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密鸣平
7 years ago
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1 在公路工程造价管理暂行办法宣贯培训会的讲话吴德金 (2016 年 11 月 1 日 ) 同志们 : 按照部年度工作计划, 我们组织公路工程造价管理暂行办法宣贯培训, 主要目的是站在公路可持续健康发展的角度, 研究探讨如何做好新形势下的公路造价工作, 交流经验, 分析形势, 明确任务, 共同推动公路造价管理工作再上新台阶刚才技术管理处张慧彧同志介绍了办法的制定背景关键条款内涵, 广东云南福建贵州四位省厅领导分别从造价全过程管理规章制度建设信用管理以及数据管理等方面介绍了宝贵经验下面, 我谈三点意见 : 一充分肯定公路造价管理工作取得的成绩公路工程造价管理, 同质量安全进度共同构成工程建设项目管理的四大任务, 是集政策性技术性经济性为一体的工作, 贯穿于公路建设管理全过程, 渗透在工程建设的每一个环节, 对保障质量安全维护市场秩序和公众利益提高投资效益节约社会资源等都有着直接影响近年来, 我国公路建设持续快速发展, 成就举世瞩目, 这离不开造价管理工作的有力保障与此 1

2 同时, 造价管理工作本身也在公路事业发展中不断完善和进步, 取得了显著成绩 : 一是规章制度逐步完善各省区市以本地实际需求为导向, 率先制定了一些地方造价管理制度, 比如云南省以省政府令颁布了云南省交通运输工程造价管理办法, 北京山西辽宁吉林山东四川陕西青海等省级交通运输主管部门也纷纷出台了相关管理制度各地的积极探索和先行先试, 有力推动了造价管理工作法治化, 为部制定办法奠定了良好基础在各地实践探索的基础上, 在部路网中心职业资格中心等单位的共同协作下, 历时三年, 经过广泛调查研究和充分征求意见, 多次修改完善, 部于今年正式颁布实施了公路工程造价管理暂行办法, 作为行业规章, 从国家层面完善了公路工程造价管理制度体系, 明确了各方职责和权利义务, 确定了监管机制, 为公路工程造价管理有法可依遵章守规提供了制度保障二是标准体系日益健全在实践探索过程中, 各地各单位及时分析工程建设和养管工作中出现的问题, 总结提炼经验, 紧跟发展形势要求, 适应管理职能转变, 不断补充和完善造价标准体系, 加快造价标准制修订频率, 增列和更新了一系列计价标准, 以更好地满足全过程造价管理需求目前, 我们已经基本建立了建设项目造价文件编制规范基本建设项目投资估算编制规范基本建设项目概算预算编制规范工程量清单计价规范建设项目决算编制规范公路养护预算编制导则等全过程造价标准体 2

3 系, 涵盖了工程建设和养护管理各个阶段其中, 龙头标准公路工程建设项目造价文件编制导则即将发布, 以解决工程建设各阶段造价文件衔接等问题同时, 各地也结合本地实际和管理需要, 组织制定了大量的补充规定和补充定额, 发布了材料指导价格信息等地方计价依据三是造价控制成效显著各地普遍推行了重点环节造价审查制度, 有的省份还实现了全过程的造价审查, 对科学确定工程造价合理监管资金使用发挥了重要作用部分省份开展了投标控制价工程变更价差调整等造价审查工作部分省份严格执行公路工程竣( 交 ) 工验收办法相关规定, 开展工程决算审查, 在工程竣工验收前先行把关, 及时发现问题, 及时纠正错误, 树立了行业威信, 维护了行业形象湖南广东云南等省份还开展了造价监督检查工作, 促使相关单位落实造价管理责任, 确保建设资金得到有效监管四是管理能力稳步提升在各省级交通运输主管部门的推动下, 各地基本都成立了省级造价管理机构, 浙江河南广东四川云南等省份还建立了地市级造价管理机构健全的机构设置和人力物力投入, 为造价管理工作提供了良好的基础保障, 为交通运输主管部门依法履职提供了重要支撑各地造价管理机构在建设项目前期工作时间紧任务重的情况下, 迎难而上, 主动作为, 创新工作方式方法, 及时提出造价审核意见, 为工程管理保驾护航积极应用信息技术, 打通信息壁垒, 整合数据资 3

