生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 同 责 问 题 丨 常 纪 文 引 言 生 态 文 明 体 制 改 革 目 前 已 基 本 告 一 段 落, 正 进 入 生 态 文 明 关 键 领 域 的 改 革 试 点 和 常 规 措 施 的 全 面 落 实 阶 段 中 国 的 经 验 证 明

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1 丨 2016 年第 2 期 生态文明建设评价考核的党政同责问题 常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 北京 摘 要 党政同责是生态文明建设的关键落实手段 评价考核适用于哪些党政机关 如何针对党政机关区别设 计评价考核指标 评价考核的结果如何运用等 是落实生态文明党政同责的也是相当重要的内容 中共 中央和国务院联合发布生态文明建设党政同责评价考核办法 十八届三中全会文件等党的文件和 环境 保护法 等国家法律成为实行党政同责的依据 在角色定位方面 党政同责作为一个保障手段比较稳 妥 在指导思想方面 明确党政系统对生态文明建设的主导作用 强化党政领导干部的生态文明责任意 识 健全党政领导干部的追责体制和机制 在考核对象方面 把党政系统以及相关领导作为考核对象予 以明确 在评价考核指标方面 要区别设计党政两个系统的考核指标体系 在评价考核原则方面 坚持 党统领生态文明建设和党政考核并重的原则 地方党政系统的评价考核应分为年度 中期和离任评价考 核 评价考核结果要能引起党委特别是组织和纪检监察机关的重视 既应对成绩突出的地区和领导干部 给予表彰奖励 也要建立生态补偿 区域限批等损害责任追究制度 健全党政领导干部任内考核责任制 和终身责任制 关键词 党政同责 评价考核 党委 政府 中图分类号 X321 D630 文章编号 文献标识码 A DOI /j.cnki Issues of the Party and Government Accountability in Ecological Civilization Assessment Chang Jiwen ( Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing ) Abstract: The Communist Party and Government Accountability are the key means of implementation of ecological civilization construction. Implementation the ecological civilization is significantly important to make distinctive which government and party agencies apply to the assessment system and also to determine how design different assessment indicators between Party and government organs will be designed and how the assessment results will be applied. If the CPC Central Committee and the State Council jointly prepare the ecological civilization construction assessment, the Party and Government Accountability will have the basis of ThirdPlenary Session of the 18th CPC Central Committee documents and Environmental Protection Law. In terms of role positioning, the Party and Government Accountability, function as support, and rather reliable, Meanwhile, the guidingideology is to define the leading role of the government and party system of ecologicalcivilization construction, in order to strengthen the responsibility sense of party and government leaders, and to improve the Party and Government-Led cadres accountability system and mechanism. Furthermore, the Government, the Party and associated Leaders shall be distinguished as appraisal objects. For assessment indicators, it is necessary to design the two systems of the party and government differently; for the assessment principles, it is necessary to stick to weighing the significance of both, the Party to guide the construction of ecological civilization, the Party and Government Assessment. At last, local Government and Party Assessment system should be divided into the annual, mid-term and outgoing evaluations, the results of which should be perceived as important by the party, particularly the organization and the disciplinary inspection department. On one hand, the regions and leading cadres that make outstanding achievements should be awarded. On the other hand, we need to establish ecological compensation, regional restrictions and other damage accountability system while functioning to improve the assessment system. Key words: the Party and Government Accountability; assessment; Party committee; government 作者简介 常纪文 1971 男 国务院发展研究中心资源与环境 政策研究所副所长 研究员 中国社会科学院法学研究 16 所教授 湖南大学法学院博士生导师 研究方向为环境 政策与法律

2 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 同 责 问 题 丨 常 纪 文 引 言 生 态 文 明 体 制 改 革 目 前 已 基 本 告 一 段 落, 正 进 入 生 态 文 明 关 键 领 域 的 改 革 试 点 和 常 规 措 施 的 全 面 落 实 阶 段 中 国 的 经 验 证 明, 评 价 考 核 是 国 家 政 策 落 地 的 有 力 手 段 在 评 价 考 核 中, 实 行 公 共 事 项 的 党 政 同 责, 实 践 证 明 尤 其 有 用 为 此, 中 央 有 必 要 组 织 力 量 起 草 生 态 文 明 建 设 的 评 价 考 核 办 法 除 了 评 价 考 核 指 标 体 系 的 核 心 内 容 外, 评 价 考 核 适 用 于 哪 些 主 体, 针 对 不 同 评 价 考 核 对 象 设 计 哪 些 不 同 的 评 价 考 核 指 标, 评 价 考 核 的 结 果 如 何 运 用 等, 也 是 相 当 重 要 的 内 容 1 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 实 行 党 政 同 责 的 依 据 1.1 党 和 国 家 的 指 导 文 件 综 合 性 文 件 生 态 文 明 建 设 的 评 价 考 核, 尤 其 是 实 行 党 政 同 责 的 评 价 考 核, 是 在 党 的 十 八 大 之 后 开 始 设 计 推 行 的 党 的 十 八 大 报 告 指 出, 加 强 环 境 监 管, 健 全 生 态 环 境 保 护 责 任 追 究 制 度 和 环 境 损 害 赔 偿 制 度 这 一 阐 述 为 今 后 五 年 乃 至 更 长 时 间 的 生 态 环 境 