The gender-budget reform in China : method, case and application

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4 序 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 7 方 法 案 例 及 应 用 一!"#$% 书 即 将 付 梓, &' 这 是 一 件 ( 值 得 祝 贺 的 毛 )!'*+,-./ 本 书 是 由 南 开 大 学 马 蔡 琛 教 授 带 领 的 研 究 团 队 完 成 的 一 部 6789 优 秀 著 : 作, ;' <=>? 也 是 在 德 国 弗 里 德 里 希 - 艾 伯 特 基 金 会 (Friedrich-Ebert-Stiftung, 1 & 1 ( -&1) ) ) 2 上 ABCDE DE 诲 协 调 项 目 办 公 室 资 助 研 究 项 目 中 国 社 会 性 别 预 算 丁 案 例 研 究 方 法 及 应 用 FGH45 IJ 5K 推 进 过 程 中 完 成 的 标 志 性 成 果 0 LMNO 按 照 当 初 白 勺 约 定 * : 由 我 作 为 资 助 方 德 国 弗 里 德 里 希 - 艾 伯 特 基 金 会 上 海 协 调 项 目 办 公 室 的 代 表, &6P:QR 为 这 部 新 作 撰 写 一 STU 篇 序 盏 VGWX Y 社 会 性 别 预 算 通 过 引 入 社 会 性 别 的 视 角, GH Z [\ 评 估 预 算 过 程 对 男 性 和 女 性 的 不 同 ]^ 影 响, '_` Zab 是 实 现 男 女 平 等 的 一 c 种 重 要 工 具 和 手 凯 社 会 性 别 预 算 意 味 着 对 公 共 预 算 > 做 出 基 于 社 会 性 别 的 评 优 # Y X GH 将 性 别 视 角 融 入 预 算 过 程 的 各 个 层 虱 VG 通 过 社 会 性 别 F 预 算 对 公 共 收 支 进 行 重 枷 F ab 社 会 性 别 预 算 对 于 推 进 性 别 平 等? 提 升 财 政 资 金 使 用 效 益 F b 促 进 公 共 服 务 均 等 亿 `_ 具 有 重 要 的 现 实 意 义 与 应 用 价 凰 社 会 性 别 预 算 的 雏 形, 可 以 追 溯 到 四 世 纪 80 - Z 年 代 溴 大 利 亚 产 生 的 妇 女 预 算 0 从 那 个 时 候 算 起 G 已 走 过 近 40 个 年 头 0 O 从 起 初 少 有 问 津, ` 到 现 在 约 半 数 国 家 或 地 区 对 此 产 生 浓 厚 兴 趣, 积 极 开 展 行 动, ' 社 会 性 别 预 算 走 的 是 一 条 发 展 之 路 0 根 据 社 会 性 别 预 算 的 动 力 机 制 与 国 别 分 布, 其 在 全 球 范 围 的 推 广, - ` 大 致 呈 现 c 三 种 区 域 分 布 类 型 : 以 德 国 英 国 - 加 拿 九 - 澳 大 利 亚 为 代 表 的 发 达 国 冢 + 以 南 非 士 旦 桑 尼 亚 赞 比 亚 厄 瓜 多 尔 秘 鲁! 为 代 表 的 非 洲 +" 南 美 国 家, #$% 以 菲 律 宾 & 韩 国 /' 马 来 西 亚 印 度 尼 西 亚! 印 度 为 代 表 的 亚 洲 国 家 0! 探 究 亚 洲 国 家 社 会 性 别 = 预 算 的 特 征 动 力 机 制 ()b*+ 路 径 选 择 等 命 题 F 对 于 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 的 推 述, -. /0 吏 具 启 示 性 价 值 与 借 鉴 意 义 0! 在 亚 洲, <=>? 德 国 弗 里 德 里 希 - 艾 伯 特 基 金 会 在 区 域 和 1 - 国 家 层 面 倾 注 了 大 量 精 九 2 3 用 于 支 持 社 会 性 别 预 算 的 试 点 与 拓 屁 以 期 重 塑 包 容,- 性 吏 大, 8 性 别 吏 公 正 9,: 参 与 性 吏 强 ;,7 GH 效 能 吏 优 的 预 算 过 程 0 在 )! 本 书 中, 结 合 社 会! 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 VG 通 过 " 金? 砖 国 家 " 社 会 性 别 预 算 改 革 的 对 比 为 社 会 性 别 预 算 在 中 国 的 推 广 提 供 了 一 -. 9M<= 个 具 有 启 示 价 值 的 参 照 体 鼠

5 -2- 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 > 中 国 的 社 会 性 别 预 算 始 于 2005 年 DE- 月 河 北 省 张 家 口 市 启 动 的 9 " 参 与 式 社 会 性 别 预 算 DE 2 项 目 试 点 0 [\ 根 据 主 导 机 构 的 不 同, - ` c < 大 致 呈 现 为 三 种 具 体 的 发 展 路 径 一 '* _F 是 由 各 级 妇 联 组 织 推 动 实 施 的 性 别 预 算 改 革 G@ABC DE ( 如 河 北 省 张 家 口 市 ); H'* 二 是 由 政 I6J 府 部 门 ' 6J ( 主 要 是 财 政 部 门 ) 推 动 的 性 别 预 算 改 革 G@+BK:E ( 如 河 南 省 焦 作 市 ); '*L 三 是 由 人 -=M 犬 系 统 主 导 的 性 别 预 算 改 革 GNOB E ( 如 浙 江 省 温 岭 市 B E 广 东 省 深 圳 市 姑 )!R:G 在 本 书 写 作 过 H 程 中, : VG X@P 2 F C 作 者 通 过 深 入 上 述 试 点 地 区 进 行 深 度 调 研, QR - S 获 取 了 犬 量 的 第 一 手 T 研 究 素 U 材, VW XY 5 GH 亲 历 了 社 会 性 别 预 算 在 中 国 从 萌 芽 到 成 长 的 过 程 )! 从 而 提 升 了 本 书 对 于 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 的 指 导 性 价 恤 <=>? F 德 国 弗 里 德 里 希 - 艾 伯 特 基 金 会 在 中 国 社 会 性 别 预 算 领 域 的 推 选 > 始 于 Z : 年 与 上 海 市 妇 女 联 合 会 的 合 仡 VG + 通 过 专 题 报 告 Z [\b c 研 讨 会 以 及 组 织 考 察 等 多 种 形 式, [\ #& 从 不 同 角 度 将 这 一 +]^_& 主 题 介 绍 绐 中 国 这 一 `a _b : 领 域 的 理 论 和 实 践 工 作 靴 >c 在 此 基 上, <=>? VG ) DE 德 国 弗 里 德 里 希 - 艾 伯 特 基 金 会 通 过 对 本 研 究 项 目 的 支 持, 一 方 面 对 社 会 性 ` 别 预 算 在 中 国 的 研 究 现 状 做 出 总 绌 另 一 _b : `a 方 面 向 中 国 的 实 践 工 作 者 提 供 理 论 和 方 法 指 导, ; F 希 望 能 以 此 对 社 会 性 别 预 算 的 推 广 做 出 进 一 步 的 贡 献 与 分 享 0 < U 总 体 而 言, &69:' + 5K 这 部 著 作 是 研 究 中 国 社 会 性 别 预 算 问 题 的 杰 出 成 果 0 建 议 国 内 外 I ` _b 对 中 国 公 共 预 算 与 政 府 治 王 里 改 革 有 兴 趣 的 研 究 者 与 实 践 者, 研 读 或 了 解 一 下 )! 本 书 7 的 精 彩 内 容, : - 相 信 会 对 您 的 工 作 有 所 启 迪 与 助 益 0 史 丽 娜 ( #.)1. (/32&1 Catrina Schläger) 德 国 弗 里 德 里 希 ' 艾 伯 特 基 金 会 上 海 协 调 项 目 办 公!"#$ 室 主 任 2014 年 8 月 % &

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9 第 1 章 导 论 1 1 在 十 多 年 前, 如 果 询 问 一 位 财 政 管 理 领 域 的 理 论 研 究 者 或 实 际 工 作 者, 是 否 留 意 过 有 关 社 会 性 别 预 算 的 相 关 内 容, 答 案 或 许 是 否 定 的 然 而, 时 隔 十 年, 这 一 状 况 在 中 国 发 生 了 显 著 改 观 如 果 从 社 会 性 别 预 算 理 念 于 21 世 纪 初 引 入 中 国 算 起, 这 一 新 生 事 物 已 然 走 过 了 早 期 的 萌 芽 阶 段, 进 入 从 试 点 走 向 推 广 的 关 键 时 期 近 年 来, 社 会 性 别 预 算 研 究 与 实 践 的 步 伐 明 显 加 快, 呈 现 曲 折 前 进 的 态 势 根 据 世 界 银 行 与 国 务 院 发 展 研 究 中 心 联 合 课 题 组 的 观 点, 今 后 的 中 国 社 会 政 策 需 要 致 力 于 以 下 目 标 1 : 推 动 人 力 资 本 发 展 ( 尤 其 要 关 注 贫 困 人 口 ), 提 供 基 本 的 社 会 福 利 但 避 免 形 成 福 利 依 赖, 推 进 教 育 医 疗 就 业 和 创 业 等 方 面 的 机 会 均 等, 促 使 每 个 人 的 潜 能 得 到 充 分 发 挥, 有 效 缩 小 收 入 生 活 条 件 和 财 富 上 的 差 距, 使 人 们 拥 有 更 高 的 生 活 水 平, 共 享 发 展 成 果 在 所 有 这 些 目 标 的 实 现 过 程 中, 政 府 公 共 预 算 收 支 的 政 策 导 向, 无 疑 具 有 异 乎 寻 常 的 重 要 作 用 通 过 政 府 的 公 共 收 支 政 策 调 整, 促 进 包 括 男 女 两 性 在 内 的 社 会 普 遍 进 步 与 和 谐 发 展, 既 是 实 现 政 府 公 共 受 托 责 任 的 重 要 路 径, 也 是 现 代 财 政 制 度 的 题 中 应 有 之 义 其 实, 早 在 20 世 纪 90 年 代, 南 非 的 国 会 议 员 普 里 格 斯 戈 文 德 (PregsGovender) 就 曾 这 样 干 脆 地 表 述 : 如 果 你 想 知 道 一 个 国 家 的 发 展 前 景 怎 样, 只 需 要 看 看 这 个 国 家 的 公 共 预 算, 及 其 向 妇 女 和 儿 童 分 配 资 源 的 情 况, 1 世 界 银 行 和 国 务 院 发 展 研 究 中 心 联 合 课 题 组 : 2030 年 的 中 国 : 建 设 现 代 和 谐 有 创 造 力 的 社 会, 第 52 页, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2013

10 2 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 也 就 足 够 了 1 财 政 为 庶 政 之 母, 预 算 乃 邦 国 之 基 公 共 预 算 作 为 一 种 社 会 资 源 配 置 活 动, 对 于 经 济 发 展 社 会 和 谐 文 化 传 承 具 有 重 要 的 影 响 20 世 纪 下 半 叶 以 来, 现 代 公 共 预 算 体 系 的 变 迁, 呈 现 从 注 重 投 入 的 控 制 取 向, 走 向 关 注 资 源 配 置 产 出 绩 效 的 管 理 取 向 (Caiden,1990;Rubin,2005) 这 也 是 中 国 预 算 改 革 的 中 长 期 发 展 方 向 然 而, 走 向 管 理 取 向 的 绩 效 预 算 并 非 是 一 蹴 而 就 的, 涉 及 相 当 广 泛 的 多 维 度 预 算 产 出 影 响 差 异 和 敏 感 分 析 ( 如 性 别 地 域 城 乡 利 益 群 体 等 ) 但 城 乡 地 域 利 益 群 体 之 间 的 差 异, 具 有 较 强 的 国 情 特 点 和 时 代 局 限, 而 性 别 差 异 则 是 其 中 较 具 普 遍 性 和 典 型 性 的, 在 国 际 经 验 上 也 更 多 共 性 的 内 容 2 因 而, 从 性 别 差 异 的 视 角 探 求 公 共 预 算 的 政 策 改 进 空 间, 也 是 现 代 财 政 制 度 建 设 的 重 要 突 破 口 社 会 性 别 预 算 (genderbudget) 就 是 在 公 共 预 算 决 策 中, 充 分 考 虑 男 性 和 女 性 男 童 与 女 童 的 不 同 需 求, 分 析 预 算 政 策 对 男 女 两 性 的 不 同 影 响, 从 而 有 效 提 升 公 共 预 算 资 源 的 配 置 效 率 具 有 社 会 性 别 影 响 的 预 算 产 出 绩 效, 广 泛 涉 及 教 育 卫 生 社 保 等 民 生 支 出 领 域, 社 会 性 别 预 算 通 过 探 求 如 何 实 现 跨 部 门 的 预 算 资 源 整 合, 使 预 算 体 系 突 破 以 部 门 为 基 本 分 野 的 传 统 构 架, 通 过 性 别 敏 感 分 析 与 相 应 的 预 算 资 源 配 置 优 化, 提 升 预 算 资 源 的 产 出 效 率, 逐 步 走 向 强 调 预 算 绩 效 结 果 的 现 代 预 算 体 系 1 2!"#$%&' 3 通 读 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 ( 以 下 简 称 决 定 ), 可 以 发 现, 关 于 深 化 财 税 体 制 改 革 的 内 容, 成 为 特 别 引 人 注 目 的 亮 点 在 习 近 平 同 志 关 于 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 的 说 明 中, 表 述 为 全 面 深 化 改 革 重 点 之 一 的 只 有 两 处, 分 别 是 : 这 次 全 面 深 1 EuropeanCommision,GenderEqualityinDevelopmentCo operationfrompolicytopractice TheRoleof theeuropeancommision,belgium:mostracommunication,p 24,2003 转 引 自 : 马 蔡 琛 等 : 社 会 性 别 预 算 : 理 论 与 实 践, 经 济 科 学 出 版 社 2009 年 版, 第 1 页 2 马 蔡 琛 张 莉 : 社 会 性 别 预 算 : 中 国 公 共 预 算 改 革 的 重 要 一 维 亚 洲 模 式 及 其 挑 战 之 借 鉴, 探 索 与 争 鸣,2013 年 第 11 期 3 马 蔡 琛 黄 凤 羽 : 国 家 治 理 视 野 中 的 现 代 财 政 制 度 解 读 十 八 届 三 中 全 会 决 定 中 的 深 化 财 税 体 制 改 革 问 题, 理 论 与 现 代 化,2014 年 第 3 期