4 源, 通过大数据分析, 大力提升以数据管理为核心的造价管理工作水平和能力据统计, 目前全国已有 17 个省份建立了公路工程造价信息系统, 在确保造价文件编制质量提高计价准确性提升造价信息服务能力提高造价管理效率等方面发挥了重要作用应该说,30 多年的公路大发展成就, 离不开造价管理者的努力造价管理工作也在公路大发展中不断探索成长, 日臻成熟完善二充分认识公路造价管理工作面临的形势和存在的问题杨传堂书记在上半年工作总结中指出, 当前交通运输发展的积极因素不断增多, 但企稳向好的基础仍不牢固, 风险挑战不容忽视, 可持续发展的能源资源环境约束日益突出, 新情况新问题新矛盾不断涌现, 新技术新模式新业态对改善行业管理提出新挑战李小鹏部长在听取公路局工作汇报时也指出, 公路交通要在实现四个全面战略布局中发挥积极作用十三五时期是全面建成小康社会的决战时期, 仍是交通运输发展的重要战略机遇期和发展的黄金期, 公路交通还要在推进供给侧结构性改革促投资促消费稳增长中继续发挥重要作用 ( 一 ) 公路建设将继续保持较大建设规模, 造价管理将是行业降本增效的关键目前我国公路建设已经从平原进入山区和高寒高海拔地区, 地形地质条件复杂, 环境恶劣, 建设难度大, 困难多, 建设成本 4

5 不断攀升, 资金紧缺的矛盾日益突出, 引起社会各方高度关注为支撑国家战略实施, 需要加快中西部地区通道建设, 进一步完善一带一路京津冀长江经济带等重点区域高速公路网络, 到十三五末全国高速公路总里程要达到 15 万公里, 其中国家高速公路将建设 3.18 万公里, 国家高速公路网建成率达到 90% 以上此外, 普通干线公路建设任务同样艰巨根据国家公路网规划, 普通国道总规模将从 10.8 万公里调增到 26.5 万公里, 总量翻番普通省道规模也有较大调整, 这其中有很大部分是从原农村公路上调整过来的, 原有道路技术等级偏低, 迫切需要提级改造十三五期, 西部地区重点加强低等级国道升级改造提升国道网等级结构, 东中部地区重点加强局部瓶颈路段改造提升国道服务品质要完成以上任务, 现有的车购税资金加上地方的财政投入是远远不够的在建设资金紧张建设任务艰巨的情况下, 就要靠我们造价管理来精打细算, 给我们看好有限资金的门, 优化干线公路升等改造项目造价管理, 用好用活有限资金提升建设品质, 这就要求在成本控制上斤斤计较, 工程建设上精益求精 ( 二 ) 养护管理进入高峰期, 造价管理将是预算管理的重要依据截至 2015 年底, 全国公路总里程达到万公里, 随着使用年限的推移, 已经进入到周期性的养护高峰期, 养护工程任务日益加重但燃油税增量资金提供却较为有限, 资金缺口不断 5

6 加大, 养护管理方面的任务甚至比公路建设更为艰巨, 造价管理既要承担量入为出的尺码, 同时也是我们争取预算管理的重要砝码一方面, 收费公路运营管理费用养护费用等支出引发社会热议, 特别是运营管理支出超过养护工程支出更是引发媒体和公众的质疑, 钱去哪了运营管理成本是否偏高是否存在养人不养路等问题成为社会关注的焦点我们使用的是纳税人的钱, 就应该给社会有个交代造价管理就是我们开源节流控制养护管理支出降低整体运营成本的重要手段, 通过细化定额规范管理来向公众交出一本明白账, 让社会了解我们究竟该花多少钱花了多少钱另一方面, 普通国道的养护资金来源于费改税财政转移支付和地方财政资金, 更需要有相关造价标准作为申报年度预算的依据传统养护模式下, 计划经济色彩还比较浓, 缺失科学的养护定额和造价办法, 养护计划靠拍脑袋, 投资安排拆东墙补西墙, 最后的结果是入不敷出十三五推动公路养护从传统模式向现代模式转变, 关键一条就是抓住养护造价管理这个牛鼻子, 推进养护科学决策, 千方百计降低养护成本, 提高养护资金使用效率此外, 我局负责切块管理的安防工程危桥改造地质灾害处置等一般公路建设项目, 每年车购税投资一百多亿元, 在支出分配上不同于重点项目采用的项目法 ( 计划和预算随项目直接下达 ), 而是采用因素法切块下达地方, 给地方以更大 6

