第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 85 时 间 里, 立 法 院 为 推 动 中 国 政 治 现 代 化 与 法 律 现 代 化 进 程 发 挥 了 积 极 的 作 用, 业 绩 冠 绝 五 院 之 首 : 它 打 破 了 行 政 立 法 高 度 合 一

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1 2013 年 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 总 第 178 期 No JinanJournal(PhilosophyandSocialSciences) SumNo.178 民 国 史 研 究 南 京 国 民 政 府 立 法 院 的 精 英 性 及 民 主 转 型 以 立 法 委 员 为 中 心 的 考 察 徐 骏 ( 南 京 信 息 工 程 大 学 法 律 系, 江 苏 南 京 ) [ 摘 要 ] 立 法 院 作 为 南 京 国 民 政 府 的 专 门 立 法 机 构, 对 中 国 法 律 的 现 代 化 作 出 了 显 著 的 贡 献 身 处 社 会 转 型 关 键 时 期 的 国 民 政 府, 力 图 通 过 控 制 立 法 委 员 的 额 数 指 任 立 法 委 员 人 选 并 操 纵 立 法 委 员 的 任 期 履 职 和 辞 职 等 手 段, 维 系 传 统 政 治 的 精 英 性 和 人 治 性 1947 年 中 华 民 国 宪 法 颁 布 之 后, 立 法 院 以 普 选 的 方 式, 大 幅 增 加 了 立 法 委 员 的 额 数, 在 形 式 上 开 启 了 立 法 的 民 主 化 进 程 社 会 精 英 是 国 家 政 治 的 中 坚 力 量, 但 缺 失 民 主 基 础 的 精 英 政 治, 最 终 不 免 趋 向 人 治 独 裁 与 极 权 立 法 体 制 的 民 主 转 型 固 然 艰 难, 却 是 现 代 政 治 体 制 的 重 要 标 志 和 必 然 趋 势 [ 关 键 词 ] 南 京 国 民 政 府 ; 立 法 院 ; 立 法 委 员 ; 精 英 性 ; 民 主 [ 中 图 分 类 号 ] K258.1 [ 文 献 标 识 码 ] A [ 文 章 编 号 ] (2013) 民 主 是 现 代 国 家 的 重 要 标 签, 在 民 主 政 府 中, 所 有 人 的 地 位 必 须 平 等, 不 得 有 任 何 人 的 意 见 比 其 他 人 的 意 见 更 有 分 量 [1]186 但 是, 绝 对 的 只 是 一 种 理 想 追 求, 因 为 天 赋 家 庭 背 景 阶 层 所 受 教 育 人 生 机 遇 的 迥 然 相 异, 人 们 的 资 质 与 能 力 存 在 着 天 壤 之 别 社 会 中 总 有 少 数 人 的 视 野 智 识 才 能 抱 负 乃 至 责 任 感 都 明 显 优 于 芸 芸 众 生, 他 们 对 事 物 有 着 更 强 的 认 知 领 悟 和 判 断 能 力, 通 常 被 历 史 选 择 为 国 家 与 社 会 的 管 理 者 历 来 的 统 治 阶 层, 无 不 集 聚 了 社 会 中 最 为 优 秀 的 人 才 但 在 另 一 方 面, 纯 粹 的 精 英 政 治 也 有 着 显 而 易 见 的 缺 陷 精 英 们 优 越 的 身 世 背 景 与 生 存 环 境, 致 其 不 能 或 不 屑 感 知 普 通 民 众 的 生 存 状 态, 从 而 与 社 会 生 活 形 成 严 重 的 隔 阂 甚 至 对 立 ; 况 且, 精 英 们 的 智 识 仍 然 是 有 限 的, 与 生 俱 来 的 优 越 感 使 他 们 处 于 极 度 的 自 负 之 中, 诱 使 他 们 犯 下 过 错, 且 因 犯 错 者 的 勃 勃 雄 心 和 非 凡 能 力 而 使 损 失 变 得 难 以 弥 补 更 危 险 的 是, 不 受 制 约 的 权 力 一 旦 与 智 慧 联 姻, 民 众 根 本 无 力 抵 御 来 自 国 家 的 侵 袭 议 会 是 精 英 性 与 民 主 性 冲 突 最 为 激 烈 的 权 力 部 门, 立 法 活 动 凸 显 和 放 大 了 两 者 的 紧 张 关 系 近 现 代 国 家 在 推 动 政 治 现 代 化 的 过 程 中, 无 不 经 历 了 精 英 立 法 和 民 主 立 法 碰 撞 妥 协 与 融 合 的 磨 合 与 阵 痛 1928 年 成 立 的 南 京 国 民 政 府, 同 样 卷 入 了 一 种 现 代 化 合 法 性 的 逻 辑 之 中, 在 此 种 逻 辑 中, 其 存 在 的 理 由 越 来 越 取 决 于 其 完 成 现 代 化 理 想 的 程 度 [2]95 按 照 孙 中 山 先 生 五 权 宪 法 构 想 设 立 的 立 法 院, 成 为 法 理 上 的 专 门 立 法 机 构, 与 行 政 司 法 考 试 监 察 四 院 相 互 制 衡, 共 同 行 使 国 家 权 力 在 长 达 21 年 的 [ 收 稿 日 期 ] [ 作 者 简 介 ] 徐 骏 (1978 ), 男, 江 苏 金 坛 人, 南 京 信 息 工 程 大 学 法 律 系 讲 师, 博 士, 主 要 从 事 宪 法 学 研 究 [ 基 金 项 目 ] 教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 青 年 基 金 项 目 南 京 国 民 政 府 立 法 院 研 究 ( 批 准 号 :12YJC820120)

2 第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 85 时 间 里, 立 法 院 为 推 动 中 国 政 治 现 代 化 与 法 律 现 代 化 进 程 发 挥 了 积 极 的 作 用, 业 绩 冠 绝 五 院 之 首 : 它 打 破 了 行 政 立 法 高 度 合 一 的 传 统 政 治 体 制, 使 立 法 活 动 具 有 了 专 门 性 ; 它 依 法 享 有 审 议 法 律 案 预 算 案 大 赦 案 宣 战 案 媾 和 案 等 重 要 权 力, 奠 定 了 权 力 分 立 的 基 础 ; 它 具 备 了 比 较 完 善 的 组 织 架 构 和 议 事 规 则, 使 立 法 活 动 更 具 有 系 统 性 和 专 业 性 ; 它 主 导 完 成 的 六 法 体 系 达 到 了 很 高 的 水 准, 实 现 了 清 末 以 来 几 代 法 律 人 孜 孜 以 求 的 法 律 形 式 化 法 典 化 的 目 标 因 此, 立 法 院 是 我 们 研 究 立 法 模 式 的 珍 贵 样 本, 它 展 示 了 中 国 传 统 精 英 政 治 与 现 代 民 主 理 论 碰 撞 冲 突 与 融 合 的 过 程 和 机 理, 揭 示 了 中 国 政 治 与 法 律 现 代 化 转 型 的 可 能 模 式 与 方 向, 为 今 天 的 立 法 模 式 提 供 了 有 益 借 鉴 立 法 委 员 作 为 立 法 院 的 主 体, 则 是 这 一 研 究 的 基 础 和 良 好 切 入 点 一 立 法 委 员 的 额 数 : 训 政 时 期 的 精 简 高 效 与 行 宪 之 后 的 大 而 无 当 议 员 额 数 与 人 口 数 量 领 土 范 围 历 史 传 统 民 族 关 系 以 及 经 济 发 展 水 平 等 因 素 紧 密 相 关, 在 根 本 上 则 由 执 政 者 对 立 法 机 构 性 质 和 职 能 的 定 位 所 决 定 立 法 委 员 在 行 宪 前 后 额 数 的 设 定 与 变 更, 凸 显 了 传 统 精 英 理 念 的 强 大 惯 性 与 近 代 民 主 进 步 的 艰 难 历 程 ( 一 ) 训 政 时 期 立 法 院 的 精 简 性 与 精 英 性 训 政 时 期 的 立 法 院 保 持 在 一 个 较 小 的 规 模, 奠 定 了 立 法 院 的 精 英 性 基 础 第 一 二 届 立 法 院 ( 年 ) 仅 有 49 名 委 