保 护 改 革 奠 定 了 工 作 基 调 此 后, 党 的 十 八 届 三 中 四 中 和 五 中 全 会 文 件, 都 或 多 或 少 地 涉 及 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 或 者 责 任 追 究 的 问 题 党 的 十 八 届 三 中 全 会 决 定 指 出, 对 限 制 开 发 区 域 和 生 态 脆 弱 的 国 家 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 取 消 地 区 生 产 总 值 考 核 探 索 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 建 立 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制 十 八 届 三 中 全 会 决 定 是 党 的 全 面 改 革 纲 领 性 文 件, 对 于 评 价 考 核 的 差 别 化 评 价 方 法 考 核 对 象 以 及 责 任 形 式 做 出 了 基 本 规 定 党 的 十 八 届 四 中 全 会 决 定 把 党 内 法 规 纳 入 中 国 特 色 社 会 主 义 法 治 体 系, 是 一 个 中 国 特 色 社 会 主 义 法 治 理 论 的 重 大 创 新 全 会 决 定 指 出, 用 严 格 的 法 律 制 度 保 护 生 态 环 境, 加 快 建 立 有 效 约 束 开 发 行 为 和 促 进 绿 色 发 展 循 环 发 展 低 碳 发 展 的 生 态 文 明 法 律 制 度, 强 化 生 产 者 环 境 保 护 的 法 律 责 任, 大 幅 度 提 高 违 法 成 本 ; 建 立 健 全 自 然 资 源 产 权 法 律 制 度, 完 善 国 土 空 间 开 发 保 护 方 面 的 法 律 制 度, 制 定 完 善 生 态 补 偿 和 土 壤 水 大 气 污 染 防 治 及 海 洋 生 态 环 境 保 护 等 方 面 的 法 律 法 规, 促 进 生 态 文 明 建 设 ; 依 法 强 化 损 害 生 态 环 境 等 重 点 问 题 治 理 从 该 规 定 来 看, 中 共 中 央 和 国 务 院 联 合 发 布 对 地 方 党 委 和 政 府 开 展 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 尤 其 是 党 政 同 责 的 联 合 法 规, 是 在 中 国 法 治 体 系 的 创 新 格 局 内 开 展 工 作 的 党 的 十 八 届 五 中 全 会 讨 论 了 十 三 五 规 划 的 建 议, 全 会 决 定 指 出, 以 市 县 级 行 政 区 为 单 元, 建 立 由 空 间 规 划 用 途 管 制 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 差 异 化 绩 效 考 核 等 构 成 的 空 间 治 理 体 系 关 于 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 的 建 议 的 说 明 指 出, 根 据 当 前 资 源 环 境 面 临 的 严 峻 形 势, 在 继 续 实 行 能 源 消 费 总 量 和 消 耗 强 度 双 控 的 基 础 上, 水 资 源 和 建 设 用 地 也 要 实 施 总 量 和 强 度 双 控, 作 为 约 束 性 指 标, 建 立 目 标 责 任 制, 合 理 分 解 落 实 目 标 责 任 制 的 建 立 差 异 化 考 核 模 式 的 采 取, 双 控 手 段 空 间 规 划 用 途 管 制 等 考 核 指 标 的 明 确, 为 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 尤 其 是 党 政 同 责 的 联 合 法 规 出 台, 奠 定 了 技 术 基 础 专 门 性 文 件 党 的 十 八 届 三 中 全 会 以 来, 中 共 中 央 和 国 务 院 联 合 发 布 了 一 些 生 态 文 明 建 设 和 改 革 的 文 件 这 些 文 件, 也 涉 及 生 态 文 明 建 设 的 评 价 考 核 问 题 2015 年 4 月, 中 共 中 央 国 务 院 发 布 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见, 对 评 价 考 核 体 系 的 建 立 和 责 任 追 究 做 出 了 基 本 的 要 求 意 见 指 出 :1 全 面 落 实 主 体 功 能 区 规 划, 健 全 财 政 投 资 产 业 土 地 人 口 环 境 等 配 套 政 策 和 各 有 侧 重 的 绩 效 评 价 考 核 体 系 2 按 照 严 控 增 量 盘 活 存 量 优 化 结 构 提 高 效 率 的 原 则, 加 强 土 地 利 用 的 规 划 管 控 市 场 调 节 标 准 控 制 和 考 核 监 管, 严 格 土 地 用 途 管 制, 推 广 应 用 节 地 技 术 和 模 式 3 健 全 政 绩 考 核 制 度 建 立 体 现 生 态 文 明 要 求 的 目 标 体 系 考 核 办 法 奖 惩 机 制 把 资 源 消 耗 环 境 损 害 生 态 效 益 等 指 标 纳 入 经 济 社 会 发 展 综 合 评 价 体 系, 大 幅 增 加 考 核 权 重, 强 化 指 标 约 束, 不 唯 经 济 增 长 论 英 雄 完 善 政 绩 考 核 办 法, 根 据 区 域 主 体 功 能 定 位, 实 行 差 别 化 的 考 核 制 度 对 限 制 开 发 区 域 禁 止 开 发 区 域 和 生 态 脆 弱 的 国 家 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县, 取 消 地 区 生 产 总 值 考 核 ; 对 农 产 品 主 产 区 和 重 点 生 态 功 能 区, 分 别 实 行 农 业 优 先 和 生 态 保 护 优 先 的 绩 效 评 价 ; 对 禁 止 开 发 的 重 点 生 态 功 能 区, 重 点 评 价 其 自 然 文 化 资 源 的 原 真 性 完 整 性 根 据 评 价 考 核 结 果, 对 生 态 文 明 建 设 成 绩 突 出 的 地 区 单 位 和 个 人 给 予 表 彰 奖 励 探 索 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 和 环 境 责 任 离 任 审 计 4 完 善 责 任 追 究 制 度 建 立 领 导 干 部 任 期 生 态 文 明 建 设 责 任 制, 完 善 节 能 减 排 目 标 责 任 考 核 及 问 责 制 度 严 格 责 任 追 究, 对 违 背 科 学 发 展 要 求 造 成 资 源 环 境 生 态 严 重 破 坏 的 要 记 录 在 案, 实 行 终 身 追 责, 不 得 转 任 重 要 职 务 或 提 拔 使 用, 已 经 调 离 的 也 要 问 责 对 推 动 生 态 文 明 建 设 工 作 不 力 的, 要 及 时 诫 勉 谈 话 ; 对 不 顾 资 源 和 生 态 环 境 盲 目 决 策 造 成 严 重 后 果 的, 要 严 肃 追 究 有 关 人 员 的 领 导 责 任 ; 对 履 职 不 力 监 管 不 严 失 职 渎 职 的, 要 依 纪 依 法 追 究 有 关 人 员 的 监 管 责 任 在 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见 的 指 导 下, 中 共 中 央 国 务 院 于 2015 年 9 月 出 台 生 态 文 明 体 制 改 革 整 体 方 案, 针 对 一 些 关 键 领 域 和 措 施 部 署 改 革 的 措 施, 如 研 究 制 定 可 操 作 可 视 化 的 绿 色 发 展 指 标 体 系 ; 制 定 生 态 文 明 建 设 目 标 评 价 考 核 办 法, 把 资 源 消 耗 环 境 损 害 生 态 效 益 纳 入 经 济 社 会 发 展 综 合 评 价 体 系 ; 根 据 不 同 区 域 主 体 功 能 定 位, 实 行 差 异 化 绩 效 评 价 考 核 评 述 以 上 综 合 性 和 专 门 性 文 件, 按 照 党 内 法 规 制 定 条 17