7 的分配空间和灵活性这些项目由于单体工程量小缺少计费依据, 往往忽视建设管理和造价控制, 反而容易出现资金使用上不规范的问题但这些项目又是直接关系老百姓切实利益的民生工程, 是交通运输部门为民服务的具体体现, 更应该加强监督管理, 在成本控制和资金使用上更加严格, 建立资金分配和使用绩效评价机制, 确保把民生实事办好另外, 还有每年补助地方的 3 亿元公路灾毁抢通保通资金, 也要加强资金使用管理这里提醒大家注意一点, 由于全国东中西部经济发展差距较大, 各地公路养护管理体制不同模式多样, 完成同一项目所需的资金差异较大, 造价管理既要统一指标和原则, 又要因地制宜放活部分造价依据, 但科学合理依规仍是不可逾越的底线 ( 三 ) 工程造价管理失之于宽, 亟待加强造价控制在前些年实际运作过程中, 我们存在着重视发展速度和规模, 忽视造价管理等问题在项目可行性研究阶段, 投资估算与工程实际所需投资时常出现较大差距究其原因 : 一是部分项目的可研批复周期较长, 相关成果没有及时更新, 待科研批复时实际建设条件已发生较大变化, 投资估算不能满足实际建设需要 ; 二是部分项目急于完成项目立项, 科研深度不足, 回避科研阶段应解决的问题, 给工程设计和实施造成了较大风险在设计阶段, 应该通过对工程方案的比选, 把握工程技术特点, 确定工程规模, 合理控制初步设计概算和施工图预算但是我们发现, 很多项目在上报的初步设计概算均以较批复估算增加 7

8 10% 为目标, 人为做大项目概算在国家重点公路建设项目初步设计审批中, 我们时常发现部分项目上报概算较批复估算增加 9.98% 9.96% 等现象, 将工程造价控制形同数字游戏在项目实施阶段, 各地造价管理主要通过招标限价和合同价进行控制但我们发现在实际工程管理中常以设计变更为手段, 工程实际支付费用远大于合同价在竣工验收阶段, 项目完成工程决算并经审计确认是工程办理竣工验收的前置条件目前, 部分项目因实施中疏于造价管理造成决算超概算而不能通过审计, 导致项目竣工验收滞后此外, 部分项目对附属工程重视不够, 不能通过环保水保等专项验收, 也制约了项目竣工验收工作据统计, 目前已通车未验收的国家重点公路建设项目超过 230 个, 总里程约 2.34 万公里 ( 四 ) 市场监管依然面临诸多问题, 造价管理是规范市场主体行为的重要因素造价管理不仅是项目建设单位对项目管理的主要内容, 同时也是交通运输主管部门对公路建设行业监管的内容之一, 当前公路建设中存在的质量与安全管理, 招标投标, 分包管理, 合同履约等方面的问题, 往往都与造价相关近两年部开展公路建设市场专项整治和今年进行公路建设市场督查, 发现的主要问题有 : 设计变更方面一是个别省份设计变更管理细则与部制度规定不一致 ; 二是设计变更未按规定程序审批, 部分较大重大设计变更未按规定报省级交通运输主管部门审批 ; 三是变更审批滞 8

