的 歷 程 所 致, 而 由 工 作 組 織 中 退 離 之 目 的, 在 於 減 少 因 個 人 之 衰 退 亡 故 而 導 致 對 於 工 作 環 境 有 不 利 的 影 響, 如 同 新 陳 代 謝 此 理 論 主 張 應 建 立 限 齡 退 休 制 度, 使 勞 動 者 個 人 的 身 心 狀 況 有 所 維 護, 不 致 造 成 勞 動 者 與 工 作 組 織 之 損 失 撤 退 理 論 以 功 利 角 度 思 考 機 關 與 受 雇 者 雙 方 的 利 益, 而 未 實 質 考 慮 到 受 雇 者 的 心 理 反 應 與 退 休 後 生 活 價 值 的 重 建 ( 三 ) 社 會 重 建 理 論 (Social Reconstructional Theory): 此 理 論 主 張 個 人 所 處 的 社 會 環 境 會 對 該 個 人 產 生 相 對 價 值 觀, 若 所 處 環 境 會 對 該 個 人 的 評 價 是 負 面 或 期 待 過 高 時, 將 使 個 人 產 生 認 同 上 的 挫 折, 反 之 會 有 激 勵 作 用 而 現 在 社 會 對 人 的 工 作 評 價 是 青 壯 年 生 產 力 高, 應 從 事 工 作 以 符 合 社 會 需 求, 而 老 年 人 因 身 心 理 衰 退 的 原 因, 認 為 已 不 適 合 在 職 場, 這 種 評 價 逐 漸 內 化 在 個 人 自 我 觀 念 中, 認 為 老 了 就 不 適 合 再 繼 續 在 工 作 職 場 因 此, 當 人 經 歷 老 化 過 程, 接 收 或 自 我 察 覺 到 來 自 社 會 對 一 般 老 年 人 的 定 義 或 評 價 時, 即 可 能 會 表 現 出 符 合 該 定 義 的 行 為, 適 時 回 應 自 我 認 知 與 社 會 環 境 期 待, 有 利 個 人 與 社 會 環 境 的 平 衡 二 另 從 退 休 金 面 向 而 言, 較 為 一 般 學 者 探 討 之 退 休 理 論 包 括 賞 金 理 論 人 力 折 舊 理 論 遞 延 工 資 理 論 及 誘 因 理 論 等, 茲 分 別 說 明 如 下 : ( 一 ) 賞 金 理 論 (Gratuity Theory): 此 理 論 是 最 早 用 來 解 釋 退 休 金 的 理 論, 又 稱 恩 給 制 此 理 論 將 雇 主 提 供 給 員 工 的 退 休 金 視 為 一 種 賞 金 或 酬 勞, 用 以 報 償 其 在 職 時 對 雇 主 的 奉 獻 與 忠 誠 所 給 與 的 賞 賜 權 利, 取 決 於 恩 賞 者 個 人 感 念, 未 存 有 對 等 關 係 退 休 金 在 本 質 上 只 是 一 種 賞 金 合 約 此 種 理 論 強 烈 顯 示, 具 有 封 建 時 期 之 雇 主 恩 給 制 和 傭 工 忠 誠 的 意 味, 已 難 以 解 9

13 釋 現 今 的 退 休 金 制 度 ( 二 ) 人 力 折 舊 理 論 (Human Capital Depreciation Theory): 此 理 論 認 為, 人 力 的 價 值 就 像 廠 房 機 器 一 般, 因 長 期 耗 損 而 須 折 舊, 故 長 期 僱 用 員 工 亦 因 退 休 後 賺 取 所 得 的 能 力 喪 失, 而 須 由 雇 主 給 與 相 當 充 分 的 折 舊 退 休 金 廠 房 設 備 需 要 折 舊 作 為 成 本 分 攤, 人 力 資 源 亦 應 如 此, 這 種 折 舊 方 法 係 將 退 休 金 視 為 費 用, 每 年 ( 月 ) 提 撥, 雇 主 必 須 負 擔 此 責 任 換 言 之, 保 護 人 力 價 值 費 用 之 退 休 金, 與 廠 房 設 備 折 舊 之 成 本 分 攤, 二 者 對 雇 主 而 言, 均 為 其 生 產 上 所 須 負 擔 的 成 本 因 此, 退 休 金 之 提 存 與 保 費 之 繳 納, 應 由 雇 主 負 擔, 同 時 對 應 之 財 務 原 則 為 確 定 提 撥 制 ( 三 ) 遞 延 工 資 理 論 (Deferred Wage Theory): 此 說 認 為 退 休 金 原 係 公 務 人 員 薪 資 的 一 部 分, 由 國 家 保 留 至 其 退 休 殘 廢 或 死 亡 時 再 行 給 付 依 此 說, 退 休 給 與 為 一 私 有 財 產 的 概 念, 為 國 家 對 公 務 人 員 所 負 擔 之 公 法 上 金 錢 債 務, 而 非 人 道 贈 與 或 服 務 賞 金, 退 休 人 員 請 求 支 付 退 休 金, 為 其 權 利 與 本 份 ( 四 ) 誘 因 理 論 (Incentive Theory): 依 誘 因 理 論 始 祖 馬 斯 洛 的 需 求 五 個 層 次 理 論 : 生 理 安 全 社 會 尊 敬 及 自 我 實 現 等 需 求 而 言, 退 休 金 可 以 達 成 員 工 生 理 及 安 全 的 需 求 保 障, 機 關 承 諾 員 工 於 一 定 服 務 年 資 或 年 老 力 衰 退 離 工 作 時 即 有 退 休 金, 可 以 激 勵 員 工 提 升 生 產 力 雖 然 現 代 的 誘 因 理 論 中, 金 錢 所 扮 演 的 角 色 不 若 以 往 重 要, 但 對 於 大 多 數 人 而 言, 養 兒 防 老 已 不 能 保 障 自 己 晚 年 生 活 之 需 求, 退 休 金 仍 是 吸 引 多 數 人 謀 職 或 轉 業 時 的 重 要 考 量 因 素 對 機 關 而 言, 退 休 金 通 常 係 用 來 增 加 員 工 生 產 力 或 減 少 僱 用 成 本 的 工 具, 它 提 供 給 連 續 服 務 的 員 工 作 為 誘 因, 連 續 服 務 可 降 低 員 工 流 動 成 本, 如 僱 用 解 僱 訓 練 成 本 等 10

14 根 據 以 上 看 法, 退 休 金 是 一 種 平 衡 現 在 產 出 與 未 來 負 債 的 工 具, 包 括 員 工 邊 際 產 出 所 產 生 的 遞 延 工 資 部 分, 而 且 遞 延 既 得 利 益 和 遞 延 給 付 具 有 激 勵 特 性, 誘 因 理 論 藉 著 退 休 後 增 加 退 休 給 付, 對 於 員 工 的 未 來 具 有 激 勵 作 用 三 然 而 從 退 休 制 度 的 性 質 學 說, 或 以 人 力 資 源 之 觀 點, 或 以 國 家 財 政 之 觀 點, 或 以 社 會 安 全 之 觀 點, 各 成 其 說, 茲 說 明 如 下 : ( 一 ) 人 事 機 能 說 : 任 何 國 家 如 同 生 物 般, 必 須 要 新 陳 代 謝 的 現 象 亦 即 國 家 要 維 持 其 生 生 不 息 之 運 作, 在 人 事 制 度 上, 不 但 要 有 進 場 機 制 ( 任 用 制 度 ), 同 時 也 要 有 退 場 機 制 ( 退 休 制 度 ) 新 進 年 輕 優 秀 的 之 公 務 人 員, 取 代 年 老 力 衰 的 公 務 人 員, 以 保 持 國 家 的 年 輕 活 力 及 效 能 ( 二 ) 功 績 報 償 說 退 休 給 與 係 國 家 對 於 公 務 人 員 長 期 貢 獻 心 力, 盡 忠 職 守, 基 於 道 德 責 任, 給 予 之 酬 賞 或 酬 勞, 類 屬 於 恩 惠 性 之 給 付, 以 安 定 其 老 年 生 活 ( 三 ) 適 當 生 活 維 持 說 一 些 經 濟 學 者 們 認 為 國 家 或 企 業 依 據 退 休 制 度 給 予 公 務 人 員 退 休 金, 應 維 持 相 當 之 所 得 替 代 率, 以 維 持 其 適 當 之 生 活 ( 四 ) 功 能 說 此 說 認 為 老 人 由 於 生 理 功 能 日 漸 衰 退, 而 且 健 康 狀 況 日 益 下 滑, 容 易 對 於 週 遭 環 境 事 務 的 興 趣 與 參 與 投 入 減 少, 造 成 角 色 的 喪 失 接 觸 機 會 漸 少 以 及 對 規 範 價 值 日 益 模 糊 等, 進 而 導 致 與 社 會 脫 節 因 而 主 張 應 於 某 一 年 齡 強 制 退 休, 如 此 可 讓 老 人 沒 有 烙 印 效 果, 有 尊 嚴 的 從 工 作 崗 位 退 離 11

15 ( 五 ) 永 久 所 得 說 指 為 維 持 公 務 人 員 終 生 能 永 久 維 持 某 一 消 費 水 準, 將 其 一 生 實 際 應 得 平 均 分 配, 並 藉 由 退 休 制 度 來 平 衡 在 不 同 期 間 之 分 配, 以 解 決 退 休 後 的 老 年 經 濟 問 題 ( 六 ) 平 衡 所 得 說 認 為 一 個 人 的 工 作 能 力 愈 強, 所 得 愈 高, 而 工 作 能 力 呈 拋 物 線 的 曲 線 在 年 輕 剛 開 始 工 作 時, 工 作 能 力 較 為 不 足, 所 得 較 低 而 後 隨 著 年 資 增 長, 工 作 能 力 漸 強, 所 得 較 豐 達 到 高 峰 後, 逐 漸 進 入 老 年, 工 作 能 力 開 始 退 化, 所 得 又 逐 漸 下 滑 是 以 在 其 所 得 較 豐 時, 應 予 以 儲 備 一 部 分 所 得 ( 即 參 加 保 險 ), 至 退 休 後 年 老 力 衰, 即 可 以 其 儲 備 所 得, 支 付 生 活 所 需, 平 衡 生 活 水 平 ( 七 ) 危 險 分 擔 說 即 聯 合 多 數 人, 成 立 一 個 合 作 組 織, 以 保 險 方 式 預 先 籌 集 資 金, 以 分 擔 退 休 後 生 活 不 保 之 風 險 亦 即 由 多 數 人 共 同 分 擔 少 數 人 老 年 不 可 預 期 之 危 險 ( 八 ) 商 業 權 益 說 此 說 認 為 退 休 金 的 給 與, 主 要 是 為 了 商 業 上 的 競 爭 需 要 雇 主 辭 退 生 產 力 遞 減 的 老 年 員 工, 補 入 生 產 能 力 尚 在 上 昇 階 段 的 員 工, 以 提 昇 競 爭 力, 同 時 可 降 低 人 事 成 本 ( 九 ) 勞 資 合 作 說 指 勞 方 自 願 提 撥 部 分 薪 資 作 為 退 離 基 金, 同 時 要 求 雇 主 提 撥 相 當 比 例 的 資 金, 合 組 退 休 儲 金, 由 勞 資 雙 方 合 作, 共 同 管 理 與 運 用 ( 十 ) 社 會 保 險 說 此 說 認 為 公 務 人 員 在 職 服 務 時, 應 強 制 以 社 會 保 險 的 方 式 參 加 保 險 並 按 期 繳 費, 而 將 來 退 休 後, 再 以 分 期 付 款 方 式 ( 即 年 金 ) 來 支 12