3 中 国 环 境 管 理 丨 2016 年 第 2 期 丨 Vol.8 No.2 例 的 规 定, 无 论 是 从 名 称 还 是 通 过 程 序 来 看, 均 不 属 于 党 内 法 规, 不 具 备 强 制 性 的 依 据 效 果 尽 管 如 此, 由 于 它 们 属 于 层 级 很 高 的 指 导 性 文 件, 是 党 和 国 家 意 志 的 体 现, 应 当 在 其 他 党 内 法 规 和 国 家 法 律 法 规 中 得 以 落 实 上 述 文 件, 对 于 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 主 要 政 策 性 文 件 的 起 草, 依 据 党 内 法 规 制 定 条 例 第 7 条 规 定 的 制 定 党 内 法 规 应 当 遵 循 下 列 原 则 : 贯 彻 党 的 理 论 路 线 方 针 和 政 策, 均 有 重 要 的 指 导 作 用 中 共 中 央 和 国 务 院, 甚 至 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 完 全 可 以 以 其 为 政 策 依 据, 出 台 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 办 法 1.2 党 的 法 规 和 国 家 法 律 法 规 综 合 性 法 律 法 规 (1) 综 合 性 中 共 中 央 党 内 法 规 和 国 务 院 行 政 法 规 性 文 件 相 结 合 的 联 合 法 规 从 明 确 的 法 律 依 据 上 看,2015 年 7 月, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 联 合 印 发 了 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ), 并 发 出 通 知, 要 求 各 地 区 各 部 门 遵 照 执 行 该 办 法 规 定 实 行 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制, 对 违 背 科 学 发 展 要 求 造 成 生 态 环 境 和 资 源 严 重 破 坏 的, 责 任 人 不 论 是 否 已 调 离 提 拔 或 者 退 休, 都 必 须 严 格 追 责 该 办 法 同 时 首 次 明 确 了 25 种 党 政 领 导 干 部 生 态 损 害 追 责 情 形 但 是 这 一 文 件 仅 适 用 于 在 环 境 资 源 保 护 方 面 失 职 的 党 政 领 导 干 部, 对 于 前 面 的 评 价 考 核 环 节, 即 评 估 生 态 环 境 质 量 自 然 资 源 总 量 等 是 否 受 到 破 坏 质 量 等 级 是 否 降 低 投 入 是 否 到 位 等, 尚 不 能 作 为 直 接 的 依 据 对 于 环 境 和 自 然 资 源 保 护 不 利 的 地 方 政 府 和 部 门, 由 于 其 不 属 于 个 人, 如 何 追 究 其 责 任, 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ), 也 不 能 作 为 依 据 (2) 综 合 性 法 律 依 据 2014 年 修 订 的 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 第 2 条 规 定 : 本 法 所 称 环 境, 是 指 影 响 人 类 生 存 和 发 展 的 各 种 天 然 的 和 经 过 人 工 改 造 的 自 然 因 素 的 总 体, 包 括 大 气 水 海 洋 土 地 矿 藏 森 林 草 原 湿 地 野 生 生 物 自 然 遗 迹 人 文 遗 迹 自 然 保 护 区 风 景 名 胜 区 城 市 和 乡 村 等 该 概 念 基 本 涵 盖 了 所 有 的 环 境 因 素 和 自 然 资 源 在 此 基 础 上, 该 法 第 6 条 第 2 款 规 定 : 地 方 各 级 人 民 政 府 应 当 对 本 行 政 区 域 的 环 境 质 量 负 责 第 26 条 规 定 : 国 家 实 行 环 境 保 护 目 标 责 任 制 和 评 价 考 核 制 度 县 级 以 上 人 民 政 府 应 当 将 环 境 保 护 目 标 完 成 情 况 纳 入 对 本 级 人 民 政 府 负 有 环 境 保 护 监 督 管 理 职 责 的 部 门 及 其 负 责 人 和 下 级 人 民 政 府 及 其 负 责 人 的 评 价 考 核 内 容, 作 为 对 其 评 价 考 核 的 重 要 依 据 评 价 考 核 结 果 应 当 向 社 会 公 开 这 说 明, 对 地 方 各 级 人 民 政 府 进 行 包 括 大 气 水 海 洋 土 地 矿 藏 森 林 草 原 湿 地 野 生 生 物 自 然 遗 迹 人 文 遗 迹 自 然 保 护 区 风 景 名 胜 区 城 市 和 乡 村 等 在 内 的 生 态 文 明 建 设 考 核, 是 有 法 律 依 据 的 但 是, 这 一 依 据 仅 属 于 国 家 法 律 层 面 的 对 政 府 评 价 考 核 的 18 依 据, 不 适 用 于 对 地 方 党 委 和 地 方 党 委 领 导 的 评 价 考 核 专 门 性 法 律 法 规 在 现 行 环 境 污 染 立 法 方 面, 中 华 人 民 共 和 国 水 污 染 防 治 法 中 华 人 民 共 和 国 大 气 污 染 防 治 法 均 有 关 于 地 方 各 级 人 民 政 府 对 本 行 政 区 域 水 和 大 气 环 境 质 量 负 责 的 规 定 在 自 然 资 源 保 护 立 法 方 面, 中 华 人 民 共 和 国 水 法 中 华 人 民 共 和 国 森 林 法 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 中 华 人 民 共 和 国 矿 产 资 源 保 护 法 中 华 人 民 共 和 国 草 原 法 都 缺 乏 地 方 各 级 人 民 政 府 对 本 行 政 区 域 水 和 大 气 环 境 质 量 负 责 的 规 定, 因 此 更 谈 不 上 设 立 对 地 方 人 民 政 府 评 价 考 核 的 规 定 了 基 于 上 述 缺 憾 和 评 价 考 核 的 必 要 性, 党 的 十 八 届 三 中 全 会 以 后, 国 务 院 出 台 了 大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 的 评 价 考 核 办 法 和 水 污 染 防 治 行 动 计 划, 对 大 气 和 水 环 境 保 护 规 定 了 责 任 部 门 和 评 价 考 核 的 后 果 例 如, 前 者 规 定, 评 价 考 核 结 果 报 中 组 部 ; 后 者 规 定, 监 察 机 关 可 以 参 与 评 价 考 核 和 责 任 追 究 等 如 水 污 染 防 治 行 动 计 划 第 32 条 规 定 : 严 格 目 标 任 务 考 核 国 务 院 与 各 省 ( 区 市 ) 人 民 政 府 签 订 水 污 染 防 治 目 标 责 任 书, 分 解 落 实 目 标 任 务, 切 实 落 实 一 岗 双 责 每 年 分 流 域 分 区 域 分 海 域 对 行 动 计 划 实 施 情 况 进 行 考 核, 考 核 结 果 向 社 会 公 布, 并 作 为 对 领 导 班 子 和 领 导 干 部 综 合 评 价 考 核 的 重 要 依 据 ( 环 境 保 护 部 牵 头, 中 央 组 织 部 参 与 ) 对 未 通 过 年 度 考 核 的, 要 约 谈 省 级 人 民 政 府 及 其 相 关 部 门 有 关 负 责 人, 提 出 整 改 意 见, 予 以 督 促 ; 对 有 关 地 区 和 企 业 实 施 建 设 项 目 环 评 限 批 对 因 工 作 不 力 履 职 缺 位 等 导 致 未 能 有 效 应 对 水 环 境 污 染 事 件 的, 以 及 干 预 伪 造 数 据 和 没 有 完 成 年 度 目 标 任 务 的, 要 依 法 依 纪 追 究 有 关 单 位 和 人 员 责 任 对 不 顾 生 态 环 境 盲 目 决 策, 导 致 水 环 境 质 量 恶 化, 造 成 严 重 后 果 的 领 导 干 部, 要 记 录 在 案, 视 情 节 轻 重, 给 予 组 织 处 理 或 党 纪 政 纪 处 分, 已 经 离 任 的 也 要 终 身 追 究 责 任 ( 环 境 保 护 部 牵 头, 监 察 部 参 与 ) 这 些 已 经 实 施 的 规 范, 都 可 以 作 为 对 地 方 政 府 大 气 和 水 污 染 防 治 考 核 工 作 的 依 据 评 述 总 的 来 说, 在 中 央 的 党 内 法 规 层 面, 目 前 缺 乏 对 地 方 党 委 和 政 府 评 价 考 核 及 奖 惩 的 直 接 的 依 据 在 国 家 的 法 律 法 规 层 面, 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 可 以 作 为 对 地 方 人 民 政 府 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 综 合 依 据, 大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 评 价 考 核 办 法 和 水 污 染 防 治 行 动 计 划 可 以 作 为 对 地 方 人 民 政 府 评 价 考 核 的 专 门 依 据, 但 不 能 作 为 对 地 方 党 委 评 价 考 核 的 依 据 这 些 缺 憾, 前 文 已 述, 可 以 通 过 党 的 十 八 大 文 件, 党 的 十 八 届 三 中 全 会 决 定 四 中 全 会 决 定 和 五 中 全 会 决 定, 予 以 弥 补 也 就 是 说, 无 论 从 法 律 来 看, 还 是 从 党 内 的 重 要 指 导 性 文 件 来 看, 都 有 制 定 集 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 内 法 规 和 国 家 行 政 法 规 性 文 件 于 一 体 的 联 合 法 规 的 依 据 不 过, 制 定 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 联 合 法 规,