员, 可 算 是 世 界 上 规 模 最 小 的 立 法 机 构 参 与 立 法 院 筹 建 的 国 民 党 元 老 傅 秉 常 认 为, 立 法 委 员 人 数 不 宜 多, 人 多 则 水 准 难 齐, 徒 令 有 学 识 肯 负 责 者 难 以 尽 力 工 作 [3]69 当 时 的 学 者 也 多 持 相 似 主 张, 钱 端 升 指 出, 训 政 背 景 下 的 立 法 院 并 不 用 像 西 方 议 会 一 样 体 现 民 主 的 均 衡 性 和 充 分 性, 盖 因 我 国 立 法 院 非 代 表 民 意 机 关, 系 议 决 法 律 机 关, 只 少 数 专 家 已 足 [4]269 孙 科 就 任 立 法 院 院 长 后, 立 法 委 员 人 数 增 至 90 名,1943 年 1 月 时 一 度 达 到 法 定 满 额 的 99 名 立 法 委 员 额 数 的 增 加 固 然 有 应 对 立 法 院 日 益 繁 重 的 工 作 任 务 之 考 虑, 但 根 本 目 的 还 是 为 平 衡 各 派 别 势 力 对 这 一 内 幕, 亲 历 者 傅 秉 常 有 详 细 的 记 录 : 初 哲 生 ( 孙 科 ) 认 为, 立 法 院 之 旧 委 员 四 十 九 人 均 极 优 秀, 不 愿 更 换, 但 又 须 安 插 彼 之 私 人 十 余, 故 就 商 于 蒋 公, 告 以 立 法 院 拟 增 加 委 员 名 额 二 十 五 人 哲 生 原 意 孙 蒋 两 方 人 员 各 增 加 十 二 三 人 之 数, 则 总 数 须 达 二 十 五 蒋 公 认 为 孙 欲 增 列 私 人 二 十 五, 当 即 答 以 何 不 增 加 五 十 立 法 委 员 总 额 遂 由 四 十 九 名 增 至 九 十 九 名, 而 人 品 水 准 遂 参 差 难 齐 矣 [3]84 立 法 院 在 近 二 十 年 的 时 间 内, 维 持 着 不 足 百 人 的 规 模, 又 因 缺 席 会 议 的 委 员 多 在 五 分 之 一 以 上 1[5], 有 时 因 时 局 动 荡 甚 至 多 至 三 分 之 一 到 一 半, 与 会 委 员 因 此 都 能 得 到 充 分 的 发 言 和 讨 论 机 会, 主 席 也 可 有 效 地 控 制 会 议 的 进 程, 以 保 证 会 议 的 质 量 和 效 率 此 外, 立 法 委 员 多 是 院 长 提 名 或 支 持 的 人 选, 人 数 又 少, 易 于 达 成 默 契 ; 即 使 有 分 歧, 也 可 通 过 私 人 情 谊 达 成 妥 协 事 实 上, 训 政 前 期 的 立 法 委 员 们 有 着 良 好 的 私 人 关 系 和 畅 通 的 沟 通 渠 道, 党 派 或 政 见 分 歧 对 立 法 工 作 的 消 极 影 响 因 此 降 至 最 低 程 度 但 在 另 一 方 面, 立 法 委 员 受 困 于 人 手 不 足, 而 长 期 处 于 满 负 荷 的 工 作 状 态 立 法 院 成 立 之 初, 即 面 临 着 重 建 民 国 法 律 体 系 与 整 理 旧 政 府 法 规 的 重 任 胡 汉 民 率 先 垂 范, 他 在 立 法 院 长 任 内, 自 始 至 终, 没 有 一 次 开 会 不 出 席, 他 住 在 南 京, 中 间 也 没 有 一 次 离 京 他 往 [6]35 他 坚 持 每 周 召 集 院 会, 还 经 常 亲 自 参 加 各 委 员 会 的 审 议 这 一 时 期 立 法 院 的 业 绩 十 分 惊 人, 有 时 一 日 竟 通 过 法 律 二 百 五 十 余 条, 通 常 也 在 百 条 左 右 [7]466 但 立 法 委 员 人 数 实 在 太 少, 委 员 大 多 又 十 分 尽 责, 以 致 不 堪 重 负 1930 年 6 月, 王 用 宾 等 委 员 在 院 会 上 提 议, 修 改 立 法 院 各 委 员 会 组 织 法 第 三 条, 通 过 增 加 职 员 人 数, 辅 助 委 员 工 作, 以 提 高 工 作 效 率 [8]96 这 也 是 在 立 法 委 员 额 数 既 定 的 前 提 下, 缓 解 工 作 压 力 的 唯 一 途 径 总 体 而 言, 训 政 时 期 立 法 委 员 额 数 的 确 定, 1 立 法 院 成 立 之 初, 委 员 虽 共 有 四 十 九 人 之 多, 但 实 际 在 京 负 责 出 席 会 议 者 每 次 皆 只 有 卅 十 人 左 右

3 86 徐 骏 : 南 京 国 民 政 府 立 法 院 的 精 英 性 及 民 主 转 型 2013 年 11 月 并 未 经 过 科 学 的 测 算, 而 只 是 政 治 博 弈 的 结 果 1928 年 颁 布 的 国 民 政 府 组 织 法 规 定 立 法 委 员 额 数 为 49 人 至 99 人, 胡 汉 民 采 49 人 的 下 限, 是 为 最 大 程 度 提 升 立 法 委 员 的 票 决 含 金 量, 从 而 更 好 地 控 制 立 法 院, 以 之 为 阵 地 与 蒋 介 石 开 展 政 治 斗 争 ; 孙 科 增 加 立 法 委 员 的 额 数, 则 是 与 蒋 介 石 政 治 交 易 的 结 果 但 在 客 观 上, 立 法 委 员 的 稀 缺 性 成 就 了 立 法 院 的 精 英 性, 直 接 提 升 了 立 法 的 质 效 ( 二 ) 行 宪 之 后 立 法 院 的 民 主 实 践 与 困 境 1946 年 中 华 民 国 宪 法 规 定 立 法 院 为 最 高 立 法 机 关, 是 民 意 代 表 机 构 因 此, 它 必 须 达 到 一 定 额 数, 以 体 现 民 意 的 普 遍 性 与 均 衡 性 正 是 基 于 这 样 的 考 虑, 立 法 委 员 额 数 确 定 为 773 名, 实 际 选 出 760 名 相 较 于 训 政 时 期 的 立 法 院, 立 法 委 员 人 数 骤 增 数 倍, 但 立 法 院 的 工 作 体 制 和 技 术 安 排 并 未 随 之 改 进, 致 使 工 作 一 度 陷 入 混 乱 首 先, 会 议 的 秩 序 和 效 率 受 到 了 严 重 影 响 张 君 劢 指 出, 人 数 庞 大 的 议 会 不 易 得 到 中 肯 的 议 论 及 真 挚 的 讨 论, 既 然 立 法 院 规 模 膨 胀 的 事 实 已 无 可 改 变, 那 么 完 善 会 议 组 织 和 规 则 就 是 保 证 立 法 质 效 的 必 要 措 施, 希 望 选 举 以 后 的 国 大 与 立 法 院, 对 于 会 场 议 事 规 则 发 言 限 制 千 万 要 注 意, 不 然 大 家 热 烘 烘 的 闹 一 场, 浪 费 时 间, 得 不 到 结 论 [9] 张 君 劢 的 担 心 不 幸 成 为 事 实, 因 人 数 众 多, 经 常 有 超 过 半 小 时 始 行 开 会 情 形, 会 场 秩 序 亦 渐 松 懈 [8]221 会 议 仅 消 耗 在 清 点 到 会 人 数 及 表 决 票 数 上 的 时 间 就 非 常 可 观 程 序 性 事 务 过 多 地 挤 占 了 讨 论 时 间, 又 使 会 议 拖 沓 无 聊, 进 一 步 导 致 无 序 和 混 乱 在 训 政 时 期, 立 法 院 会 议 常 以 半 天 为 限, 行 宪 后 则 多 持 续 全 天, 议 而 不 决 的 情 况 却 频 繁 出 现, 立 法 工 作 因 此 停 滞 不 前 其 次, 会 议 成 本 大 幅 上 升 训 政 时 期 立 法 委 员 人 数 极 少, 且 大 多 定 居 南 京 因 此, 立 法 院 办 公 会 场 交 通 住 宿 和 补 贴 等 开 支, 可 降 到 最 低 程 度 行 宪 后 的 立 法 院 每 年 有 两 个 会 期, 共 计 九 个 月 左 右 民 选 的 立 法 委 员 大 半 来 自 外 地, 他 们 在 京 期 间 的 住 房 津 贴 都 成 为 必 需 的 成 本 1948 年 6 月 2 日, 立 法 院 各 委 员 会 举 行 联 席 会 议, 专 题 讨 论 了 立 法 委 员 的 待 遇 问 题, 不 