16 給 退 休 金, 使 退 休 者 的 老 年 生 活, 得 到 充 分 的 保 障 依 前 述 可 知, 從 不 同 角 度 與 觀 點 切 入, 將 各 自 形 成 不 同 之 退 休 制 度 理 論 與 學 說 某 一 時 期 可 能 因 經 濟 環 境 人 口 結 構, 或 是 社 會 情 境 的 偶 發 因 素 等, 使 其 中 某 一 退 休 制 度 理 論 與 學 說 成 為 主 要 論 述 基 礎 例 如 我 國 早 年 因 軍 公 教 人 員 待 遇 所 得 較 低, 退 休 金 即 被 視 為 一 種 遞 延 給 付 ( 遞 延 工 資 理 論 ), 係 現 職 人 員 服 務 期 間 給 付 請 求 權 之 延 伸, 亦 係 政 府 以 雇 主 身 分, 保 障 退 休 人 員 維 持 適 當 生 活 水 準 之 重 要 措 施 ( 適 當 生 活 維 持 說 ) 而 現 今 在 面 臨 國 債 節 節 升 高 人 口 老 化 少 子 女 化 之 嚴 峻 挑 戰 下, 雖 然 退 休 制 度 是 政 府 照 顧 退 休 人 員 老 年 基 本 生 活 而 為 之 措 施, 但 如 果 退 休 之 後 要 過 優 逸 的 生 活, 就 要 為 自 己 的 退 休 生 活 多 負 一 些 責 任 根 據 美 國 智 庫 國 際 戰 略 研 究 中 心 (CSIS) 於 2012 年 10 月 的 一 篇 調 查 研 究 報 告 The Prospect of Retirement in East Asia 指 出, 在 東 亞 6 個 國 家 和 地 區 中, 臺 灣 人 民 是 最 支 持 應 對 自 己 退 休 生 活 負 責 的 換 言 之, 退 休 制 度 的 新 思 維 已 不 再 是 由 政 府 負 擔 無 限 責 任, 個 人 在 平 時 也 要 為 退 休 後 的 生 活 多 做 一 些 準 備 1 貳 退 休 制 度 的 類 型 退 休 制 度 的 種 類, 依 據 公 務 人 員 是 否 需 要 提 撥 部 分 薪 資 退 休 金 額 得 否 事 先 確 知 以 及 退 休 金 財 務 處 理 方 式 等, 可 分 為 以 下 三 種 類 型 ( 鄭 清 霞,2013:6-11): 一 依 是 否 需 要 提 撥 部 分 薪 資 區 分 退 休 制 度 的 設 計, 如 依 公 務 人 員 是 否 需 要 提 撥 部 分 薪 資 投 入, 可 區 分 為 恩 給 制 (Superannuation or Noncontributory Plan) 與 儲 金 制 (Contributory Plan) 兩 類 : ( 一 ) 恩 給 制 各 項 退 休 給 與 係 由 政 府 編 列 預 算 支 應, 無 需 退 休 人 員 繳 納 任 何 費 用, 又 稱 為 政 府 籌 款 制 恩 給 制 的 優 點 為 可 突 顯 照 護 退 休 人 員 的 恩 給, 年 5 月 3 日, 從 世 界 趨 勢 談 公 務 人 員 年 金 改 革, 開 南 大 學 全 球 化 與 行 政 治 理 研 討 會 ( 考 試 院,2014:28-53) 13

17 促 進 在 職 人 員 工 的 忠 誠 度 與 工 作 效 能, 其 缺 點 則 是 人 事 預 算 經 費 負 擔 相 當 沉 重, 影 響 政 府 或 企 業 的 運 作 ( 二 ) 儲 金 制 各 項 退 休 給 與 係 由 政 府 的 退 休 人 員 在 職 時 繳 納 一 部 分 的 薪 資 所 得, 同 時 政 府 亦 相 對 負 擔 一 部 份 的 金 額, 共 同 成 立 退 休 基 金 儲 金 制 的 優 點 在 於 政 府 得 以 減 輕 退 休 經 費 的 負 擔, 同 時 退 休 基 金 的 適 當 運 用 亦 可 有 所 收 益 或 孳 息 其 缺 點 則 是 公 務 人 員 因 為 要 提 撥 部 分 薪 資, 使 得 在 職 實 質 所 得 相 對 減 少 二 依 退 休 給 付 的 金 額 事 先 得 以 確 知 區 分 依 退 休 給 付 的 金 額 事 先 得 以 確 知 與 否, 退 休 制 度 可 區 分 為 確 定 給 付 制 (Defined Benefit Plan, 簡 稱 D.B 制 ) 與 確 定 提 撥 制 (Defined Contribution Plan, 簡 稱 D.C 制 ) 兩 類 : ( 一 ) 確 定 給 付 制 確 定 給 付 制 乃 是 事 先 設 定 公 務 人 員 在 退 休 時 的 給 付 公 式, 公 式 最 主 要 的 變 數 為 年 資 和 薪 級 依 此 公 式, 公 務 人 員 可 以 事 先 算 出 其 退 休 時 的 給 付 水 準 同 時, 再 依 此 水 準 反 推 出 在 職 人 員 每 月 所 須 提 撥 的 金 額 因 為 年 資 為 此 種 制 度 最 主 要 的 二 大 因 素 之 一, 所 以, 這 種 制 度 的 設 計, 有 利 於 減 少 人 員 的 流 動 率, 並 減 少 新 進 人 員 的 訓 練 費 用 ( 二 ) 確 定 提 撥 制 確 定 提 撥 制 乃 是 事 先 預 定 公 務 人 員 政 府 的 提 撥 比 例 和 提 撥 方 式, 定 期 提 撥 至 一 個 專 屬 的 個 人 退 休 金 帳 戶 中 退 休 時 再 依 此 帳 戶 之 餘 額 一 次 或 分 期 給 予 退 休 金 其 提 撥 的 金 額 比 例 固 定, 但 其 最 終 的 退 休 給 付 金 額 卻 不 定, 視 共 同 提 撥 的 金 額 以 及 其 基 金 運 用 績 效 或 孳 息 多 寡 而 有 相 當 之 差 異 亦 即 有 其 潛 在 的 風 險, 例 如 適 逢 全 球 不 景 氣 經 濟 大 蕭 條 或 該 基 金 投 資 的 股 票 大 跌, 將 嚴 重 影 響 其 退 休 金 的 給 付 水 14

18 準 但 確 定 提 撥 制 之 設 計 係 具 有 一 個 專 屬 的 個 人 退 休 金 帳 戶, 是 以 具 有 可 攜 性, 不 受 個 人 工 作 異 動 的 影 響 又 因 為 退 休 的 給 付 水 準 與 退 休 基 金 運 用 績 效 有 直 接 絕 對 的 關 聯, 是 以 確 定 提 撥 制 除 了 可 攜 性 外, 另 一 個 特 點 就 是 具 有 選 擇 性 個 人 可 依 其 對 風 險 承 受 與 報 酬 需 求 程 度 比 例 的 不 同, 選 擇 適 合 個 人 的 基 金 加 入 三 依 退 休 金 的 財 務 處 理 方 式 區 分 依 退 休 金 財 務 之 處 理 方 式, 退 休 制 度 可 區 分 為 隨 收 隨 付 制 (Pay as you go, 或 稱 完 全 賦 課 制 ) 完 全 提 存 準 備 制 (Fully Funded, 或 稱 基 金 制 ) 與 部 分 提 存 準 備 制 (Partial Funded, 或 稱 基 金 制 ) 等 三 類 : ( 一 ) 隨 收 隨 付 制 在 社 會 養 老 的 架 構 下, 隨 收 隨 付 制 主 要 精 神 源 於 代 際 互 助, 由 國 家 保 證 工 作 人 口 的 奉 養 承 諾, 無 需 事 先 累 積 資 產 ( 準 備 提 存 ) 以 換 取 對 未 來 產 出 的 請 求 權 (Barr and Diamond,2010) 賦 課 制 與 儲 備 制 最 大 的 不 同 在 於 是 否 累 積 準 備 金, 但 無 論 財 源 籌 措 來 自 於 稅 收 或 保 險 費, 均 可 以 採 取 隨 收 隨 付 或 提 存 準 備 的 財 務 處 理 方 式 ( 鄭 清 霞,2011) 隨 收 隨 付 制 則 來 自 於 目 前 的 保 費 收 入, 完 全 來 自 於 工 作 世 代 的 繳 費, 所 以 等 於 是 將 風 險 集 中 於 下 一 代 但 若 是 來 自 於 稅 收 制 的 隨 收 隨 付, 則 風 險 是 由 所 有 納 稅 人 分 擔, 此 納 稅 人 可 能 涵 蓋 年 金 的 受 領 者 ( 二 ) 完 全 提 存 準 備 制 完 全 提 存 準 備 係 指 年 金 給 付 的 財 務 來 自 於 參 與 者 事 先 提 存 累 積 的 基 金 純 粹 事 先 準 備 的 確 定 提 撥 制, 特 別 是 個 人 帳 戶, 等 於 是 將 所 有 風 險 都 由 個 人 來 回 應 相 對 於 隨 收 隨 付 制, 事 先 提 存 準 備 主 要 的 精 神 在 於 自 我 責 任 與 事 先 預 儲, 獲 得 給 付 的 資 格 係 來 自 事 先 繳 費 逐 步 提 撥, 以 便 在 退 休 後 定 期 領 回, 換 取 當 期 產 出 換 言 之, 每 一 世 代 在 退 休 之 前, 以 平 準 保 險 費 率 完 全 提 存 老 年 所 需 費 用, 以 維 持 保 險 財 務 的 15

19 健 全 性 ( 柯 木 興,1996) ( 三 ) 部 分 提 存 準 備 制 部 分 提 存 準 備 則 介 隨 收 隨 付 制 與 完 全 提 存 準 備 制 兩 者 之 間, 年 金 給 付 財 務 一 部 分 來 自 事 先 提 存 儲 備 的 基 金, 另 一 部 分 則 來 自 於 當 期 參 與 者 所 繳 交 的 保 費 為 此, 若 是 部 分 準 備 提 存, 則 是 將 風 險 跨 世 代 地 相 互 分 擔 部 分 提 存 準 備 可 以 避 免 兩 個 問 題, 一 個 是 嬰 兒 潮 世 代 遭 遇 更 糟 糕 的 給 付 水 準, 另 外, 在 隨 收 隨 付 下 更 強 烈 的 降 低 給 付 (OECD, 2012) 部 分 提 存 準 備 儲 備 額 的 多 寡 影 響 世 代 的 資 源 分 配, 但 必 須 透 過 不 同 世 代 的 薪 資 死 亡 率 罹 病 率 等 資 料 方 能 細 部 評 估 (Barr and Diamond,2009) 加 拿 大 智 利 瑞 典 美 國 等 國 家 採 取 準 備 提 存, 法 國 德 國 義 大 利 則 為 隨 收 隨 付 制 以 上 依 不 同 的 定 義 條 件 將 退 休 制 度 的 設 計 區 分 為 三 大 類, 在 實 務 上, 這 些 類 型 有 相 互 組 合 交 互 運 用 的 趨 勢, 界 線 亦 日 趨 模 糊 例 如 儲 金 制 可 以 與 確 定 給 付 制 或 確 定 提 撥 制 之 退 休 辦 法 並 用, 甚 至 儲 金 制 下, 確 定 給 付 制 與 確 定 提 撥 制 可 以 並 存 我 國 現 行 公 務 人 員 之 退 休 制 度 就 是 融 合 各 種 概 念 的 一 種 制 度 由 政 府 和 公 務 人 員 共 同 提 撥 基 金, 並 由 基 金 管 理 會 負 責 運 用 管 理 及 退 休 給 付 事 項 依 以 上 分 類, 係 屬 於 儲 金 制, 而 其 退 休 金 的 給 付 方 式 雖 然 分 為 月 退 休 金 一 次 退 休 金 兼 領 部 分 月 退 休 金 及 部 分 一 次 退 休 金 等, 但 均 屬 確 定 給 付 制 但 是 依 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 條 例 第 八 條 的 規 定, 基 金 的 年 度 決 算 如 有 賸 餘, 全 數 撥 為 基 金 如 基 金 不 足 支 付 時, 則 由 基 金 檢 討 調 整 繳 費 費 率, 或 由 政 府 撥 款 補 助, 並 由 政 府 負 最 後 支 付 責 任, 在 由 政 府 負 最 後 支 付 責 任 之 下, 我 國 現 行 公 務 人 員 之 退 休 制 度 雖 屬 儲 金 制, 然 實 質 上 仍 具 恩 給 制 的 色 彩 16