9 后 ; 四是变更管理台账不清晰 ; 五是变更申报资料不规范, 存在以会议纪要代替变更审批文件等问题招投标方面一是招标条件设置不合理, 限制了市场准入, 资格条件设置门槛过高或过低 ; 二是未严格履行招标程序, 个别项目在初步设计批复之前已开展施工招标, 不符合有关规定三是围标串标问题仍然存在, 审计署今年转送了陕西某工程项目建设期间有关围标串标问题的线索, 省厅及部核查后对涉案的 12 家单位进行了严肃处理, 部也在全国范围内进行了通报, 各省份在市场监管中也有诸多对围标串标处理的案例四是在招标公告发布投标保证金收取评标过程监督评标结果公示等环节仍存在不够规范的问题合同履约方面一是中标单位人员履约率低, 与投标承诺差距大的现象普通存在 ; 二是存在劳务分包代替专业分包, 分包合同管理不规范问题信用管理方面一是部分省份信用评价规则与部不一致 ; 二是项目法人开展信用评价不规范, 部分项目法人未按部评价规则对从业企业进行全面评价, 扣分依据单一, 流于形式三是信用信息录入不够全面及时, 信用台账管理不规范项目管理方面一是项目法人确定程序不规范, 个别经营性公路建设项目法人未经公开招标确定, 仅由省厅发文将项目法人进行了变更, 不符合有关规定二是项目管理机构人员不到位, 数量资历不满足要求 9

10 ( 五 ) 财税体制改革不断深化, 造价管理要紧跟政策调整需要新修改的预算法国务院关于深化预算管理制度改革的决定, 以及中办国办关于进一步推进预算公开工作的意见, 建立了预决算公开的法律和制度框架, 推行预决算全面公开强化预算监督, 是打造阳光财政, 促进透明政府法治政府廉洁政府建设的重要保证, 这就要求我们无论是公路建设资金, 还是公路养护资金, 凡有财政资金的都要纳入预算管理, 遵循预算公开原则, 接受社会监督财政部国家税务总局今年发布关于全面推开营业税改增值税试点的通知, 要求 2016 年 5 月 1 日起全面实施营改增, 财政部最新发布的基本建设财务规则政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法等一系列的国家财税政策, 都和公路造价管理工作紧密相关, 要求我们准确把握改革精神, 落实改革要求三扎实推进公路造价管理工作再上新台阶部领导对造价管理工作高度重视, 在部务会审查通过公路工程造价管理暂行办法时, 明确要求我们全力做好办法的推进实施工作, 同时要将造价管理推行到公路建设养护管理和服务的全过程, 实现造价管理对公路建管养服全覆盖我们要全面深刻理解和把握公路工程造价管理暂行办法的内涵要义, 从提高公路建管养服科学管理水平, 全面提升公路发展效能的高度认识和抓好贯彻落实做好公路造价管理工作, 对于有效控制投资科学确定技术方案合理采用施工工艺杜绝工程浪费以及 10

11 降低融资成本都具有重要意义, 对于工程建设领域廉政监督和风险防控也有着重要作用各单位要以公路工程造价管理暂行办法出台为契机, 统一思想凝聚共识注重统筹, 明确工作思路和重点任务, 结合各地实际找准着力点和突破方向, 加快公路造价管理体系建设, 推动公路造价管理全覆盖这里, 我着重强调几点 : ( 一 ) 全面贯彻落实办法要求, 切实做到履职尽责交通运输主管部门要加强监督管理全面系统的梳理本地公路工程建设和养护管理的各环节造价业务需求, 统筹制定推进本地区造价管理体系建设的工作方案并组织实施, 切实加强对公路工程造价活动的监督检查, 对建设迟缓造成资金沉淀随意变更提高造价疏于管理导致工程报废等典型问题要制定惩戒措施, 形成震慑力, 加强对工程造价信息及工程项目造价执行情况的动态跟踪和分析评估, 及时制定发布造价依据, 及时通报问题并督促整改造价管理机构要提高服务能力以推进事业单位改革为契机, 进一步明晰造价管理机构职能, 在单位性质机构职责人员规模工作经费等方面, 与本地区造价管理工作任务要相适应, 准确定位, 强化服务, 争取支持, 确保专业水平和服务能力不断提高项目建设单位要加强造价控制要切实承担起工程造价控制的主体责任, 主动接受交通运输主管部门的监督检查, 严格履行基本建设程序, 组织做好项目各阶段造价文件的编制, 对造价进行全过程管理和控制, 建立造价管理台账, 及时收集造价信息并开展 11