少 委 员 趁 机 提 出 了 津 贴 交 通 住 房 以 及 配 备 雇 员 秘 书 等 各 种 请 求 在 内 战 如 火 如 荼 的 关 键 时 刻, 这 样 的 要 求 不 但 激 发 了 民 众 的 不 满, 还 引 起 了 部 分 立 法 委 员 的 反 感, 有 人 当 场 义 正 词 严 地 指 出 : 要 享 福 发 财 不 要 走 立 委 的 路 [10] 再 次, 消 极 委 员 的 比 例 大 幅 上 升 相 较 于 训 政 时 期, 立 法 委 员 的 含 金 量 和 影 响 力 大 为 下 降, 整 体 素 质 也 大 不 如 前 不 少 委 员 竞 选 的 目 的 就 是 政 治 镀 金, 对 立 法 预 算 等 事 务 并 不 精 通 当 时 又 正 值 内 战 激 烈 之 时, 不 少 党 国 要 员 忙 于 军 政 事 务 而 时 常 缺 席 会 议 ; 身 处 战 区 的 委 员 则 因 战 事 阻 隔, 赴 京 不 便, 长 期 不 能 正 常 履 行 立 法 委 员 职 责 各 种 因 素 交 叠, 导 致 参 会 委 员 比 例 并 不 高 : 第 一 会 期 之 初 出 席 人 数 尚 能 保 证 在 500 人 以 上, 但 两 个 月 后 就 只 有 400 余 人 ; 第 二 会 期 开 始 后, 多 次 会 议 的 出 席 人 数 只 有 320 到 340 人 左 右, 缺 席 已 达 半 数 ; 第 三 会 期 因 国 民 党 的 溃 败, 参 会 人 数 只 有 一 二 百 人 上 下 最 后, 派 系 争 斗 频 繁 上 演 随 着 内 战 屡 遭 失 败, 国 民 党 与 蒋 介 石 的 控 制 能 力 逐 渐 下 降, 派 系 斗 争 日 益 白 热 化 表 面 化 立 法 院 规 模 的 扩 大, 给 派 系 斗 争 提 供 了 新 的 机 会 和 阵 地 立 法 院 工 作 中 必 要 的 讨 论 和 争 辩, 常 常 演 变 为 派 系 斗 争 的 导 火 索 在 陈 立 夫 的 苦 心 经 营 下,CC 系 成 为 立 法 院 中 的 多 数 派 支 持 陈 立 夫 的 三 百 八 十 多 人 成 立 了 革 新 俱 乐 部, 反 对 者 以 吴 铁 城 为 核 心 成 立 了 民 主 自 由 社, 无 锡 的 胡 传 则 组 织 了 民 主 宪 政 社 [11]283 立 法 院 充 斥 着 派 系 斗 争, 立 法 工 作 难 以 顺 利 开 展 行 宪 后 立 法 委 员 额 数 的 增 加, 于 增 强 立 法 院 的 民 主 性 理 应 是 一 个 有 利 因 素 但 是, 受 当 时 经 济 条 件 交 通 通 讯 和 时 局 环 境 的 局 限, 组 织 一 个 庞 大 的 立 法 院 显 然 超 出 了 国 民 政 府 所 能 承 受 的 范 围 ; 而 会 议 规 则 的 滞 后 和 立 法 委 员 素 质 的 降 低, 更 使 立 法 院 的 民 主 化 改 造 停 滞 不 前 二 立 法 委 员 的 选 任 : 训 政 时 期 的 指 任 与 行 宪 之 后 的 选 举 代 议 制 是 现 代 国 家 的 基 本 政 体, 选 举 则 是

4 第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 87 代 议 制 的 前 提, 也 是 一 国 民 主 的 评 判 标 准 选 举 提 升 了 现 代 政 治 的 品 质 和 理 性, 增 强 了 执 政 党 和 政 府 的 合 法 性 基 础 在 训 政 时 期, 立 法 委 员 由 中 政 会 决 定 产 生, 其 职 权 的 行 使 屈 从 于 党 派 和 个 人 的 意 志 这 样 的 政 治 运 作 模 式 无 法 体 现 形 式 正 义, 更 难 为 公 众 所 理 解 认 同 与 尊 重 ( 一 ) 指 任 模 式 对 民 主 性 的 背 离 与 精 英 性 的 削 弱 训 政 的 领 导 者 是 国 民 党, 包 括 立 法 院 在 内 的 各 权 力 机 关 的 人 选, 无 不 操 之 于 执 政 党 手 中 立 法 院 组 织 法 对 院 长 副 院 长 的 产 生 方 式 并 无 明 文 规 定, 在 实 践 中 由 中 常 会 任 命 ; 立 法 委 员 依 法 应 由 院 长 提 请 任 命, 实 际 上 则 由 中 政 会 议 决 如 此 独 断 专 行 的 选 任 方 式 引 发 了 舆 论 的 非 议 为 标 榜 民 主,1931 年 12 月 修 改 的 国 民 政 府 组 织 法, 规 定 立 法 委 员 中 的 一 半 仍 循 原 例 产 生, 另 一 半 则 由 法 定 的 人 民 团 体 选 举, 旨 在 阶 段 性 地 推 动 民 主 进 程 但 是, 因 为 相 关 的 选 举 条 例 迟 迟 未 予 颁 布, 民 主 选 任 也 就 一 直 停 留 在 构 想 层 面 1932 年 12 月, 中 常 会 再 次 将 立 法 委 员 产 生 的 办 法 修 正 为 全 数 由 立 法 院 院 长 提 请 国 民 政 府 任 命, [12]101 彻 底 中 断 了 践 行 有 限 民 主 的 努 力 立 法 委 员 任 职 资 格 的 法 律 空 白, 进 一 步 强 化 了 立 法 院 的 非 民 主 性 傅 秉 常 作 为 立 法 院 组 织 法 的 主 要 起 草 者, 提 议 立 法 委 员 人 选 宜 包 括 与 党 国 有 密 切 联 系 者, 以 提 高 立 法 院 于 国 民 政 府 中 之 政 治 地 位 ; 学 有 专 长 之 士 ; 应 顾 及 地 域 之 平 均 分 配 [3]71 中 政 会 部 分 接 受 了 该 建 议, 将 立 法 委 员 选 任 的 标 准 明 确 如 下 : 首 重 其 人 在 党 之 历 史, 以 曾 为 党 国 效 忠, 在 革 命 过 程 中 未 尝 有 违 背 党 义 之 言 论 行 动, 而 又 于 法 律 政 治 经 济 有 相 当 学 识 经 验 者 [12]101 选 任 标 准 的 党 治 性 精 英 性 与 模 糊 性, 使 政 治 核 心 层 能 够 按 需 解 释, 在 亲 信 中 圈 定 人 选, 立 法 委 员 的 选 任 于 是 演 变 为 各 政 治 派 别 的 权 力 分 配 与 政 治 博 弈 胡 汉 民 得 以 就 任 立 法 院 院 长, 就 与 蒋 介 石 联 胡 ( 汉 民 ) 排 汪 ( 精 卫 ) 的 策 略 直 接 相 关 大 部 分 立 法 委 员 的 当 选, 同 样 经 历 了 复 杂 的 权 力 斗 争 和 妥 协 胡 汉 民 孙 科 利 用 职 务 便 利 安 插 了 邵 元 冲 马 超 俊 吴 尚 鹰 刘 积 学 等 亲 信, 秘 书 长 编 译 处 处 长 等 职 务 由 李 文 范 刘 芦 隐 等 心 腹 担 任 ; 蒋 介 石 也 将 宋 美 龄 以 及 诸 多 亲 信 安 排 为 立 法 委 员 胡 汉 民 在 去 职 后, 仍 利 用 与 孙 科 的 私 谊 介 绍 故 人 及 其 亲 属 担 任 立 法 委 员 1 诚 如 黄 仁 宇 所 言, 中 国 最 大 的 问 题 并 非 缺 乏 成 文 法, 而 是 政 府 之 后 无 新 时 代 社 会 之 架 构, 所 以 此 时 纵 将 各 人 权 利 与 义 务 在 纸 面 上 分 划 详 尽, 其 执 行 时 仍 靠 学 谊 乡 谊 私 人 关 系 为 转 移 [13]29 当 然, 立 法 委 员 的 选 任 并 非 完 全 是 任 人 唯 亲, 精 英 性 也 是 当 选 的 必 备 要 件 第 一 二 届 立 法 院 中 的 49 名 立 法 委 员, 法 律 相 关 专 业 的 分 别 为 12 和 17 名, 其 他 也 多 为 经 济 政 治 外 交 等 领 域 的 专 家 ; 从 学 历 而 言, 第 一 届 国 外 及 国 内 大 学 毕 业 的 委 员 分 别 为 23 名 和 9 名, 第 二 届 分 别 为 26 名 和 13 