20 第 二 節 各 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 研 析 世 界 銀 行 於 1994 年 提 出 一 份 避 免 老 年 危 機 (Averting the Old Age Crisis) 的 研 究 報 告, 提 出 三 柱 保 障 模 式 (Three-Pillar Model) 該 報 告 建 議 老 人 經 濟 保 障 應 採 多 層 次 之 體 系 : 第 一 層 是 強 制 性 的 社 會 保 險 年 金 制 度, 屬 傳 統 的 公 共 年 金 制 度, 由 社 會 保 險 費 作 為 其 主 要 的 保 險 財 源, 目 標 在 保 障 國 民 的 基 本 生 存 權 利 ; 第 二 層 是 以 個 人 薪 資 為 主 的 強 制 提 存 職 業 年 金 ; 第 三 層 則 以 個 人 自 願 性 的 商 業 年 金 及 儲 蓄 為 財 源, 目 標 在 提 高 個 人 退 休 後 的 生 活 水 準 就 責 任 歸 屬 上 言, 第 一 層 保 障 強 調 政 府 的 責 任, 第 二 層 及 第 三 層 則 強 調 雇 主 或 個 人 的 責 任 2005 年 5 月 世 界 銀 行 再 提 出 廿 一 世 紀 老 年 所 得 維 持 計 畫 (Old-Age Income Support in the 21st Century) 的 研 究 報 告, 提 出 五 層 次 的 老 年 經 濟 保 障 模 式, 增 加 第 零 層 非 付 費 年 金 的 保 障 及 第 四 層 倫 理 性 的 家 庭 供 養 制 度, 中 間 三 個 層 次 則 維 持 1994 年 的 模 式 第 零 層 的 建 構 主 要 係 在 保 障 終 身 貧 窮 者, 以 及 資 源 不 足 或 不 適 用 任 何 法 定 年 金 制 度 的 非 正 式 部 門 和 正 式 部 門 的 老 年 人, 所 以 比 較 像 是 社 會 救 助 的 性 質, 目 的 在 提 供 貧 窮 老 人 的 最 低 生 活 保 障 第 四 層 的 保 障 主 要 係 考 量 開 發 中 國 家 固 有 傳 統 社 會 的 家 庭, 重 視 孝 道 的 倫 理 思 想, 以 及 疾 病 相 扶 持 的 共 濟 觀 念 第 零 層 的 保 障 宜 由 行 政 部 門 進 行 整 體 規 劃, 第 四 層 的 保 障 則 偏 向 於 文 化 層 面 因 此 有 關 公 務 體 系 的 退 休 制 度, 可 回 到 原 先 三 個 層 次 的 保 障 來 探 討 壹 各 國 公 務 人 員 之 退 休 制 度 現 況 世 界 各 國 公 部 門 退 休 制 度 設 計, 係 為 了 確 保 公 部 門 受 僱 者 的 工 作 獨 立 性, 並 吸 引 更 多 優 秀 的 人 才 進 入 及 留 任 公 職 所 以 公 部 門 退 休 制 度 之 設 計, 一 般 來 說 較 優 於 私 部 門 受 僱 者 年 金 制 度 之 設 計 世 界 各 國 在 不 同 的 政 治 經 濟 及 社 會 的 環 境 下, 各 自 發 展 出 不 同 的 公 務 人 員 退 休 制 度 與 類 型 綜 觀 目 前 世 界 各 國 公 務 人 員 退 17

21 休 制 度, 依 退 休 給 付 類 型 之 不 同 可 分 為 確 定 給 付 制 確 定 提 撥 制, 以 及 確 定 給 付 制 兼 採 確 定 提 撥 制 等 三 大 類 型 採 行 確 定 給 付 制 之 國 家, 由 於 給 付 有 確 定 之 公 式, 可 提 供 員 工 退 休 後 確 定 金 額 之 退 休 給 與, 亦 即 員 工 退 休 所 得 較 有 保 障 ; 惟 此 一 制 度 長 期 實 施 後, 有 世 代 移 轉 之 作 用, 亦 會 因 人 口 結 構 老 化, 形 成 後 代 子 孫 之 財 政 負 擔 ; 另 因 政 府 不 易 控 制 退 休 金 成 本, 又 必 須 負 擔 全 部 給 付 責 任, 造 成 財 務 負 擔 沉 重, 有 無 力 償 付 之 風 險 如 德 國 及 日 本 採 行 此 一 制 度 採 行 確 定 提 撥 制 之 國 家, 因 每 一 位 員 工 均 有 個 人 帳 戶, 帳 戶 內 之 金 額 為 政 府 與 員 工 按 一 定 比 例 共 同 提 撥, 多 存 即 多 得, 屬 一 種 自 給 自 足 之 財 務 責 任 制 度, 無 世 代 移 轉 之 作 用, 不 會 造 成 代 際 間 之 財 務 壓 力 ; 惟 因 員 工 帳 戶 結 存 金 額 之 多 寡 係 依 據 提 撥 時 間 長 短 提 存 金 額 大 小 及 投 資 收 益 高 低 而 定, 如 個 人 帳 戶 內 積 存 之 準 備 金 不 足, 將 無 法 發 揮 養 老 保 障 功 能 如 智 利 新 加 坡 澳 洲 紐 西 蘭 及 義 大 利 等 國 均 採 行 此 一 制 度 至 於 兼 採 確 定 給 付 制 與 確 定 提 撥 制 之 國 家, 其 退 休 制 度 則 兼 具 有 該 兩 項 制 度 之 優 缺 點 如 英 國 美 國 加 拿 大 法 國 及 丹 麥 採 行 此 一 制 度 以 下 謹 就 三 種 類 型 制 度 具 有 代 表 性, 且 近 年 來 對 於 退 休 制 度 進 行 重 大 變 革 之 國 家, 分 別 予 以 說 明 一 採 行 確 定 給 付 制 之 國 家 : 介 紹 德 國 與 日 本 等 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 ( 一 ) 德 國 德 國 公 務 員 之 退 撫 制 度 迄 今 仍 然 採 行 恩 給 制 - 即 隨 收 隨 付 的 賦 課 制 度 (Pay-as-you-go System), 故 公 務 員 的 退 休 金 由 政 府 逐 年 編 列 預 算, 並 以 隨 收 隨 附 的 稅 收 機 制, 為 當 年 度 退 休 的 公 務 人 員 籌 措 退 休 給 與 其 立 法 最 早 於 1873 年 的 帝 國 公 務 員 法 (Reichsbeamtengesetz) 正 式 確 立 公 務 員 的 法 律 地 位 為 終 身 職, 國 家 有 義 務 保 障 其 生 活, 其 給 付 條 件 均 較 其 他 年 金 保 險 的 給 付 優 渥 有 關 其 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 18

22 表 1: 德 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) 公 務 員 恩 給 制 DB 2 1. 法 定 屆 齡 退 休 退 休 年 齡 2. 年 滿 63 歲 者 可 提 出 提 前 退 休 申 請 3. 實 際 喪 失 工 作 能 力 年 資 條 件 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 退 休 金 計 算 方 式 滿 40 年 可 達 最 高 所 得 替 代 率 由 國 家 根 據 該 會 計 年 度 的 財 政 來 支 出 每 多 1 年 年 資, 所 得 替 代 率 增 加 %, 擔 任 公 職 滿 40 年 者, 最 高 可 領 取 的 退 休 金 擔 任 公 職 薪 資 的 71.75% 退 休 金 給 付 方 式 按 月 給 付 所 得 替 代 率 最 高 40 年 可 達 71.75% 其 他 推 行 就 業 者 及 公 務 員 自 己 加 保 的 另 項 補 充 年 金 (Riester 年 金 ) 資 料 來 源 : 年 德 盛 安 聯 全 球 資 產 管 理 公 司 景 順 德 國 資 產 管 理 公 司 暨 德 國 法 蘭 克 福 黑 森 邦 政 府 公 務 人 員 人 事 及 退 休 等 相 關 法 制 訪 察 報 告 ( 銓 敘 部 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會,2013:7-8) 2. 外 交 部 100 年 10 月 4 日 外 人 三 字 第 號 函 查 復 英 希 德 法 4 國 公 務 人 員 退 撫 制 度 改 革 方 案 及 爭 議 彙 整 表 3. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 ( 二 ) 日 本 日 本 國 家 公 務 員 退 職 時, 除 可 領 取 共 濟 年 金 外, 尚 發 給 一 次 退 職 津 貼 至 於 日 本 的 年 金 體 系 可 分 為 三 層 : 國 民 年 金 是 第 一 層 的 老 年 經 濟 安 全 保 障, 屬 於 強 制 性 質, 適 用 於 全 民, 但 是 投 保 對 象 則 區 分 為 三 類, 第 一 類 是 自 營 業 者, 第 二 類 是 受 雇 員 工, 包 括 民 間 的 受 雇 者 及 公 務 員 和 教 師, 第 三 類 則 是 第 二 類 被 保 險 人 之 配 偶 第 二 層 的 保 險 依 職 業 各 有 不 同, 勞 工 加 2 退 休 年 齡 從 滿 65 歲 的 次 月 開 始 由 於 職 務 性 質, 警 察 及 司 法 執 勤 者 和 消 防 隊 員 為 60 歲 航 管 人 員 (Flugverkehrkontrolldienst) 為 55 歲 19

23 入 厚 生 年 金, 公 務 員 及 教 師 加 入 共 濟 年 金, 這 兩 項 年 金 亦 屬 於 強 制 性 質 第 三 層 的 年 金 是 自 願 性 質, 主 要 適 用 於 厚 生 年 金 的 被 保 險 人, 共 濟 年 金 的 被 保 險 人 則 沒 有 第 三 層 的 年 金, 但 在 第 二 層 的 共 濟 年 金 部 分 則 比 厚 生 年 金 多 了 職 域 加 算, 占 共 濟 年 金 的 20% 有 關 其 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 說 明 如 下 : 表 2: 日 本 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 退 職 津 貼 共 濟 年 金 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) 退 休 年 齡 DB DB 65 歲 年 資 條 件 無 限 制 25 年 以 上 退 休 金 起 支 年 齡 無 限 制 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 政 府 編 列 預 算 保 險 費 率 為 &, 政 府 與 員 工 各 負 擔 50% 退 休 金 計 算 方 式 基 本 額 ( 退 職 日 之 俸 給 月 額 退 職 理 由 別 及 任 職 年 資 之 支 給 率 )+ 調 整 額 20 由 下 列 3 部 分 合 計 : 1 報 酬 比 例 部 分 :A 與 B 之 總 額 A. 情 況 :2003 年 3 月 31 日 為 止 累 積 加 入 共 濟 組 合 的 組 合 員 年 資 甲 厚 生 年 金 相 當 部 分 + 職 域 年 金 相 當 部 分 平 均 薪 資 月 額 x(7.125/1000)x 甲 累 積 月 數 + 平 均 薪 資 月 額 x(1.425/1000)*x 甲 累 積 月 數 註 :* 未 達 組 合 員 年 資 20 年 者 比 重 為 (0.713/1000) B. 情 況 :2003 年 4 月 1 日 起 累 積 加 入 共 濟 組 合 組 合 員 的 年 資 乙 厚 生 年 金 相 當 部 分 + 職 域 年 金 相 當 部 分 平 均 薪 資 月 額 x(5.481/1000)x 乙 累 積 月 數 + 平 均 薪 資 月 額 x(1.096/1000)*x 乙 累 積 月 數 註 :* 未 達 組 合 員 年 資 20 年 者, 比 重 為