11 第 1 章 导 论 3 化 改 革, 财 税 体 制 改 革 是 重 点 之 一 ; 司 法 改 革 是 这 次 全 面 深 化 改 革 的 重 点 之 一 1 在 中 国 改 革 开 放 新 的 历 史 时 期, 财 政 被 赋 予 了 国 家 治 理 的 基 础 和 重 要 支 柱 的 功 能 定 位, 这 充 分 体 现 了 财 政 作 为 国 家 长 治 久 安 制 度 保 障 的 重 要 性, 明 确 了 建 立 现 代 财 政 制 度 体 系 的 改 革 方 向, 确 定 了 2020 年 在 包 括 财 税 体 制 改 革 在 内 的 重 要 领 域 和 关 键 环 节 改 革 上 取 得 决 定 性 成 果 的 时 间 表 1 建 立 现 代 政 府 预 算 制 度 体 系 : 全 面 规 范 公 开 透 明 (1) 推 进 预 算 公 开, 打 造 阳 光 财 政 体 系, 实 现 依 法 用 好 百 姓 钱 的 政 府 理 财 目 标 在 决 定 中 关 于 改 进 预 算 管 理 制 度 的 部 分, 开 宗 明 义 地 指 出, 实 施 全 面 规 范 公 开 透 明 的 预 算 制 度, 从 而 凸 显 了 阳 光 财 政 建 设 的 现 代 政 府 理 财 观 公 开 透 明 是 现 代 政 府 预 算 的 重 要 特 征, 也 是 当 代 各 国 财 政 管 理 的 基 本 准 则 之 一 通 俗 地 讲, 公 共 财 政 就 是 以 众 人 之 财, 办 众 人 之 事 其 实, 这 句 话 并 没 有 说 完 整, 后 面 还 应 该 有 半 句 话 众 人 之 事, 当 由 众 人 来 议 定, 应 让 众 人 都 知 晓 以 阳 光 预 算 推 进 责 任 政 府 建 设, 从 预 算 公 开 走 向 政 务 公 开, 进 一 步 健 全 责 任 追 究 和 财 政 问 责 机 制, 也 大 体 勾 勒 出 了 一 条 重 塑 中 国 公 共 治 理 结 构 的 路 线 图 回 首 二 十 多 年 来 我 国 市 场 经 济 建 设 的 艰 辛 历 程, 就 公 共 治 理 而 言, 我 们 始 终 在 探 索 着 一 条 重 塑 政 府 治 理 结 构 的 基 本 线 索 经 过 多 年 的 曲 折 探 索, 也 大 体 明 确 了 这 样 一 个 改 革 目 标, 那 就 是 : 通 过 消 除 政 府 的 对 外 扩 张 性 和 内 部 膨 胀 性, 使 其 成 为 一 个 有 限 的 而 不 是 全 权 的 公 正 的 而 不 是 为 利 益 集 团 服 务 的 廉 洁 的 而 不 是 腐 败 的 高 效 的 而 不 是 低 耗 的 政 府, 从 而 实 现 现 代 民 主 法 治 国 家 善 治 (goodgovernance) 的 客 观 要 求 2 在 我 国 财 税 体 制 改 革 的 初 期, 为 减 少 改 革 的 成 本 和 阻 力, 财 政 改 革 集 中 于 那 些 解 决 难 度 相 对 较 小 或 急 需 调 整 的 制 度 和 事 项 上, 大 体 沿 着 先 收 入 改 革 后 支 出 改 革 的 路 径 展 开 这 是 符 合 我 国 财 税 改 革 的 历 史 趋 势 与 逻 辑 结 果 的 20 世 纪 90 年 代 末 期 以 来, 新 一 轮 政 府 预 算 改 革 的 启 动, 体 现 了 中 国 财 税 改 革 由 以 收 入 为 核 心 的 制 度 安 排, 转 向 以 支 出 为 重 点 的 预 算 管 理 改 革 现 代 预 算 制 度 作 为 公 共 财 政 的 基 本 存 在 形 式, 是 构 建 现 代 财 政 制 度 的 基 础 性 载 体 和 平 台 发 达 市 场 经 济 国 家 的 公 共 财 政, 就 是 在 预 算 制 度 的 约 束 和 作 用 下, 逐 步 确 立 与 完 善 的 当 代 1 马 蔡 琛 : 打 造 国 家 长 治 久 安 的 财 政 制 度 基 础, 天 津 日 报,2014 年 2 月 24 日 第 9 版 2 马 蔡 琛 : 变 革 世 界 中 的 政 府 预 算 管 理 一 种 利 益 相 关 方 视 角 的 考 察, 第 4 页, 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2010

12 4 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 中 国 预 算 改 革 所 取 得 的 核 心 成 就, 或 许 并 非 耳 熟 能 详 的 部 门 预 算 国 库 集 中 收 付 政 府 采 购 等 技 术 规 程 层 面 的 具 体 改 革 举 措 中 国 公 共 预 算 改 革 最 为 动 人 心 弦 的 成 果, 就 在 于 找 到 了 一 条 推 进 预 算 科 学 化 规 范 化 公 开 化 法 治 化 的 新 路 这 条 新 路 上 最 为 醒 目 的 路 标 就 是 预 算 公 开 和 阳 光 财 政 (2) 建 立 跨 年 度 预 算 平 衡 机 制, 调 整 预 算 审 核 重 点, 实 施 中 长 期 财 政 规 划, 实 现 财 政 可 持 续 发 展 从 传 统 的 年 度 平 衡 走 向 跨 年 度 的 中 期 预 算 平 衡, 是 未 来 中 国 预 算 治 理 结 构 的 重 要 变 化 之 一 长 期 以 来 的 预 算 决 策 过 程, 往 往 局 限 于 年 度 预 算 平 衡 结 果 与 赤 字 规 模, 这 容 易 助 长 预 算 过 程 的 短 期 行 为 倾 向, 而 忽 视 了 财 政 预 算 安 排 在 中 长 期 的 可 持 续 性 预 算 决 策 所 覆 盖 的 时 间 维 度 过 短, 也 导 致 了 预 算 调 整 过 于 频 繁 的 年 年 预 算 预 算 一 年 现 象 近 年 来, 年 终 突 击 花 钱 预 算 追 加 等 问 题 日 益 受 到 社 会 普 遍 关 注, 这 既 有 不 可 预 见 因 素 较 多 的 客 观 影 响, 也 不 乏 预 算 决 策 过 程 与 政 策 制 定 过 程 分 离 预 算 编 制 精 细 化 程 度 有 待 提 升 的 管 理 因 素 通 过 引 入 跨 年 度 预 算 平 衡 机 制, 在 中 长 期 时 间 尺 度 上, 实 现 预 算 周 期 性 平 衡, 将 预 算 审 核 的 重 点 由 平 衡 状 态 赤 字 规 模 向 支 出 预 算 和 政 策 拓 展, 引 入 中 期 财 政 规 划 ( 如 3~5 年 的 中 期 预 算 框 架 ), 这 将 有 助 于 公 共 财 政 体 系 的 可 持 续 发 展, 有 利 于 预 算 政 策 经 济 政 策 和 公 共 政 策 的 有 序 衔 接 (3) 建 立 权 责 发 生 制 的 政 府 综 合 财 务 报 告 制 度, 有 效 实 现 政 府 性 债 务 的 风 险 预 警 与 防 范 在 政 府 会 计 和 政 府 财 务 报 告 体 系 中, 引 入 权 责 发 生 制 的 核 算 原 则, 既 是 近 30 年 来 发 达 经 济 体 财 政 管 理 变 革 的 普 遍 趋 势, 也 是 国 内 学 术 界 与 实 务 部 门 讨 论 了 多 年 的 热 点 话 题 在 建 设 现 代 财 政 制 度 的 改 革 蓝 图 中, 明 确 了 权 责 发 生 制 的 政 府 资 产 负 债 计 量 原 则, 应 该 说 是 一 个 较 具 突 破 性 的 重 要 举 措 在 现 时 的 中 国, 因 地 方 融 资 平 台 而 引 致 的 政 府 性 债 务 及 其 风 险 防 范, 已 成 为 一 个 备 受 关 注 的 话 题 当 前 对 于 政 府 性 债 务 问 题 的 分 析, 大 多 聚 焦 于 财 政 收 支 的 流 量 问 题, 而 对 于 政 府 资 产 与 负 债 的 存 量 配 比 问 题 关 注 不 够 而 政 府 性 资 产 ( 尤 其 是 净 资 产 ) 的 规 模, 对 于 债 务 风 险 的 监 测 与 预 警, 才 更 具 应 用 价 值 和 预 警 效 果 政 府 会 计 作 为 政 府 的 商 务 语 言, 是 政 府 资 产 负 债 计 量 与 核 算 的 基 本 载 体, 而 我 国 现 行 的 以 收 付 实 现 制 为 计 量 基 础 的 政 府 会 计 和 财 务 报 告 体 系, 只 能 反 映 资 金 的 流 量, 无 法 全 面 反 映 欠 人 人 欠 的 各 类 债 权 债 务 关 系, 更 难 以 准 确 测 算 和 推 演 资 产 的 存 量 价 值 加 之, 目 前 行 政 事 业 单 位 的 固 定 资 产 仍 不 计 提 折 旧, 还 会 进 一 步 导 致 政 府 资 产 净 值 的 不 实 就 国 际 视 野 而 言,20 世 纪 90 年 代 以

13 第 1 章 导 论 5 来, 多 数 发 达 国 家 和 部 分 发 展 中 国 家 基 于 改 善 政 府 绩 效 的 考 虑, 逐 步 将 传 统 的 收 付 实 现 制 政 府 会 计, 改 为 权 责 发 生 制, 并 相 应 改 革 了 财 务 报 告 体 系 1 国 际 货 币 基 金 组 织 2001 年 发 布 的 政 府 财 政 统 计 手 册 中, 对 于 政 府 经 济 事 项 的 记 录 时 间, 也 已 改 为 采 用 权 责 发 生 制 核 算 原 则 在 全 面 深 化 财 税 体 制 改 革 中, 果 断 地 提 出 建 立 权 责 发 生 制 的 政 府 综 合 财 务 报 告 制 度, 这 不 仅 有 利 于 建 立 规 范 合 理 的 中 央 和 地 方 政 府 债 务 管 理 及 风 险 预 警 机 制, 也 有 助 于 从 国 际 比 较 的 视 野 中 防 范 主 权 债 务 风 险 (4) 凸 显 预 算 法 的 权 威 性, 取 消 重 点 支 出 同 财 政 收 支 增 幅 或 生 产 总 值 挂 钩 的 做 法, 克 服 预 算 管 理 碎 片 化 的 现 象 长 期 以 来, 基 于 具 体 国 情 与 历 史 惯 性 等 多 种 因 素, 我 国 农 业 法 教 育 法 科 技 进 步 法 等 法 律 规 定, 本 类 型 公 共 支 出 的 财 政 投 入 应 达 到 财 政 经 常 性 收 入 或 国 内 生 产 总 值 的 一 定 比 例 某 些 部 门 法 甚 至 采 取 了 一 刀 切 的 方 式, 要 求 各 级 财 政 均 应 按 照 某 种 固 化 的 比 例, 保 持 法 定 支 出 的 增 长 2 这 种 做 法 既 没 有 考 虑 到 预 算 法 的 严 肃 性 和 财 政 体 系 的 承 受 能 力, 又 变 相 肢 解 了 预 算 的 整 体 性 和 统 一 性 就 公 共 治 理 结 构 而 言, 政 府 预 算 管 理 的 职 能 是 不 容 肢 解 的 在 预 算 资 源 配 置 问 题 上, 预 算 法 应 该 拥 有 最 高 的 法 律 权 威, 不 应 因 凌 驾 于 预 算 法 之 上 的 部 门 法 而 割 裂 预 算 资 源 配 置 的 统 筹 规 划 和 通 盘 考 虑 3 在 我 国 社 会 转 型 时 期, 尽 管 教 育 农 业 科 技 等 支 出 领 域, 确 实 属 于 需 要 优 先 发 展 的 重 要 事 项, 但 这 种 重 点 支 出 同 财 政 收 支 增 幅 或 生 产 总 值 挂 钩 的 做 法, 既 影 响 了 预 算 法 的 权 威 性, 也 忽 视 了 公 共 财 政 体 系 的 可 持 续 承 载 能 力 在 深 化 财 税 体 制 改 革 的 方 案 设 计 中, 明 确 了 清 理 规 范 重 点 支 出 同 财 政 收 支 增 幅 或 生 产 总 值 挂 钩 事 项, 一 般 不 采 取 挂 钩 方 式 就 预 算 治 理 结 构 的 优 化 而 言, 这 是 一 个 重 要 的 进 步, 既 符 合 政 府 预 算 决 策 的 统 筹 兼 顾 与 保 障 重 点 原 则, 又 彰 显 了 现 代 预 算 治 理 结 构 转 型 的 1 王 雍 君 : 公 共 预 算 管 理 ( 第 二 版 ), 第 224 页, 经 济 科 学 出 版 社, 例 如,2002 年 修 订 的 中 华 人 民 共 和 国 农 业 法 农 业 投 入 与 支 持 保 护 一 章 中, 进 一 步 明 确 了 中 央 和 地 方 财 政 对 农 业 总 投 入 的 增 长 幅 度 要 求 将 此 前 规 定 的 国 家 财 政 每 年 对 农 业 总 投 入 的 增 长 幅 度 应 当 高 于 国 家 财 政 经 常 性 收 入 的 增 长 幅 度, 更 改 为 中 央 和 县 级 以 上 地 方 财 政 每 年 对 农 业 总 投 入 的 增 长 幅 度 应 当 高 于 其 财 政 经 常 性 收 入 的 增 长 幅 度 然 而, 该 规 定 在 细 化 各 级 政 府 财 政 支 农 责 任 的 同 时, 也 存 在 着 某 些 过 于 片 面 之 处 对 于 众 多 副 省 级 以 上 城 市 的 中 心 城 区 而 言, 其 作 为 一 级 独 立 的 县 级 以 上 地 方 财 政, 用 于 农 业 投 入 的 增 幅 也 同 样 需 要 高 于 国 家 财 政 经 常 性 收 入 的 增 长 幅 度, 但 是 这 些 城 市 已 经 进 入 城 市 化 的 较 高 级 阶 段, 在 其 中 心 城 区 已 没 有 相 应 的 农 业 和 农 村, 这 些 依 法 安 排 的 农 业 支 出 难 免 造 成 某 种 浪 费 3 马 蔡 琛 : 论 中 国 预 算 法 的 修 订 问 题, 云 南 社 会 科 学,2009 年 第 6 期