名 [14], 可 谓 藏 龙 卧 虎, 精 英 毕 集 部 分 立 法 委 员 并 无 明 显 的 党 派 标 签, 而 是 以 专 长 入 围 财 政 专 家 卫 挺 生 回 忆, 我 对 胡 ( 汉 民 ) 林 ( 森 ) 两 先 生 从 来 不 相 识, 他 们 认 为 我 是 一 个 财 政 专 家, 所 以 毫 无 介 绍 而 被 提 出 任 命 为 立 法 委 员 [15]9 著 名 法 学 家 吴 经 熊, 因 受 孙 科 青 睐, 甚 至 以 非 国 民 党 员 的 身 份 入 选 立 法 院, 并 承 担 了 五 五 宪 草 的 起 草 重 任 孙 科 主 政 立 法 院 时 期 立 法 委 员 人 数 已 增 至 99 名, 整 体 素 质 较 胡 汉 民 时 期 有 所 下 降 但 第 二 届 中 立 法 委 员 连 任 的 比 例 极 高, 他 们 凭 借 自 己 的 资 历 和 经 验, 在 立 法 院 中 仍 然 起 着 主 导 性 作 用, 保 持 了 立 法 院 的 精 英 性 特 征 但 是, 自 第 三 届 始, 立 法 委 员 的 选 任 越 来 越 多 地 掺 杂 了 党 派 和 裙 带 关 系, 贤 能 已 不 是 首 要 考 虑 因 素, 权 力 渊 源 谱 系 与 忠 诚 度 才 是 政 治 领 袖 们 关 心 的 问 题 这 样 的 选 任 导 向 降 低 了 立 法 院 之 前 的 精 英 纯 度, 造 就 了 一 批 业 务 不 精 不 负 责 任, 只 热 衷 于 权 术 和 享 受 的 立 法 委 员 时 人 年 4 月 25 日, 胡 汉 民 在 致 孙 科 函 中 云 得 黄 家 汉 同 志 来 函, 求 以 其 女 振 华 为 立 法 院 委 员, 并 附 述 其 经 历 颇 详, 谓 在 美 所 学 难 为 教 育, 而 于 法 政 各 科 皆 曾 涉 猎 云 兹 为 转 奉, 未 知 可 为 设 法 否? 见 陈 红 民 辑 注 : 胡 汉 民 未 刊 往 来 函 电 稿 ( 第 四 册 ), 广 西 师 范 大 学 出 版 社 2004 年 版, 第 436 页 黄 振 华 毕 业 于 美 国 哥 伦 比 亚 大 学, 获 理 学 学 士 和 文 学 硕 士, 主 要 从 事 教 育 和 教 育 行 政 新 生 活 妇 女 运 动 等 工 作, 并 非 立 法 委 员 的 合 适 人 选, 但 孙 科 在 抗 战 胜 利 后 将 其 选 任 为 立 法 委 员

5 88 徐 骏 : 南 京 国 民 政 府 立 法 院 的 精 英 性 及 民 主 转 型 2013 年 11 月 对 此 颇 有 微 词, 以 第 二 届 视 第 一 届 固 已 逊, 以 第 三 届 视 第 一 届 则 尤 逊, 立 委 有 常 缺 席 者, 有 终 年 缺 席 者, 即 出 席 委 员 中 亦 颇 多 不 屑 居 住 南 京, 必 须 逍 遥 于 上 海 者 若 辈 恒 以 星 期 四 夜 车 自 上 海 来, 匆 匆 跨 入 议 场, 尚 不 知 议 案 表 所 列 者 为 何 案 [16] 任 何 非 民 主 的 政 治 体 系, 都 将 不 断 庸 俗 化 官 员 的 任 用 和 监 督 制 度, 形 成 劣 币 驱 逐 良 币 的 逆 淘 汰 机 制 虽 然 不 排 除 体 制 内 存 在 少 数 富 有 政 治 理 想 和 社 会 责 任 感 的 政 治 家, 他 们 能 够 一 定 程 度 地 改 善 甚 至 纯 化 政 治 环 境, 但 依 托 人 治 的 政 治 改 良 毕 竟 是 不 稳 定 且 难 以 持 久 的 将 立 法 委 员 整 体 素 质 的 提 高 寄 希 望 于 逐 渐 丧 失 革 命 进 步 性 和 历 史 使 命 感 的 国 民 党, 更 是 不 切 实 际 的 幻 想 ( 二 ) 选 举 制 度 的 有 限 进 步 与 历 史 局 限 行 宪 以 后, 直 接 由 国 民 党 来 安 排 政 府 机 构 的 人 事 问 题 明 显 有 违 宪 政 的 基 本 原 则 因 此, 国 民 党 从 1947 年 7 月 开 始, 根 据 立 法 院 立 法 委 员 选 举 罢 免 法 及 实 施 条 例, 采 用 大 选 区 制 及 无 记 名 单 记 法, 将 国 大 代 表 与 立 法 委 员 一 并 进 行 全 国 范 围 内 的 普 选 国 民 党 成 立 了 国 民 大 会 代 表 及 立 法 委 员 选 举 事 务 总 所, 地 方 设 立 分 所, 负 责 指 挥 和 监 督 选 举 事 务 这 次 选 举 对 立 法 委 员 候 选 人 的 资 格 并 无 特 别 限 制, 只 要 年 满 23 岁, 具 备 选 民 资 格 即 可 但 在 候 选 人 提 名 程 序 上, 设 计 了 严 苛 复 杂 的 程 序 : 候 选 人 须 取 得 3000 人 联 署 支 持, 或 由 政 党 提 名, 国 民 党 员 参 选 必 须 由 中 央 提 名 中 央 圈 定 的 候 选 人 有 正 选 和 候 补 两 种, 中 央 提 名 的 正 选 必 须 要 无 条 件 当 选, 候 补 只 能 在 正 选 出 缺 时 递 补 立 法 委 员 选 举 完 成 后, 再 互 选 院 长 和 副 院 长 立 法 委 员 的 选 举 在 中 国 政 治 史 上, 有 着 明 显 的 进 步 性 既 往 的 教 育 水 平 纳 税 财 产 性 别 等 限 制 一 律 取 消, 只 要 年 满 20 岁, 没 有 犯 罪 记 录, 没 有 精 神 病, 不 吸 食 鸦 片 者 即 可 成 为 选 民, 这 与 世 界 民 主 潮 流 相 吻 合 尤 为 可 贵 的 是, 还 特 别 规 定 立 法 委 员 总 额 中 要 有 十 分 之 一 以 上 的 女 性, 实 际 当 选 者 竟 有 82 人 之 多 但 是, 因 为 国 民 党 对 选 举 的 全 面 控 制 选 举 工 作 流 弊 丛 生 人 民 参 与 度 低, 选 举 制 度 应 有 的 进 步 性 未 能 充 分 体 现 首 先, 选 民 调 查 和 登 记 工 作 不 实, 各 省 市 的 数 字 多 为 估 算, 损 害 了 选 举 的 公 平 性 与 权 威 性 其 次, 国 民 党 牢 牢 地 控 制 住 候 选 人 的 提 名 权, 有 意 参 选 者 为 获 得 事 实 上 掌 控 于 中 央 的 提 名 权, 不 得 不 竞 相 到 南 京 奔 走 活 动 再 次, 人 民 生 活 困 苦 民 主 政 治 意 识 不 强 文 化 水 平 不 高, 对 国 民 党 政 权 极 度 失 望, 再 加 上 选 票 分 发 登 记 核 验 等 流 程 安 排 不 合 理, [17] 且 投 票 日 安 排 在 气 候 寒 冷 的 冬 季, 致 使 选 民 缺 乏 参 与 热 情 民 众 的 冷 漠, 恰 给 候 选 人 留 下 了 舞 弊 的 空 间 : 包 办 选 票 配 票 冒 名 冒 籍 选 举 贿 选 等 情 形 蔚 然 成 风 1[17] 甚 至 个 别 声 名 狼 藉 的 汉 奸 也 赫 然 出 现 在 当 选 者 中, 形 成 对 选 举 的 极 大 嘲 讽 [17] 当 然, 使 选 举 彻 底 丧 失 民 主 性 的 根 源 仍 在 于 国 民 党 的 集 权 与 包 办 为 实 现 选 举 意 图, 平 衡 派 系 利 益, 国 民 党 竟 然 要 求 非 党 提 名 当 选 者 退 让 国 大 代 表 和 立 法 委 员 名 额, 甚 至 直 接 扣 发 他 们 的 当 选 证 书, 引 发 了 激 烈 的 请 愿 和 绝 食 抗 议, 成 为 世 界 选 举 史 上 的 奇 观 和 笑 谈 [18] 概 言 之, 行 宪 前 后 的 立 法 委 员 选 任, 都 牢 牢 地 操 之 于 国 民 党 中 央 立 法 委 员 鲜 明 的 党 派 性, 削 弱 了 立 法 院 的 独 立 性 与 中 立 性 更 严 重 的 是, 这 样 的 做 法 导 致 立 法 院 丧 失 了 必 要 的 