4 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 同 责 问 题 丨 常 纪 文 必 须 强 化 与 国 家 法 律 法 规, 特 别 是 现 行 的 其 他 党 内 法 规 和 联 合 法 规 相 衔 接, 如 与 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 衔 接 在 操 作 中, 先 按 照 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 联 合 法 规 对 省 级 及 以 下 行 政 区 域 的 党 委 和 政 府 进 行 评 价 考 核 ; 对 于 应 当 追 究 党 政 领 导 干 部 责 任 的 情 形, 再 按 照 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 规 定 的 条 件 情 形 程 序 形 式, 由 特 定 机 关 开 展 责 任 追 究 2 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 同 责 如 何 体 现 2.1 党 政 同 责 在 文 件 中 的 角 色 定 位 在 角 色 定 位 方 面, 党 政 同 责 在 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 党 政 同 责 办 法 中, 作 为 一 个 保 障 手 段 来 对 待 比 较 稳 妥 党 政 同 责 的 内 容 包 括 以 下 两 个 部 分 : (1) 党 组 织 和 政 府 对 生 态 文 明 建 设 基 于 各 自 的 分 工 不 同, 分 别 有 领 导 和 部 署 的 职 责 各 自 的 职 责 要 分 解 到 有 关 党 政 部 门 及 其 负 责 人, 实 现 责 任 到 岗 在 本 部 分 内 容 中, 要 区 别 设 计 党 委 和 政 府 的 职 责 评 价 考 核 指 标 体 系 (2) 对 于 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 不 合 格 的 地 方 部 门, 要 对 负 有 责 任 的 党 政 部 门 和 党 政 领 导 干 部 进 行 精 准 追 责 因 此, 文 件 中 在 评 价 考 核 后, 专 门 设 立 一 个 部 分 来 规 定 奖 励 和 责 任 追 究 的 实 体 性 和 程 序 性 内 容 2.2 党 政 同 责 在 文 件 中 的 体 现 形 式 关 于 党 政 同 责 在 文 件 中 的 体 现 形 式, 必 须 有 一 个 合 理 的 统 筹 建 议 : (1) 在 指 导 思 想 方 面, 明 确 党 组 织 和 政 府 ( 部 门 ) 对 生 态 文 明 建 设 的 主 导 作 用, 强 化 党 政 领 导 干 部 的 生 态 文 明 责 任 意 识, 健 全 党 政 领 导 干 部 的 追 责 体 制 和 机 制 (2) 在 评 价 考 核 对 象 方 面, 把 党 组 织 和 政 府 ( 部 门 ) 以 及 地 方 和 部 门 的 主 要 党 政 领 导 都 作 为 评 价 考 核 对 象 予 以 明 确 其 中, 对 于 一 些 部 门, 还 要 明 确 其 内 设 部 门 的 责 任 (3) 在 评 价 考 核 指 标 方 面, 要 分 开 设 立 党 组 织 政 府 ( 部 门 ) 的 评 价 考 核 指 标 体 系 其 中 对 党 组 织 的 评 价 考 核 指 标 既 应 包 括 考 核 党 组 织 会 议 的 研 究 部 署 和 推 动 工 作, 还 应 评 价 考 核 党 组 织 成 员 的 角 色, 如 评 价 考 核 党 委 常 委 组 织 部 长 的 人 事 配 备 合 理 性 问 题, 评 价 考 核 党 委 常 委 政 法 委 书 记 在 执 法 司 法 落 实 方 面 的 业 绩, 评 价 考 核 党 委 常 委 纪 委 书 记 的 案 件 受 理 和 责 任 追 究 业 绩 (4) 在 评 价 考 核 原 则 方 面, 应 当 坚 持 以 下 原 则 : 一 是 党 统 领 建 设 的 原 则, 即 地 方 各 级 党 委 对 本 行 政 区 域 的 生 态 文 明 建 设 负 有 总 的 部 署 和 领 导 责 任 ; 在 党 委 的 领 导 下, 地 方 各 级 人 民 政 府 对 本 行 政 区 域 生 态 文 明 建 设 的 落 实 负 有 全 面 责 任 二 是 党 政 评 价 考 核 并 重 的 原 则, 即 评 价 考 核 指 标 体 系 的 设 计 及 奖 惩 制 度 和 机 制 的 设 计 必 须 要 并 重 当 然, 并 重 并 不 必 然 意 味 着 评 价 考 核 指 标 的 篇 幅 一 样 党 委 的 评 价 考 核 篇 幅 要 小 一 些, 责 任 要 宏 观 一 些 3 生 态 文 明 建 设 党 政 评 价 考 核 的 对 象 和 分 类 3.1 评 价 考 核 对 象 改 变 目 前 的 仅 评 价 考 核 地 方 政 府 的 方 式, 改 为 既 评 价 考 核 地 方 政 府 及 其 有 关 部 门 的 环 境 保 护 履 责 情 况, 还 评 价 考 核 地 方 政 府 和 地 方 党 委 的 履 责 情 况, 落 实 环 境 保 护 党 政 同 责 的 要 求 对 下 属 区 域 主 要 评 价 考 核 环 境 质 量 的 改 善 情 况, 对 有 关 部 门 的 评 价 考 核 主 要 评 价 考 核 污 染 防 治 措 施 的 实 施 情 况 评 价 考 核 地 方 党 委, 既 应 评 价 考 核 党 委 领 导 班 子 的 整 体 工 作, 也 应 当 按 照 党 委 领 导 班 子 分 工, 评 价 考 核 各 自 分 管 或 者 联 系 经 济 宣 传 组 织 工 会 统 战 纪 检 等 领 域 与 环 境 保 护 有 关 的 工 作 评 价 考 核 地 方 政 府, 既 应 评 价 考 核 地 方 政 府 领 导 班 子 的 整 体 工 作, 也 应 当 遵 照 管 行 业 必 须 管 环 保 管 业 务 必 须 管 环 保 管 生 产 经 营 必 须 管 环 保 的 要 求, 按 照 领 导 班 子 分 工, 评 价 考 核 分 管 领 域 与 环 境 保 护 有 关 的 工 作 在 追 究 相 关 地 方 党 委 和 政 府 主 要 领 导 成 员 责 任 的 同 时, 对 其 他 有 关 领 导 成 员 及 相 关 部 门 领 导 成 员 依 据 职 责 分 工 和 履 职 情 况 追 究 相 应 责 任 在 追 究 政 府 有 关 工 作 部 门 领 导 成 员 责 任 的 同 时, 对 负 有 责 任 的 有 关 机 构 领 导 人 员 追 究 相 应 责 任 通 过 追 责 链 条 的 制 度 设 计, 可 以 使 责 任 落 实 到 各 层 级 各 部 门 和 各 岗 位 3.2 评 价 考 核 分 类 党 组 织 工 作 的 评 价 考 核 推 动 地 方 各 级 党 委 政 府 及 其 主 要 负 责 人 每 年 或 者 每 半 年 向 上 级 党 委 提 交 环 境 保 护 工 作 履 职 情 况 报 告 ; 建 立 各 级 环 境 保 护 部 门 每 季 度 向 同 级 组 织 部 门 报 送 环 境 保 护 情 况 的 机 制, 让 组 织 部 门 参 与 对 下 级 党 委 下 级 人 民 政 府 和 同 级 人 民 政 府 有 关 部 门 环 境 保 护 监 管 工 作 的 评 价 考 核, 把 环 境 保 护 监 管 履 职 情 况 纳 入 评 价 和 使 用 干 部 的 重 要 依 据 政 府 系 统 工 作 的 评 价 考 核 推 动 地 方 政 府 及 其 主 要 负 责 人 每 年 或 者 每 半 年 向 上 级 人 民 政 府 提 交 环 境 保 护 工 作 履 职 情 况 报 告 ; 与 环 境 保 护 有 关 的 工 作 部 门 按 季 度 向 同 级 环 境 保 护 部 门 报 送 环 境 保 护 工 作 情 况 ; 下 级 环 境 保 护 部 门 按 季 度 向 上 级 环 境 保 护 部 门 报 送 环 境 保 护 工 作 情 况 ; 环 境 保 护 部 门 按 季 度 向 地 方 人 民 政 府 报 告 所 辖 各 行 政 区 域 和 同 级 人 民 政 府 有 关 部 门 环 境 保 护 的 履 责 情 况, 并 向 社 会 公 开 地 方 人 民 政 府 每 年 组 织 一 次 对 同 级 人 民 政 府 所 有 与 环 境 保 护 工 作 有 关 的 部 门 所 辖 下 级 人 民 政 府 的 环 境 保 护 工 作 年 度 评 价 考 核 该 评 价 考 核 应 当 与 其 他 评 价 考 核 统 筹 进 行, 与 党 委 的 评 价 考 核 统 筹 推 进 4 生 态 文 明 建 设 党 政 评 价 考 核 的 方 式 和 内 容 要 进 一 步 完 善 领 导 干 部 政 绩 综 合 评 价 体 系, 重 点 加 19