24 (0.548/1000) 2 追 加 年 金 組 合 員 年 資 達 20 年 以 上, 具 有 退 職 共 濟 年 金 請 領 權 者, 於 達 到 定 額 給 付 之 起 支 年 齡 時, 有 賴 其 撫 養 的 配 偶 未 滿 65 歲 其 撫 養 子 女 也 未 滿 18 歲 或 者 撫 養 的 子 女 未 滿 20 歲 但 是 身 心 障 礙 礙 符 合 失 能 等 級 一 級 或 二 級 時, 給 與 追 加 年 金 3 定 額 部 分 定 額 部 分 的 基 本 公 式 為 C-D C=1,599 日 圓 x 特 別 規 定 比 率 x 組 合 員 年 資 累 積 月 數 ( 以 480 月 為 上 限 ) D=766,800 日 圓 x(1961 年 4 月 1 日,20~60 歲 間 加 入 共 濟 組 合 的 年 資 )/( 國 民 年 金 加 入 的 年 資 ) 退 休 金 給 付 方 式 一 次 性 給 付 年 金 資 料 來 源 : 年 考 試 院 日 本 年 金 制 度 考 察 報 告 ( 考 試 院,2014:28-53) 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 二 採 行 確 定 提 撥 制 之 國 家 : 分 別 介 紹 智 利 新 加 坡 澳 洲 等 國 之 公 務 人 員 退 休 制 度 ( 一 ) 智 利 智 利 於 1924 年 創 立 了 公 共 年 金 制 度, 為 一 種 基 金 制 的 社 會 保 險 制 度, 為 能 解 決 日 益 惡 化 之 財 務 危 機, 於 1981 年 起 推 動 民 營 化, 並 改 採 確 定 提 撥 制 自 1983 年 起, 智 利 政 府 強 制 規 定, 除 了 自 僱 人 員 及 已 參 加 舊 退 休 金 制 度 者 可 以 作 選 擇 外, 所 有 受 雇 人 員 均 須 參 與 現 行 的 退 休 金 制 度 現 行 退 休 金 制 度 的 包 括 私 人 企 業 員 工 及 政 府 公 務 員, 但 不 包 括 軍 人 加 入 退 休 金 制 度 後 便 屬 永 久 性 質, 即 使 轉 業 失 業 或 因 任 何 理 由 不 再 工 作, 亦 無 須 轉 換 管 理 公 司, 直 至 退 休 為 止 仍 是 退 休 金 制 度 的 成 員 智 利 的 退 休 金 新 制 有 所 謂 的 最 低 老 年 退 休 金 擔 保 如 果 成 員 由 於 21

25 某 些 原 因 ( 如 工 資 收 入 過 低 工 傷 事 故 等 ) 而 不 能 足 額 繳 費, 造 成 退 休 後 獲 得 的 退 休 金 額 每 月 少 於 6 萬 披 索 ( 約 合 115 美 元 ), 則 由 政 府 財 政 部 門 負 責 支 付 最 低 退 休 金 水 準 有 關 其 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 表 3: 智 利 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) 退 休 年 齡 退 休 金 起 支 年 齡 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 退 休 金 計 算 方 式 退 休 金 給 付 方 式 強 制 型 個 人 退 休 帳 戶 DC 男 性 65 歲, 女 性 60 歲 可 申 請 提 前 退 休 男 性 65 歲, 女 性 60 歲 每 月 提 撥 薪 資 的 10% 提 撥 金 額 + 投 資 收 益, 政 府 提 供 最 低 收 益 保 證 1. 即 期 年 金 2. 暫 時 收 入 與 遞 延 年 金 混 合 3. 終 身 收 入 4. 終 身 收 入 與 即 期 年 金 混 合 所 得 替 代 率 依 提 撥 金 額 與 投 資 績 效 而 定, 預 定 為 75% 其 他 推 行 自 願 提 撥 退 休 儲 蓄 (Voluntary Retirement Saving) 資 料 來 源 : 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 ( 二 ) 新 加 坡 新 加 坡 公 務 人 員 退 休 金 制 度 設 計 係 引 自 英 國 社 會 福 利 措 施 制 度 創 始 於 1956 年 的 年 金 法 (the Pension Act) 中 央 公 積 金 制 度 (Central Provident Fund,CPF) 於 1955 年 7 月 1 日 建 立 後, 由 於 其 統 一 性 管 理 機 制, 對 國 家 及 對 工 作 者 的 權 益 較 有 保 障 因 此, 自 1968 年 起, 部 分 公 務 人 員 除 加 入 年 金 制 度 外, 另 須 同 時 參 加 CPF; 往 後 參 加 CPF 的 公 務 人 員 逐 漸 擴 大, 同 22

26 時 適 用 年 金 法 的 公 務 人 員 逐 漸 縮 小 至 1977 年 時, 新 加 坡 政 府 乃 將 年 金 制 與 CPF 兩 種 制 度 合 併, 成 為 單 一 的 CPF 所 以, 目 前 新 加 坡 公 務 人 員 均 是 CPF 的 會 員 1995 年 4 月 1 日 起, 新 加 坡 政 府 針 對 部 分 的 精 英 公 務 人 員 另 實 施 退 休 金 制, 由 政 府 設 立 基 金 作 為 精 英 公 務 人 員 及 其 眷 屬 退 休 撫 卹 離 職 之 給 付 來 源 有 關 其 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 表 4: 新 加 坡 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) 退 休 年 齡 中 央 公 積 金 制 度 DC 55 歲 退 休 金 起 支 年 齡 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 退 休 金 計 算 方 式 退 休 金 給 付 方 式 所 得 替 代 率 55 歲 1 根 據 經 濟 發 展 和 員 工 工 資 水 準 企 業 勞 動 力 成 本 及 公 眾 對 公 基 金 評 價 等 因 素, 實 行 動 態 管 理 2 提 撥 比 例 隨 受 雇 者 年 齡 不 同 而 有 所 不 同 1 普 通 帳 戶 與 特 別 帳 戶 所 累 積 的 儲 金 2 若 兩 帳 戶 總 和 超 過 5000 新 加 坡 幣 時, 則 必 需 依 規 定 將 部 份 存 款 留 於 退 休 帳 戶 年 7 月 1 日 起 最 低 留 存 金 額 為 117,000 新 加 坡 幣 每 個 會 員 有 三 個 帳 戶 : 1 普 通 帳 戶 : 可 用 於 購 屋 經 核 准 的 投 資 購 買 經 核 准 的 保 險 教 育 會 補 充 會 員 父 母 親 退 休 金 不 足 2 醫 療 儲 蓄 帳 戶 : 住 院 門 診 經 核 准 的 醫 療 保 險 3 特 別 帳 戶 : 養 老 及 緊 急 救 難 之 需 1 依 提 撥 金 額 與 投 資 績 效 而 定 2 中 央 公 積 金 法 規 定 普 通 帳 戶 的 最 低 保 證 利 率 為 2.5%, 醫 療 帳 戶 特 別 帳 戶 和 退 休 帳 戶 的 最 低 加 計 1.5%, 即 合 計 為 4% 資 料 來 源 : 年 銓 敘 部 赴 新 加 坡 考 察 中 央 公 積 金 制 度 報 告 ( 銓 敘 部,2012:2-14) 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 23

27 ( 三 ) 澳 洲 澳 洲 公 務 人 員 之 退 休 金 計 畫 歷 經 公 民 退 休 金 計 畫 公 部 門 退 休 金 計 畫 及 公 部 門 公 積 金 累 積 計 畫 3 個 階 段 其 中 公 民 退 休 金 計 畫 (Commonwealth Superannuation Scheme,CSS) 成 立 於 1976 年, 係 結 合 確 定 給 付 及 確 定 提 撥 之 混 合 制 度 - 在 確 定 給 付 部 分, 係 依 受 僱 者 之 服 務 年 資 退 休 年 齡 及 最 後 在 職 薪 資 等 條 件, 以 一 定 之 公 式 計 算 退 休 金 ; 其 退 休 金 金 額 與 消 費 者 物 價 指 數 (CPI) 連 結 ; 在 確 定 提 撥 部 分, 含 雇 主 提 撥 金 額 與 受 僱 者 提 撥 之 累 積 額 ( 受 僱 者 按 月 強 制 提 撥 薪 資 之 5%, 另 可 依 意 願 額 外 提 撥 ) 目 前 CSS 計 畫 僅 適 用 於 1990 年 7 月 1 日 之 前 任 職 於 公 部 門 之 員 工 自 1990 年 7 月 1 日 起, 關 閉 CSS 計 畫 並 實 施 公 部 門 退 休 金 計 畫 (Public Sector Superannuation,PSS) PSS 計 畫 適 用 於 1990 年 7 月 1 日 以 後 進 入 公 部 門 任 職 之 員 工, 係 屬 確 定 給 付 制 之 年 金 計 畫 - 員 工 在 職 時 可 選 擇 提 撥 薪 資 之 2% 至 10%, 或 不 提 撥, 雇 主 則 依 員 工 提 撥 狀 況 提 撥 11% 至 21%( 員 工 提 撥 率 愈 高, 雇 主 亦 相 對 提 撥 愈 高 ); 該 計 畫 之 退 休 給 付 係 依 據 受 僱 者 之 最 後 3 年 平 均 薪 資 提 撥 年 期 及 退 休 金 給 付 計 算 因 子 (Benefit multiple - 依 員 工 提 撥 率 及 參 加 計 畫 時 間 長 短 決 定 ) 等 條 件, 以 一 定 之 公 式 計 算 3 澳 洲 政 府 有 鑑 於 人 口 結 構 高 齡 化 之 趨 勢 下, 負 擔 退 休 給 付 已 造 成 勞 動 人 口 之 沈 重 壓 力, 所 以 在 1992 年 頒 布 退 休 金 保 證 法 (Superannuation Guarantee Act,SGA), 實 施 公 積 金 制 度, 規 範 雇 主 必 須 強 制 提 撥 ; 惟 當 時 並 不 包 括 公 務 人 員 之 雇 主 迄 至 2005 年 國 會 通 過 退 休 養 老 金 法 (Superannuation 2005) 後, 公 務 人 員 正 式 納 入 公 積 金 制 度 並 自 2005 年 7 月 起, 公 務 人 員 原 適 用 之 PSS 計 畫 關 閉 並 實 施 公 部 門 公 積 金 積 累 計 畫 (Public Sector Superannuation accumulation plan,pssap), 改 採 確 定 提 撥 型 態 年 底 澳 洲 總 人 口 數 為 2,250 萬,65 歲 以 上 占 總 人 口 比 率 約 為 14%, 預 計 到 2047 年 總 人 口 數 為 3,320 萬,65 歲 以 上 占 總 人 口 比 率 將 達 25.3% 24