14 6 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 发 展 方 向 2 完 善 现 代 税 收 制 度 体 系 : 统 一 税 制 公 平 税 负 税 收 法 定 主 义 是 现 代 国 家 治 理 的 重 要 基 石 之 一, 税 收 制 度 体 系 的 规 范 化 与 公 正 性, 也 是 厘 清 政 府 与 市 场 边 界 的 内 在 要 求 和 重 要 标 志 按 照 统 一 税 制 公 平 税 负 促 进 公 平 竞 争 的 原 则, 进 一 步 完 善 税 收 制 度 与 税 收 征 管 体 系, 构 成 了 建 设 现 代 财 政 制 度 的 重 要 内 容 在 这 次 全 面 深 化 财 税 体 制 改 革 中, 完 善 税 收 制 度 主 要 包 括 这 样 几 个 方 面 的 内 涵 : (1) 逐 步 强 化 按 要 素 征 税, 提 高 直 接 税 比 重 综 观 世 界 各 国 税 制 演 进 的 历 程, 包 括 增 值 税 在 内 的 流 转 税, 是 与 工 业 革 命 以 来 社 会 化 生 产 分 工 明 确 产 品 流 转 环 节 清 晰 的 产 业 组 织 形 式 相 适 应 的 随 着 信 息 革 命 和 后 工 业 化 时 代 的 到 来, 尤 其 是 网 络 交 易 的 蓬 勃 发 展, 使 得 商 品 的 流 转 过 程 日 益 多 样 化 复 杂 化, 这 必 然 导 致 传 统 的 流 转 税 课 征 模 式, 因 难 以 追 踪 生 产 和 消 费 过 程 课 税 环 节 与 征 税 节 点 日 趋 模 糊, 而 愈 发 不 适 应 经 济 社 会 发 展 之 变 化 因 此, 通 过 强 化 按 要 素 征 税, 逐 步 提 高 直 接 税 比 重, 体 现 了 后 工 业 化 时 代 的 市 场 交 易 方 式 变 革 之 于 税 收 制 度 优 化 的 内 在 要 求 2013 年 4 月, 国 务 院 常 务 会 议 决 定, 进 一 步 扩 大 交 通 运 输 业 和 部 分 现 代 服 务 业 营 改 增 试 点 营 业 税 的 未 来 命 运, 已 基 本 锁 定 为 并 入 增 值 税 伴 随 着 营 业 税 这 一 地 方 税 的 主 体 税 种, 转 化 为 作 为 共 享 税 的 增 值 税, 运 行 了 将 近 20 年 的 分 税 制 财 政 体 制, 如 何 做 出 相 应 调 整, 已 成 为 中 国 现 代 财 政 制 度 建 设 的 攻 坚 之 役 在 现 行 分 税 制 体 制 下, 真 正 纳 入 分 税 视 野 的 主 要 是 增 值 税 和 所 得 税 ( 包 含 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 ), 增 值 税 和 营 业 税 加 总, 占 到 了 我 国 全 部 税 收 收 入 的 40% 以 上 1 营 改 增 之 后, 如 果 按 照 原 税 负 大 致 稳 定 测 算, 纳 入 营 业 税 以 后 的 增 值 税, 将 呈 现 一 税 独 大 的 局 面 这 不 仅 会 因 地 方 税 已 无 主 体 税 种, 而 导 致 现 行 中 央 与 地 方 的 分 税 格 局 难 以 为 继, 也 将 加 剧 整 体 税 制 结 构 对 于 单 一 税 种 的 严 重 依 赖, 其 宏 观 风 险 不 容 忽 视 2 因 此, 在 完 善 地 方 税 体 系 的 同 时, 还 需 要 重 新 谋 划 税 制 结 构 中 的 主 体 税 种, 从 而 最 终 实 现 1994 年 税 制 改 革 就 已 明 确 的 流 转 税 ( 间 接 税 ) 与 所 得 税 ( 直 接 税 ) 并 重 的 双 主 体 税 制 结 构 1 据 测 算, 国 内 增 值 税 ( 不 包 括 进 口 环 节 增 值 税 ) 和 营 业 税 分 别 占 2012 年 全 国 税 收 收 入 的 26 26% 和 15 65% 数 据 来 源 : 关 于 2012 年 中 央 和 地 方 预 算 执 行 情 况 与 2013 年 中 央 和 地 方 预 算 草 案 的 报 告 之 附 表 年 全 国 公 共 财 政 收 入 情 况 2 马 蔡 琛 李 思 沛 : 营 改 增 背 景 下 的 分 税 制 财 政 体 制 变 革, 税 务 研 究,2013 年 第 7 期

15 第 1 章 导 论 7 (2) 清 理 规 范 税 收 优 惠, 打 造 公 平 竞 争 的 营 商 环 境 税 制 的 统 一 与 规 范, 区 域 性 税 收 政 策 的 日 趋 淡 化, 这 是 完 善 现 代 市 场 体 系 的 内 在 要 求 从 谋 求 区 域 性 税 收 优 惠 的 政 策 洼 地 式 的 恶 性 竞 争, 走 向 提 升 地 方 公 共 服 务 水 平, 打 造 公 平 竞 争 的 良 好 营 商 环 境, 已 成 为 一 个 不 可 逆 转 的 发 展 方 向 因 此, 需 要 加 强 对 税 收 优 惠 ( 特 别 是 区 域 税 收 优 惠 政 策 ) 的 规 范 管 理, 税 收 优 惠 政 策 统 一 由 专 门 税 收 法 律 法 规 规 定, 清 理 规 范 税 收 优 惠 政 策, 打 造 税 政 统 一 竞 争 有 序 的 市 场 营 商 环 境, 促 进 各 类 生 产 要 素 的 合 理 流 动 与 优 化 配 置 (3) 地 方 税 源 建 设 应 与 地 方 政 府 职 能 相 适 应 如 果 说 税 收 制 度 要 素 的 设 计 是 政 府 对 企 业 个 人 等 市 场 主 体 进 行 宏 观 调 控 的 有 效 手 段, 那 么 地 方 税 源 结 构 的 构 建, 就 是 中 央 政 府 对 地 方 政 府 施 以 影 响 的 无 形 之 手 当 地 方 税 体 系 确 定 之 后, 凡 是 有 助 于 地 方 财 源 建 设 的, 经 常 能 得 到 地 方 政 府 的 高 度 关 注, 比 如 地 价 和 房 价 ; 反 之, 无 关 地 方 财 源 建 设 的 职 能, 很 容 易 被 有 意 无 意 地 忽 视, 诸 如 社 会 保 障 促 进 消 费 因 此, 在 新 一 轮 税 制 改 革 启 动 之 际, 不 妨 借 地 方 税 源 结 构 重 塑 之 机, 推 动 地 方 政 府 职 能 的 完 善 比 如, 如 果 想 让 地 方 政 府 降 低 对 土 地 的 热 情, 就 必 须 切 断 地 方 政 府 从 土 地 取 得 财 政 收 入 的 路 径 因 此, 房 产 税 在 当 前 似 乎 暂 不 宜 作 为 地 方 主 体 税 种 的 近 期 选 择 再 比 如, 为 了 鼓 励 地 方 政 府 刺 激 本 地 消 费, 就 可 以 将 消 费 ( 或 零 售 ) 环 节 的 税 收 划 归 地 方 分 税 制 体 制 下, 地 方 政 府 的 财 力 与 事 权 需 要 相 互 匹 配, 其 中 的 事 权, 不 仅 意 味 着 地 方 政 府 的 支 出 责 任, 更 应 该 能 够 体 现 其 能 动 地 进 行 决 策 管 理 与 服 务 的 权 力 地 方 主 体 税 种 的 建 立, 应 限 制 在 地 方 的 这 一 事 权 范 围 之 内, 凡 是 具 有 全 局 影 响 的, 相 应 税 源 应 由 中 央 政 府 掌 握 由 此 分 析 社 会 生 产 的 产 业 链, 越 是 比 较 前 端 的 环 节, 越 应 该 作 为 中 央 税, 而 越 接 近 末 端 的 环 节, 由 于 其 外 溢 性 较 低, 可 以 更 多 地 作 为 地 方 税 源 1 仍 以 刺 激 消 费 为 例 作 为 拉 动 经 济 增 长 的 三 驾 马 车, 中 国 的 消 费, 特 别 是 国 内 消 费, 多 年 来 不 尽 如 人 意 是 国 人 没 有 消 费 能 力 吗? 看 看 2013 年 十 一 黄 金 周 期 间 中 国 人 消 费 能 力 让 中 东 土 豪 相 形 见 绌 的 报 道, 人 均 消 费 8000 英 镑, 难 怪 世 界 各 大 卖 场 越 来 越 多 地 提 供 中 文 导 购 当 前, 人 们 越 来 越 熟 悉 利 用 税 收 政 策 制 造 出 洼 地 效 应 吸 引 投 资, 这 一 思 路 同 样 也 可 以 运 用 于 促 进 消 费 如 果 将 消 费 环 节 的 税 收 作 为 地 方 税 源, 并 允 许 地 方 政 府 决 定 其 征 税 比 例, 那 么 为 了 使 外 地 购 买 力 有 方 便 的 交 通 更 舒 适 的 购 物 环 境, 地 方 政 府 会 加 大 地 方 基 础 设 施 建 设 力 度 ; 为 了 使 本 地 商 家 更 具 有 价 格 优 势, 地 方 政 府 也 可 能 会 考 虑 降 低 地 方 1 黄 凤 羽 : 新 一 轮 税 制 改 革 应 关 注 几 个 大 背 景, 中 国 税 务 报,2013 年 12 月 4 日

16 8 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 税 水 平 而 所 有 的 这 些 决 策, 并 不 会 对 社 会 生 产 造 成 冲 击, 也 符 合 国 家 宏 观 经 济 发 展 的 方 向 其 结 果 是, 中 央 政 府 的 宏 观 调 控 能 力 得 到 了 保 证, 地 方 政 府 也 做 好 了 自 己 的 事 情 3 构 建 现 代 政 府 间 财 政 关 系 : 划 分 事 权 以 支 定 收 始 于 1994 年 的 分 税 制 财 政 体 制, 是 中 国 政 府 间 财 政 关 系 的 奠 基 性 改 革, 是 一 个 长 治 久 安 的 基 础 1, 构 建 了 相 对 稳 定 的 中 央 与 地 方 收 入 分 配 关 系 但 是, 当 时 各 级 政 府 间 的 支 出 责 任 划 分 基 本 上 延 续 了 原 有 做 法, 划 分 不 明 确, 特 别 是 涉 及 全 局 性 资 源 配 置 的 支 出 责 任, 大 量 划 分 给 省 及 省 以 下 政 府 2 从 这 个 意 义 上 讲, 现 行 分 税 制 的 问 题, 就 在 于 地 方 政 府 收 入 与 其 支 出 责 任 不 对 称 年 的 分 税 制 改 革, 在 经 历 了 漫 长 的 中 场 休 息 之 后, 终 于 重 启 了 规 范 事 权 与 支 出 责 任 一 翼 的 未 竟 事 业 长 期 以 来, 在 政 府 间 财 政 关 系 问 题 上, 各 级 政 府 倾 注 了 更 多 精 力 在 其 收 入 一 翼, 而 忽 视 了 事 权 与 支 出 责 任 一 翼 的 科 学 划 分, 从 而 导 致 财 政 转 移 支 付 所 涉 及 的 资 金, 在 中 央 与 地 方 政 府 之 间 纵 横 交 错 的 流 转 过 程, 缺 乏 有 序 的 运 行 轨 道 与 道 路 规 则 各 级 政 府 之 间 的 财 政 资 金 转 移 支 付, 其 测 算 依 据 与 最 终 结 果, 不 仅 普 通 公 众 难 于 了 解, 即 便 是 地 方 政 府 之 间 对 彼 此 资 金 配 给 的 详 细 状 况 也 互 不 知 晓, 具 有 较 为 浓 厚 的 暗 箱 操 作 色 彩 按 照 以 收 定 支 的 惯 性 思 维, 地 方 政 府 过 于 关 注 财 政 收 入 的 增 长, 而 忽 视 了 公 共 服 务 等 支 出 责 任 的 有 效 履 行, 由 此 导 致 征 收 过 头 税 土 地 财 政 融 资 平 台 债 务 等 一 系 列 问 题 在 构 建 现 代 政 府 间 财 政 关 系 的 改 革 方 案 中, 进 一 步 明 确 了 建 立 事 权 和 支 出 责 任 相 适 应 的 制 度, 彰 显 了 从 划 分 事 权, 到 明 确 支 出 责 任, 再 到 以 支 定 收 的 构 建 政 府 间 财 政 关 系 的 逻 辑 次 序 就 未 来 中 国 现 代 财 政 制 度 体 系 的 纵 向 预 算 资 源 分 布 而 言, 在 确 定 相 应 事 权 与 支 出 责 任 的 前 提 下, 还 可 以 考 虑 将 地 方 分 享 的 增 值 税 收 入, 根 据 人 口 社 会 商 品 零 售 额 等 客 观 因 素 在 地 区 之 间 重 新 分 配 在 此 基 础 上, 针 对 地 方 政 府 因 履 行 相 应 支 出 责 任 而 产 生 的 财 力 缺 口, 可 以 通 过 完 善 一 般 性 转 移 支 付 增 长 机 制 以 及 相 应 的 转 移 支 付 预 算, 来 加 以 解 决 一 般 性 转 移 支 付 的 增 长 机 制, 需 要 根 据 人 口 等 客 观 因 素, 设 计 统 一 公 式 进 行 分 配, 真 正 实 现 转 移 支 付 资 金 分 配 的 公 开 透 明 这 种 从 1 朱 基 : 整 顿 财 税 秩 序 严 肃 财 经 纪 律 强 化 税 收 征 管 加 快 财 税 改 革,1993 年 7 月 3 日 资 料 来 源 : 十 四 大 以 来 重 要 文 献 选 编, 人 民 出 版 社, 楼 继 伟 : 中 国 政 府 间 财 政 关 系 再 思 考, 第 11 页, 中 国 财 政 经 济 出 版 社, 吴 敬 琏 : 分 税 制 的 问 题 是 地 方 政 府 收 入 和 支 出 责 任 不 对 称,htp: //finance ifeng com/news/spe cial/2012lingnan/ / shtml