5 中 国 环 境 管 理 丨 2016 年 第 2 期 丨 Vol.8 No.2 大 生 态 环 境 保 护 评 价 考 核 力 度 地 方 党 委 和 政 府 的 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 应 从 年 度 评 价 考 核 中 期 评 价 考 核 和 离 任 评 价 考 核 三 个 方 面 开 展 工 作, 重 点 开 展 以 下 几 个 方 面 的 工 作 : 一 要 强 调 党 委 的 领 导 和 组 织, 强 调 环 境 保 护 工 作 的 制 度 化, 突 出 环 境 保 护 工 作 的 法 治 化 ; 二 要 重 视 环 境 保 护 的 实 绩, 评 价 考 核 环 境 保 护 参 与 监 督 制 度 和 机 制 的 运 行 情 况 ; 三 要 分 重 点 评 价 考 核 和 一 般 评 价 考 核, 即 既 要 重 点 评 价 考 核 大 气 水 土 壤 污 染 的 防 治 情 况, 评 价 考 核 生 态 环 境 保 护 的 情 况, 评 价 考 核 煤 炭 森 林 水 体 等 自 然 资 源 的 保 育 情 况, 评 价 考 核 群 体 性 事 件 的 发 生 和 处 理 情 况, 还 应 评 价 考 核 噪 声 等 污 染 的 情 况 ; 四 要 既 评 价 考 核 环 境 保 护 管 理 和 监 督 工 作 的 统 筹 性, 还 应 评 价 考 核 各 部 门 分 工 负 责 环 境 保 护 监 督 管 理 和 相 互 配 合 的 情 况, 评 价 考 核 各 部 门 尤 其 是 基 层 环 境 保 护 管 理 和 监 督 的 能 力 建 设 情 况 ; 五 要 评 价 考 核 地 方 行 政 区 域 的 产 业 结 构 调 整 情 况 和 产 业 布 局 优 化 情 况 ; 六 要 评 价 考 核 环 境 保 护 企 业 守 法 能 力 公 民 环 境 保 护 意 识 社 会 参 与 的 支 持 和 保 障 情 况 年 度 评 价 考 核 主 要 评 价 考 核 年 度 的 履 职 情 况, 中 期 评 价 考 核 主 要 评 价 考 核 两 年 半 的 履 职 情 况, 离 任 评 价 考 核 或 者 任 期 评 价 考 核 主 要 评 价 考 核 行 政 首 长 或 者 地 方 各 级 党 委 主 要 负 责 人 任 期 内 的 环 境 保 护 工 作 情 况 无 论 哪 种 评 价 考 核, 都 要 进 行 目 标 责 任 制 的 评 价 考 核, 都 要 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表 对 于 中 期 评 价 考 核 和 离 任 评 价 考 核, 还 应 当 评 价 考 核 规 划 的 制 定 与 实 施 情 况 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 需 要 核 算 自 然 资 源 资 产 的 存 量 及 其 变 动 情 况, 全 面 记 录 当 期 自 然 资 源 和 各 经 济 主 体 对 生 态 资 产 的 占 有 使 用 消 耗 恢 复 和 增 殖 活 动, 评 估 当 期 生 态 资 产 实 物 量 和 价 值 量 的 变 化 在 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 方 面, 不 仅 要 关 注 自 然 资 源 资 产 的 数 量 变 化, 更 要 关 注 一 些 新 的 自 然 资 源 资 产 质 量 变 化, 如 水 环 境 质 量 空 气 环 境 质 量 土 壤 环 境 质 量 的 变 化 情 况 2015 年 生 态 文 明 体 制 改 革 整 体 方 案 也 指 出 : 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 在 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表 和 合 理 考 虑 客 观 自 然 因 素 基 础 上, 积 极 探 索 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 目 标 内 容 方 法 和 评 价 指 标 体 系 以 领 导 干 部 任 期 内 辖 区 自 然 资 源 资 产 变 化 状 况 为 基 础, 通 过 审 计, 客 观 评 价 领 导 干 部 履 行 自 然 资 源 资 产 管 理 责 任 情 况, 依 法 界 定 领 导 干 部 应 当 承 担 的 责 任, 加 强 审 计 结 果 运 用 值 得 注 意 的 是, 开 展 如 上 评 价 考 核, 需 要 针 对 主 体 功 能 区 的 定 位 实 行 差 别 化 的 评 价 考 核 制 度 5 生 态 文 明 建 设 党 政 评 价 考 核 的 结 果 及 其 应 用 评 价 考 核 必 须 有 用, 否 则 生 态 文 明 建 设 缺 乏 强 制 力 评 价 考 核 的 结 果 既 要 引 起 政 府 的 重 视, 还 要 引 起 党 委 特 别 是 组 织 和 纪 检 监 察 部 门 的 重 视 为 了 使 考 核 起 到 科 学 的 引 导 效 果, 所 有 的 生 态 文 明 建 设 考 核 结 果, 按 照 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 和 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 20 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 要 求, 应 向 社 会 公 开 应 按 照 党 的 十 八 届 三 中 全 会 的 要 求, 提 高 环 保 对 地 方 党 委 和 政 府 的 考 核 权 重, 将 环 境 保 护 的 重 点 工 作 纳 入 各 级 党 委 政 府 及 有 关 部 门 的 年 度 考 核 目 标, 签 订 目 标 责 任 书, 真 正 改 变 唯 GDP 论 的 现 象, 使 各 级 党 委 政 府 有 关 部 门 及 其 主 要 负 责 人 真 正 对 环 境 保 护 工 作 负 责, 提 高 环 境 保 护 的 投 入, 促 进 绿 色 经 济 的 发 展 为 了 鼓 励 先 进 惩 罚 落 后, 需 要 建 立 环 保 责 任 目 标 考 核 奖 惩 机 制, 将 评 价 考 核 结 果 纳 入 干 部 档 案 管 理 根 据 评 价 考 核 结 果, 对 生 态 文 明 建 设 成 绩 突 出 的 地 区 和 党 政 领 导 给 予 表 彰 奖 励 奖 励 的 形 式 主 要 是 本 行 政 区 域 专 门 工 作 的 财 政 资 金 奖 励 对 行 政 区 域 的 建 设 支 持 优 惠 措 施 对 有 关 贡 献 者 的 奖 励 等 对 未 完 成 环 保 责 任 目 标 的 部 门 企 业 和 相 关 责 任 人, 借 鉴 安 全 生 产 党 风 廉 政 建 设 经 验, 实 行 严 格 的 问 责 制 和 触 及 核 心 利 益 的 一 票 否 决 制, 并 向 社 会 公 开 ; 对 未 完 成 环 保 责 任 目 标 的 地 区, 除 了 对 党 政 负 责 人 和 有 关 直 接 责 任 领 导 实 行 严 格 的 问 责 制 和 一 票 否 决 制 外, 对 未 完 成 年 度 污 染 减 排 重 点 流 域 治 理 重 金 属 污 染 防 治 等 环 保 任 务 的 地 方 实 施 区 域 限 批, 并 取 消 当 年 党 政 领 导 班 子 及 有 关 成 员 当 年 年 度 考 核 评 优 和 评 选 各 类 先 进 的 资 格, 不 得 提 拔 重 用 ; 受 到 调 离 岗 位 处 理 的, 至 少 一 年 内 不 得 提 拔 ; 单 独 受 到 引 咎 辞 职 责 令 辞 职 和 免 职 处 理 的, 至 少 一 年 内 不 得 安 排 职 务, 至 少 两 年 内 不 得 担 任 高 于 原 任 职 务 层 次 的 职 务 ; 受 到 降 职 处 理 的, 至 少 两 年 内 不 得 提 升 职 务 ; 同 时 受 到 党 纪 政 纪 处 分 和 组 织 处 理 的, 按 照 影 响 期 长 的 规 定 执 行 各 级 党 委 及 其 组 织 部 门 在 地 方 党 政 领 导 班 子 成 员 选 拔 任 用 工 作 中, 应 当 按 规 定 将 资 源 消 耗 环 境 保 护 生 态 效 益 等 情 况 作 为 评 价 考 核 的 重 要 内 容, 对 在 生 态 环 境 和 资 源 方 面 造 成 严 重 破 坏 负 有 责 任 的 干 部 不 得 提 拔 使 用 或 者 转 任 重 要 职 务 ; 借 鉴 山 东 省 内 地 区 间 大 气 污 染 生 态 补 偿 的 经 验 ( 污 染 物 每 立 方 米 浓 度 降 低 1 微 克, 可 获 得 财 政 奖 励 20 万 元, 同 比 恶 化 的 地 区 将 受 到 财 政 惩 罚 ) 和 江 苏 省 生 态 补 偿 转 移 支 付 暂 行 办 法 浙 江 省 环 境 空 气 质 量 管 理 考 核 办 法, 国 家 财 政 资 金 以 惩 罚 的 方 式 扣 除 对 该 省 级 行 政 区 域 一 定 的 款 项 ( 最 高 可 达 20%); 对 于 环 境 保 护 工 作 做 得 好 的, 国 家 财 政 资 金 以 奖 励 的 方 式 支 持 对 该 省 级 行 政 区 域 一 定 的 款 项, 并 且 给 予 区 域 生 态 保 护 补 偿 资 金 对 于 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 中 存 在 重 大 问 题 的 地 区, 可 以 在 现 行 的 体 制 下, 由 中 央 派 出 环 境 保 护 督 察 组, 对 地 方 党 委 和 政 府 的 生 态 文 明 建 设 的 突 出 问 题 开 展 督 查 工 作 ; 如 有 必 要, 督 察 后, 报 中 纪 委 监 察 部 和 中 央 组 织 部 门 开 展 责 任 追 究 值 得 注 意 的 是, 党 政 同 责 的 理 论 和 实 践 最 早 产 生 于 安 全 生 产 领 域, 但 是 最 近 有 一 个 不 好 的 趋 势 值 得 引 起 环 境 保 护 党 政 同 责 的 实 践 注 意, 那 就 是 在 发 生 重 特 大 事 故 的 一 些 地 方, 并 不 追 究 地 方 党 委 和 政 府 主 要 领 导 的 责 任, 只 是 要 求 地 方 党 委 和 政 府 做 出 深 刻 检 查, 受 到 处 分 的 最 高 领 导 往 往 是 那 些 既 担 任 党 委 常 委 也 担 任 政 府 副 职 的 人, 使 党 政 同 责 的 制 度 走 了 形, 变 了 样, 效 果 大 打 折 扣