28 之 退 休 金 制 度 前 述 CSS 及 PSS 計 畫 雖 已 關 閉, 但 原 已 參 加 之 成 員 仍 可 繼 續 參 加, 所 以 目 前 澳 洲 之 公 務 人 員 退 休 計 畫 係 三 軌 併 行 有 關 各 制 度 之 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 表 5: 澳 洲 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 適 用 期 間 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) 公 民 退 休 金 計 畫 (CSS) 公 部 門 退 休 金 計 畫 (PSS) 公 部 門 退 休 金 積 累 計 畫 (PSSap) 1990 年 7 月 1 日 之 前 2005 年 7 月 1 日 前 進 2005 年 7 月 1 日 後 進 服 職 於 政 府 部 門 之 入 公 部 門 服 職 的 員 入 公 部 門 服 職 的 員 員 工 工 工 DB+DC DB DC 退 休 年 齡 55 歲 到 75 歲 55 歲 到 75 歲 55 歲 到 75 歲 年 資 條 件 年 資 上 限 為 40 年 無 相 關 規 定 無 相 關 規 定 退 休 金 起 支 年 齡 歲 雇 主 : 約 25% 雇 主 : 依 員 工 的 狀 況 退 休 經 費 來 源 / 雇 主 : 至 少 15.4% 員 工 : 至 少 5%, 可 提 撥 11%~21% 提 撥 比 率 員 工 可 自 願 提 撥 額 外 自 願 提 撥 員 工 :2%-10% CPI 指 數 連 結 年 金 : 考 慮 退 休 年 齡 及 服 退 休 金 計 算 方 式 務 年 資 之 退 休 前 薪 退 休 金 給 與 計 算 因 根 據 所 持 有 投 資 選 資 百 分 比 最 高 採 計 子 提 撥 年 期 最 後 項 的 賣 出 單 位 價 量 到 52.5% 平 均 薪 資 所 得 決 定 退 休 給 付 一 次 金 : 員 工 提 撥 及 雇 主 提 撥 與 百 分 比 因 子 相 乘 退 休 金 給 付 方 式 CPI 指 數 連 結 年 金 及 年 金 一 次 金 或 前 兩 一 次 金 種 混 合 一 次 金 所 得 替 代 率 65.00% 46.38% 依 帳 戶 金 額 計 算, 平 均 為 43.46% 資 料 來 源 : 年 銓 敘 部 及 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 赴 澳 洲 考 察 報 告 ( 銓 敘 部 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會,2012:3-7) 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 25

29 三 兼 採 確 定 給 付 制 與 確 定 提 撥 制 之 國 家 : 分 別 介 紹 英 國 加 拿 大 法 國 等 國 之 公 務 人 員 退 休 制 度 ( 一 ) 英 國 英 國 公 職 人 員 退 休 金 計 劃 依 1972 年 退 休 金 養 老 制 度 法 案 規 定 而 建 置 ; 在 2002 年 10 月 之 前, 大 英 國 協 中 央 政 府 之 公 務 人 員 原 隸 屬 於 公 務 人 員 退 休 金 計 劃 (Principal Civil Service Pension Scheme, PCSPS), 此 計 劃 稱 為 傳 統 型 計 劃 但 自 2002 年 10 月 起, 為 提 供 公 務 人 員 更 多 的 選 擇 機 會, 因 此 將 原 先 的 公 務 人 員 退 休 金 計 劃 改 成 公 務 人 員 服 公 職 退 休 金 計 劃 (Civil Service Pensions) 另 自 2007 年 7 月 改 革 後, 新 進 成 員 可 選 擇 Nuvos 計 劃 (Nuvos pension scheme) 或 合 夥 型 計 劃 (Partnership pension account) 因 此, 英 國 共 經 歷 五 種 公 職 人 員 退 休 金 制 度, 包 括 傳 統 型 計 劃 優 質 計 劃 傳 統 加 值 型 計 畫 合 夥 型 計 畫 及 Nuvos 計 畫 供 員 工 選 擇 目 前 傳 統 型 優 質 型 以 及 傳 統 加 值 型 計 劃 是 屬 於 舊 的 退 休 金 制 度, 已 不 再 開 放 新 進 員 工 選 擇 適 用 ; 現 行 計 劃 為 合 夥 型 及 Nuvos 計 劃 有 關 各 制 度 之 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 表 6: 英 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 傳 統 型 計 劃 優 質 計 劃 傳 統 加 值 型 計 劃 合 夥 型 計 劃 Nuvos 計 劃 適 用 期 間 2002 年 年 10 月 1 月 到 2007 年 2002 年 10 月 年 10 月 年 7 月 30 日 後 不 開 放 7 月 29 日 新 日 後 不 開 放 新 日 之 後 新 任 日 之 後 新 任 新 任 職 人 員 任 職 人 員 適 任 職 人 員 適 用 職 人 員 適 用 職 人 員 適 用 適 用 用 退 休 金 制 度 類 型 DB DB DB DC DB (DB/DC) 退 休 年 齡 60 歲 60 歲 60 歲 50 歲 (2010 以 後 為 55 至 75 歲 皆 可 請 領 ) 65 歲 26

30 年 資 條 件 可 採 計 年 資 上 限 為 45 年 可 採 計 年 資 上 限 45 年 可 採 計 年 資 上 限 為 45 年 無 特 殊 規 定 無 特 殊 規 定 退 休 金 起 支 年 齡 歲 65 歲 雇 主 根 據 員 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 雇 主 : % 員 工 : 1.5% 雇 主 提 撥 視 運 作 狀 況 定 期 做 調 整 員 工 :3.5% 2002 年 9 月 30 日 前 : 員 工 :1.5%; 2002 年 10 月 1 日 後 : 員 工 :3.5% 工 年 齡 及 薪 資 提 撥 一 定 的 金 額 員 工 無 強 制 提 撥, 但 雇 主 依 員 工 自 行 提 撥 相 對 提 撥 雇 主 提 撥 視 運 作 狀 況 定 期 做 調 整 員 工 :3.5% 最 高 3% 退 休 金 計 算 方 式 年 金 : 可 採 計 薪 資 可 採 計 年 資 /80 可 採 計 之 最 4 終 薪 資 可 採 計 年 資 / 年 9 月 30 日 前, 同 傳 統 型 計 算 ;2002 年 10 月 1 日 後, 同 優 惠 型 計 算 以 退 休 金 帳 戶 內 金 額 購 買 年 金 作 為 退 休 收 入 服 職 期 間 可 採 計 薪 資 與 5 積 累 率 相 乘 後 經 RPI 指 數 調 通 貨 膨 脹 後 累 計 給 付 退 休 金 給 付 方 式 年 金 及 一 次 提 領 年 金 給 付 額 隨 指 數 調 整 通 貨 膨 脹 可 放 棄 部 分 退 休 年 金 換 取 額 外 一 次 金 退 休 年 金 ; 但 可 放 棄 部 分 退 休 年 金 換 取 一 次 金 年 金 給 付 額 隨 指 數 調 整 通 貨 膨 脹 年 金 及 一 次 提 領 可 放 棄 部 分 退 休 年 金 換 額 外 一 次 金 可 選 擇 將 帳 戶 累 計 額 用 以 購 買 退 休 年 金 或 將 部 分 的 金 額 留 給 後 代 退 休 年 金, 給 付 額 隨 指 數 調 整 通 貨 膨 脹 可 放 棄 部 分 退 休 年 金 換 取 額 外 一 次 金 給 付 有 上 限, 不 得 超 過 最 高 計 劃 6 薪 資 的 75% 4 可 採 計 之 最 終 薪 資 即 為 考 慮 通 貨 膨 脹 後 以 下 三 種 方 法 最 高 者 : 1. 最 後 12 個 月 的 可 採 計 薪 資 ( 不 包 括 特 別 補 助 ) 2. 在 過 去 四 個 稅 務 年 度 內 的 最 高 可 採 計 薪 資 及 3. 過 去 13 年 包 含 其 它 可 採 計 特 別 補 助 的 最 高 連 續 三 年 平 均 可 採 計 薪 資 ; 一 般 而 言, 可 採 計 之 最 終 薪 資 為 上 述 第 1 項 5 每 一 年 度 的 積 累 率 依 規 範 設 定 及 調 整 6 最 高 計 劃 薪 資 即 為 下 述 最 高 者 : 1. 最 終 年 的 可 採 計 年 資 2. 過 去 10 年 間 之 最 高 可 採 計 薪 資 及 3. 最 高 連 續 三 年 平 均 可 採 計 薪 資 27

31 所 得 替 代 率 45.06% 50.00% 39.46% 平 均 為 30.26% 51.72% 須 年 滿 50 歲 至 少 2 年 服 務 年 資 且 須 年 滿 50 歲 至 少 2 年 服 務 其 退 休 金 須 年 資 且 其 退 休 須 年 滿 50 高 於 州 退 休 金 須 高 於 州 退 提 早 退 休 / 有 自 55 歲 可 提 歲 至 少 2 年 金 年 齡 要 求 無 相 關 規 定 休 金 年 齡 要 求 無 優 退 設 計 領 / 無 優 退 服 務 年 資 / 無 之 最 低 保 障 之 最 低 保 障 退 優 退 退 休 年 金, 提 休 年 金, 提 前 退 前 退 休 須 扣 減 部 分 給 付 / 休 須 扣 減 部 分 給 付 / 無 優 退 無 優 退 資 料 來 源 :1. 外 交 部 2011 年 10 月 4 日 外 人 三 字 第 號 函 查 復 英 希 德 法 4 國 公 務 人 員 退 撫 制 度 改 革 方 案 及 爭 議 彙 整 表 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 ( 二 ) 加 拿 大 加 拿 大 政 府 依 照 1954 年 公 部 門 服 職 人 員 老 年 退 休 法 (The Public Service Superannuation Act) 成 立 公 部 門 服 職 人 員 退 休 金 計 劃 (Public Service Pension Plan, PSPP), 作 為 加 拿 大 政 府 公 務 人 員 的 第 一 層 退 休 金 計 劃 公 部 門 服 職 人 員 退 休 金 計 劃 是 屬 於 確 定 給 付 制 此 外, 加 拿 大 政 府 的 公 務 人 員 亦 須 加 入 加 拿 大 退 休 金 計 畫 (Canada Pension Plan, CPP), 作 為 第 二 層 的 退 休 金 計 劃 加 拿 大 退 休 金 計 畫 自 1966 年 開 辦, 是 由 加 拿 大 政 府 經 營 的 社 會 安 全 計 畫, 屬 於 確 定 提 撥 制 有 關 各 制 度 之 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 28

32 表 7: 加 拿 大 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 公 部 門 服 職 人 員 退 休 計 畫 (PSPP) 加 拿 大 退 休 金 計 畫 (CPP) 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) DB DC 退 休 年 齡 1 法 定 年 齡 :65 歲 2 年 齡 上 限 :71 歲 3 年 資 與 年 齡 合 計 為 歲 歲 ( 以 一 定 薪 資 水 準 為 前 提 ) 年 資 條 件 若 欲 在 65 歲 以 前 領 退 休 給 付, 需 年 齡 與 年 資 合 計 為 85 方 可 領 取 無 特 殊 規 定 退 休 金 起 支 年 齡 55 歲 65 歲 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 退 休 金 計 算 方 式 YMPE, Year's Maximum Pensionable Earnings 年 度 最 大 退 休 金 收 入 1 低 於 YMPE, 提 撥 上 限 為 6.69% 2 高 於 YMPE, 提 撥 上 限 為 9.55% 年 最 高 薪 資 為 加 幣 46,300 4 雇 主 與 員 工 提 撥 相 同 比 率 5 提 撥 年 資 上 限 為 35 年 1.4%* 低 於 YMPE 之 所 得 * 年 資 +2%* 高 於 YMPE 之 所 得 * 年 資 1 員 工 與 雇 主 各 從 收 入 中 付 一 固 定 百 分 比 2 提 撥 支 出 可 在 所 得 稅 申 報 時 扣 減 為 給 付 利 益 3 提 撥 多 寡 視 所 得 而 定 ( 下 限 固 定 為 加 幣 3,500, 上 限 則 每 年 調 整,2009 年 為 加 幣 46,300) 依 提 撥 金 額 與 投 資 績 效 而 定 ( 由 員 工 個 人 所 提 撥 外, 除 了 死 亡 給 付, 其 餘 給 付 會 隨 通 膨 而 有 所 調 整 ) 退 休 金 給 付 方 式 年 金 年 金 所 得 替 代 率 35%-55%( 以 2007 年 之 數 據 為 例 ) 依 實 際 提 撥 率 與 報 酬 率 計 算, 目 標 至 少 25% 資 料 來 源 : 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 29