17 第 1 章 导 论 9 以 收 定 支 向 划 分 事 权 以 支 定 收 的 思 路 调 整, 将 有 助 于 从 根 本 上 遏 制 地 方 政 府 的 投 资 冲 动 与 政 绩 压 力, 切 实 推 动 公 共 服 务 均 等 化, 从 而 最 终 实 现 建 设 现 代 国 家 财 政 制 度 体 系 的 改 革 目 标 1 3! 1 社 会 性 别 预 算 的 源 起, 最 早 可 以 追 溯 到 澳 大 利 亚 1984 年 发 起 的 妇 女 预 算 行 动 (women sbudget), 该 预 算 主 要 用 于 评 估 联 邦 公 共 预 算 对 男 女 两 性 的 不 同 影 响 此 后, 南 非 加 拿 大 等 国 家 或 组 织, 相 继 提 出 性 别 预 算 动 议 截 至 目 前, 世 界 范 围 内 已 有 近 百 个 国 家 或 地 区, 不 同 程 度 地 开 展 了 社 会 性 别 预 算 行 动 不 同 的 机 构 和 学 者 对 社 会 性 别 预 算 的 概 念 与 内 涵, 也 有 不 同 的 看 法 欧 洲 非 正 式 议 会 组 织 对 社 会 性 别 预 算 的 定 义 为 : 社 会 性 别 预 算 是 在 预 算 过 程 中 实 现 性 别 主 流 化 的 一 种 方 式, 它 基 于 性 别 角 度 进 行 评 估, 通 过 将 性 别 的 视 角 引 入 各 层 级 的 预 算 过 程, 重 新 安 排 财 政 收 支 来 促 进 男 女 平 等 2 黛 安 埃 尔 森 (DianeElson,2002) 认 为, 社 会 性 别 预 算 不 是 专 门 为 妇 女 单 独 编 制 预 算, 而 是 从 性 别 的 角 度 来 考 察 公 共 支 出 方 式 公 共 收 入 手 段 等 公 共 政 策 对 女 性 和 男 性 女 童 和 男 童 的 影 响 有 何 差 异 3 黛 比 布 兰 黛 尔 (DebbieBudlender) 和 盖 伊 休 伊 特 (GuyHewit) 指 出, 社 会 性 别 预 算 是 从 性 别 角 度 评 估 政 府 总 体 预 算 如 何 满 足 女 性 和 男 性 女 童 和 男 童 的 不 同 需 求, 以 及 女 性 和 男 性 女 童 和 男 童 中 不 同 群 体 的 需 求 4 国 际 发 展 研 究 中 心 (InternationalDevelopmentResearchCentre) 认 为, 社 会 性 别 预 算 行 动 是 分 析 政 府 怎 样 通 过 财 政 收 支 活 动 公 共 资 源 分 配 的 决 策 过 程 以 及 确 定 预 算 分 配 的 受 益 者 和 承 担 者, 来 实 现 男 女 平 等 的 目 标 综 上 所 述, 本 书 认 为, 社 会 性 别 预 算 是 通 过 引 入 社 会 性 别 的 视 角 来 评 估 预 算 过 程 对 男 性 和 女 性, 男 童 和 女 童 的 不 同 影 响, 进 而 实 现 男 女 平 等 的 一 种 工 具 和 手 1 马 蔡 琛 王 思 : 社 会 性 别 预 算 : 制 度 含 义 基 本 特 征 与 行 动 策 略, 中 国 行 政 管 理,2010 年 第 10 期 2 王 思 : 金 砖 四 国 社 会 性 别 预 算 决 策 过 程 的 比 较 研 究, 第 7 页, 南 开 大 学 硕 士 学 位 论 文, ElsonDiane,IntegratingGenderintoGovernmentBudgetswithinaContextofEconomicReform,inGen derbudgetsmakecents:understandinggenderresponsivebudgets,eds D Budlender,D Elson,G Hewit& T Mukhopadhyay,CommonwealthSecretariat,London, Budlender,Debbie&GuyHewit,GenderBudgetsMakeMoreCents:CountryStudiesandGoodPrac tice,london:commonwealthsecretariat,2002

18 10 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 段 由 此 可 以 看 出, 社 会 性 别 预 算 并 非 是 简 单 地 将 预 算 资 金 在 男 女 之 间 平 均 分 配, 很 多 部 门 的 预 算 恰 恰 是 由 于 存 在 这 样 的 误 解 而 产 生 社 会 性 别 盲 视 从 某 种 意 义 上 讲, 社 会 性 别 预 算 既 是 一 种 预 算, 也 不 是 一 种 预 算 之 所 以 称 其 为 预 算, 是 因 为 它 具 备 预 算 所 具 有 的 政 治 性 和 法 治 性 等 特 征, 无 论 其 倡 导 者 是 谁, 社 会 性 别 预 算 的 实 施 落 实, 还 是 需 要 纳 入 公 共 预 算 过 程 中 之 所 以 不 称 其 为 预 算, 是 因 为 社 会 性 别 预 算 往 往 并 不 需 要 独 立 构 建 预 算 体 系, 而 且 与 传 统 预 算 方 式 相 比, 无 论 是 在 组 织 者 范 围 还 是 实 施 工 具 上, 都 具 有 多 元 化 和 广 泛 参 与 的 特 点 因 此, 社 会 性 别 预 算 应 该 被 看 做 一 种 预 算 管 理 工 具, 在 传 统 预 算 中 引 入 社 会 性 别 的 视 角, 据 此 做 出 有 性 别 影 响 的 预 算 决 策, 分 析 决 策 对 男 女 两 性 的 不 同 影 响 社 会 性 别 预 算 的 制 度 特 征 主 要 有 以 下 三 个 方 面 : 1 法 治 性 社 会 性 别 预 算 作 为 一 种 预 算 技 术 和 工 具, 如 果 缺 乏 有 效 的 立 法 保 障, 很 可 能 沦 为 地 方 政 府 短 期 内 追 求 政 绩 的 试 验 品, 当 政 府 换 届 或 财 政 部 门 高 层 领 导 变 迁 而 导 致 继 任 者 对 其 失 去 兴 趣 时, 社 会 性 别 预 算 改 革 的 可 持 续 性, 往 往 不 容 乐 观 虽 然 民 间 组 织 自 下 而 上 也 可 以 产 生 一 定 的 推 动 作 用, 但 往 往 因 为 其 声 音 的 微 弱 以 及 发 展 环 境 不 成 熟 而 困 难 重 重, 这 种 现 象 在 现 时 的 中 国 或 许 更 为 显 著 在 市 场 化 取 向 的 改 革 进 程 中, 将 社 会 性 别 预 算 纳 入 预 算 法 律 体 系, 既 是 严 肃 政 府 预 算 的 前 提 条 件, 也 是 中 国 预 算 改 革 走 向 法 治 化 透 明 化 和 规 范 化 的 重 要 标 志 之 一 2 政 治 性 政 治 性 是 社 会 性 别 预 算 行 动 的 重 要 特 点 之 一, 其 原 因 在 于, 社 会 性 别 预 算 涉 及 的 利 益 主 体 是 多 元 共 生 的 无 论 是 宣 传 倡 导 还 是 实 施 阶 段, 都 贯 穿 着 利 益 相 关 主 体 为 争 取 自 身 利 益 诉 求 而 进 行 的 博 弈, 博 弈 的 均 衡 策 略 就 是 预 算 交 易 与 妥 协 的 现 实 结 果 从 表 现 形 式 来 看, 预 算 体 现 为 贴 有 价 格 标 签 的 一 系 列 公 共 目 标, 但 在 更 深 层 面 上, 则 可 以 将 预 算 当 成 一 份 合 同 1, 即 一 种 以 公 法 为 基 础 的 合 约 结 构 预 算 决 策 与 执 行 也 更 多 体 现 为 一 个 制 定 和 实 施 预 算 合 同 的 过 程 在 预 算 决 策 中, 由 于 信 息 交 换 的 不 对 称 性 以 及 利 益 相 关 者 逆 向 选 择 和 道 德 风 险 的 存 在, 这 种 合 约 结 构 往 往 呈 现 为 不 完 全 信 息 动 态 博 弈 不 同 组 织 在 实 施 预 算 合 约 时, 采 取 的 机 会 主 义 行 1 [ 美 ] 阿 伦 威 尔 达 夫 斯 基 内 奥 米 凯 顿 : 预 算 过 程 中 的 新 政 治 学 ( 第 四 版 ), 第 2 页, 邓 淑 莲 魏 陆 译, 上 海 财 经 大 学 出 版 社,2006

19 第 1 章 导 论 11 为 策 略 也 有 所 不 同 其 实, 现 代 公 共 财 政 本 身 就 是 一 种 市 场 与 政 府 妥 协 的 结 果 1 政 府 预 算 作 为 一 个 集 体 选 择 过 程, 不 论 是 预 算 总 规 模, 还 是 具 体 部 门 或 项 目 的 资 金 分 配, 都 不 同 程 度 体 现 了 利 益 交 换 的 倾 向 2 在 预 算 资 源 配 置 过 程 中, 受 到 负 面 影 响 的 群 体 ( 包 括 行 政 部 门 ), 会 强 烈 抵 制 预 算 资 源 的 重 新 分 配, 而 来 自 受 益 方 的 支 持 却 往 往 相 对 分 散 回 顾 数 百 年 的 预 算 发 展 史, 预 算 管 理 原 则 从 古 典 3 到 现 代 4 的 演 变, 实 际 上 也 是 立 法 机 构 与 行 政 机 构 之 间 相 互 交 易 与 妥 协 的 结 果 现 实 中 的 预 算 决 策 过 程, 则 体 现 为 多 数 人 未 来 利 益 与 少 数 人 既 得 利 益 之 间 的 彼 此 博 弈, 其 最 终 结 果 的 达 成 往 往 意 味 着 双 方 讨 价 还 价 的 交 易 结 果 因 而, 真 实 世 界 中 预 算 合 约 的 确 定 与 施 行, 难 免 在 某 种 程 度 上 偏 离 理 性 决 策 的 预 设 目 标 和 轨 道, 但 这 并 不 妨 碍 将 提 升 预 算 决 策 的 科 学 化 水 平, 作 为 引 导 各 国 预 算 改 革 的 一 个 方 向 性 目 标 社 会 性 别 预 算 具 有 政 治 性 的 另 一 重 要 原 因 是, 公 共 预 算 过 程 往 往 与 政 府 治 理 和 财 政 透 明 度 密 切 相 关 各 国 的 社 会 性 别 预 算 实 践 中, 因 公 共 治 理 结 构 上 的 差 异, 将 产 生 不 同 的 利 益 相 关 群 体, 而 预 算 民 主 程 度 的 差 异, 进 一 步 导 致 各 利 益 相 关 方 的 话 语 权 和 地 位 有 所 不 同 因 此, 在 社 会 性 别 预 算 行 动 中, 处 于 弱 势 地 位 的 利 益 主 体 之 间 会 建 立 联 盟 来 共 同 行 动, 而 孤 军 奋 战 的 利 益 主 体, 往 往 由 于 话 语 权 不 强 而 达 不 到 预 期 的 效 果 3 多 样 性 正 如 钱 穆 先 生 所 言, 制 度 规 则 是 随 时 地 而 适 应 的, 不 能 推 之 四 海 而 皆 准, 正 如 其 不 能 行 之 百 世 而 无 弊 5 社 会 性 别 预 算 行 动 在 各 国 实 践 中 表 现 出 多 样 性 1 吕 炜 : 我 们 离 公 共 财 政 有 多 远, 第 33 页, 经 济 科 学 出 版 社, 马 蔡 琛 : 初 论 公 共 预 算 过 程 的 交 易 特 征, 河 北 学 刊,2006 年 第 5 期 3 在 资 产 阶 级 革 命 过 程 中, 为 了 限 制 封 建 皇 室 的 财 政 权, 提 出 了 一 系 列 通 过 立 法 机 关 控 制 政 府 财 政 活 动 的 方 法 与 原 则, 后 来 的 学 者 将 其 概 括 为 古 典 预 算 原 则 古 典 预 算 原 则 中 较 具 代 表 性 的 当 属 意 大 利 财 政 学 者 尼 琪 (F Niti) 提 出 的 预 算 管 理 六 项 原 则 和 德 国 财 政 学 者 诺 马 克 (F Neumark) 提 出 的 预 算 管 理 八 项 原 则, 其 核 心 思 想 均 为 加 强 议 会 对 于 政 府 预 算 的 外 部 控 制 4 现 代 预 算 原 则 是 20 世 纪 40 年 代 的 美 国 联 邦 预 算 局 长 史 密 斯 (H D Smith) 提 出 的, 主 要 强 调 预 算 必 须 加 强 行 政 责 任 保 证 灵 活 性 程 序 多 样 化 适 度 的 行 政 自 主 权 及 一 定 的 弹 性 ( 进 一 步 论 述 可 以 参 阅 : 马 蔡 琛 : 政 府 预 算, 第 57~58 页, 东 北 财 经 大 学 出 版 社,2007) 其 早 期 的 思 想 渊 源, 可 以 追 溯 到 美 国 首 任 联 邦 财 政 部 长 亚 历 山 大 汉 密 尔 顿 所 倡 导 的 加 强 政 府 行 政 权 的 思 想 汉 密 尔 顿 认 为, 强 有 力 的 行 政 领 导 权 是 重 要 的, 政 府 预 算 和 财 政 事 务 是 这 一 领 导 权 的 首 要 工 具 其 观 点 深 受 当 时 英 国 的 影 响, 在 那 里 部 长 们 主 导 议 会 和 行 政 事 务 ( 进 一 步 论 述 可 以 参 阅 : [ 美 ] 托 马 斯 D 林 奇 : 美 国 公 共 预 算 ( 第 四 版 ), 第 31~32 页, 苟 燕 楠 董 静 译, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2002) 5 钱 穆 : 中 国 历 代 政 治 得 失, 第 6 页, 生 活 读 书 新 知 三 联 书 店,2001