6 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 同 责 问 题 丨 常 纪 文 6 建 立 健 全 生 态 文 明 建 设 评 价 考 核 的 党 政 追 究 机 制 6.1 损 害 责 任 追 究 制 度 按 照 2015 年 中 共 中 央 国 务 院 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见, 各 省 级 行 政 区 域 应 编 制 生 态 红 线 区 域 保 护 规 划, 在 重 点 生 态 功 能 区 生 态 环 境 敏 感 区 和 脆 弱 区 等 区 域, 针 对 森 林 草 原 湿 地 划 定 生 态 红 线, 划 定 生 产 生 活 生 态 空 间 开 发 管 制 界 限, 落 实 用 途 管 制, 确 保 生 态 功 能 不 降 低 面 积 不 减 少 性 质 不 改 变 ; 科 学 划 定 森 林 草 原 湿 地 等 领 域 生 态 红 线, 严 格 自 然 生 态 空 间 征 ( 占 ) 用 管 理, 有 效 遏 制 生 态 系 统 退 化 的 趋 势 探 索 建 立 资 源 环 境 承 载 能 力 监 测 预 警 机 制, 对 资 源 消 耗 和 环 境 容 量 接 近 或 超 过 承 载 能 力 的 地 区, 及 时 采 取 区 域 限 批 等 限 制 性 措 施 对 于 违 反 生 态 红 线 规 定, 违 法 决 策 破 坏 严 禁 开 发 和 限 制 开 发 地 的 生 态 环 境 的, 应 当 追 究 其 领 导 责 任 ; 对 于 生 产 经 营 者 和 个 人 侵 犯 破 坏 严 禁 开 发 和 限 制 开 发 地 的 生 态 环 境 的, 应 当 按 照 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 中 华 人 民 共 和 国 侵 权 责 任 法 等 有 关 法 律 法 规 的 规 定, 承 担 环 境 民 事 责 任 ; 构 成 犯 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任 建 立 生 态 补 偿 制 度, 加 强 国 家 对 重 点 地 区 上 级 地 方 政 府 对 下 级 地 方 政 府 的 生 态 保 护 工 作 的 生 态 评 价 和 生 态 补 偿 力 度, 建 立 流 域 上 下 游 之 间 不 同 区 域 之 间 的 横 向 生 态 补 偿 机 制 国 家 正 在 开 展 生 态 补 偿 条 例 的 立 法 工 作, 对 生 态 补 偿 的 监 管 体 制 生 态 补 偿 的 对 象 生 态 补 偿 的 核 算 生 态 补 偿 的 评 估 生 态 补 偿 的 标 准 生 态 补 偿 的 方 式 生 态 补 偿 的 资 金 来 源 生 态 补 偿 的 程 序 生 态 补 偿 的 期 限 生 态 补 偿 资 金 的 使 用 生 态 补 偿 的 监 督 等 予 以 明 确, 使 生 态 补 偿 制 度 化 规 范 化 程 序 化, 体 现 区 域 公 平 公 正 和 促 进 发 展 的 特 点 建 立 健 全 环 境 损 害 的 国 家 索 赔 制 度 和 社 会 公 益 诉 讼 制 度 规 定 索 赔 条 件 程 序 时 效 范 围, 建 立 环 境 保 护 部 国 家 海 洋 局 等 部 门 依 法 代 表 国 家 对 生 态 损 害 进 行 追 索 的 制 度 ; 按 照 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 的 规 定, 健 全 与 国 家 生 态 损 失 和 环 境 私 权 损 害 责 任 追 究 相 衔 接 的 环 境 公 益 诉 讼 制 度, 保 障 社 会 的 环 境 公 共 利 益 6.2 任 内 评 价 考 核 责 任 制 大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 的 评 价 考 核 办 法 和 水 污 染 防 治 行 动 计 划 的 规 定, 建 立 了 严 格 的 环 境 保 护 评 价 考 核 制 度, 如 水 污 染 防 治 行 动 计 划 规 定 : 国 务 院 与 各 省 级 人 民 政 府 签 订 水 污 染 防 治 目 标 责 任 书, 分 解 落 实 目 标 任 务, 切 实 落 实 一 岗 双 责 每 年 分 流 域 分 区 域 分 海 域 对 行 动 计 划 实 施 情 况 进 行 评 价 考 核, 评 价 考 核 结 果 向 社 会 公 布, 并 作 为 对 领 导 班 子 和 领 导 干 部 综 合 评 价 考 核 的 重 要 依 据 将 评 价 考 核 结 果 作 为 水 污 染 防 治 相 关 资 金 分 配 的 参 考 依 据 应 当 将 环 境 保 护 和 生 态 建 设 纳 入 各 级 党 政 领 导 班 子 和 领 导 干 部 的 任 内 评 价 考 核 考 评 体 系 具 体 建 议 如 下 : 可 以 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 对 各 省 级 及 以 下 党 政 主 要 领 导 干 部 建 立 如 下 追 责 情 形 :1 贯 彻 落 实 中 央 和 本 行 政 区 域 关 于 生 态 文 明 建 设 的 决 策 部 署 不 力, 致 使 本 地 区 生 态 环 境 和 资 源 问 题 突 出 或 者 任 期 内 生 态 环 境 状 况 明 显 恶 化 的 ;2 做 出 的 决 策 与 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 相 违 背 的 ;3 违 反 主 体 功 能 区 定 位 或 者 突 破 资 源 环 境 生 态 红 线 城 镇 开 发 边 界, 不 顾 资 源 环 境 承 载 能 力 盲 目 决 策 造 成 严 重 后 果 的 ;4 做 出 的 决 策 严 重 违 反 城 乡 土 地 利 用 生 态 环 境 保 护 等 规 划 的, 以 及 与 多 规 合 一 要 求 不 一 致 的 ;5 地 区 和 部 门 之 间 在 生 态 环 境 和 资 源 保 护 协 作 方 面 推 诿 扯 皮, 主 要 领 导 成 员 不 担 当 不 作 为, 造 成 严 重 后 果 的 ;6 本 地 区 发 生 主 要 领 导 成 员 职 责 范 围 内 的 严 重 环 境 污 染 和 生 态 破 坏 事 件, 或 者 对 严 重 环 境 污 染 和 生 态 破 坏 ( 灾 害 ) 事 件 处 置 不 力 的 ;7 对 公 益 诉 讼 裁 决 和 资 源 环 境 保 护 督 察 整 改 要 求 执 行 不 力 的 ;8 其 他 应 当 追 究 责 任 的 情 形 可 借 鉴 河 北 省 关 于 创 新 和 完 善 干 部 目 标 综 合 评 价 考 核 机 制 的 意 见 和 省 直 党 政 工 作 部 门 领 导 班 子 和 领 导 干 部 综 合 评 价 考 核 办 法 ( 试 行 ) 等 文 件 的 做 法, 大 幅 度 提 高 区 政 府 承 担 环 境 保 护 职 责 部 门 的 绩 效 管 理 考 评 和 经 济 社 会 发 展 实 绩 评 价 中 的 环 境 保 护 比 重, 提 至 25 分, 并 将 考 评 结 果 作 为 领 导 班 子 调 整 和 领 导 干 部 选 拔 任 用 培 训 教 育 奖 励 惩 戒 的 重 要 依 据 对 于 年 度 评 价 考 核 中 期 评 价 考 核 和 任 期 评 价 考 核 不 合 格 的, 或 者 发 生 重 大 生 态 破 坏 和 环 境 污 染 事 件 的, 应 明 确 责 任 追 究 的 情 形 方 式 适 用 主 体 和 程 序, 加 强 针 对 性 和 操 作 性, 确 保 环 境 保 护 责 任 追 究 落 地 可 以 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 对 省 级 及 以 下 地 方 党 委 和 政 府 有 关 领 导 成 员 建 立 如 下 追 责 情 形 :1 指 使 授 意 或 者 放 任 分 管 部 门 对 不 符 合 主 体 功 能 区 定 位 或 者 