33 ( 三 ) 法 國 公 務 人 員 退 休 年 金 法 之 制 定 始 於 1853 年, 其 後 歷 經 多 次 改 革 從 2005 年 開 始, 公 務 人 員 退 休 金 正 式 改 成 雙 層 制, 第 一 層 名 稱 為 CNRACL(Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales), 第 二 層 名 稱 為 RAFP(Retraite additionnelle de la fonction Publique) CNRACL 為 一 確 定 給 付 制 的 月 退 休 金 計 劃 ;RAFP 則 為 確 定 提 撥 制 的 年 金 計 劃,2005 年 1 月 開 始 使 用 CNRACL 與 RAFP 皆 為 隨 收 隨 付 制 之 強 制 性 計 劃, 退 休 金 金 額 並 會 隨 著 通 貨 膨 脹 做 調 整 有 關 各 制 度 之 退 休 年 齡 年 資 條 件 及 經 費 來 源 等, 以 表 列 方 式 說 明 如 下 : 表 8: 法 國 公 務 員 退 休 現 制 一 覽 表 制 度 名 稱 CNRACL RAFP 退 休 金 制 度 類 型 (DB/DC) DB DC 退 休 年 齡 60~65 歲 60 歲 年 資 條 件 15 年 無 退 休 金 起 支 年 齡 60 歲 60 歲 退 休 經 費 來 源 / 提 撥 比 率 共 同 提 撥 公 務 員 提 撥 7.85% 政 府 提 撥 27.3% 共 同 提 撥 公 務 員 與 雇 主 各 提 撥 提 撥 基 礎 之 5% 退 休 金 計 算 方 式 月 退 休 金 額 = 退 休 前 6 個 月 的 平 均 薪 資 * 工 作 期 間 * 規 定 比 率 年 退 休 金 額 = 工 作 期 間 累 積 點 數 * 當 年 的 服 務 價 值 退 休 金 給 付 方 式 月 領 年 領 所 得 替 代 率 75% 依 工 作 期 間 與 服 務 價 值 計 算, 約 有 15-30% 資 料 來 源 :1. 外 交 部 2011 年 10 月 4 日 外 人 三 字 第 號 函 查 復 英 希 德 法 4 國 公 務 人 員 退 撫 制 度 改 革 方 案 及 爭 議 彙 整 表 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 30

34 貳 各 國 公 務 人 員 退 休 現 制 之 比 較 世 界 各 國 的 退 休 制 度 因 其 歷 史 背 景 制 度 沿 革 或 社 經 發 展 而 各 有 所 不 同, 有 採 用 確 定 給 付 制 者, 有 採 用 確 定 提 撥 制 者, 亦 有 兼 採 確 定 給 付 制 與 確 定 提 撥 制 者, 已 如 前 述 各 國 退 休 制 度 的 內 涵, 包 括 退 休 年 齡 年 資 條 件 給 付 標 準 及 經 費 來 源 等, 亦 有 所 差 異 經 由 彙 整 歸 納 的 文 獻 資 料, 各 國 退 休 制 度 在 演 進 過 程 中, 往 往 有 相 類 似 的 發 展 趨 勢, 以 下 謹 分 別 就 各 國 公 務 員 現 行 退 休 給 付 類 型 退 休 年 齡 及 所 得 替 代 率 等 部 分, 分 別 比 較 說 明 如 次 : 一 退 休 給 付 類 型 表 9: 各 國 退 休 給 付 類 型 發 展 趨 勢 一 覽 表 國 別 退 休 給 付 類 型 發 展 趨 勢 雙 層 制 : 第 一 層 DB(FERS) 美 國 第 二 層 DC(FTSP) 雙 層 制 : 第 一 層 DC( 合 夥 型 計 畫 ) 或 DB (Nuvos) 二 英 國 擇 一 第 二 層 DC( 公 務 人 員 自 行 參 與 的 提 撥 儲 蓄 ) 雙 層 制 : 第 一 層 DB(PSPP) 加 拿 大 第 二 層 DC(CPP 及 鼓 勵 退 休 儲 蓄 的 註 冊 退 休 儲 蓄 計 畫 ) 雙 層 制 : 第 一 層 DB(CNRACL) 法 國 第 二 層 DC(RAFP) 雙 層 制 : 第 一 層 DB( 公 務 人 員 退 休 金 制 度 ) 丹 麥 第 二 層 DC (ATP) 智 利 單 層 制 DC( 強 制 型 個 人 退 休 帳 戶 ) 1987 年 DB 2007 年 DB 1966 年 DB 2005 年 DB 1964 年 DB 1981 年 DB DB+DC DB+DC( 或 DC) DB+DC DB+DC DB+DC DC 新 加 坡 單 層 制 DC( 中 央 公 積 金 制 度 ) 1955 年 實 施 DC 澳 洲 紐 西 蘭 單 層 制 DC(PSSap) 單 層 制 DC(SSRSS) 1990 年 以 前 DB+DC 年 DB 2005 年 以 後 DC 1992 年 DB DC 義 大 利 單 層 制 DC(1995 年 第 335 號 法 案 通 過 實 施 ) 1995 年 DB DC 31

35 資 料 來 源 : 1. 外 交 部 100 年 10 月 4 日 外 人 三 字 第 號 函 查 復 英 希 德 法 4 國 公 務 人 員 退 撫 制 度 改 革 方 案 及 爭 議 彙 整 表 2. 王 儷 玲,2009, 先 進 國 家 公 務 人 員 退 撫 制 度 之 研 究 , 考 試 院 96 年 度 國 際 文 官 制 度 學 術 交 流 義 大 利 研 習 團 研 習 報 告 , 考 試 院 考 銓 業 務 國 外 考 察 紐 西 蘭 考 察 團 考 察 報 告 依 前 述 一 覽 表 顯 示, 目 前 各 國 退 休 給 付 類 型 的 發 展 趨 勢, 多 數 為 確 定 給 付 制 兼 採 行 確 定 提 撥 制 另 據 資 料 顯 示 (OECD Global Pension Statistics, Towers Watson Global Asset Study 2012&2013), 由 於 確 定 提 撥 制 之 退 休 制 度 具 有 成 本 較 低 政 府 財 政 負 擔 相 對 較 輕 之 優 點, 且 確 定 給 付 與 確 定 提 撥 併 行 之 方 式 較 能 符 合 世 界 銀 行 與 國 際 勞 工 組 織 所 提 倡 多 層 架 構 退 休 金 體 系 之 理 念, 儼 然 成 為 一 股 新 潮 流 趨 勢 ; 例 如 1980 年 代, 由 智 利 引 領 的 大 多 數 拉 丁 美 洲 國 家 即 改 採 行 此 一 制 度 ; 另 外 澳 洲 自 1992 年 起 也 是 兼 採 確 定 提 撥 制 據 統 計, 各 國 退 休 制 度 資 產 中, 其 確 定 提 撥 退 休 資 產 所 佔 比 例 與 確 定 給 付 部 分 相 較, 已 從 2002 年 的 42.6%, 至 2012 年 增 加 為 45.4% 其 中 又 以 澳 洲 的 81% 瑞 士 的 59.8% 與 美 國 的 58.2% 所 佔 比 例 最 高 二 退 休 年 齡 由 於 人 口 結 構 老 化 平 均 餘 命 逐 年 延 長 已 成 為 世 界 各 國 面 臨 之 相 同 問 題, 為 避 免 退 休 金 領 取 年 限 過 長, 導 致 政 府 財 政 負 擔 變 相 加 重, 所 以 各 國 在 退 休 年 齡 方 面 均 有 一 致 性 的 發 展 趨 勢 - 即 為 不 斷 提 高 有 關 各 國 退 休 年 齡 實 施 現 況 如 下 表 所 示 : 32

36 表 10: 各 國 退 休 年 齡 調 整 趨 勢 一 覽 表 國 家 法 定 退 休 年 齡 最 低 年 齡 推 動 時 間 原 年 齡 提 高 至 原 年 齡 提 高 至 ( 年 ) 備 註 澳 大 女 性 利 亞 職 業 年 金 女 性 奧 地 利 男 性 女 性 比 利 時 私 部 門 女 性 捷 克 男 性 共 和 國 女 性 義 大 利 起 男 性 起 女 性 基 礎 年 金 男 性 日 本 韓 國 基 礎 年 金 女 性 相 關 年 金 男 性 相 關 年 金 女 性 瑞 士 女 性 英 國 女 性 男 性 美 國 全 額 年 金 資 料 來 源 : 人 口 政 策 白 皮 書 及 實 施 計 畫 之 研 究 -- 子 計 畫 二 因 應 我 國 邁 入 高 齡 社 會 對 策 之 研 究 期 末 報 告, 呂 寶 靜 等,

37 三 所 得 替 代 率 退 休 所 得 替 代 率 係 指 將 退 休 後 每 月 退 休 所 得 除 以 退 休 前 每 月 薪 資 所 得 之 比 例, 主 要 是 作 為 個 人 退 休 金 能 否 支 應 退 休 後 生 活 需 求 之 衡 量 標 準 所 得 替 代 率 越 高, 代 表 退 休 後 領 取 之 退 休 所 得 愈 高, 除 會 影 響 現 職 人 員 工 作 士 氣 增 加 政 府 財 政 負 擔 之 外, 一 國 公 私 部 門 替 代 率 的 差 距 如 果 過 大, 亦 往 往 造 成 不 同 職 業 別 間 之 對 立 衝 突 目 前 先 進 國 家 公 務 員 平 均 所 得 替 代 率 大 都 介 於 30% 至 70% 之 間, 且 有 繼 續 調 降 之 趨 勢, 如 下 表 所 示 表 11: 各 國 退 休 所 得 替 代 率 發 展 趨 勢 一 覽 表 國 家 所 得 替 代 率 原 替 代 率 現 替 代 率 降 幅 英 國 31% 31% 0% 日 本 41% 34% 7% 德 國 49% 40% 9% 法 國 65% 51% 14% 瑞 典 79% 62% 17% 葡 萄 牙 90% 54% 36% 義 大 利 90% 68% 22% 平 均 值 64% 49% 15% 資 料 來 源 :2010 年 7 月 13 日 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 第 4 次 精 算 報 告 書 34