20 12 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 的 特 点, 并 无 一 个 放 之 四 海 而 皆 准 的 范 本 性 工 具 指 南 社 会 性 别 预 算 的 组 织 者 和 参 与 者 具 有 多 样 性 特 点, 可 以 是 官 员 选 举 产 生 的 代 表 或 民 间 组 织 通 常 这 三 个 群 体 通 过 正 式 和 非 正 式 的 方 式, 构 成 某 种 互 动 性 的 影 响 结 构 例 如, 在 南 非 由 议 会 委 员 会 和 非 政 府 组 织 合 作 开 展 的 NGO 议 会 社 会 性 别 预 算 模 式, 实 践 证 明 就 是 较 具 可 持 续 性 的 1 4 & " ()*+ 1 国 外 研 究 与 实 践 述 评 社 会 性 别 预 算 的 研 究 兴 起 于 20 世 纪 90 年 代 中 期 在 理 论 研 究 层 面, 黛 比 布 兰 黛 尔 (DebbieBudlender,1996,1998,2000,2003,2005) 从 照 料 经 济 无 酬 劳 动 等 方 面 对 社 会 性 别 预 算 进 行 了 开 拓 性 研 究 格 鲁 恩 (Grown,2006) 强 调 了 在 地 方 层 面 开 展 社 会 性 别 预 算 的 必 要 性, 并 进 一 步 考 察 了 社 区 监 督 体 系 的 推 动 作 用 鲁 宾 (Rubin,2005) 指 出 社 会 性 别 预 算 模 式 的 形 成, 可 能 会 引 发 整 个 公 共 预 算 领 域 的 变 革 近 年 来, 世 界 范 围 内 社 会 性 别 预 算 的 研 究 重 点, 主 要 体 现 为 : 第 一, 应 对 全 球 金 融 危 机 相 关 财 税 政 策 的 性 别 影 响 ; 第 二, 性 别 预 算 操 作 指 南 与 地 方 样 本 ; 第 三, 促 进 性 别 平 等 为 妇 女 赋 权 就 反 危 机 宏 观 经 济 政 策 的 性 别 影 响 而 言, 经 典 性 研 究 主 要 包 括 :2010 年 3 月, 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 (UNIFEM) 在 纽 约 举 办 的 经 济 危 机 与 复 苏 中 的 性 别 平 等 研 讨 会 上, 性 别 预 算 专 家 黛 安 埃 尔 森 (DianeElson) 作 了 名 为 当 今 经 济 危 机 中 的 宏 观 经 济 学 和 性 别 预 算 的 主 题 发 言, 指 出 经 济 危 机 中 刺 激 性 财 政 政 策 对 于 性 别 平 等 至 关 重 要, 削 减 赤 字 减 少 公 共 开 支 的 财 政 政 策, 往 往 不 利 于 推 进 性 别 平 等 同 年 5 月, 德 国 艾 伯 特 基 金 会 发 布 了 斯 蒂 芬 妮 瑟 古 诺 (StephanieSeguino) 等 人 撰 写 的 一 项 值 得 的 投 资 : 将 促 进 性 别 平 等 作 为 经 济 发 展 的 途 径, 将 性 别 问 题 的 目 光 再 次 聚 焦 于 宏 观 经 济 政 策, 重 点 考 察 了 应 对 金 融 危 机 宏 观 政 策 的 性 别 影 响 1 此 外, 妇 女 权 利 发 展 协 会 (AWID) 的 塞 西 利 亚 阿 勒 玛 尼 (CeliliaAlema 1 例 如, 由 于 扩 张 性 财 政 政 策 导 致 债 务 急 剧 增 加, 为 减 少 赤 字 而 缩 减 教 育 和 医 疗 卫 生 等 方 面 的 公 共 开 支, 会 对 女 性 产 生 更 为 不 利 的 影 响 此 外, 该 研 究 还 讨 论 了 农 业 补 贴 政 策 和 农 业 技 术 投 入 盲 目 追 求 贸 易 自 由 化 以 及 金 融 自 由 化 政 策 对 于 女 性 可 能 产 生 的 短 期 和 长 期 影 响

21 第 1 章 导 论 13 ny) 的 研 究 认 为, 全 球 金 融 危 机 可 能 从 6 个 方 面 加 剧 性 别 不 平 等 : 贫 困 粮 食 短 缺 就 业 和 照 料 劳 动 劳 动 力 出 口 和 创 汇 对 妇 女 的 暴 力 问 题 女 性 组 织 的 发 展 就 性 别 预 算 的 操 作 指 南 与 地 方 样 本 而 言, 较 具 典 型 性 的 是 欧 洲 理 事 会 出 版 的 性 别 预 算 : 实 践 执 行 手 册 和 联 合 国 妇 女 基 金 对 亚 太 区 域 性 别 预 算 的 专 题 研 究 在 性 别 平 等 及 妇 女 赋 权 方 面, 世 界 银 行 发 布 的 2012 年 世 界 发 展 报 告 : 性 别 平 等 和 发 展 1, 指 出 妇 女 生 活 已 有 显 著 改 善, 但 与 男 性 相 比 仍 有 差 距 该 报 告 提 出 一 个 概 念 性 框 架, 来 探 讨 阻 碍 性 别 平 等 的 因 素 世 界 经 济 论 坛 发 布 的 2012 全 球 性 别 差 距 报 告 2 中 所 引 用 的 全 球 性 别 差 距 指 数, 为 衡 量 各 国 性 别 平 等 程 度 提 供 了 依 据 2012 年 12 月 7 日, 作 为 一 次 性 别 论 坛 的 成 果,OECD 出 版 了 缩 小 性 别 差 距, 现 在 就 行 动 3 的 报 告, 提 出 应 将 两 性 平 等 作 为 社 会 标 准, 纳 入 公 共 政 策 的 制 定, 并 就 教 育 就 业 等 方 面 的 性 别 平 等 进 行 讨 论 2013 年, 联 合 国 妇 女 署 发 布 了 斯 蒂 芬 妮 瑟 古 诺 (StephanieSeguino) 的 性 别 平 等 的 融 资 : 重 新 定 义 和 优 化 公 共 支 出 以 促 进 性 别 平 等 4, 强 调 将 性 别 平 等 纳 入 宏 观 政 策 增 强 妇 女 经 济 权 益 对 于 促 进 经 济 增 长 的 重 要 性 5, 文 章 还 论 述 了 如 何 应 用 性 别 预 算 工 具 来 评 估 政 府 收 支 政 策, 以 促 进 性 别 平 等 米 德 兰 州 立 大 学 的 尼 雷 尔 马 鲁 泽 尼 尔 (NyeveroMaruzanil) 等 人 也 做 了 类 似 研 究, 其 从 性 别 预 算 角 度 看 待 性 别 平 等 一 文, 讨 论 了 如 何 通 过 编 制 性 别 预 算 促 进 两 性 平 等, 并 提 出 评 估 预 算 执 行 结 果 的 六 项 工 具 6 此 外, 世 界 银 行 编 撰 的 2013 性 别 数 据 手 册 7, 也 为 研 究 者 提 供 了 有 关 200 多 个 经 济 体 的 涉 及 人 口 教 育 健 康 劳 动 力 政 治 参 与 千 年 发 展 目 标 等 方 面 的 性 别 数 据 资 料 1 htp: //econ worldbank org/wbsite/external/extdec/extresearch/extwdrs/ext WDR2012/0,,menuPK: pagePK: piPK: theSitePK: cont entmdk: ,00 html 2 htp: //en wikipedia org/wiki/global_gender_gap_report 3 htp: //www oecd org/gender/closingthegap htm 4 htp: //www gender budgets org/index php?option=com_joomdoc&view=documents&path=sugges ted readings/seguino s paper&itemid=587 5 例 如, 加 强 公 共 部 门 的 基 础 设 施 投 资, 可 以 减 轻 妇 女 无 偿 照 顾 家 庭 的 负 担, 促 使 更 多 的 女 性 从 事 有 薪 酬 的 劳 动, 增 加 政 府 应 税 收 入, 带 动 经 济 增 长, 并 形 成 良 性 循 环 文 章 还 结 合 拉 丁 美 洲 国 家 尼 泊 尔 柬 埔 寨 等 国 案 例 进 行 研 讨 6 NyeveroMaruzanietc, GenderEqualityfromaGenderBudgetingPerspective,InternationalJournalof AsianSocialScience,2013, htp: //www aesweb com/abstract php? m =September2012&id=5007&aid= htp: //data worldbank org/products/data books/litle data book on gender

22 14 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 在 对 前 期 社 会 性 别 预 算 经 验 加 以 总 结 和 评 价 的 基 础 上, 国 际 社 会 对 于 社 会 性 别 预 算 的 意 义 有 了 更 新 的 全 面 认 识, 目 前 开 展 社 会 性 别 预 算 的 国 家 已 达 到 近 百 个, 分 布 在 除 南 极 洲 以 外 的 所 有 大 洲 上 近 十 多 年 来, 社 会 性 别 预 算 的 各 推 动 主 体 尽 可 能 多 地 从 本 组 织 的 宗 旨 出 发, 探 讨 实 施 社 会 性 别 预 算 的 意 义, 以 提 高 对 性 别 预 算 的 社 会 认 知 度, 推 进 性 别 预 算 在 本 国 的 切 实 开 展 国 际 组 织 也 继 续 对 这 些 活 动 给 予 支 持, 不 断 致 力 于 推 进 社 会 性 别 预 算 的 发 展 年 以 来, 有 关 各 方 继 续 组 织 各 类 大 型 国 际 会 议, 其 中 比 较 有 影 响 的 有 :2005 年 2~3 月 和 2010 年 3 月 在 纽 约 召 开 的 北 京 +10 及 北 京 +15 会 议 ;2005 年 11 月, 联 合 国 人 口 基 金 国 家 技 术 服 务 小 组 (UNFPA CST) 在 泰 国 曼 谷 主 办 的 以 从 社 会 性 别 预 算 视 角 考 虑 其 对 UNFPA 项 目 的 启 示 为 主 题 的 研 讨 会 ;2010 年 11 月, 德 国 艾 伯 特 基 金 会 于 印 度 尼 西 亚 雅 加 达 主 办 的 社 会 性 别 预 算 : 面 对 性 别 平 等 的 挑 战 国 际 研 讨 会 ;2011 年 在 美 国 旧 金 山 举 办 的 妇 女 与 经 济 高 峰 会 议 ;2012 年 6 月 2013 年 9 月 分 别 于 俄 罗 斯 圣 彼 得 堡 和 印 度 尼 西 亚 巴 厘 岛 举 办 的 妇 女 与 经 济 论 坛 等,2014 年 2 月 24~25 日, 由 联 合 国 妇 女 署 (UNWomen) 马 来 西 亚 威 斯 利 省 议 会 槟 城 市 议 会 槟 城 市 政 府 槟 城 妇 女 发 展 学 会 联 合 主 办 的 社 会 性 别 预 算 亚 洲 地 区 论 坛 : 制 度 变 革 与 社 区 发 展 等 ( 参 见 专 栏 1) 这 些 国 际 性 会 议 一 方 面 分 享 社 会 性 别 预 算 改 革 的 国 际 经 验, 同 时 推 动 在 政 策 制 定 者 妇 女 组 织 和 各 种 活 动 家 之 间, 就 此 问 题 展 开 更 高 层 次 的 对 话 ( 参 见 表 1-1) 表 1-1 社 会 性 别 预 算 相 关 的 主 要 国 际 会 议 (2003~2014) 会 议 名 称 召 开 时 间 召 开 地 点 组 织 者 主 题 北 京 +10 会 议 美 国 纽 约 联 合 国 审 查 和 评 估 北 京 宣 言 和 行 动 纲 领 以 及 第 23 次 大 会 特 别 会 议 结 论 文 件 第 一 届 欧 洲 政 治 和 性 别 会 议 (ECPG) 英 国 贝 尔 法 斯 特 贝 尔 法 斯 特 女 王 大 学 性 别 平 等 北 京 +15 亚 太 地 区 非 政 府 组 织 论 坛 菲 律 宾 马 尼 拉 亚 太 妇 女 观 察 (APWW) 讨 论 第 四 次 世 界 妇 女 大 会 12 个 重 点 关 注 领 域 ; 妇 女 面 临 的 挑 战 及 种 族 宗 教 和 政 治 冲 突 对 妇 女 的 影 响 1 马 蔡 琛 等 : 社 会 性 别 预 算 : 理 论 与 实 践, 第 42 页, 经 济 科 学 出 版 社,2009

23 第 1 章 导 论 15 续 表 会 议 名 称 召 开 时 间 召 开 地 点 组 织 者 主 题 北 京 +15 会 议 美 国 纽 约 联 合 国 审 查 与 评 价 北 京 宣 言 暨 行 动 纲 领 与 大 会 第 23 届 特 别 会 议 成 果 的 落 实 情 况 社 会 性 别 预 算 : 面 对 性 别 平 等 的 挑 印 度 尼 西 亚 雅 加 达 德 国 艾 伯 特 基 金 会 社 会 性 别 平 等 问 题 探 讨 战 国 际 研 讨 会 2011 年 妇 女 与 经 济 高 峰 会 议 (WES) 美 国 旧 金 山 APEC 促 进 妇 女 经 济 参 与 ; 发 布 旧 金 山 宣 言 2012 年 妇 女 与 经 济 论 坛 俄 罗 斯 圣 彼 得 堡 APEC 妇 女 与 创 新 经 济 增 长 2013 年 妇 女 与 经 济 论 坛 印 度 尼 西 亚 巴 厘 岛 APEC 提 升 女 性 在 推 动 改 革 和 促 进 经 济 增 长 方 面 的 潜 力 与 作 用 社 会 性 别 预 算 亚 洲 地 区 论 坛 : 制 度 变 革 与 社 区 发 展 ~25 马 来 西 亚 槟 城 UN 威 斯 利 省 议 会 槟 城 市 议 会 槟 城 市 政 府 槟 城 妇 女 发 展 学 会 分 享 社 会 性 别 预 算 及 参 与 式 预 算 在 全 球 范 围 及 特 定 区 域 ( 亚 洲 地 区 及 槟 城 ) 的 经 验 专 栏 1-1 社 会 性 别 预 算 亚 洲 地 区 论 坛 : 制 度 变 革 与 社 区 发 展 于 2014 年 2 月 24~ 25 日 在 马 来 西 亚 槟 城 举 行 该 论 坛 由 联 合 国 妇 女 署 马 来 西 亚 槟 城 地 方 政 府 马 来 西 亚 槟 城 市 议 会 马 来 西 亚 威 斯 利 省 议 会 联 合 主 办, 槟 城 妇 女 发 展 协 会 具 体 承 办 这 次 会 议 的 目 的 在 于, 分 享 关 于 社 会 性 别 预 算 及 参 与 式 预 算 在 全 球 范 围 及 特 定 区 域 ( 亚 洲 地 区 及 槟 城 ) 的 经 验 该 论 坛 邀 请 了 来 自 世 界 各 地 的 专 家, 分 享 他 们 的 社 会 性 别 预 算 及 参 与 式 预 算 经 验, 以 及 关 于 如 何 组 织 社 区 并 对 其 授 权 的 经 验 该 论 坛 重 点 关 注 社 区 参 与 及 赋 1 WES 为 WLN 及 GFPN 整 并 改 制 后 的 新 会 议 形 式