12 分析和报送工作项目参建单位要加强支持配合设计是重头, 要注重设计方案的技术经济比选, 充分考虑工程质量施工安全和运营养护需要, 科学确定设计方案, 合理计算工程造价, 做好前后阶段造价对比, 加强预控 ; 施工单位应当按照合同约定, 认真编制工程计量与支付工程结算等造价文件 ; 各单位要积极配合交通运输主管部门及造价管理机构开展的监督检查造价依据修订等工作, 建立良好的互动机制, 促进造价管理工作不断进步 ( 二 ) 全面加强法规制度建设, 确保符合法治要求造价管理事关工程全局, 责任重大, 涉及方方面面, 牵一发而动全身, 来不得丝毫马虎和随意, 必须要用制度进行刚性约束, 确保造价管理工作始终保持在法治轨道上各地交通运输主管部门要依据公路工程造价管理暂行办法, 结合本地实际, 尽快制定相关实施细则要进一步明确工程造价监督管理的承担部门和实施单位, 强化落实责任 ; 进一步细化监督检查的对象环节和任务, 强化过程监督 ; 进一步规定全过程管理和控制流程, 强化各阶段衔接 ; 进一步规定造价信息采集报送的主体内容和时限, 强化数据管理 ; 进一步规定信息公开的主体流程和内容, 强化社会监督要积极探索实施信用管理, 前不久, 李小鹏部长在信用交通网站开通仪式上提出, 逐步完善行业信用法规制度和标准规范, 以制度的力量培养诚信的自觉, 营造行业清风正气在造价管理工作中, 要逐步建立健全公路造价从业人员信用体系, 并把造价工作情况纳入建设单位勘察设计单位施工单位造 12

13 价咨询单位等各相关从业单位的信用评价中, 把造价编制审查等从业人员的专业服务能力评价纳入到其行业信用评价中, 形成有效的社会监督机制, 建立守信奖励和激励, 失信约束和惩戒制度, 构建一处失信处处受限的信用惩戒大格局 ( 三 ) 全面加强技术标准建设, 不断充实计价依据造价技术标准是造价管理的基础要加强标准管理指导着重解决标准之间协调性不够指导性不强等问题, 构建科学合理层次清晰全面覆盖包容开放的造价标准体系要加快重点标准制定加快公路工程造价文件编制导则出台, 加快公路工程基本建设项目概算预算编制办法及配套定额的修订, 加快公路工程养护预算导则的制定要加强地方标准制定地方标准是行业标准的补充, 是标准体系中不可或缺的组成部分, 要发挥地方标准区域性针对性和拓展性的特点, 作为工程造价的补充依据, 同时, 具有共性的内容要及时提升为行业标准, 指导全局要及时修订完善标准结合标准使用过程中发现的问题和情况, 及时组织更新修订相关内容, 建立标准全面修订和局部修订相结合的调整机制, 及时修订不符合市场实际的内容, 提高标准时效性 ; 对估算指标概预算定额等计价标准的修编要逐步建立动态修订机制 ; 针对政策市场的变化要形成联动机制, 及时研究对策, 为合理计价及时提供依据 ( 四 ) 全面加强监管, 提高建设市场规范化水平健全公路建设市场监管相关制度, 强化制度贯彻落实根据部有关规章和 13

14 文件, 出台完善公路工程分包管理办法实施细则招标投标管理办法实施细则等规章制度, 进一步加强对公路建设项目招标投标活动等方面的管理严格执行基本建设程序按照公路建设市场管理办法等有关规定, 严格执行设计变更审批施工许可等审批程序, 确保工程建设合法合规规范招标投标行为, 加强招投投标监管贯彻实施部公路工程建设项目招标投标管理办法, 规范招标方式招标流程招标备案资格条款合同条款设置等 ; 最大限度利用全国和省级公路建设市场信用信息管理系统中的信息数据, 加大招标投标信息公开力度, 积极探索电子招投标, 确保招标投标活动公平公正规范有序规范信用评价工作及时修订省评价规则, 保持与部规则一致 ; 规范信用台账, 及时收集和整理信用信息, 落实相关责任人, 规范评价工作流程, 切实提高各项评价依据的可追溯性 ; 加大信息化投入, 积极推进部省信用信息平台互连互通加强转包违法分包和违规设计变更问题治理完善各级设计变更台账, 严格执行变更程序和制度要求, 及时履行变更手续, 切实加强设计变更管理按照部公路工程施工分包管理办法及项目管理实际, 各省级交通运输主管部门应尽快制定实施细则, 鼓励和推进项目阳光分包合法合规分包, 加强分包管理, 确保工程质量提升合同履约和现场管理严格人员变更审批程序和变更审核, 保证现场管理人员力量, 加强施工质量和安全监督, 落实现场管理责任, 提高从业单位履约和项目质量安全管理水平 14