38 第 三 節 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 現 況 研 析 有 關 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 之 沿 革 實 施 現 況 以 及 新 制 實 施 後 相 關 議 題 之 分 析, 分 別 說 明 如 下 : 壹 退 休 制 度 沿 革 我 國 公 務 人 員 退 撫 規 定 始 於 民 國 1912 年 公 布 之 中 央 行 政 官 官 律 法, 奠 立 了 公 務 人 員 退 休 制 度 惟 當 時 退 休 制 度 規 定 簡 略, 且 與 撫 卹 制 度 合 一, 不 足 以 因 應 實 際 需 要, 國 民 政 府 爰 自 1943 年 1 月 16 日 公 布 公 務 員 退 休 法, 退 休 制 度 自 此 與 撫 卹 制 度 分 立 至 1993 年 1 月 20 日 之 前, 公 務 人 員 退 休 法 歷 經 四 次 修 正, 均 維 持 由 政 府 全 額 編 列 預 算 支 付 之 恩 給 制 由 於 恩 給 制 之 退 休 金 制 度 實 施 多 年 以 來, 對 於 各 級 政 府 確 實 造 成 沉 重 之 財 政 負 擔, 且 在 退 休 給 付 及 年 資 計 算 方 面, 亦 有 若 干 殊 值 檢 討 之 處 為 改 善 恩 給 制 時 期 之 各 種 問 題, 政 府 爰 歷 經 20 餘 年 之 研 議 規 劃, 於 1993 年 7 月 1 日 起 改 採 政 府 與 公 務 人 員 共 同 提 撥 退 撫 基 金 費 用 支 應 退 撫 經 費 之 共 同 提 撥 制 退 撫 新 制 之 設 計, 除 改 善 恩 給 制 時 期 之 制 度 設 計 缺 失 之 外, 並 參 採 社 會 保 險 自 助 互 助 之 精 神, 改 變 退 撫 經 費 籌 措 方 式, 以 穩 固 退 撫 經 費 來 源 公 務 人 員 退 撫 新 制 實 施 後, 由 於 我 國 人 口 結 構 逐 漸 老 年 化, 老 年 人 口 之 成 長 代 表 在 醫 療 健 康 退 休 照 護 等 方 面 的 需 求 日 益 增 加, 以 及 退 休 養 老 給 付 持 續 提 高, 形 成 政 府 長 期 之 財 政 壓 力 有 鑑 於 此, 銓 敘 部 乃 參 酌 我 國 政 經 社 會 之 變 遷, 邀 請 學 者 專 家 多 次 研 議 後, 擬 具 公 務 人 員 退 休 法 修 正 草 案, 經 總 統 於 2010 年 8 月 4 日 公 布, 自 2011 年 1 月 1 日 起 施 行 貳 退 休 制 度 實 施 現 況 2011 年 1 月 1 日 修 正 施 行 之 公 務 人 員 退 休 法 主 要 內 容 與 重 點 如 下 : ( 一 ) 退 休 條 件 與 種 類 : 35

39 1. 自 願 退 休 : (1) 任 職 5 年 以 上, 年 滿 60 歲 者 (2) 任 職 滿 25 年 者 2. 彈 性 自 願 退 休 ( 須 配 合 機 關 裁 撤 組 織 變 更 或 業 務 緊 縮 並 依 法 令 辦 理 精 簡 者 ): (1) 任 職 滿 20 年 以 上 者 (2) 任 職 滿 10 年 以 上, 年 滿 50 歲 者 (3) 任 本 職 務 最 高 職 等 年 功 俸 最 高 級 滿 3 年 者 3. 屆 齡 退 休 ( 已 刪 除 屆 齡 延 長 服 務 規 定 ) 任 職 5 年 以 上, 年 滿 65 歲 者 ( 二 ) 退 休 金 種 類 有 一 次 退 休 金 月 退 休 金 兼 領 二 分 之 一 之 一 次 退 休 金 與 二 分 之 一 之 月 退 休 金 等 3 種 ( 三 ) 退 休 金 計 算 方 式 1. 一 次 退 休 金 : 以 退 休 生 效 日 在 職 同 等 級 人 員 本 ( 年 功 ) 俸 加 1 倍 為 基 數 內 涵, 其 給 與 標 準 為 : 每 任 職 1 年 給 與 1 又 1/2 基 數 ; 最 高 35 年 給 與 53 基 數 未 滿 1 年 者, 每 月 給 與 1/8 個 基 數 未 滿 1 個 月 者, 以 1 個 月 計 2. 月 退 休 金 : 以 退 休 生 效 日 在 職 同 等 級 人 員 本 ( 年 功 ) 俸 加 1 倍 為 基 數 內 涵, 其 給 與 標 準 為 : 每 任 職 1 年 給 與 2%; 最 高 35 年 給 與 70% 未 滿 1 年 者, 每 月 給 與 1/600 未 滿 1 個 月 者, 以 1 個 月 計 ( 四 ) 年 資 採 計 上 限 : 退 休 年 資 原 則 最 高 採 計 35 年 ; 惟 對 於 1995 年 7 月 1 日 以 後 初 任 公 務 人 員 且 服 務 逾 35 年 者, 如 擇 領 一 次 退 休 金, 最 高 可 採 計 42 年 ; 如 擇 領 月 退 休 金, 最 高 可 採 計 40 年 ( 五 ) 支 領 月 退 休 金 之 條 件 : 1. 月 退 休 金 起 支 年 齡 (85 制 ) (1) 任 職 滿 25 年 者 :60 歲 36

40 (2) 任 職 滿 30 年 者 :55 歲 2. 未 達 月 退 休 金 起 支 年 齡 者, 就 下 列 方 式 擇 一 支 領 (1) 展 期 月 退 休 金 : 先 行 退 休 至 年 滿 60 歲 或 55 歲 之 日 起 領 取 月 退 休 金 (2) 減 額 月 退 休 金 : 先 行 退 休, 並 提 前 於 年 滿 60 歲 或 55 歲 前 領 取 月 退 休 金 每 提 前 1 年 減 發 月 退 休 金 4%( 自 60 歲 或 55 歲 往 前 逆 算 年 數 ) 最 多 只 能 提 前 5 年 減 發 20% 參 退 休 新 制 與 後 續 相 關 議 題 之 研 析 公 務 人 員 退 撫 制 度 自 1995 年 7 月 1 日 施 行 新 制 以 來, 若 干 不 合 時 宜 之 處, 相 繼 凸 顯 ; 銓 敘 部 在 面 臨 高 齡 化 少 子 化 社 會 發 展 趨 勢 下, 擬 具 公 務 人 員 退 休 法 修 正 草 案, 先 後 5 度 送 請 立 法 院 審 議, 終 於 完 成 三 讀 修 法 工 作, 自 2011 年 1 月 1 日 修 正 施 行 上 開 公 務 人 員 退 休 法 修 正 後, 對 於 現 階 段 我 國 退 休 制 度 所 面 臨 之 主 要 問 題 雖 可 獲 得 解 決, 但 相 較 於 世 界 各 國 為 因 應 社 經 環 境 變 遷 所 採 取 之 相 關 改 革 趨 勢, 仍 屬 保 守 謹 分 別 研 析 如 次 : ( 一 ) 退 休 給 與 機 制 之 問 題 仍 繼 續 存 在 檢 視 我 國 現 行 公 務 人 員 退 休 給 與 機 制, 仍 存 有 下 列 問 題 : 1 大 多 數 人 仍 然 過 早 支 領 月 退 休 金 7 以 我 國 人 口 結 構 老 化 趨 勢 觀 之,2011 年 我 國 65 歲 以 上 老 人 占 總 人 口 之 比 例 已 達 10.9%, 老 化 指 數 較 美 國 紐 西 蘭 及 其 他 亞 洲 國 家 為 高 觀 諸 加 拿 大 CPP 計 劃 及 英 國 之 Nuvos 計 劃 所 規 範 之 退 休 金 起 支 年 齡 均 為 65 歲, 丹 麥 ATP 計 劃 甚 至 將 退 休 金 起 支 年 齡 延 後 為 67 歲 ; 相 較 之 下, 我 國 現 行 退 休 法 雖 已 將 任 職 25 年 自 願 退 休 者, 其 月 退 休 金 起 支 年 齡 由 原 50 歲 延 後 至 60 歲, 但 因 年 資 30 年 以 上 者, 7 依 內 政 部 2012 年 統 計 通 報 指 出, 我 國 自 82 年 起 邁 入 高 齡 化 社 會 以 來,65 歲 以 上 老 人 所 占 比 例 持 續 攀 升,2011 年 底 已 達 10.9%, 老 化 指 數 為 72.2%, 近 3 年 間 已 大 升 10.7 個 百 分 點 2011 年 老 化 指 數 雖 仍 較 加 拿 大 歐 洲 各 國 南 韓 及 日 本 等 為 低, 但 較 美 國 紐 西 蘭 及 其 他 亞 洲 國 家 為 高 37

41 仍 可 提 早 在 55 歲 開 始 支 領 月 退 休 金, 所 以 實 際 上 大 多 數 人 仍 可 在 55 歲 至 60 歲 間 支 領 月 退 休 金, 支 領 年 限 仍 長 達 23 年 至 27 年, 較 之 美 國 和 英 國 等 其 他 先 進 國 家, 我 國 公 務 人 員 支 領 月 退 休 金 之 年 齡 仍 然 過 早, 也 因 此 造 成 政 府 及 退 撫 基 金 沈 重 之 財 務 壓 力 2 年 金 給 付 計 算 方 式 及 給 付 水 準 應 合 理 調 整 加 拿 大 公 部 門 服 務 人 員 年 金 法 退 休 金 計 算 公 式 係 以 連 續 最 高 5 年 薪 資 平 均 數 計 算 ; 韓 國 之 公 務 人 員 退 休 年 金 則 係 以 最 後 3 年 平 均 月 薪 作 為 計 算 標 準 ; 英 國 甚 至 改 以 公 務 人 員 終 身 平 均 工 作 薪 資 為 退 休 金 計 算 標 準 觀 諸 我 國 現 行 退 休 給 付 之 計 算 基 準, 是 以 公 務 人 員 最 後 在 職 之 本 俸 作 為 計 算 基 準, 日 後 給 付 的 水 準 也 是 隨 著 現 職 公 務 人 員 之 俸 給 調 整 計 算 亦 即 退 休 金 之 給 付 並 未 完 全 扣 合 反 應 公 務 人 員 整 個 公 務 生 涯 之 繳 費 紀 錄, 除 造 成 退 休 所 得 偏 高 之 現 象 外, 亦 導 致 政 府 與 退 撫 基 金 沉 重 之 財 務 負 擔 3 退 休 所 得 替 代 率 仍 屬 偏 高 由 於 1995 年 7 月 1 日 新 舊 制 前 後 年 資 計 給 退 休 金 之 標 準 不 同, 舊 制 年 資 係 第 1 年 至 第 15 年 每 年 給 與 5%, 自 第 16 年 起 每 年 給 與 1% ( 前 段 高 於 後 段 ), 新 制 年 資 係 每 任 職 1 年 給 與 本 ( 年 功 ) 俸 2 倍 之 2% ( 亦 即 每 1 年 給 與 4%, 較 舊 制 第 16 年 起 之 給 與 為 高 ), 致 現 階 段 兼 具 新 舊 制 年 資 之 退 休 人 員 所 具 第 1 年 至 第 15 年 之 舊 制 年 資 得 按 每 年 5% 之 標 準 計 算, 新 制 年 資 又 得 依 每 年 4% 之 標 準 計 算, 爰 相 較 於 全 部 年 資 以 舊 制 標 準 計 算 或 全 部 年 資 以 新 制 標 準 計 算 者, 其 退 休 所 得 確 屬 偏 高 如 以 102 年 退 休 且 服 務 年 資 30 年 之 非 主 管 公 務 人 員 為 例, 其 退 休 所 得 替 代 率 可 高 達 每 月 薪 資 之 90% 以 上 此 與 前 述 英 國 德 國 及 瑞 典 等 國 家 所 得 替 代 率 平 均 值 在 50% 以 下, 差 距 甚 大 38