24 16 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 权, 批 判 性 地 解 读 在 地 方 政 府 预 算 结 构 和 预 算 程 序 中 社 区 参 与 和 赋 权 的 性 质 和 程 度 同 时, 将 性 别 预 算 工 具 与 性 别 平 等 相 联 系, 分 析 性 别 预 算 工 具 的 使 用 和 分 析 对 性 别 预 算 及 性 别 平 等 的 促 进 作 用 另 外, 性 别 预 算 的 一 个 关 键 任 务 和 挑 战, 是 说 服 各 级 政 府 将 性 别 预 算 的 流 程 和 工 具 作 为 性 别 主 流 化 的 一 部 分, 整 合 到 其 工 作 中, 也 就 是 将 性 别 预 算 制 度 化 的 过 程 该 论 坛 针 对 州 和 地 方 政 府 的 性 别 预 算 制 度 化 问 题 以 及 建 立 问 责 制 的 挑 战 进 行 了 讨 论 和 分 析 在 分 组 讨 论 了 行 动 策 略 之 后, 该 论 坛 举 行 了 全 体 会 议, 为 未 来 性 别 预 算 在 区 域 的 发 展, 提 出 了 相 应 的 路 径 选 择 资 料 来 源 :www pwdc org my 在 国 别 实 践 方 面, 梅 努 叶 (MayNwoye,2007) 通 过 对 尼 日 利 亚 妇 女 地 位 与 经 济 发 展 关 系 的 研 究 发 现, 妇 女 在 获 得 教 育 和 生 产 性 资 源 方 面 均 处 于 劣 势 克 里 斯 蒂 J 爱 德 华 兹 (ChristieJ Edwards,2010) 分 析 了 摩 洛 哥 妇 女 和 女 童 在 教 育 方 面 不 平 等 待 遇 的 原 因, 以 及 该 领 域 性 别 平 等 对 经 济 增 长 的 促 进 作 用 亚 那 兰 詹 潘 达 和 特 莉 莎 阿 嘎 瓦 拉 (GyanaRanjanPanda&TrishaAgarwala,2012) 研 究 了 在 印 度 德 里 的 城 市 用 水 及 卫 生 领 域 的 性 别 预 算, 发 现 在 印 度 很 多 城 市 用 水 及 卫 生 领 域 的 政 策 是 性 别 盲 视 的 以 往 对 于 亚 洲 性 别 预 算 的 研 究, 大 多 采 行 单 一 国 别 研 究 的 思 路, 而 较 少 关 注 亚 洲 各 国 性 别 预 算 的 比 较 研 究 和 整 合 性 分 析 从 这 个 意 义 上 讲, 以 东 南 亚 和 南 亚 国 家 为 代 表 的 性 别 预 算 亚 洲 模 式, 其 动 力 机 制 路 径 选 择 互 动 影 响 机 制 等 问 题, 在 国 际 上 对 于 性 别 预 算 的 研 究 中, 仍 有 待 于 进 一 步 深 化 2 国 内 研 究 与 实 践 述 评 国 内 社 会 性 别 预 算 研 究 的 发 端, 是 进 入 21 世 纪 以 来 才 开 始 的, 并 于 2009 年 出 版 了 国 内 第 一 部 社 会 性 别 预 算 研 究 专 著 ( 马 蔡 琛 等 : 社 会 性 别 预 算 : 理 论 与 实 践, 经 济 科 学 出 版 社,2009) 根 据 中 国 知 网 (CNKI) 数 据 库 的 统 计, 截 至 2013 年 底, 国 内 学 术 期 刊 公 开 发 表 的 性 别 预 算 学 术 论 文 约 有 三 十 余 篇 ( 不 包 括 新 闻 报 道 ), 其 年 份 分 布 如 图 1-1 所 示 就 研 究 主 题 而 言, 主 要 包 括 这 样 几 个 方 面 : 第 一, 继 续 深 化 探 讨 性 别 预 算 的 基 础 性 研 究 命 题 例 如, 马 蔡 琛 王 思 (2010a) 对 性 别 预 算 制 度 含 义 与 行 动 策 略 的 研 究 ; 马 蔡 琛 季 仲 (2010) 和

25 第 1 章 导 论 17 图 1-1 国 内 学 术 期 刊 发 表 的 性 别 预 算 论 文 (2007~2013) 文 小 才 (2011) 对 性 别 预 算 推 广 中 机 遇 和 挑 战 的 分 析 ; 张 永 英 (2010) 从 性 别 主 流 化 视 角 对 性 别 预 算 的 研 究 ; 王 秀 华 (2010) 对 于 性 别 预 算 作 用 及 演 进 的 描 述 性 介 绍 等 第 二, 更 加 细 化 地 考 察 性 别 预 算 的 国 际 经 验 例 如, 马 蔡 琛 季 仲 (2009) 对 澳 大 利 亚 南 非 和 韩 国 性 别 预 算 的 比 较 分 析 ; 郭 夏 娟 吕 晓 敏 (2011) 对 国 外 性 别 预 算 评 估 分 析 工 具 的 比 较 研 究 ; 马 蔡 琛 王 思 (2010b) 从 金 砖 四 国 性 别 预 算 比 较 视 角 的 考 察 邓 梵 蒋 莱 (2013) 分 析 了 德 国 性 别 主 流 化 概 况 性 别 预 算 的 模 式 及 其 实 施 效 应, 为 中 国 性 别 预 算 提 供 了 启 示 马 蔡 琛 张 莉 (2013) 基 于 东 南 亚 国 家 的 性 别 预 算 实 践, 总 结 出 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式, 并 分 析 其 面 临 的 挑 战 以 及 对 中 国 的 借 鉴 意 义 第 三, 对 国 内 性 别 预 算 试 点 的 比 较 分 析 关 于 性 别 预 算 国 内 试 点 的 综 合 性 研 究, 总 体 而 言 相 对 较 少, 主 要 体 现 为 马 蔡 琛 (2010) 对 于 焦 作 和 张 家 口 性 别 预 算 试 点 的 比 较 分 析, 马 蔡 琛 (2012) 对 社 会 性 别 预 算 焦 作 试 验 的 深 度 考 察, 郭 夏 娟 吕 晓 敏 (2012) 对 温 岭 参 与 式 性 别 预 算 的 深 度 调 研, 陈 鼎 (2012) 分 析 了 温 岭 市 温 峤 镇 性 别 预 算 恳 谈 活 动 在 性 别 主 流 化 方 面 的 作 用 季 仲 (2013) 总 结 了 中 国 社 会 性 别 预 算 的 发 展 现 状, 回 顾 性 别 预 算 的 理 论 框 架 技 术 方 法, 以 及 地 方 层 面 的 实 践 和 探 索 就 社 会 性 别 预 算 理 论 与 实 践 的 研 究 而 言, 在 理 论 分 析 层 面 : 闫 东 玲 (2007),

26 18 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 马 蔡 琛 季 仲 (2009), 张 永 英 (2010) 从 社 会 性 别 主 流 化 的 视 角 对 性 别 预 算 进 行 了 研 究 章 轲 王 刚 (2007) 分 析 了 审 计 机 关 在 性 别 预 算 过 程 中 的 作 用 赵 春 滨 (2009) 研 究 了 经 济 危 机 环 境 下 的 性 别 预 算 马 蔡 琛 王 丽 季 仲 (2009) 重 点 分 析 了 中 国 推 广 性 别 预 算 的 必 要 性 及 可 行 性 徐 爽 (2012) 分 析 了 性 别 预 算 在 妇 女 平 等 权 保 障 方 面 的 作 用 刘 筱 红 田 野 (2013) 从 功 能 价 值 实 施 困 境 和 推 广 策 略 三 个 方 面, 对 社 会 性 别 预 算 的 内 涵 和 实 践 进 行 了 考 察 李 兰 英 郭 彦 卿 (2008), 凌 岚 等 (2008), 马 蔡 琛 李 红 梅 (2010) 分 析 了 社 会 性 别 预 算 与 参 与 式 预 算 的 互 动 影 响 随 着 研 究 的 深 入, 社 会 性 别 预 算 的 重 点 关 注 内 容 开 始 从 预 算 支 出 转 向 预 算 收 入 ( 马 蔡 琛 刘 辰 涵,2011), 例 如 对 社 会 保 障 税 政 策 的 性 别 影 响 进 行 差 异 分 析 ( 马 蔡 琛 刘 辰 涵,2012a), 以 及 从 增 值 税 营 业 税 公 司 所 得 税 等 税 种 出 发, 考 察 税 收 制 度 的 性 别 敏 感 性 ( 马 蔡 琛 刘 辰 涵, 2012b) 谭 宁 (2013) 研 究 了 我 国 社 会 性 别 预 算 制 度 的 可 能 实 践 层 面, 并 分 析 了 社 会 性 别 预 算 的 运 行 难 度 及 其 原 因 高 焕 清 汪 超 (2013) 研 究 了 农 业 现 代 化 过 程 中 推 行 性 别 预 算 的 可 行 性 挑 战 及 路 径 在 实 践 探 索 层 面 : 如 果 从 2005 年 河 北 省 张 家 口 市 的 参 与 式 性 别 预 算 改 革 试 点 算 起, 社 会 性 别 预 算 在 中 国, 已 然 走 过 了 萌 芽 阶 段, 进 入 加 速 发 展 时 期 目 前, 在 河 南 省 焦 作 市 浙 江 省 温 岭 市 和 广 东 省 深 圳 市 等 地, 已 然 开 始 了 不 同 形 式 的 性 别 预 算 改 革 试 点 近 年 来, 围 绕 社 会 性 别 预 算 主 题, 在 国 内 也 召 开 了 一 系 列 相 关 学 术 会 议, 有 效 推 进 了 社 会 性 别 预 算 的 宣 传 倡 导 工 作 ( 参 见 表 1-2 和 专 栏 1-2) 表 1-2 在 中 国 举 办 的 妇 女 相 关 会 议 (2003~2013) 会 议 名 称 召 开 时 间 召 开 地 点 组 织 者 主 题 全 球 化 与 性 别 国 际 学 术 研 讨 会 香 港 中 文 大 学 北 京 大 学 中 外 妇 女 问 题 研 究 中 心 ; 香 港 大 学 性 别 研 究 中 心 全 球 化 对 中 国 和 东 南 亚 妇 女 造 成 的 重 要 影 响 中 国 妇 女 研 究 会 年 会 暨 北 京 +10 论 坛 北 京 中 国 妇 女 研 究 会 妇 女 问 题 专 题 探 讨 中 国 跨 部 门 性 别 预 算 : 理 论 工 具 与 实 践 高 级 研 修 班 北 京 中 国 发 展 研 究 基 金 会 分 享 社 会 性 别 预 算 的 国 际 经 验 公 民 参 与 与 性 别 预 算 研 讨 会 北 京 中 国 发 展 研 究 基 金 会 探 讨 社 会 性 别 预 算 和 参 与 式 预 算 的 整 合

27 第 1 章 导 论 19 续 表 会 议 名 称 召 开 时 间 召 开 地 点 组 织 者 主 题 社 会 性 别 研 究 国 际 学 术 会 议 上 海 复 旦 大 学 ( 主 办 方 : 复 旦 密 西 根 大 学 社 会 性 别 研 究 所 ) 性 别 问 题 的 跨 学 科 讨 论 2009 年 中 国 妇 女 年 会 暨 全 球 背 景 下 的 性 别 平 等 与 社 会 转 型 : 基 于 全 球 的 跨 国 的 北 京 中 国 妇 女 研 究 会 社 会 性 别 研 究 及 各 国 的 现 实 与 视 角 国 际 研 讨 会 推 动 社 会 性 别 和 千 年 目 标 进 入 基 层 小 康 社 会 建 设 天 津 天 津 师 范 大 学 性 别 与 社 会 发 展 研 究 中 心 探 讨 社 会 性 别 统 计 的 构 建 与 实 施 社 会 性 别 预 算 理 论 方 法 与 实 践 国 际 会 议 上 海 上 海 市 妇 女 联 合 会, 上 海 市 妇 女 学 学 会, 德 国 艾 伯 特 基 金 会 社 会 性 别 预 算 理 论 与 实 践 性 别 与 公 共 政 策 国 际 研 讨 会 北 京 中 华 女 子 学 院 公 共 政 策 中 的 性 别 视 角 问 题 ; 妇 女 参 与 决 策 ; 社 会 性 别 问 题 ; 性 别 预 算 社 会 性 别 预 算 在 中 国 : 理 论 方 法 与 实 践 研 讨 会 上 海 上 海 市 妇 女 联 合 会 ; 德 国 艾 伯 特 基 金 会 中 国 性 别 预 算 问 题 的 探 讨 专 栏 1-2!"#$ %&' 2013 年 6 月 18 日, 在 南 开 大 学 马 蔡 琛 教 授 的 倡 导 和 推 动 下, 由 上 海 市 妇 联 德 国 艾 伯 特 基 金 会 主 办, 上 海 市 级 机 关 工 会 妇 委 会 承 办 的 社 会 性 别 预 算 在 中 国 : 理 论 方 法 与 实 践 研 讨 会 在 沪 举 行 来 自 上 海 北 京 天 津 南 京 深 圳 浙 江 河 南 等 政 府 有 关 部 门 的 领 导 专 家 学 者 和 妇 联 干 部 共 70 余 人 出 席 研 讨 会 与 会 者 围 绕 社 会 性 别 预 算 在 中 国 的 机 遇 与 挑 战 理 论 框 架 技 术 方 法 区

28 20 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 域 性 实 践 经 验 展 开 热 烈 的 讨 论 与 会 者 认 为, 社 会 性 别 预 算 研 究 与 实 践 在 中 国 已 然 完 成 了 早 期 理 念 介 绍 和 初 步 宣 传 倡 导 的 阶 段, 进 入 了 深 入 推 进 与 技 术 难 题 攻 坚 的 重 要 阶 段 社 会 性 别 预 算 不 是 女 权 主 义, 也 不 是 简 单 的 统 计 工 具, 它 是 实 现 男 女 平 等 基 本 国 策 和 社 会 性 别 主 流 化 的 重 要 方 面 具 体 实 践 方 面, 上 海 从 公 平 理 念 出 发, 有 望 以 妇 女 儿 童 规 划 引 领 社 会 性 别 预 算 的 实 践, 以 专 项 规 划 推 进 落 实 社 会 性 别 预 算 ; 深 圳 妇 联 制 定 深 圳 经 济 特 区 性 别 平 等 促 进 条 例, 以 期 逐 步 构 建 性 别 统 计 性 别 预 算 和 性 别 审 计 制 度 与 会 者 指 出, 在 中 国 实 现 社 会 性 别 预 算 是 一 个 长 期 的 过 程, 需 要 不 断 地 对 性 别 敏 感 预 算 进 行 分 析, 促 进 在 公 共 财 政 资 源 中 实 现 男 女 两 性 合 理 分 配 目 前 在 中 国 河 南 焦 作 等 地 试 点 推 进 的 社 会 性 别 预 算 面 临 长 期 与 短 期 改 革 成 效 的 协 调 社 会 公 共 政 策 与 性 别 预 算 的 整 合 妇 联 组 织 项 目 执 行 力 和 地 区 横 向 推 广 等 挑 战 与 会 者 建 议, 一 是 完 善 性 别 统 计 制 度, 改 进 性 别 统 计 数 据 的 收 集, 提 高 性 别 统 计 数 据 的 公 开 和 利 用 程 度, 更 好 地 服 务 于 性 别 平 等 政 策 的 促 进 和 倡 导 ; 二 是 加 强 顶 层 设 计, 构 建 性 别 统 计 性 别 预 算 性 别 审 计 的 全 周 期 管 理 体 系 ; 三 是 强 化 性 别 预 算 的 公 民 基 础, 逐 步 推 动 性 别 预 算 的 制 度 化 和 法 制 化, 在 推 广 和 实 践 的 基 础 上, 编 制 本 土 化 的 性 别 预 算 应 用 指 南 资 料 来 源 : 上 海 女 性 网, 市 妇 联 德 国 艾 伯 特 基 金 会 联 合 召 开 社 会 性 别 预 算 在 中 国 : 理 论 方 法 与 实 践 研 讨 会,htp: //shwomen eastday com/renda/08women/nxzx/tpxw/u1a html 综 上 所 述, 目 前 国 内 对 性 别 预 算 实 践 的 研 究 多 系 直 接 考 察 中 国 性 别 预 算 试 点 的 有 关 活 动, 针 对 性 别 预 算 在 中 国 推 广 过 程 中 的 问 题 提 出 解 决 措 施, 这 类 研 究 的 视 角 局 限 于 本 土 为 数 不 多 的 性 别 预 算 试 点 地 区 和 试 点 项 目, 较 难 产 生 对 今 后 性 别 预 算 在 中 国 的 全 面 推 广 具 有 普 遍 指 导 意 义 的 政 策 建 议 本 书 试 图 将 以 往 性 别 预 算 研 究 的 国 内 地 区 间 比 较 视 野, 扩 展 至 亚 洲 国 家 之 间, 从 而 为 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 的 路 径 选 择, 提 供 更 具 启 示 性 价 值 的 参 照 体 系 1 5,-./01" 本 书 的 框 架 设 计 和 篇 章 结 构 安 排 如 下 : 第 1 章 导 论 主 要 交 代 本 书 的 写 作 目 的, 社 会 性 别 预 算 的 主 要 特 征 及 最