民 主 性 基 础, 从 根 本 上 损 害 了 国 家 立 法 及 立 法 院 本 身 的 正 当 性 与 权 威 性, 致 法 律 更 多 地 停 留 在 纸 面 上, 难 以 发 挥 实 效 但 我 们 也 必 须 看 到, 训 政 与 宪 政 期 间 的 立 法 院 均 吸 纳 了 当 时 较 为 优 秀 的 法 律 经 济 政 治 等 方 面 的 人 才, 在 民 主 基 础 并 不 稳 固 的 背 景 下, 这 些 社 会 精 英 在 推 动 国 家 政 治 经 济 与 文 化 的 现 代 化 进 程 中, 客 观 上 起 到 了 积 极 的 促 进 作 用, 这 是 必 须 予 以 肯 定 的 尤 其 是 在 行 宪 之 后 推 行 的 立 法 委 员 选 举, 是 中 国 1 立 法 委 员 竞 选 期 间, 各 省 不 断 有 寄 给 中 央 的 信 件, 揭 发 选 举 中 的 各 种 舞 弊 行 为 为 此,1947 年 11 月 20 日, 国 民 政 府 就 各 地 选 举 流 弊 专 门 发 文 饬 行 政 院 厉 行 禁 止, 其 中 就 提 及 若 干 贿 选 的 形 式 : 有 挟 其 来 历 不 明 之 金 钱, 广 事 招 徕 募 致 地 痞 流 氓 为 爪 牙, 为 之 奔 赴, 设 处 招 待, 设 席 宴 会, 诱 以 嗜 好, 投 以 物 品 已 有 费 至 十 数 亿 元 者

6 第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 89 民 主 宪 政 的 深 入 实 践 虽 然 这 样 的 努 力 因 政 治 体 制 的 制 约 与 宪 政 文 化 的 缺 失 而 终 告 失 败, 但 它 毕 竟 是 国 人 从 未 体 验 过 的 民 主 经 历, 为 中 国 播 下 了 民 主 的 种 子, 潜 移 默 化 地 形 塑 着 中 国 民 主 宪 政 的 气 质 三 立 法 委 员 的 任 期 兼 职 与 辞 职 : 鲜 明 的 人 治 主 义 色 彩 ( 一 ) 立 法 委 员 实 际 任 期 的 长 期 性 议 员 任 期 过 长, 人 民 对 代 表 的 监 督 必 然 弱 化, 代 表 也 会 形 成 轻 慢 人 民 的 心 理, 易 导 致 议 会 独 裁 ; 任 期 过 短, 则 议 员 缺 乏 稳 定 性 和 远 见 性, 会 为 讨 好 民 众 而 放 弃 道 德 原 则 甚 至 法 律 原 则 此 外, 议 员 任 期 过 短 也 将 导 致 选 举 成 本 上 升, 并 增 加 政 治 动 荡 的 可 能 性 训 政 时 期 立 法 委 员 的 法 定 任 期 较 短, 仅 为 两 年, 但 可 连 选 连 任, 委 员 有 终 身 任 职 的 可 能 第 一 二 届 立 法 委 员 均 为 49 人, 绝 大 多 数 委 员 确 实 能 够 勤 勉 履 职, 且 表 现 卓 异, 因 此 他 们 中 的 大 多 数 得 以 蝉 联 两 届 1932 年 12 月 当 选 的 第 三 届 立 法 委 员 增 至 90 人, 第 二 届 委 员 中 的 多 数 仍 然 续 任 1934 年 12 月 的 第 四 届 立 法 委 员 共 计 86 人 ( 后 增 至 99 人 ), 其 中 67 人 为 第 三 届 继 任 ; 第 四 届 立 法 委 员 应 在 1936 年 底 任 期 届 满, 由 国 民 大 会 选 出 新 一 届 委 员 但 因 国 民 大 会 代 表 未 如 期 选 竣, 大 会 召 集 日 期 也 难 以 确 定 立 法 院 认 为, 若 由 本 院 从 新 提 请 任 命, 以 待 国 民 大 会 召 集 时 改 选, 则 五 届 委 员 任 期 既 短, 于 法 无 据, 似 不 若 延 长 本 届 立 委 任 期 以 至 国 民 大 会 召 集 时 为 止 [19] 该 届 立 法 院 直 到 1948 年 才 因 行 宪 而 改 选 前 四 届 立 法 委 员 连 任 的 比 例 很 高, 保 持 了 立 法 院 的 稳 定 与 默 契, 从 而 使 立 法 指 导 思 想 与 原 则 能 够 一 以 贯 之, 立 法 工 作 呈 现 出 连 续 性 但 是 以 非 常 时 期 作 为 托 辞, 逾 期 不 换 届 的 做 法 毕 竟 与 程 序 不 合, 更 不 符 立 法 机 关 倡 导 法 治 率 先 守 法 的 模 范 形 象, 直 接 削 弱 了 立 法 机 关 的 正 当 性 基 础 行 宪 后, 立 法 委 员 的 任 期 改 为 三 年 这 既 能 减 少 选 举 成 本, 保 持 立 法 院 的 稳 定 性, 也 符 合 世 界 通 行 的 做 法 与 趋 势 因 为 国 民 党 败 退 台 湾, 行 宪 后 的 立 法 院 事 实 上 未 能 完 成 一 届 任 期 败 退 台 湾 后, 蒋 介 石 以 厉 行 动 员 戡 乱 为 名, 终 止 了 宪 法 的 实 施, 国 民 大 会 和 立 法 院 一 直 未 完 成 届 满 改 选, 因 此 被 戏 称 为 万 年 国 代 和 万 年 立 委, 直 到 1992 年 这 一 届 任 期 才 告 完 成 无 论 是 在 大 陆, 还 是 在 台 湾, 国 民 党 对 立 法 委 员 的 任 期, 一 直 都 抱 有 随 意 的 态 度 为 满 足 特 定 的 政 治 需 要, 国 民 党 可 以 全 然 不 顾 法 律 的 明 文 规 定, 无 限 期 地 延 续 立 法 院 的 任 期, 这 使 国 民 政 府 及 立 法 院 的 法 治 形 象 受 到 严 重 损 害, 也 使 人 民 的 民 主 权 利 事 实 上 被 非 法 剥 夺 当 一 个 政 权 可 以 任 意 地 非 法 剥 夺 公 民 的 基 本 权 利 时, 它 也 就 在 侵 蚀 着 自 己 的 公 信 力 和 合 法 性, 一 旦 政 府 信 用 跌 破 临 界 点, 那 么 政 权 的 合 法 性 基 础 也 就 不 复 存 在 了 ( 二 ) 立 法 委 员 兼 职 的 必 然 性 议 员 的 专 职 化, 是 宪 政 国 家 的 基 本 要 求 : 一 是 保 证 议 员 以 全 副 精 力 投 入 到 议 会 工 作 之 中, 二 是 防 止 因 兼 职 而 出 现 利 益 冲 突 立 法 院 部 分 地 借 鉴 了 这 一 做 法 经 中 政 会 第 198 次 会 议 讨 论, 国 民 政 府 于 1929 年 10 月 7 日 训 令 立 法 院, 立 法 委 员 不 得 兼 任 律 师 职 务 [20], 目 的 在 于 防 止 立 法 委 员 对 于 立 法 的 主 张 因 其 律 师 职 务 的 关 系 而 有 所 偏 倚 [12]102 其 后 法 律 对 立 法 委 员 作 出 了 进 一 步 的 限 制, 禁 止 其 兼 任 中 央 政 府 各 机 关 的 政 务 官, 五 五 宪 草 第 74 条 又 规 定 立 法 委 员 不 得 兼 任 其 他 公 职 或 执 行 业 务 在 南 京 国 民 政 府 初 建 时 期, 立 法 委 员 兼 任 行 政 职 务 的 情 形 也 并 非 不 存 在, 钮 永 建 就 以 江 苏 省 政 府 主 席 的 身 份 当 选 为 立 法 委 员 自 第 二 届 立 法 院 开 始, 这 样 的 情 况 越 发 普 遍 为 维 系 法 律 的 尊 严, 立 法 院 于 1933 年 9 月 1 日 专 门 就 兼 职 问 题 发 布 训 令, 要 求 本 院 委 员 自 本 月 起 不 得 再 兼 政 府 机 关 其 他 官 职, 如 有 兼 职 者 应 自 行 辞 去, 否 则 当 由 本 院 长 提 请 中 央 政 治 会 议 免 职 [21] 但 这 一 规 定 难 以 落 到 实 处, 傅 秉 常 就 历 任 外 交 部 副 部 长 政 务 次 长 驻 比 利 时 公 使 和 驻 苏 联 大 使 等 职 到 抗 战 期 间, 抗 战 成 为 压 倒 一 切 的 政 治 任 务 为 人 尽 其 用, 立 法 委 员 可 经 国 防 最 高 委 员 会 核 准 而 兼 职 史 维 焕 作 为 资 深 立