42 4 採 行 確 定 給 付 制, 致 政 府 及 退 撫 基 金 負 擔 之 退 休 金 準 備 責 任 仍 屬 沈 重 我 國 公 務 人 員 退 休 給 與 制 度 雖 已 由 過 去 國 家 恩 給 制 轉 變 成 由 政 府 與 公 務 人 員 共 同 提 撥 費 用 之 共 同 儲 金 制 ; 惟 就 退 休 給 與 機 制 之 觀 點 探 討, 由 於 兩 種 制 度 均 係 採 確 定 給 付 制, 以 致 在 舊 制 年 資 部 分, 政 府 仍 須 負 擔 退 休 人 員 舊 制 年 資 之 退 休 金 與 優 惠 存 款 利 息 差 額 ; 在 新 制 年 資 部 分, 政 府 除 須 負 擔 現 職 人 員 公 提 部 分 之 退 撫 基 金 外, 尚 須 負 最 後 支 付 保 證 責 任 由 上 顯 見 在 確 定 給 付 制 下, 政 府 及 退 撫 基 金 負 擔 之 退 休 金 準 備 責 任 仍 然 十 分 沈 重 ( 二 ) 現 行 公 務 人 員 退 休 金 準 備 機 制 存 有 一 定 風 險 1995 年 7 月 1 日 將 退 撫 經 費 之 籌 措 方 式 由 政 府 編 列 預 算 支 付 之 恩 給 制 改 由 政 府 與 公 務 人 員 按 月 提 撥 費 用 建 立 退 撫 基 金 支 付 之 共 同 提 撥 制, 對 於 退 撫 經 費 來 源 之 穩 固 雖 有 助 益, 但 實 際 上, 現 行 退 撫 基 金 之 財 務 結 構 卻 存 在 若 干 隱 憂 以 下 謹 分 就 收 入 面 及 支 出 面 探 討 如 下 : 1 收 入 面 : 退 撫 新 制 建 立 之 初, 為 使 該 制 度 能 順 利 推 動 及 避 免 立 即 造 成 各 級 政 府 及 公 務 人 員 大 幅 撥 繳 退 撫 基 金 負 擔, 因 此, 將 法 定 提 撥 率 定 為 8% 至 12%, 並 先 按 最 低 提 撥 率 8% 提 撥 雖 自 2006 年 起 已 依 12 % 提 撥, 惟 依 據 基 金 管 理 會 辦 理 之 5 次 精 算 結 果 ( 如 下 表 ), 公 教 軍 各 類 人 員 最 是 提 撥 率 分 別 為 42.65% 47.77% 及 39.65%, 與 現 行 提 撥 費 率 12% 相 較, 仍 為 不 足 額 提 撥 換 言 之, 現 行 退 撫 基 金 法 定 提 撥 率 仍 與 基 金 管 理 會 精 算 結 果 之 最 適 提 撥 率 相 差 甚 多, 致 無 法 解 決 退 撫 基 金 收 支 失 衡 問 題 39

43 表 12: 軍 公 教 人 員 退 撫 基 金 最 適 提 撥 率 精 算 結 果 一 覽 表 最 適 提 撥 率 身 分 別 第 1 次 第 2 次 第 3 次 第 4 次 第 5 次 精 算 精 算 精 算 精 算 精 算 公 務 人 員 15.50% 26.40% 31.10% 40.66% 42.65% 教 育 人 員 17.90% 28.60% 33.10% 42.32% 47.77% 軍 職 人 員 21.90% 32.00% 36.30% 36.74% 39.65% 資 料 來 源 :2014 年 2 月 21 日 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 第 5 次 精 算 報 告 書 2 支 出 面 : 由 2002 年 至 2013 年 之 近 12 年 統 計 資 料 觀 之, 公 務 教 育 軍 職 三 類 人 員 退 休 人 數 均 呈 現 逐 年 增 加 之 趨 勢 8, 退 撫 基 金 支 出 占 收 入 比 例 亦 呈 現 逐 年 遞 增 之 趨 勢 由 於 人 口 結 構 老 化, 國 人 平 均 餘 命 延 長, 致 退 撫 基 金 給 付 年 限 隨 之 增 長, 亦 將 增 加 退 撫 基 金 未 來 給 付 壓 力 以 退 撫 基 金 102 年 統 計 年 報 資 料 顯 示, 公 教 軍 三 類 人 員 支 領 月 退 休 金 平 均 年 齡 分 別 為 55.2 歲 歲 及 歲, 比 較 2012 年 及 2001 年 臺 閩 地 區 平 均 餘 命 統 計 表, 退 休 後 支 領 月 退 休 金 餘 年 已 分 別 增 加 1.88 年 1.91 年 及 1.93 年 由 於 未 來 退 撫 基 金 收 入 增 加 有 限, 而 基 金 給 付 支 出 仍 逐 年 快 速 成 長, 如 未 有 合 理 的 制 度 性 調 整, 除 影 響 退 休 制 度 的 根 基 與 退 撫 基 金 的 財 務 健 全 外, 長 期 收 支 失 衡 恐 致 退 撫 基 金 短 期 內 將 用 罄 破 產, 勢 將 造 成 退 撫 基 金 撥 繳 責 任 在 不 同 世 代 間, 產 生 不 公 平 財 務 移 轉 之 不 合 理 現 象 8 依 據 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 2014 年 5 月 1 日 統 計 資 料 顯 示, 軍 公 教 人 員 近 3 年 退 休 人 數 分 別 為 : 公 務 人 員 2011 年 度 10,361 人 2012 年 度 10,527 人 2013 年 度 9,816 人 ; 教 育 人 員 2011 年 度 5,560 人 2012 年 度 5,774 人 2013 年 度 5,213 人 ; 軍 職 人 員 2011 年 度 13,096 人 2012 年 度 15,027 人 2013 年 度 17,078 人 40

44 第 四 節 小 結 經 初 步 彙 整 並 檢 視 各 國 與 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 之 相 關 文 獻 資 料, 發 現 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 雖 已 於 2011 年 1 月 1 日 完 成 階 段 性 之 修 法 工 程, 但 在 現 行 仍 採 確 定 給 付 制 之 給 與 機 制 及 退 撫 基 金 提 撥 率 不 足 反 映 正 常 提 撥 率 等 情 形 下, 縱 使 退 休 制 度 已 進 行 改 革, 卻 無 法 進 行 根 本 性 之 變 革, 致 仍 存 留 諸 多 待 解 決 之 問 題 因 此, 本 研 究 藉 由 觀 諸 目 前 世 界 各 國 公 部 門 之 退 休 年 金 制 度, 再 回 頭 審 視 我 國 現 行 公 務 人 員 的 退 休 給 與 機 制, 期 望 能 從 各 國 退 休 制 度 之 改 革 途 徑 與 策 略 中 汲 取 經 驗 與 啟 發, 其 究 係 採 取 參 數 改 革 (parametric reform) 抑 或 結 構 式 改 革? 係 由 行 政 機 關 主 導 或 是 設 立 專 責 研 究 機 構? 又 如 何 進 行 協 商 與 對 談, 以 避 免 既 得 利 益 者 之 反 彈 與 衝 突 等? 以 上 種 種 面 向, 均 為 本 研 究 所 欲 探 討 之 範 圍 與 目 的, 並 希 能 超 越 傳 統 線 性 思 考 的 框 架, 就 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 外 來 改 革 方 向 作 整 體 性 的 規 劃, 提 供 政 府 未 來 退 休 制 度 改 革 規 劃 研 議 之 參 考 41

45 第 三 章 研 究 設 計 第 一 節 研 究 方 法 本 研 究 主 要 採 取 的 研 究 方 法 是 文 獻 分 析 法 及 參 與 觀 察 法, 藉 由 蒐 集 各 國 退 休 制 度 改 革 相 關 文 獻 資 料 進 行 歸 納 整 理, 並 與 我 國 退 休 制 度 之 現 況 作 比 較 分 析, 另 從 參 與 者 之 角 度 分 別 以 制 度 面 政 治 面 社 會 面 及 法 制 面 等 不 同 面 向 審 慎 檢 視 我 國 退 休 制 度 改 革 之 過 程, 進 而 釐 清 改 革 成 敗 之 關 鍵 因 素 壹 文 獻 分 析 法 文 獻 分 析 法 係 蒐 集 與 議 題 相 關 之 各 類 書 籍 政 府 部 門 出 具 或 委 託 研 究 報 告 學 者 專 家 研 究 報 告 碩 博 士 論 文 期 刊 各 類 組 織 之 文 件 紀 錄 或 統 計 資 料 報 章 雜 誌 新 聞 等 加 以 系 統 性 的 分 析 與 研 討, 經 由 歸 納 與 論 證 之 後, 作 為 研 究 結 果 之 依 據 的 一 種 研 究 方 法 本 研 究 主 要 係 針 對 退 休 制 度 及 年 金 改 革 等 議 題, 蒐 集 國 內 外 相 關 書 籍 學 術 期 刊 碩 博 士 論 文 官 方 資 料 與 研 究 報 告 等 文 獻, 以 及 取 得 我 國 退 休 制 度 歷 次 改 革 過 程 之 政 策 規 劃 會 議 紀 錄 等 一 手 資 料, 透 過 相 關 文 獻 資 料 的 閱 讀 探 討 與 分 析, 彙 整 歸 納 各 國 退 休 制 度 主 要 面 臨 的 問 題 與 挑 戰, 以 及 所 採 行 之 因 應 措 施 與 實 施 經 驗, 分 析 其 改 革 成 功 之 原 因 與 關 鍵, 並 採 行 比 較 研 究 途 徑, 對 照 我 國 社 經 環 境 及 人 口 結 構 等 變 遷 趨 勢, 嘗 試 從 不 同 利 害 關 係 人 之 立 場 與 觀 點 予 以 探 析 尋 求 共 識, 並 釐 清 退 休 制 度 改 革 成 敗 之 關 鍵 因 素, 進 而 對 未 來 改 革 方 向 提 出 建 議 貳 參 與 觀 察 法 參 與 觀 察 法 主 要 特 徵 為 觀 察 者 成 為 被 觀 察 團 體 中 的 一 員, 參 與 活 動 或 生 活, 一 方 面 扮 演 參 與 者 的 角 色, 另 一 方 面 扮 演 觀 察 者 的 角 色 因 此, 觀 察 者 不 被 視 為 42

46 局 外 人, 可 以 維 持 觀 察 時 的 自 然 情 境, 而 且 被 觀 察 者 較 不 會 防 衛 自 己, 其 所 表 現 出 來 的 行 為 也 就 較 具 真 實 性 參 與 觀 察 研 究 的 優 點, 主 要 在 於 較 易 獲 得 真 實 的 直 接 資 料 及 可 以 減 少 被 觀 察 者 的 反 作 用 效 果, 所 得 研 究 結 果 往 往 具 有 較 高 的 應 用 性 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 的 主 管 機 關 為 考 試 院 銓 敘 部 作 者 自 1997 年 起 於 銓 敘 部 退 撫 司 服 務 迄 今 已 逾 17 年, 其 間 經 歷 了 2006 年 的 公 務 人 員 退 休 所 得 合 理 化 調 整 方 案 2011 年 的 公 務 人 員 退 休 法 改 革 及 2013 年 的 年 金 改 革 法 案, 從 政 策 研 擬 規 劃 邀 集 學 者 專 家 軍 公 教 團 體 代 表 召 開 數 十 場 次 之 公 聽 會 與 座 談 會 均 直 接 參 與 外, 亦 參 加 考 試 院 行 政 院 與 立 法 院 歷 次 所 召 開 之 審 查 會 與 協 商 會 議 以 參 與 者 的 角 度 觀 察, 研 析 此 一 議 題, 可 以 對 公 務 人 員 退 休 制 度 作 相 當 完 整 與 深 入 的 研 究 此 外, 銓 敘 部 主 管 我 國 公 務 人 員 退 休 法 制 事 項, 其 所 屬 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 負 責 軍 公 教 退 休 基 金 的 經 營 管 理, 擁 有 國 內 最 即 時 最 完 整 的 退 休 制 度 及 基 金 營 運 相 關 文 獻 資 料 各 項 專 案 研 究 報 告 及 退 休 統 計 資 訊 等, 作 為 研 究 分 析 之 基 礎 及 驗 證, 實 為 完 成 本 研 究 獨 特 而 有 利 的 條 件 43

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