29 第 1 章 导 论 21 新 研 究 进 展 等 内 容 第 2 章 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 及 其 对 中 国 的 启 示 系 统 审 视 亚 洲 国 家 性 别 预 算 的 相 关 问 题, 同 时 通 过 对 比 金 砖 国 家 ( 巴 西 俄 罗 斯 印 度 南 非 和 中 国 ) 的 经 济 和 社 会 发 展 状 况, 为 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 提 供 一 个 具 有 启 示 价 值 的 参 照 体 系 第 3 章 中 国 的 性 别 预 算 试 点 : 焦 作 试 验 的 案 例 研 究 本 章 主 要 讨 论 中 国 性 别 预 算 试 点 项 目 的 案 例 研 究, 重 点 介 绍 河 南 焦 作 的 社 会 性 别 预 算 实 践, 通 过 对 焦 作 市 和 张 家 口 市 社 会 性 别 预 算 的 比 较 分 析, 总 结 国 内 不 同 区 域 实 施 性 别 预 算 的 共 性 特 征 与 面 临 挑 战 第 4 章 社 会 性 别 预 算 的 收 支 两 翼 分 析 基 于 税 收 与 公 共 支 出 政 策 的 考 察 本 章 从 税 收 性 别 歧 视 的 内 涵 界 定 入 手, 系 统 考 察 了 个 人 所 得 税 流 转 税 社 会 保 障 税 和 公 司 所 得 税 对 男 女 两 性 的 不 同 影 响 在 公 共 支 出 领 域, 本 章 结 合 公 共 卫 生 间 的 设 计 问 题, 重 点 分 析 了 公 共 基 础 设 施 类 支 出 的 性 别 影 响 第 5 章 社 会 性 别 预 算 的 技 术 工 具 与 方 法 应 用 本 章 重 点 考 察 了 社 会 性 别 预 算 的 主 要 技 术 工 具 与 应 用 方 法 主 要 包 括 : 社 会 性 别 预 算 的 技 术 支 撑 载 体 参 与 式 预 算 ; 社 会 性 别 预 算 的 基 础 数 据 平 台 社 会 性 别 统 计 ; 社 会 性 别 预 算 的 周 期 拓 展 中 期 基 础 预 算 ; 社 会 性 别 预 算 的 应 用 工 具 三 向 开 支 分 类 法 与 五 步 分 析 法 第 6 章 结 论 与 展 望 作 为 全 书 的 研 究 结 论 与 对 策 建 议 部 分, 本 章 系 统 考 察 了 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 的 未 来 发 展 路 径 社 会 性 别 预 算 在 中 国 推 广 的 路 线 图 与 关 键 节 点 等 重 要 核 心 命 题

30 第 2 章 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 及 其 对 中 国 的 启 示 2 1 2#$3 45"67 1 金 砖 国 家 的 概 念 源 自 于 金 砖 四 国 金 砖 四 国 的 说 法 是 由 美 国 高 盛 公 司 (GoldmanSachs) 于 2003 年 11 月 提 出 的, 借 用 英 文 的 砖 块 一 词, 将 四 个 经 济 前 景 被 普 遍 看 好 的 国 家 ( 巴 西 Brazil 俄 罗 斯 Rusia 印 度 India 中 国 China) 的 英 文 第 一 个 字 母 组 合 在 一 起, 形 成 了 金 砖 四 国 (BRIC) 一 词 2010 年 南 非 正 式 提 出 加 入 四 国 峰 会, 同 年 底, 中 国 作 为 金 砖 国 家 合 作 机 制 轮 值 主 席 国, 与 俄 罗 斯 印 度 巴 西 一 致 商 定, 吸 收 南 非 作 为 正 式 成 员 加 入 金 砖 国 家 合 作 机 制, 金 砖 四 国 变 成 金 砖 五 国, 并 更 名 为 金 砖 国 家 (BRICS) 作 为 新 兴 经 济 体 的 代 表, 五 国 正 成 为 世 界 经 济 增 长 的 重 要 推 动 力 量 与 经 济 社 会 发 展 相 伴 随, 金 砖 国 家 的 公 共 预 算 改 革 也 取 得 了 巨 大 成 效 20 世 纪 90 年 代 以 来, 从 俄 罗 斯 的 中 期 基 础 预 算 改 革, 巴 西 的 参 与 式 预 算 改 革, 印 度 和 中 国 的 分 税 制 改 革, 到 南 非 通 过 提 升 财 政 透 明 度 来 强 化 预 算 绩 效, 可 以 发 现, 五 国 的 预 算 改 革 既 有 共 性 也 各 具 特 色 五 国 同 处 于 经 济 社 会 运 行 的 市 场 化 进 程 中, 也 均 不 同 程 度 地 面 临 着 转 轨 时 期 的 非 均 衡 发 展 问 题 在 这 样 的 时 代 背 景 下, 包 括 社 会 性 别 预 算 在 内 的 财 政 预 算 改 革, 对 于 促 进 其 经 济 社 会 发 展 保 障 社 会 公 平 消 除 官 僚 腐 败, 无 疑 具 有 重 要 的 理 论 价 值 和 现 实 意 义 1 马 蔡 琛 王 思 : 金 砖 四 国 社 会 性 别 预 算 的 比 较 与 启 示, 云 南 社 会 科 学,2010 年 第 6 期

31 第 2 章 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 及 其 对 中 国 的 启 示 23 本 书 以 金 砖 国 家 ( 俄 罗 斯 巴 西 印 度 中 国 南 非 ) 作 为 考 察 对 象, 对 其 社 会 性 别 预 算 行 动 ( 尤 其 是 地 方 政 府 的 社 会 性 别 预 算 决 策 过 程 ) 进 行 深 入 系 统 的 分 析 研 究, 探 求 金 砖 国 家 在 社 会 性 别 预 算 改 革 中 的 不 同 优 势 以 及 相 互 可 以 借 鉴 的 成 功 经 验, 从 而 为 中 国 的 社 会 性 别 预 算 改 革, 提 供 一 个 具 有 较 强 启 示 意 义 的 参 照 体 系 金 砖 国 家 的 社 会 性 别 预 算 行 动 基 于 金 砖 国 家 政 治 背 景 经 济 体 制 以 及 文 化 传 统 上 的 差 异, 其 社 会 性 别 预 算 行 动 的 发 起 者 实 施 范 围 以 及 方 法 技 术 也 呈 现 出 不 同 格 局 在 各 国 实 践 中, 经 由 各 利 益 相 关 主 体 的 共 同 努 力, 社 会 性 别 预 算 在 金 砖 国 家 总 体 上 发 展 得 较 为 迅 速 在 本 节 中, 将 分 别 对 俄 罗 斯 巴 西 印 度 中 国 和 南 非 的 社 会 性 别 预 算 引 入 契 机 行 动 的 进 展 以 及 主 要 试 点 加 以 总 括 性 的 分 析 和 梳 理, 以 便 从 整 体 上 把 握 各 国 社 会 性 别 预 算 实 践 的 基 本 情 况, 为 后 续 对 金 砖 国 家 的 社 会 性 别 预 算 决 策 过 程 的 系 统 比 较, 奠 定 较 为 坚 实 的 基 础 1 俄 罗 斯 的 社 会 性 别 预 算 行 动 俄 罗 斯 启 动 社 会 性 别 预 算 项 目 是 在 2004 年, 其 标 志 是 2004 年 4 月 1 日 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 项 目 社 会 性 别 预 算 在 俄 国 (genderbudgetinrusia) 的 正 式 启 动 该 项 目 的 目 标 是 提 高 妇 女 在 政 府 决 策 和 公 共 预 算 分 配 中 的 参 与 度, 这 一 改 革 是 与 俄 罗 斯 在 联 邦 级 别 (RusiaFederation) 和 次 级 联 邦 级 别 ( 科 米 共 和 国, KomiRepublic) 的 政 府 权 力 下 放 进 程 相 伴 生 的 该 项 目 的 议 题 非 常 灵 活, 不 仅 在 俄 罗 斯, 在 独 联 体 内 部 也 普 遍 得 到 了 较 好 的 贯 彻 执 行 此 前, 俄 罗 斯 联 邦 政 府 已 然 批 准 了 诸 如 北 京 纲 领 消 除 对 妇 女 一 切 形 式 歧 视 公 约 (CEDAW) 以 及 千 年 发 展 目 标 (MDG) 等 文 件, 而 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 的 这 一 项 目, 则 进 一 步 促 成 了 俄 罗 斯 对 这 些 承 诺 的 兑 现 俄 罗 斯 社 会 性 别 预 算 行 动 的 背 景 是 其 行 政 管 理 体 制 改 革, 意 图 通 过 调 整 预 算 和 税 收 的 关 系, 使 权 力 分 配 更 为 有 效 基 于 此, 通 过 调 整 预 算 关 系 来 改 变 社 会 关 系, 将 可 能 成 为 俄 罗 斯 民 主 监 督 中 最 为 重 要 的 机 制 俄 罗 斯 社 会 性 别 预 算 行 动 最 主 要 的 试 点 是 科 米 共 和 国 (KomiRepublic) 2004 年 4 月 1 日, 由 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 (UNIFEM) 发 起, 俄 罗 斯 联 邦 政 府 科 米 共 和 国 政 府 俄 罗 斯 妇 女 联 络 小 组 联 合 国 开 发 计 划 署 (UNDP) 以 及 科 米 共 和 国 的 妇 女 组 织 支 持, 历 时 18 个 月 的 社 会 性 别 预 算 在 俄 国 项 目 正 式 启 动

32 24 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 UNIFEM 首 先 对 预 算 过 程 进 行 了 综 合 考 查, 主 要 关 注 俄 罗 斯 的 法 律 背 景 预 算 决 策 过 程 的 时 间 安 排 和 主 要 利 益 相 关 主 体 审 查 发 现, 包 括 妇 女 非 政 府 组 织 在 内 的 民 间 社 团 参 与, 是 提 升 参 政 水 平 的 重 要 切 入 点, 因 此 该 项 目 更 加 强 调 民 间 社 团 在 强 化 政 府 问 责 机 制 中 的 作 用 UNIFEM/UNDP 的 活 动 主 要 包 括 以 下 两 个 阶 段 : 第 一 阶 段 是 准 备 工 作 阶 段 UNIFEM/UNDP 通 过 对 一 般 公 共 预 算 及 社 会 性 别 预 算 的 决 策 过 程 进 行 分 析 讨 论, 对 利 益 相 关 主 体 开 展 系 统 培 训 ( 诸 如 妇 女 非 政 府 组 织 政 府 官 员 等 ) 这 些 工 作 吸 引 了 政 府 官 员 和 社 区 群 众, 使 其 对 于 在 财 政 管 理 中 引 入 社 会 性 别 因 素 的 必 要 性, 达 成 了 日 趋 广 泛 的 共 识, 从 而 为 社 会 性 别 预 算 在 俄 国 项 目 的 实 施, 创 造 了 有 利 的 前 提 条 件 第 二 阶 段 是 将 社 会 性 别 预 算 行 动 付 诸 实 践 主 要 包 括 以 下 几 个 步 骤 : (1) 对 政 府 公 共 决 策 进 行 性 别 分 析, 例 如 财 政 决 策 和 资 源 分 配 是 否 为 两 性 提 供 相 同 的 权 利 和 机 会 ;(2) 追 踪 评 估 政 府 公 共 资 金 的 流 向 ; (3) 确 立 社 会 性 别 预 算 在 提 升 妇 女 地 位 和 加 强 分 性 别 管 理 工 作 中 的 地 位 ; (4) 在 预 算 决 策 过 程 中, 针 对 妇 女 非 政 府 组 织 提 出 的 较 具 采 纳 可 能 性 的 相 关 建 议, 就 其 可 行 性 加 以 全 面 且 详 细 地 论 证 1 所 有 这 些 行 动 将 会 通 过 联 合 国 国 家 小 组 (UnitedNationsCountryTeam) 关 于 千 年 发 展 目 标 的 工 作, 得 到 有 效 反 馈, 进 而 为 俄 罗 斯 的 千 年 发 展 目 标 报 告 提 供 基 础 材 料 俄 罗 斯 社 会 性 别 预 算 的 另 一 试 点 是 圣 彼 得 堡 市 (St Peterburg) 2009 年 3 月 17 日, 圣 彼 得 堡 立 法 会 议 举 行 了 社 会 性 别 预 算 作 为 一 种 在 区 域 范 围 内 的 政 策 工 具 的 国 际 会 议 2 该 会 议 作 为 圣 彼 得 堡 和 北 欧 部 长 会 议 (NordicCouncilof Ministers) 促 进 性 别 平 等 合 作 项 目 的 组 成 部 分 会 议 重 点 是 展 示 由 北 欧 部 长 会 议 资 助 的 圣 彼 得 堡 财 经 大 学 (St PetersburgStateUniversityofEconomicsandFi nances) 西 北 公 共 管 理 学 院 (North WestAcademyofPublicAdministration) 和 涅 夫 斯 基 语 言 文 化 学 院 (NevskyInstituteofLanguageandCulture) 的 研 究 成 果 研 究 结 果 表 明, 圣 彼 得 堡 的 财 政 预 算 实 际 上 是 缺 乏 性 别 敏 感 性 的 在 会 议 上, 来 自 北 欧 和 俄 罗 斯 地 区 的 专 家, 将 社 会 性 别 预 算 理 念 作 为 一 种 促 进 两 性 平 等 的 工 具, 加 以 重 点 推 广 在 会 议 小 组 讨 论 中, 与 会 者 还 就 将 性 别 参 数 引 入 圣 彼 得 堡 政 府 预 算 的 可 行 性, 交 换 了 意 见 北 欧 部 长 会 议 与 圣 彼 得 堡 政 府 的 社 会 政 策 部 性 别 平 等 委 员 会 和 非 政 府 组 织 合 作, 发 起 并 实 施 了 在 该 地 区 的 几 个 项 目 这 些 性 别 预 算 项 目 从 性 别 角 度 研 究 圣 彼 1 2 GenderBudgetsinRusiaProjectProposal UNIFEM www genderbudget org 参 见 htp: //www norden ru/news aspx?id=257&lang=en