7 90 徐 骏 : 南 京 国 民 政 府 立 法 院 的 精 英 性 及 民 主 转 型 2013 年 11 月 法 委 员, 行 政 院 拟 简 任 其 为 国 家 总 动 员 会 议 人 力 组 主 任 兼 任 社 会 劳 动 局 副 局 长, 考 虑 到 该 员 在 立 法 院 十 余 载, 近 年 担 任 起 草 劳 工 保 险 法 及 其 他 社 会 法 等 重 要 法 案, 工 作 尚 待 完 成, 现 在 奉 简 为 人 力 组 主 任 兼 劳 动 局 副 局 长, 三 者 均 属 重 要 职 务, 其 工 作 亦 有 兼 筹 并 顾 之 必 要 [22], 因 此 议 决 其 仍 兼 立 法 委 员 一 职 虽 然 立 法 委 员 不 得 兼 任 公 职, 或 开 展 涉 及 利 益 的 业 务 活 动, 但 在 党 内 担 任 重 要 职 务 是 允 许 甚 至 是 必 需 的 立 法 院 院 长 是 中 常 会 和 中 政 会 的 当 然 成 员, 胡 汉 民 还 兼 任 国 民 政 府 外 交 委 员 会 委 员 中 央 民 众 训 练 委 员 会 常 务 委 员 中 央 财 务 委 员 会 委 员 党 史 编 纂 委 员 会 常 务 委 员 等 职, 这 是 国 民 党 在 立 法 院 贯 彻 党 的 意 志 和 实 现 党 的 意 图 之 重 要 手 段 党 政 兼 职 的 直 接 后 果 就 是 强 化 了 国 民 党 的 一 党 专 制, 混 淆 了 党 政 之 间 应 有 的 界 限 因 立 法 院 院 长 成 为 党 的 领 导 成 员 之 一, 中 常 会 和 中 政 会 对 立 法 院 的 活 动 进 行 严 格 控 制 和 直 接 干 预, 也 就 变 得 顺 理 成 章, 减 少 了 可 能 的 抵 制 和 阻 力 辩 证 地 来 看, 也 正 是 因 为 立 法 院 的 主 要 成 员 担 任 了 党 内 重 要 职 务, 立 法 院 获 得 了 一 条 比 较 顺 畅 的 意 见 表 达 渠 道 ; 当 立 法 院 院 长 在 党 内 处 于 强 势 时, 甚 至 可 以 影 响 和 改 变 中 政 会 的 立 法 意 图, 使 立 法 院 具 有 相 对 的 独 立 性 ( 三 ) 立 法 委 员 辞 职 与 核 准 的 人 治 性 立 法 委 员 去 职 的 原 因 主 要 包 括 任 期 届 满 调 任 他 职 死 亡 以 及 辞 职 第 一 届 立 法 院 任 期 届 满 后, 有 32 名 立 法 委 员 续 任, 另 有 17 名 立 法 委 员 因 任 期 届 满 未 获 连 任 而 去 职 调 任 他 职 的 情 况 比 较 常 见, 如 钮 永 建 于 1932 年 被 选 任 为 考 试 院 副 院 长 后 自 行 去 职 [23]73, 马 超 俊 任 南 京 市 市 长 而 去 职 因 死 亡 而 去 职 的 如 邵 元 冲, 在 西 安 事 变 中 被 士 兵 枪 击 致 死 相 较 于 其 他 去 职 事 由, 辞 职 及 核 准 的 原 因 程 序 和 效 力 的 法 定 化 程 度, 反 映 了 一 国 宪 政 和 法 治 的 水 准 辞 职 包 括 被 迫 辞 职 与 主 动 辞 职 两 种, 胡 汉 民 因 约 法 之 争 的 失 败 而 被 迫 辞 去 院 长 一 职, 即 为 典 型 的 被 迫 辞 职 而 主 动 辞 职 者 较 为 少 见, 国 民 政 府 也 相 对 比 较 谨 慎, 一 般 会 予 以 慰 留 中 国 的 国 际 法 之 父 周 览 ( 即 周 鲠 生 ) 一 心 致 力 于 法 学 研 究 和 教 育 事 业, 无 意 从 政 他 虽 被 选 任 为 第 一 届 立 法 委 员, 但 仅 参 加 了 1928 年 12 月 8 日 与 15 日 的 两 次 常 会, 此 后 就 坚 定 了 去 职 的 决 心, 申 请 辞 去 立 法 委 员 一 职 他 的 辞 职 未 获 批 准, 理 由 是 该 员 学 术 湛 深, 正 望 发 抒 蕴 抱, 赞 助 立 法 请 辞 去 立 法 委 员 一 节 应 毋 庸 议 [24] 周 览 于 是 自 顾 和 王 世 杰 等 人 忙 于 筹 建 国 立 武 汉 大 学 的 工 作, 再 未 参 加 过 立 法 院 任 何 会 议 立 法 院 无 奈 于 1931 年 11 月, 增 选 冯 兆 异 为 立 法 委 员, 以 取 代 周 览 因 为 立 法 委 员 选 任 的 非 民 主 性, 所 以 其 去 职 也 就 并 不 以 履 职 能 力 和 态 度 为 主 要 依 据 胡 汉 民 勤 勉 操 劳 立 法 事 业, 并 领 导 立 法 院 取 得 了 令 国 内 外 瞩 目 的 成 绩, 却 因 政 见 不 和 而 被 迫 去 职 ; 周 览 无 心 于 立 法 工 作, 辞 职 未 果 后 消 极 怠 工, 却 直 到 三 年 后 才 被 除 名 即 使 在 行 宪 后, 也 未 有 关 于 立 法 委 员 罢 免 或 弹 劾 的 法 律 规 定 因 此 立 法 委 员 只 要 保 持 政 治 正 确, 即 使 碌 碌 无 为, 也 可 一 直 保 有 这 个 职 位 立 法 委 员 任 免 机 制 的 人 治 性, 使 立 法 院 的 风 气 趋 向 庸 俗 化 特 别 是 在 立 法 委 员 人 数 逐 渐 增 加 后, 唯 中 央 马 首 是 瞻, 放 弃 基 本 原 则 与 职 业 操 守 的 委 员 不 在 少 数, 立 法 院 也 因 此 乌 烟 瘴 气, 元 气 大 伤 四 精 英 政 治 的 价 值 缺 陷 及 民 主 化 趋 向 ( 一 ) 精 英 政 治 的 历 史 传 承 与 现 实 价 值 中 国 自 古 以 来, 就 有 着 一 种 士 文 化 士 在 当 时 特 指 读 书 人, 他 们 熟 读 经 史, 以 天 下 为 己 任, 与 西 方 近 代 以 来 的 知 识 分 子 有 着 气 质 上 的 相 通 性 他 们 除 了 献 身 于 专 业 工 作 以 外, 同 时 还 必 须 深 切 地 关 怀 着 国 家 社 会 以 至 世 界 上 一 切 有 关 公 共 利 害 之 事, 而 且 这 种 关 怀 又 必 须 是 超 越 于 个 人 ( 包 括 个 人 所 属 的 小 团 体 ) 的 私 利 之 上 的 [25]2 士 文 化 中 蕴 含 着 强 烈 的 精 英 主 义 意 识, 影 响 到 近 代 以 来 中 国 的 知 识 分 子 在 国 家 危 难 之 时, 他 们 的 责 任 意 识 与 道 德 情 怀 被 无 限 地 激 发 出 来 一 方 面, 他 们 为 天 地 立 心, 为 生 民 立 命, 为 往 世 继 绝 学, 为 万 世 开 太 平, 勇 于 牺 牲, 敢 于 担 当, 具 有 强 烈 的 英 雄 主 义 和 理