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 的 建 设 项 目 审 批 ( 核 准 ) 建 设 或 者 投 产 ( 使 用 ) 的 ;2 对 分 管 部 门 违 反 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 行 为 监 管 失 察 制 止 不 力 甚 至 包 庇 纵 容 的 ;3 未 正 确 履 行 职 责, 导 致 应 当 依 法 由 政 府 责 令 停 业 关 闭 的 严 重 污 染 环 境 的 企 业 事 业 单 位 或 者 其 他 生 产 经 营 者 未 停 业 关 闭 的 ;4 对 严 重 环 境 污 染 和 生 态 破 坏 事 件 组 织 查 处 不 力 的 ;5 其 他 应 当 追 究 责 任 的 情 形 可 以 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 对 省 级 及 以 下 地 方 人 民 政 府 有 关 工 作 部 门 领 导 成 员 建 立 如 下 追 责 情 形 :1 制 定 的 规 定 或 者 采 取 的 措 施 与 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 相 违 背 的 ;2 批 准 开 发 利 用 规 划 或 者 进 行 项 目 审 批 ( 核 准 ) 违 反 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 的 ;3 执 行 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 不 力, 不 按 规 定 对 执 行 情 况 进 行 监 督 检 查, 或 者 在 监 督 检 查 中 敷 衍 塞 责 的 ;4 对 发 现 或 者 群 众 举 报 的 严 重 破 坏 生 态 环 境 和 资 源 的 问 题, 不 按 规 定 查 处 的 ;5 不 按 规 定 报 告 通 报 或 者 公 开 环 境 污 染 和 21

7 中 国 环 境 管 理 丨 2016 年 第 2 期 丨 Vol.8 No.2 生 态 破 坏 ( 灾 害 ) 事 件 信 息 的 ;6 对 应 当 移 送 有 关 机 关 处 理 的 生 态 环 境 和 资 源 方 面 的 违 纪 违 法 案 件 线 索 不 按 规 定 移 送 的 ;7 其 他 应 当 追 究 责 任 的 情 形 可 以 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 对 各 省 及 行 政 区 域 党 政 领 导 干 部 建 立 如 下 追 责 情 形 :1 限 制 干 扰 阻 碍 生 态 环 境 和 资 源 监 管 执 法 工 作 的 ;2 干 预 司 法 活 动, 插 手 生 态 环 境 和 资 源 方 面 具 体 司 法 案 件 处 理 的 ;3 干 预 插 手 建 设 项 目, 致 使 不 符 合 生 态 环 境 和 资 源 方 面 政 策 法 律 法 规 的 建 设 项 目 得 以 审 批 ( 核 准 ) 建 设 或 者 投 产 ( 使 用 ) 的 ;4 指 使 篡 改 伪 造 生 态 环 境 和 资 源 方 面 调 查 和 监 测 数 据 的 ;5 其 他 应 当 追 究 责 任 的 情 形 这 类 责 任, 可 以 属 于 任 内 评 价 考 核 责 任, 也 可 以 不 属 于 任 内 评 价 考 核 责 任 对 于 追 责 程 序, 可 以 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 规 定 如 下 : 省 级 人 民 政 府 负 有 生 态 环 境 和 资 源 保 护 监 管 职 责 的 工 作 部 门 发 现 有 本 办 法 规 定 的 追 责 情 形 的, 必 须 按 照 职 责 依 法 对 生 态 环 境 和 资 源 损 害 问 题 进 行 调 查, 在 根 据 调 查 结 果 依 法 做 出 行 政 处 罚 决 定 或 者 其 他 处 理 决 定 的 同 时, 对 相 关 党 政 领 导 干 部 应 负 责 任 和 处 理 提 出 建 议, 按 照 干 部 管 理 权 限 将 有 关 材 料 及 时 移 送 纪 检 监 察 机 关 或 者 组 织 ( 人 事 ) 部 门 需 要 追 究 党 纪 政 纪 责 任 的, 由 纪 检 监 察 机 关 按 照 有 关 规 定 办 理 ; 需 要 给 予 诫 勉 责 令 公 开 道 歉 和 组 织 处 理 的, 由 组 织 ( 人 事 ) 部 门 按 照 有 关 规 定 办 理 负 有 生 态 环 境 和 资 源 保 护 监 管 职 责 的 工 作 部 门 纪 检 监 察 机 关 组 织 ( 人 事 ) 部 门 应 当 建 立 健 全 生 态 环 境 和 资 源 损 害 责 任 追 究 的 沟 通 协 作 机 制 司 法 机 关 在 生 态 环 境 和 资 源 损 害 等 案 件 处 理 过 程 中 发 现 有 追 责 情 形 的, 应 当 向 有 关 纪 检 监 察 机 关 或 者 组 织 ( 人 事 ) 部 门 提 出 处 理 建 议 负 责 做 出 责 任 追 究 决 定 的 机 关 和 部 门, 一 般 应 当 将 责 任 追 究 决 定 向 社 会 公 开 为 了 保 证 追 责 的 公 正 性, 还 需 要 建 立 追 责 申 诉 的 程 序 为 此 可 以 规 定 : 受 到 责 任 追 究 的 人 员 对 责 任 追 究 决 定 不 服 的, 可 以 向 作 出 责 任 追 究 决 定 的 机 关 和 部 门 提 出 书 面 申 诉 作 出 责 任 追 究 决 定 的 机 关 和 部 门 应 当 依 据 有 关 规 定 受 理 并 作 出 处 理 对 于 责 任 追 究 方 式, 水 污 染 防 治 行 动 计 划 规 定, 对 未 通 过 年 度 评 价 考 核 的, 要 约 谈 省 级 人 民 政 府 及 其 相 关 部 门 有 关 负 责 人, 提 出 整 改 意 见, 予 以 督 促 ; 对 有 关 地 区 和 企 业 实 施 建 设 项 目 环 评 限 批 对 因 工 作 不 力 履 职 缺 位 等 导 致 未 能 有 效 应 对 水 环 境 污 染 事 件 的, 以 及 干 预 伪 造 数 据 和 没 有 完 成 年 度 目 标 任 务 的, 要 依 法 依 纪 追 究 有 关 单 位 和 人 员 责 任 对 不 顾 生 态 环 境 盲 目 决 策, 导 致 水 环 境 质 量 恶 化, 造 成 严 重 后 果 的 领 导 干 部, 要 记 录 在 案, 视 情 节 轻 重, 给 予 组 织 处 理 或 党 纪 政 纪 处 分, 已 经 离 任 的 也 要 终 身 追 究 责 任 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 规 定 : 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 形 式 有 : 诫 勉 责 令 公 开 道 歉 ; 组 织 处 理, 包 括 调 离 岗 位 引 咎 辞 职 责 令 辞 职 22 免 职 降 职 等 ; 党 纪 政 纪 处 分 组 织 处 理 和 党 纪 政 纪 处 分 可 以 单 独 使 用, 也 可 以 同 时 使 用 追 责 对 象 涉 嫌 犯 罪 的, 应 当 及 时 移 送 司 法 机 关 依 法 处 理 具 体 到 各 省 级 行 政 区 域, 可 采 取 两 步 走 的 措 施 : 第 一 步, 先 做 书 面 检 查, 提 出 整 改 措 施 和 时 限, 在 整 改 期 间 实 行 区 域 限 批, 由 省 级 环 境 保 护 主 管 部 门 或 者 环 境 保 护 委 员 会 办 公 室 和 省 级 委 组 织 部 ( 人 事 部 门 ) 省 级 纪 检 监 察 机 关 牵 头 督 促 整 改 措 施, 约 谈 相 关 责 任 人 第 二 步, 对 于 整 改 不 到 位 或 者 难 以 到 位 的, 进 行 问 责 和 纪 律 处 分 问 责 包 括 责 令 做 出 书 面 检 查 约 谈 ( 诫 勉 ) 通 报 批 评 取 消 当 年 评 优 评 先 资 格 责 令 公 开 道 歉 停 职 检 查 调 离 岗 位 引 咎 辞 职 责 令 辞 职 免 职 降 职 等 方 式 对 于 问 责 的 同 时 还 需 要 追 究 纪 律 责 任 的, 依 照 有 关 规 定 给 予 党 纪 政 纪 处 分 ; 涉 嫌 犯 罪 的, 移 送 司 法 机 关 依 法 处 理 对 于 问 责 的 适 用 问 题, 应 当 区 分 环 境 保 护 第 一 责 任 人 直 接 责 任 人, 根 据 情 节 轻 重, 确 定 应 当 采 取 的 问 责 方 式 对 于 责 任 追 究 主 体 和 程 序, 应 当 追 究 党 委 政 府 及 其 工 作 部 门 负 责 人 责 任 的, 可 借 鉴 甘 肃 省 兰 州 市 的 做 法, 由 纪 检 监 察 部 门 和 组 织 部 门 组 成 督 查 组, 组 织 调 查, 提 出 责 任 追 究 建 议 书 并 报 相 关 责 任 追 究 决 定 机 关 ; 责 任 追 究 决 定 机 关 在 收 到 责 任 追 究 建 议 书 后, 按 照 干 部 管 理 权 限 和 程 序 规 定, 在 