33 第 2 章 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 及 其 对 中 国 的 启 示 25 得 堡 市 预 算, 将 其 结 果 交 给 主 要 的 政 府 部 门 ; 俄 罗 斯 的 专 家 向 北 欧 性 别 平 等 模 型 的 专 家 学 习, 并 尽 可 能 将 这 些 经 验 引 进 俄 罗 斯 的 性 别 体 系 中 ; 确 定 了 性 别 歧 视 的 定 义 并 分 析 了 其 在 俄 罗 斯 法 律 中 的 可 行 性 所 有 这 些 活 动 都 是 为 了 克 服 性 别 歧 视 对 妇 女 的 暴 力 贩 卖 人 口 和 其 他 的 侵 犯 人 权 行 为 1 俄 罗 斯 除 了 以 上 两 地 区 的 社 会 性 别 预 算 试 点, 还 在 很 多 地 方 政 府 层 面 上, 开 展 了 促 进 两 性 平 等 和 妇 女 参 政 议 政 的 活 动 例 如, 由 瑞 典 国 际 开 发 署 (SIDA) 2 等 组 织 资 助, 圣 彼 得 堡 社 会 经 济 研 究 院 (St PeterburgSocialandEconomicInstitu te) 3 负 责 具 体 执 行, 在 圣 彼 得 堡 阿 尔 汉 格 尔 斯 克 (Arkhangesk) 和 列 宁 格 勒 (Leningrad) 等 地, 开 展 的 促 进 女 企 业 家 参 政 议 政 的 项 目 该 项 目 通 过 建 立 俄 罗 斯 妇 女 企 业 家 网 络, 对 女 企 业 家 进 行 培 训 和 引 导 媒 体 增 强 对 社 会 性 别 问 题 的 关 注 等 活 动, 寄 希 望 于 提 升 妇 女 的 政 治 地 位 后, 进 一 步 宣 传 男 女 平 等 的 思 想 另 外, 俄 罗 斯 对 于 社 会 性 别 预 算 的 推 广 做 出 了 很 大 的 努 力 年 6 月 9 日, 在 莫 斯 科, 俄 罗 斯 联 邦 (RAGS) 下 属 的 俄 罗 斯 行 政 学 院 和 独 联 体 的 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 区 域 办 事 处 签 署 了 一 项 谅 解 备 忘 录 期 间, 妇 女 发 展 基 金 代 表 团 对 俄 罗 斯 的 正 式 访 问 的 重 点, 主 要 包 括 将 促 进 两 性 平 等 的 预 算 编 制, 纳 入 公 务 员 大 学 生 专 家 和 来 自 俄 罗 斯 和 其 他 独 联 体 国 家 的 民 间 社 会 活 动 家 的 课 程 和 专 业 培 训 中 2 巴 西 的 社 会 性 别 预 算 行 动 在 巴 西, 社 会 性 别 预 算 行 动 动 员 了 多 方 的 人 力 资 源 和 实 施 策 略, 这 是 由 其 政 治 背 景 决 定 的 在 2001 年 社 会 性 别 预 算 发 起 时, 当 时 的 巴 西 国 家 妇 女 权 利 委 员 会 并 未 获 得 如 目 前 的 妇 女 政 策 秘 书 处 (SecretariatforPoliciesforWomen) 所 具 有 的 部 委 级 地 位, 性 别 平 等 问 题 也 没 有 像 今 天 这 样 优 先 贯 穿 于 整 体 预 算 改 革 之 中 在 这 种 不 利 背 景 下, 社 会 性 别 预 算 行 动 主 要 是 由 联 合 国 妇 女 发 展 基 金 (UNIFEM) 和 英 国 国 际 发 展 部 (DepartmentforInternationalDevelopment,DFID) 发 起 的 他 们 不 仅 意 识 到 同 政 府 和 非 政 府 组 织 建 立 战 略 伙 伴 关 系 以 及 强 化 问 责 机 1 参 见 htp: //www norden ru/article aspx?id=170&lang=en 2 瑞 典 国 际 开 发 署 (SwedishAgencyforInternationalDevelopmentCooperation,SIDA), 是 瑞 典 政 府 为 开 展 国 际 合 作 组 建 的 机 构, 其 主 要 目 的 是 推 动 发 展 中 国 家 的 基 础 设 施 建 设 和 开 展 经 济 合 作, 促 进 这 些 国 家 的 对 外 出 口 这 些 行 动 的 贯 彻 主 要 由 瑞 典 商 会 完 成 其 任 务 是 为 瑞 典 企 业 在 这 些 发 展 中 国 家 提 供 贸 易 机 会 信 息 和 建 议 3 4 其 前 身 为 国 际 管 理 研 究 院 IWM (InternationalInstituteofWomeninManagement) 参 见 htp: //www norden ru/article aspx?id=170&lang=en

34 26 中 国 社 会 性 别 预 算 改 革 制 的 重 要 性, 还 借 鉴 了 诸 如 女 性 工 作 研 究 和 宣 传 中 心 (CentroFeministadeEstu doseadvocacia,cfemea) 等 组 织 的 成 功 经 验 1 20 世 纪 90 年 代 以 来, 巴 西 的 各 类 妇 女 组 织 日 趋 密 集 地 开 展 了 对 现 有 公 共 资 源 的 政 策 宣 传 和 分 析 工 作 在 这 些 政 策 分 析 中 试 图 解 答 如 下 关 键 核 心 问 题 : 为 什 么 这 些 项 目 的 发 起 未 能 得 到 足 够 的 预 算 资 金 支 持? 为 什 么 有 些 赞 助 资 金 没 被 有 效 使 用? 为 什 么 已 耗 费 资 金 未 能 达 到 预 期 的 社 会 效 果? 为 了 更 好 地 理 解 和 克 服 这 些 缺 点, 出 现 了 一 系 列 妇 女 权 益 倡 导 组 织 巴 西 政 府 以 及 社 区 妇 女 工 作 小 组 之 间 的 联 盟, 这 些 战 略 联 盟 能 够 及 时 获 得 服 务 执 行 程 度 和 质 量 的 跟 踪 反 馈 信 息 实 施 这 一 战 略 的 目 标 在 于, 给 予 当 地 妇 女 组 织 更 多 权 力, 以 增 强 其 社 会 治 理 能 力 但 是, 对 若 干 预 算 支 出 项 目 的 追 踪 分 析 显 示, 项 目 的 执 行 和 支 付 率 均 较 低, 社 会 影 响 也 相 对 较 小 在 这 些 调 查 结 果 发 布 之 后, 巴 西 的 妇 女 组 织 和 政 府 机 构 积 极 开 展 了 针 对 预 算 分 配 项 目 执 行 和 监 督 机 制 的 多 方 磋 商 为 弥 合 政 府 和 社 会 团 体 在 支 出 跟 踪 方 面 的 争 议 与 分 歧, 巴 西 卫 生 部 ( 通 过 妇 女 健 康 部 门 ) 建 议 采 取 联 合 分 析 方 法, 并 完 善 现 有 的 预 算 敏 感 性 检 测 工 具, 从 而 致 力 于 让 更 多 的 预 算 信 息 公 之 于 众 与 之 相 应, 各 类 妇 女 组 织 也 开 始 在 其 网 站 上 公 布 某 些 预 算 执 行 情 况 的 信 息 这 些 宣 传 工 作 还 促 使 一 些 由 妇 女 组 织 提 出 的 年 度 预 算 修 正 案 得 以 通 过 最 为 明 显 的 例 证 就 是, 妇 女 健 康 项 目 在 政 府 优 先 发 展 计 划 和 预 算 计 划 中 开 始 重 现, 而 在 此 前 的 2003 年, 这 类 项 目 已 从 公 共 开 支 计 划 中 取 消 同 时, 这 些 社 会 性 别 预 算 行 动 还 鼓 励 了 预 算 过 程 中 的 政 策 对 话 年, 在 巴 西 全 国 议 会 召 开 期 间, 举 行 了 关 于 预 算 性 别 敏 感 性 的 专 项 听 证 会, 整 合 了 预 算 管 理 者 议 员 政 府 代 表 学 者 和 民 间 社 会 活 动 家 共 同 参 与 其 中 巴 西 妇 女 部 和 国 会 妇 女 核 心 小 组, 为 保 证 政 府 决 策 者 对 性 别 问 题 得 到 充 分 认 识, 投 入 了 颇 多 的 资 源, 同 时 还 增 加 投 入 来 培 训 发 展 计 划 部 的 管 理 层 和 普 通 公 务 员 ( 因 为 他 们 是 公 共 财 政 资 源 的 主 要 分 配 者 ) 3 发 展 计 划 部 借 此 加 强 了 与 妇 女 部 门 的 合 作, 这 种 合 作 主 要 致 力 于 在 政 策 计 划 和 预 算 设 计 过 程 中 引 入 社 会 性 别 因 素 通 过 各 部 门 之 间 的 密 切 合 作, 在 巴 西 全 国 范 围 内 建 立 了 社 会 性 别 预 算 与 参 与 式 预 算 之 间 预 算 透 明 度 和 各 级 社 会 管 理 工 作 之 间 的 合 作 伙 伴 关 系 1 NatashaBorgesSugiyama, GenderBudgetedWorkintheAmericas:SelectedCountryExperiences, FlorenceRaes, Whatcanweexpectfromgendersensitivebudgets?StrategiesinBrazilandinChileina ComparativePerspective,2006,htp: //www eurosur org/wide/home htm 3 培 训 对 象 还 包 括 法 院 的 工 作 人 员

35 第 2 章 社 会 性 别 预 算 的 亚 洲 模 式 及 其 对 中 国 的 启 示 27 在 巴 西, 网 络 成 为 该 项 行 动 的 一 个 优 势 平 台 为 加 强 预 算 收 支 管 理, 提 高 工 作 效 率, 巴 西 财 政 部 早 在 1987 年 就 建 立 了 财 政 管 理 计 算 机 网 络 系 统, 该 系 统 连 接 并 涵 盖 预 算 编 制 税 收 国 库 银 行 账 户 预 算 单 位 等 涉 及 预 算 收 支 的 所 有 环 节, 用 于 对 预 算 收 支 的 增 减 变 动 进 行 监 控 1 这 为 社 会 性 别 预 算 分 析 提 供 了 准 确 的 统 计 数 据, 为 决 策 制 定 以 及 支 出 安 排 提 供 了 科 学 依 据 非 常 有 趣 的 是, 在 巴 西 除 了 参 与 式 预 算 以 外, 其 总 体 上 的 预 算 分 配 和 公 共 支 出 的 监 督 过 程 中, 并 不 包 含 公 众 参 与 的 机 制 在 这 一 背 景 下, 各 类 社 会 团 体 (NGO 贸 易 联 盟 社 会 运 动 组 织 研 究 所 等 ) 于 2002 年 发 起 成 立 了 巴 西 预 算 论 坛 (BrazilianBudgetForum), 以 增 加 公 共 支 出 的 社 会 控 制 力, 提 升 公 众 对 预 算 过 程 的 认 知 程 度, 以 提 高 预 算 透 明 度 和 完 善 问 责 机 制 巴 西 的 妇 女 组 织 从 一 开 始 就 加 入 了 这 一 论 坛, 她 们 的 诉 求 在 巴 西 预 算 论 坛 中 得 到 了 强 有 力 的 支 持 同 时, 巴 西 市 政 机 构 与 地 方 政 府 通 过 对 话 和 研 究 的 方 式, 指 出 了 传 统 计 划 和 预 算 工 具 中 对 于 社 会 性 别 问 题 的 盲 视 巴 西 扩 大 社 会 性 别 预 算 影 响 范 围 的 另 一 重 要 战 略, 是 将 研 究 结 果 数 据 和 信 息 进 行 公 开 宣 传 倡 导 巴 西 国 家 经 济 研 究 中 心 (INESC) 以 及 应 用 经 济 研 究 中 心 (IPEA) 通 过 改 进 分 析 方 法, 来 加 强 公 共 预 算 支 出 性 别 敏 感 性 的 联 合 分 析 这 种 联 合 分 析 具 有 重 要 的 战 略 意 义, 因 为 这 些 机 构 的 分 析 结 果 在 公 共 决 策 中 具 有 主 导 作 用 此 外, 巴 西 数 据 中 心 (IBGE) 也 开 展 了 性 别 数 据 分 解 的 后 续 工 作 巴 西 还 注 重 知 识 的 生 产 和 传 播 以 及 经 验 分 享 交 流 工 作, 相 关 的 讲 座 研 讨 会 等 活 动 激 活 了 新 的 行 动 参 与 者, 并 为 社 会 性 别 预 算 的 开 展 提 供 了 更 多 的 合 法 性 支 持 同 时, 由 高 校 和 研 究 所 举 办 组 织 的 社 会 性 别 与 宏 观 经 济 的 短 期 学 术 课 程, 也 为 社 会 性 别 预 算 引 入 了 一 个 更 为 广 阔 的 政 策 分 析 框 架 其 参 与 者 包 括 来 自 大 学 的 经 济 学 者 政 府 核 心 部 门 的 高 级 官 员 以 及 从 事 相 关 领 域 研 究 和 数 据 分 析 工 作 的 社 会 组 织 成 员 这 些 课 程 借 助 财 政 政 策 税 制 改 革 货 币 政 策 劳 动 市 场 国 际 贸 易 政 策 等 领 域 的 专 家 学 者, 不 仅 将 社 会 性 别 视 角 引 入 既 有 的 宏 观 经 济 模 型 和 政 策 中, 还 为 公 共 决 策 和 教 学 研 究 之 间 提 供 了 合 作 机 会, 同 时 促 进 了 社 会 性 别 预 算 倡 导 者 政 策 决 策 者 以 及 经 济 学 者 之 间 的 联 盟 这 些 联 盟 方 式 是 巴 西 预 算 行 动 的 一 个 重 要 特 点 3 印 度 的 社 会 性 别 预 算 行 动 印 度 是 第 一 个 在 中 央 财 政 层 面 将 社 会 性 别 预 算 制 度 化 的 国 家, 也 是 第 一 个 坚 1 财 政 部 财 政 监 督 考 察 团 : 巴 西 委 内 瑞 拉 财 政 管 理 和 财 政 监 督 的 经 验 借 鉴, 财 政 监 督,2008 年 第 9 期