8 第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 91 想 主 义 色 彩 ; 另 一 方 面, 他 们 又 轻 视 普 通 民 众, 为 民 谋 福 利 的 高 尚 情 怀 下 隐 藏 着 怜 悯 和 施 舍 的 态 度, 因 此 他 们 相 信 贤 人 政 治, 甚 至 为 实 现 知 识 垄 断 而 信 奉 民 可 使 由 之, 不 可 使 知 之 的 理 念 中 国 精 英 主 义 的 传 统 不 可 避 免 地 影 响 到 以 孙 中 山 为 代 表 的 国 民 党 人 孙 中 山 把 人 分 为 先 知 先 觉 后 知 后 觉 和 不 知 不 觉 三 类, 淋 漓 尽 致 地 表 现 出 其 源 于 精 英 身 份 的 优 越 感 因 此, 在 孙 中 山 的 政 治 理 论 中, 训 政 和 党 治 成 为 精 英 政 治 的 应 有 之 义, 政 府 如 同 半 神 半 妖 的 诸 葛 亮, 而 人 民 就 是 庸 碌 无 为 的 阿 斗 在 这 一 点 上, 革 命 者 和 传 统 士 大 夫 之 间 并 不 存 在 异 质 性 胡 汉 民 作 为 孙 中 山 的 追 随 者, 在 训 政 纲 领 中 规 划 和 设 计 了 以 党 治 为 核 心 的 精 英 政 治 模 式, 立 法 委 员 的 精 英 化 就 是 这 一 理 念 的 实 践 我 们 不 得 不 承 认 精 英 在 政 治 生 活 中 不 可 取 代 的 价 值, 选 举 的 目 的 就 是 选 出 社 会 中 的 能 人 精 英, 精 英 与 民 主 并 不 矛 盾, 相 反 他 们 还 是 共 生 的 精 英 主 义 有 利 于 促 进 社 会 的 竞 争 和 整 体 的 进 步 [26]24 在 南 京 国 民 政 府 时 期, 必 须 要 有 一 个 强 有 力 的 组 织 去 实 现 三 民 主 义 的 宏 伟 蓝 图 事 实 也 证 明, 正 是 立 法 院 的 精 英 们, 在 不 到 十 年 的 时 间 内 完 成 了 六 法 全 书 体 系, 为 中 国 法 制 的 法 典 化 和 形 式 化 作 出 了 不 可 忽 略 的 贡 献, 也 为 中 国 法 律 的 现 代 化 转 型 奠 定 了 坚 实 的 基 础 正 是 因 为 立 法 院 相 对 于 其 他 部 门 的 精 英 性, 使 他 们 的 工 作 获 得 了 社 会 更 多 的 认 可 和 赞 誉 在 立 法 院 换 届 时, 社 会 舆 论 就 表 达 出 维 系 立 法 院 精 英 性 的 呼 声, 甚 至 反 对 在 立 法 委 员 选 任 时 采 用 体 现 民 主 和 政 治 平 衡 的 地 域 主 义 分 配 主 义 及 酬 报 主 义 [27] ( 二 ) 精 英 政 治 的 内 在 缺 陷 与 现 实 障 碍 但 是, 精 英 立 法 理 念 极 易 产 生 立 法 万 能 的 自 负 和 冲 动, 立 法 院 的 工 作 可 以 概 括 为 立 法 ( 权 力 ) 的 渗 透 与 扩 张, 以 及 证 明 此 种 渗 透 与 扩 张 过 程 的 合 法 性 [2]95 秉 持 精 英 主 义 理 念 的 立 法 院, 同 样 有 着 权 力 膨 胀 的 欲 望, 法 令 繁 多 难 行 是 立 法 院 广 为 诟 病 的 一 大 缺 憾 立 法 院 成 立 七 年 后 的 法 律 汇 编, 凡 八 巨 册, 连 同 地 方 法 规 便 有 两 万 多 件 法 令 繁 杂 并 不 意 味 着 法 制 健 全, 恰 恰 还 会 致 使 法 令 难 行 一 是 立 法 者 只 知 抄 袭 外 国 的 成 规, 割 裂 缀 合 ; 二 是 诸 如 法 院 组 织 法 预 算 法 盐 法 自 治 法 等 大 量 法 规 因 种 种 原 因 而 迟 迟 未 予 以 施 行 ; 三 是 法 规 冲 突 的 现 象 非 常 严 重 ; 四 是 政 府 受 限 于 种 种 法 令 而 失 去 弹 性 ; 五 是 法 令 修 改 频 繁 [28] 立 法 院 赴 川 康 考 察 报 告 也 提 出 ( 四 川 ) 省 政 府 奉 到 中 央 之 法 律 令 多 至 七 千 余 件, 加 以 专 当 行 政 之 法 令 超 过 一 万 以 上, 平 均 每 日 有 新 颁 法 令 一 件 半, 前 后 冲 突, 彼 此 矛 盾, 不 一 而 足, 使 地 方 政 府 莫 所 适 从, 法 令 太 多, 适 用 困 难, 公 务 人 员 尚 多 认 识 不 清, 何 况 人 民 [29]3 此 外, 精 英 们 仍 然 会 犯 下 错 误, 且 这 样 的 损 失 更 难 以 弥 补 那 种 根 本 不 知 道 有 意 识 的 理 性 之 适 用 限 度 的 建 构 论 唯 理 主 义, 在 历 史 上 一 次 又 一 次 地 导 致 了 对 理 性 的 反 叛 的 确, 这 种 结 果 一 点 都 不 奇 怪, 而 且 几 乎 是 不 可 避 免 的, 因 为 在 这 个 发 展 过 程 中, 对 理 性 力 量 的 高 估, 会 经 由 人 们 幻 想 的 破 灭 而 导 致 他 们 对 抽 象 理 性 的 指 导 作 用 作 出 强 烈 的 反 抗, 进 而 导 致 他 们 对 特 定 意 志 的 力 量 给 予 盲 目 的 吹 捧 [30]36 精 英 们 总 是 把 自 己 想 象 成 万 能 的 立 法 者, 他 们 能 够 为 普 罗 大 众 设 计 出 美 好 幸 福 的 生 活 但 是, 通 往 地 狱 的 道 路 总 是 由 善 良 的 愿 望 铺 就 的, 被 设 计 或 规 划 出 来 的 社 会 秩 序 一 定 是 简 单 的 图 解, 他 们 经 常 会 忽 略 真 实 的 和 活 生 生 的 社 会 秩 序 的 基 本 特 征 任 何 生 产 过 程 都 得 依 赖 于 许 多 非 正 式 的 和 随 机 的 活 动, 而 这 些 活 动 不 可 能 被 正 式 设 计 在 规 划 中 然 而 正 式 的 项 目 往 往 不 承 认, 甚 至 压 抑 非 正 式 过 程, 这 就 不 仅 损 坏 了 项 目 目 标 人 群 的 利 益, 也 最 终 导 致 了 设 计 者 的 失 败 [31]6 ( 三 ) 精 英 政 治 的 民 主 转 型 民 主 的 基 本 内 涵 就 是 实 行 立 法 的 民 主, 立 法 民 主 性 既 体 现 为 一 种 手 段, 同 时 也 是 一 种 目 的, 是 合 法 合 理 性 的 要 素 和 判 准 [32]190 纯 粹 的 精 英 政 治 实 质 上 无 异 于 柏 拉 图 笔 下 的 哲 学 王 之 治, 具 有 强 烈 的 乌 托 邦 色 彩 少 数 精 英 对 多 数 大 众 的 统 治 是 通 过 一 定 的 组 织 机 构 实 现 的, 在 这 样 的 寡 头 统 治 中, 必 然 有 一 个 人 获 得 最 高 权 力 并 使 政 体 转 变 为 独 裁 专 制 [33]128 精 英 们 对

9 92 徐 骏 : 南 京 国 民 政 府 立 法 院 的 精 英 性 及 民 主 转 型 2013 年 11 月 民 众 有 一 种 发 自 内 心 的 不 屑, 即 使 他 们 采 用 民 主 的 姿 态, 也 很 难 真 正 地 倾 听 民 众 的 诉 求 何 况 在 立 法 院, 立 法 委 员 的 代 表 性 产 生 方 式 以 及 事 实 上 的 终 身 任 期 可 能, 连 起 码 的 民 主 形 式 都 不 具 备 这 与 现 代 政 治 民 主 立 法 的 基 本 要 求 格 格 不 入, 国 家 的 立 法 因 此 欠 缺 了 合 法 性 要 件, 无 法 获 得 人 民 信 奉 和 遵 守 虽 然 在 立 法 实 践 中, 立 法 院 尽 力 做 到 实 地 调 研 听 取 民 情 并 通 过 媒 体 向 民 众 阐 述 法 律 的 要 旨 1[7] , 但 仍 不 能 彻 底 化 解 立 法 院 在 法 律 起 草 和 决 议 中 的 非 民 主 性 困 境 抗 战 胜 利 以 后, 一 党 训 政 的 政 治 社 会 环 境 不 复 存 在, 国 民 党 被 迫 推 行 宪 政, 以 呼 应 民 意, 无 疑 顺 应 了 时 代 发 展 的 潮 流 但 是, 长 年 的 训 政 已 使 国 民 党 形 成 了 对 权 力 的 迷 恋 和 迷 信, 其 利 用 统 治 地 位, 在 民 主 制 度 中 楔 入 人 治 与 独 裁 专 制 的 因 子, 竭 尽 所 能 地 抑 制 宪 政 法 治 的 生 长 此 外, 传 统 的 政 治 文 化 与 恶 劣 的 政 治 环 境, 并 未 给 民 主 法 治 提 供 适 宜 的 成 长 环 境 维 系 儒 家 中 国 秩 序 的 礼 治, 是 以 血 缘 和 宗 族 为 纽 带, 以 人 身 依 从 为 基 本 特 征, 缺 乏 基 本 的 平 等 意 识 和 自 由 观 念 强 大 而 统 一 的 中 央 政 府, 远 比 自 由 政 府 更 契 合 中 国 的 传 统 文 化 无 论 是 清 王 朝, 