规 定 期 限 内 进 行 诫 勉 谈 话 或 者 调 岗, 或 者 作 出 责 任 追 究 决 定, 并 将 责 任 追 究 落 实 情 况 反 馈 党 委 和 政 府 6.3 党 政 领 导 干 部 的 终 身 责 任 制 探 索 建 立 生 态 绩 效 离 任 审 计 与 后 评 价 制 度, 按 照 2015 年 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) 的 规 定, 实 行 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制 对 违 背 科 学 发 展 要 求 造 成 生 态 环 境 和 资 源 严 重 破 坏 的, 责 任 人 不 论 是 否 已 调 离 提 拔 或 者 退 休, 都 必 须 严 格 追 责, 承 担 与 评 价 考 核 结 果 相 应 的 责 任, 因 决 策 失 误 导 致 生 态 环 境 恶 化 的, 必 须 进 行 责 任 追 溯 与 惩 戒 按 照 2015 年 生 态 文 明 体 制 改 革 整 体 方 案 的 规 定, 要 建 立 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制 实 行 地 方 党 委 和 政 府 领 导 成 员 生 态 文 明 建 设 一 岗 双 责 制 以 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 结 果 和 生 态 环 境 损 害 情 况 为 依 据, 明 确 对 地 方 党 委 和 政 府 领 导 班 子 主 要 负 责 人 有 关 领 导 人 员 部 门 负 责 人 的 追 责 情 形 和 认 定 程 序 区 分 情 节 轻 重, 对 造 成 生 态 环 境 损 害 的, 予 以 诫 勉 责 令 公 开 道 歉 组 织 处 理 或 党 纪 政 纪 处 分, 对 构 成 犯 罪 的 依 法 追 究 刑 事 责 任 对 领 导 干 部 离 任 后 出 现 重 大 生 态 环 境 损 害 并 认 定 其 需 要 承 担 责 任 的, 实 行 终 身 追 责 建 立 国 家 环 境 保 护 督 察 制 度 领 导 干 部 的 终 身 责 任 制 有 助 于 推 动 领 导 干 部 政 绩 观 的 转 变, 有 助 于 地 方 发 展 模 式 的 改 变, 将 领 导 干 部 的 责 任 与 环 境 保 护 牢 牢 捆 绑 在 一 起, 使 保 护 优 先 绿 色 发 展 成 为 决 策 者 的 思 维 习 惯 政 绩 观 只 有 关 注 五 位 一 体 的 生 态 文 明, 发 展 模 式 才 能 向 科 学 发 展 民 主 发 展 和 法 治 发 展 的 模 式 转 变 下 一 步, 需 按 照 关 于 改 进 地 方 党

8 生态文明建设评价考核的党政同责问题丨常纪文 政领导班子和领导干部政绩评价考核工作的通知 等要 求 明确要求不搞地区生产总值及增长率排名 同时要 加大资源消耗 环境保护等评价考核指标的权重 进行 绿色政绩评价考核 领导干部的终身责任制需要明确以 下几点 一是各地制定经济和社会政策时 应按照 中 华人民共和国环境保护法 的要求进行生态环境保护论 证 使地方的发展不以环境损害为代价 不以牺牲资源 为代价 二是制定政策和规划时 充分听取各方面的意 见 包括不同意见 科学 民主地做出决策 对于不同 意见 应当做出意见处理说明 三是需要编制资产负债 表 对领导干部任期内的环境损害 资源消耗及任期造 成以后的环境和资源问题进行量化统计 并做出说明 四是从评价考核 纪检 人大监督和环境公益诉讼等方 面 建立对领导干部的环境保护责任追究启动机制 五 是健全民主决策机制 建立参与决策人的尽职免责制 度 让不民主 不科学做出决策的党政领导承担决策 责任 参考文献 上接15页 方法有时不具有完全可比性 因此 要认真和慎重对待 EKC曲线的使用 在认识EKC曲线规律同时 关键是要 加速产业转型升级 能源结构调整 环境污染治理 在 人均GDP较低阶段 污染峰值较低时突破EKC拐点 制 定符合中国国情的环境污染治理路线图 2 合理看待小康社会的历史定位 制定阶段性差 异化环境质量目标 全面建成小康社会的环境目标必须与 我国所处的发展阶段相适应 应在借鉴主要发达国家同期 环境质量目标经验 平衡公众环境质量诉求以及目标可行 可达的基础上 确定与经济社会发展相适应的阶段性环境 质量改善目标 应兼顾经济发展水平和环境现状的区域差 异 注重中西部地区 少数民族地区等 环境精准化扶 贫 制定重点区域 重点城市差异化的环境质量目标 3 重视后发优势与制度优势 制定适度超前环境 质量目标 我国经济长时间保持高速增长 经济实力明 显加强 东部经济发达地区主要经济指标基本与发达经 济体相当 到 2020 年 我国经济发展应该能够达到发达 国家实现环境质量好转的阶段 既有欧美国家在污染治 理过程中的经验教训可以借鉴 也有我国 30 多年环境保 护工作积累的工作基础 更有社会主义制度可以集中力 量办大事的政治和制度优势 因此 在一些经济发达地 区 环境承载力较好地区可以适度制定比发达国家同时 期超前的水 大气 生态等环境质量目标 [12] and sustainable development[j]. World Development, 1996, 24(7): [3] 蒋洪强, 祁京梅, 于森, 等. 全面建成小康社会的环境经 济预测研究报告 [M]. 北京 : 中国环境出版社, [4] 蒋洪强, 张伟, 于森, 等. 经济新常态下的 十三五 环 境压力预测 [J]. 中国环境管理, 2015, 7(3): [5] 王金南, 秦昌波, 吴悦颖, 等. 中国与发达国家传统环境 污染库兹涅茨曲线比较研究 [J]. 重要环境决策参考 ( 中国 环境规划院内刊 ), 2015, 11(13): [6] Environment Protection Agency(EPA). National emissions inventory air pollutant emissions trends data[db/ol]. [ ]. [7] Environment Protection Agency(EPA). National air pollutant emission trends: [DB/OL]. [ ]. [8] Environment Protection Agency(EPA). National trends in sulfur dioxide levels[eb/ol]. [ ]. gov/airtrends/sulfur.html. [9] Lim S S, Vos T, Flaxman A D, et al. A comparative risk assessment of burden of disease and injury attributable to 67 risk factors and risk factor clusters in 21 regions, : a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2010[J]. The Lancet, 2013, 380(9859): [10] 中日水污染物总量控制研究课题组. 中日水污染物总量 控制研究 [M]. 北京 : 中国环境出版社, [11] European Environment Agency. Data visualisations: River water quality[db/ol]. [ ]. eu/data-and-maps/daviz/sebi16-water-quality-trend. [12] 吴舜泽, 万军, 秦昌波, 等. 十三五 环境挑战及环境 管理转型战略与政策研究 [J]. 重要环境决策参考 ( 中国 环境规划院内刊 ), 2015, 11(15): 参考文献 [1] Dinda S. Environmental kuznets curve hypothesis: A survey[j]. Ecological Economics, 2004, 49(4): [2] Stern D I, Common M S, Barbier E B. Economic growth and environmental degradation: The environmental Kuznets curve [1] 常纪文. 党政同责, 各担什么责?[J]. 环境经济 2015 (03): [2] 常纪文. 党政同责 一岗双责 失职追责 : 环境保护的重 大体制 制度和机制创新 党政领导干部生态环境 损害责任追究办法 试行 之解读 [J]. 环境保护 2015, (21): [3] 常纪文. 推动党政同责是国家治理体系的创新和发展 [N]. 中国环境报 (002). [4] 常纪文. 责任机制是党政同责的实施保障 [N]. 中国环境 报 (002). [5] 常纪文. 环境保护需党政同责 [N]. 中国环境报 (003). [6] 葛察忠, 翁智雄, 赵学涛. 环境保护督察巡视 : 党政同责 的顶层制度 [J]. 中国环境管理, 2016, 8(01): 57-60, [7] 常纪文. 生态文明体制全面改革的 四然 问题 [J]. 中国 环境管理, 2016, 8(01): [8] 常纪文. 安全生产党政同责监管体制的立法构建 [J]. 法学 杂志, 2014, 35(02):