15 ( 五 ) 全面加强收费公路运营成本管理, 提高整体支出绩效水平收费公路运营成本涉及管理费用业务费用和薪酬福利等多个方面, 是社会各界高度关注的热点问题, 直接关系收费公路的社会形象和事业的健康可持续发展各地要给予高度重视, 切实加强对收费公路运营成本的监督管理各地收费公路监督管理部门和经营管理单位要对收费公路运营费用推行定额管理, 科学合理设定定额科目定额标准计算方法和核定方法, 作为运营成本控制的基本依据在总结各地实践经验的基础上, 部也将研究出台收费公路运营定额标准, 通过严格控制运营成本, 促进收费公路行业降本增效 ( 六 ) 全面加强信息平台建设, 切实提高服务能力充分利用互联网大数据云计算等技术, 搭建公路造价管理信息平台, 推进信息资源的整合和开发利用要做好顶层设计统筹规划, 有序实施, 坚决避免出现标准不一致接口不统一导致的不能互联互通的情况发生, 造成工程浪费部路网中心要加快全国公路工程造价管理信息系统建设, 各地要加快本地造价管理信息系统建设, 部省协调, 共同推进要加强数据采集顾名思义, 信息系统就是围绕信息而建而生, 没有数据的信息系统就是一个空中楼阁, 我们行业不乏这样的先例, 因此要重视数据采集, 充分利用已有的数据采集队伍, 丰富数据采集手段, 不断提高数据采集频率和效率要加强数据分析公路造价数据纷繁庞杂, 波动性大, 应深入分析其特征特点, 针对性的开发数据分析和矫正算 15

16 法及程序, 提高数据分析的科学性, 提高公路造价数据的准确度要加强数据共享部省两级应共同开展研究, 建立高效易行的数据共享机制, 彻底打破信息孤岛, 实现闭环的造价信息流, 实现公路造价数据价值和平台效益最大化 ( 七 ) 全面加强人才队伍建设, 为实现造价管理权覆盖提供人才保障要牢牢抓住人这一核心要素, 在人员结构专业结构和素质提升上下功夫, 大力实施从业人员素质提升工程 : 鼓励开展继续教育各单位要高度重视造价人才培养, 加大教育培训投入, 重点对从业人员在政策理解标准掌握专业知识实际技能等方面开展教育培训, 推进工学并举, 拓展教育方式, 丰富培训手段, 提高培训效率和质量积极组织技术交流行业层面, 部将定期组织省际之间的交流活动, 同时还将加强与住建铁路水利市政等行业造价管理部门的横向工作交流, 拓宽视野, 相互借鉴加强从业人员信用管理公路工程造价人员资格虽被取消, 但行业对造价从业人员的职业要求并没有降低, 交通运输主管部门要建立事中事后监管机制, 充分利用信用管理手段加强对从业人员的素质要求同志们, 公路造价管理工作虽然责任重大, 但使命光荣, 在新的起点上, 让我们齐心协力, 勇于探索, 敢于担当, 为交通运输事业科学发展再立新功谢谢大家! 16

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?丽）由广东省城市?划珠江三角洲的建筑市场大有作为陈广言教授 WTO CEPA 10 20 700 300 100 IT 100 2003 4989.9 26 1500 15 13 7821.5 28.7 3940 94 5 10 103419 128.8 69.3 29783 29737 99.84 99.6 95 4 18506 12102 65 203 183 361 361 79 149 133 90 20