还 是 革 命 党 人, 都 不 自 觉 地 在 宪 政 的 旗 号 下 行 集 权 与 专 制 之 实, 宪 政 或 是 其 合 法 性 自 证 的 工 具, 或 是 其 革 命 实 践 的 功 利 选 择 他 们 对 宪 政 的 内 涵 和 价 值 缺 乏 必 要 的 认 识, 也 就 未 曾 严 肃 地 思 考 过 构 建 宪 政 体 制 的 必 要 性 与 必 然 性 问 题 因 此, 精 英 政 治 的 民 主 转 型 虽 然 体 现 了 历 史 的 必 要 性 和 必 然 性, 但 仍 面 临 着 困 难 和 变 数 立 法 院 行 宪 后 的 民 主 尝 试, 并 非 基 于 国 民 政 府 的 理 论 自 觉 和 实 践 自 愿, 而 是 由 种 种 合 力 综 合 作 用 形 成 的 历 史 选 择 政 局 的 动 荡 不 安 政 府 权 威 的 江 河 日 下 执 政 者 的 踯 躅 不 前 民 众 的 冷 眼 旁 观 反 对 派 别 的 紧 紧 相 逼 以 上 任 何 一 个 因 素 足 以 使 政 治 的 民 主 转 型 功 亏 一 篑, 而 国 民 政 府 几 乎 遭 遇 了 所 有 的 不 利 条 件 历 史 没 有 给 国 民 党 更 多 的 时 间 和 机 会, 中 国 近 代 宪 政 努 力 又 一 次 遭 遇 挫 败 但 是, 社 会 发 展 的 历 史 潮 流 表 明, 中 华 民 族 并 非 民 主 政 治 的 绝 缘 体, 政 治 精 英 们 只 要 具 有 足 够 的 勇 气 和 智 慧, 同 样 能 够 推 动 中 国 政 治 的 民 主 化 转 型 数 十 年 后, 中 国 大 陆 和 台 湾 地 区 通 过 对 各 自 执 政 经 验 和 教 训 的 深 刻 反 思, 借 助 经 济 社 会 和 文 化 逐 渐 成 熟 的 契 机, 重 启 中 国 政 治 和 法 律 现 代 化 的 进 程, 并 逐 步 走 上 了 一 条 符 合 自 身 特 色 的 民 主 法 治 之 途, 初 步 实 现 了 精 英 政 治 的 民 主 转 型 [ 参 考 文 献 ] [1]( 英 ) 沃 尔 特 白 芝 浩. 英 国 宪 法 [M]. 夏 彦 才, 译. 北 京 : 商 务 印 书 馆,2005. [2]( 美 ) 杜 赞 奇. 从 民 族 国 家 拯 救 历 史 : 民 族 主 义 话 语 与 中 国 现 代 史 研 究 [M]. 王 宪 明, 等, 译. 南 京 : 江 苏 人 民 出 版 社,2009. [3] 沈 云 龙. 傅 秉 常 先 生 访 问 纪 录 [M]. 台 北 : 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,1993. [4] 钱 端 升, 等. 民 国 政 制 史 ( 第 一 册 )[M]. 上 海 : 商 务 印 书 馆,1945. [5] 立 法 院 近 闻 汇 志 [J]. 法 令 周 刊,1930,(1). [6] 中 华 民 国 史 料 研 究 中 心. 中 国 现 代 史 专 题 研 究 报 告 ( 第 九 辑 )[M]. 台 北 : 中 华 民 国 史 料 研 究 中 心,1979. [7] 蒋 永 敬. 民 国 胡 展 堂 先 生 汉 民 年 谱 [M]. 台 北 : 商 务 印 书 馆,1981. [8] 中 国 第 二 历 史 档 案 馆. 国 民 政 府 立 法 院 会 议 录 ( 第 八 册 )[M]. 桂 林 : 广 西 师 范 大 学 出 版 社,2004. [9] 张 君 劢. 新 宪 法 施 行 及 培 植 之 关 键 [J]. 再 生,1947, (184). [10] 立 院 各 委 员 会 召 集 委 员 昨 举 行 联 席 会 议 [N]. 申 报, [11] 沈 云 龙, 等. 齐 世 英 先 生 访 问 纪 录 [M]. 台 北 : 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,1997. [12] 陈 之 迈. 中 国 政 府 ( 第 二 册 )[M]. 上 海 : 商 务 印 书 馆, [13] 黄 仁 宇. 从 大 历 史 的 角 度 读 蒋 介 石 日 记 [M]. 台 北 : 时 报 文 化 出 版 企 业 有 限 公 司,1995. [14] 陈 红 民, 雒 军 庆. 国 民 政 府 一 二 届 立 法 院 组 成 分 析 [J]. 民 国 档 案,2000,(2). [15] 卫 挺 生. 自 述 小 传 [M]. 南 京 图 书 馆 特 藏,1948. [16] 陈 大 章. 为 立 法 委 员 人 选 问 题 敬 告 当 局 [J]. 正 论, 1 例 如,1930 年 4 月 18 日, 立 法 院 招 待 教 育 会 议 代 表, 就 姓 氏 婚 姻 家 庭 等 立 法 问 题 征 求 意 见 同 年 11 月 20 日, 胡 汉 民 又 接 受 天 津 大 公 报 记 者 的 访 谈, 谈 民 法 亲 属 继 承 两 编 的 起 草 和 土 地 法 的 制 定

10 第 35 卷 第 11 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) ,(9). [17] 中 国 第 二 历 史 档 案 馆. 中 华 民 国 史 档 案 资 料 汇 编 第 五 辑 第 三 编 政 治 ( 一 ) [M]. 南 京 : 江 苏 古 籍 出 版 社,1997. [18] 张 朋 园. 中 国 民 主 政 治 的 困 境 ( )[M]. 长 春 : 吉 林 出 版 集 团 有 限 责 任 公 司,2008. [19] 国 民 政 府 训 令 第 966 号 [Z] [20] 国 民 政 府 训 令 第 970 号 [Z] [21] 立 法 院 第 301 号 训 令 [Z]. 立 法 院 公 报,1933,(52). [22] 国 民 政 府 训 令 渝 文 字 第 965 号 [Z] [23] 杨 恺 龄. 民 国 钮 惕 生 先 生 永 建 年 谱 [M]. 台 北 : 商 务 印 书 馆,1981. [24] 国 民 政 府 指 令 第 422 号, [25] 余 英 时. 士 与 中 国 文 化 [M]. 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社, [26]( 美 ) 威 廉 亨 利. 为 精 英 主 义 辩 护 [M]. 胡 利 平, 译. 南 京 : 译 林 出 版 社,2000. [27] 余 怀. 第 四 届 立 法 委 员 人 选 问 题 [J]. 正 论,1934, (9). [28] 陈 之 迈. 论 法 令 如 毛 [J]. 独 立 评 论,1936,(186). [29] 立 法 院 三 十 一 年 度 考 察 团 第 一 团 考 察 报 告 书 [M]. 上 海 图 书 馆 特 藏. [30]( 英 ) 弗 里 德 利 希 冯 哈 耶 克. 法 律 立 法 与 自 由 ( 第 一 卷 )[M]. 邓 正 来, 等, 译. 北 京 : 中 国 大 百 科 全 书 出 版 社,2000. [31]( 美 ) 詹 姆 斯 C. 斯 科 特. 国 家 的 视 角 那 些 试 图 改 善 人 类 状 况 的 项 目 是 如 何 失 败 的 ( 修 订 版 )[M]. 王 晓 毅, 译. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2011. [32] 沈 太 霞. 立 法 合 理 性 问 题 研 究 [J]. 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ),2012,(12). [33]RobertMichels,PoliticalParties:ASociologicalStudy oftheoligarchicaltendenciesofmoderndemocracy, BatocheBooks,2001. [ 责 任 编 辑 王 桃 责 任 校 对 吴 奕 ]