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1 第 68 卷 第 10 期 2013 年 10 月 ACTA GEOGRAPHICA SINICA Vol.68, No.10 Oct., 2013 多 元 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 杨 宇 1, 董 雯 2 1, 刘 毅 (1. 中 国 科 学 院 地 理 科 学 与 资 源 研 究 所, 北 京 ; 2. 中 国 科 学 院 新 疆 生 态 与 地 理 研 究 所, 乌 鲁 木 齐 ) 摘 要 : 受 城 市 发 展 民 族 政 策 等 方 面 的 影 响, 新 疆 的 行 政 区 划 调 整 一 直 滞 后 于 全 国, 现 行 行 政 区 划 已 经 不 符 合 新 疆 经 济 社 会 发 展 的 需 求 在 新 疆 跨 越 式 发 展 和 各 省 市 对 口 援 建 新 疆 的 大 背 景 下, 适 时 进 行 新 疆 行 政 区 划 的 调 整 优 化, 对 新 疆 经 济 社 会 的 发 展 具 有 重 要 意 义 本 文 基 于 不 同 视 角 对 理 想 状 态 下 新 疆 行 政 区 划 调 整 的 方 案 进 行 了 思 考, 得 出 以 下 结 论 :1 在 交 通 优 先 原 则 下, 应 着 重 构 建 交 通 主 廊 道, 在 成 片 绿 洲 区 域 建 立 起 支 撑 区 域 城 镇 功 能 组 织 优 化 的 集 散 地 和 交 通 枢 纽 等 2 在 经 济 优 先 原 则 下, 可 以 将 绿 洲 区 域 看 作 相 对 均 质 的 空 间, 强 化 各 绿 洲 区 域 中 心 城 市 基 本 职 能 对 周 边 区 域 的 辐 射 和 带 动 作 用 3 在 功 能 区 原 则 下, 应 着 重 考 虑 新 疆 城 镇 的 发 展 受 制 于 自 然 条 件 和 生 态 环 境 的 严 格 约 束, 行 政 区 划 的 调 整 应 有 利 于 实 现 地 域 主 体 功 能 和 区 域 可 持 续 发 展 4 不 同 原 则 下 的 行 政 区 划 调 整 方 案 的 侧 重 点 不 同, 应 对 不 同 原 则 下 共 同 指 向 的 城 市 优 先 进 行 调 整, 而 对 于 某 一 原 则 下 须 调 整 的 城 市 则 可 结 合 国 家 的 战 略 方 针 区 域 稳 定 和 新 疆 经 济 发 展 形 势 等 因 素 综 合 考 虑 关 键 词 : 行 政 区 划 ; 交 通 优 先 原 则 ; 经 济 优 先 原 则 ; 功 能 区 原 则 ; 新 疆 DOI: /dlxb 引 言 社 会 经 济 发 展 的 历 史 证 明, 每 一 次 大 的 政 治 经 济 变 革 都 伴 随 着 相 应 的 行 政 区 划 改 革 与 调 整, 行 政 区 划 总 体 上 必 须 同 社 会 政 治 经 济 发 展 相 适 应 [1] 如 何 对 城 镇 发 展 中 出 现 的 行 政 区 划 矛 盾 进 行 调 整 和 改 革, 如 何 实 施 规 范 高 效 和 科 学 的 城 市 管 理 是 中 国 政 府 新 时 期 在 城 市 发 展 方 面 面 临 的 历 史 性 问 题, 也 是 必 须 解 决 的 重 大 课 题 从 国 外 行 政 区 划 调 整 来 看, 世 界 主 要 国 家 在 城 镇 化 快 速 发 展 的 时 期 都 经 历 了 不 同 程 度 的 行 政 区 划 调 整, 如 英 国 在 18 世 纪 末 期 德 国 在 19 世 纪 70 年 代 日 本 在 20 世 纪 50 年 代 韩 国 在 20 世 纪 60 年 代 都 根 据 其 城 市 地 域 功 能 的 实 现 资 源 配 置 的 需 求 行 政 管 理 的 需 要 等 进 行 了 行 政 区 划 调 整 [2] 目 前, 我 国 关 于 行 政 区 划 的 研 究 相 对 偏 重 于 宏 观 层 面, 中 微 观 研 究 不 够, 同 时 偏 重 于 对 城 镇 化 发 达 地 区 的 行 政 区 划 研 究, 特 别 是 对 长 三 角 珠 三 角 和 京 津 塘 地 区 的 研 究 [3-8], 对 城 镇 化 发 展 速 度 相 对 较 慢 的 少 数 民 族 地 区, 尤 其 是 干 旱 区 资 源 与 环 境 条 件 限 制 下 的 行 政 区 划 问 题 研 究 较 少, 一 定 程 度 上 削 弱 了 我 国 行 政 区 划 改 革 方 案 的 适 用 性 当 前 西 部 地 区 行 政 区 划 改 革 的 步 伐 落 后 于 东 部 发 达 地 区, 但 伴 随 西 部 城 市 的 发 展, 城 市 人 口 大 量 增 加, 城 区 规 模 成 倍 扩 大, 原 有 的 地 域 空 间 和 行 政 区 划 格 局 在 一 定 程 度 上 束 缚 着 城 市 的 进 一 步 发 展, 因 而 不 得 不 调 整 行 政 区 划 拓 宽 地 域 空 间 [9-10] 同 时, 从 我 国 行 政 区 划 发 展 的 整 体 态 势 来 看, 西 部 地 区 城 市 数 量 太 少 也 是 现 行 行 政 区 划 体 制 中 的 一 个 突 出 问 收 稿 日 期 : ; 修 订 日 期 : 基 金 项 目 : 国 家 自 然 科 学 基 金 项 目 ( ) [Foundation: National Natural Science Foundation of China, No ] 作 者 简 介 : 杨 宇 (1984-), 男, 山 东 威 海 人, 博 士, 中 国 地 理 学 会 会 员 (S M), 主 要 从 事 经 济 地 理 和 区 域 发 展 研 究 popolar@163.com 通 讯 作 者 : 董 雯, 女, 甘 肃 人, 副 研 究 员, 主 要 从 事 干 旱 区 城 镇 发 展 研 究 gucaswen@sina.com 页

2 卷 题 新 疆 地 处 中 国 干 旱 半 干 旱 地 区, 同 时 又 是 少 数 民 族 自 治 区, 其 行 政 区 划 的 发 展 和 改 革 具 有 不 同 于 其 他 区 域 的 特 殊 性 对 比 新 疆 在 西 部 各 省 中 政 区 的 数 量 可 以 发 现, 新 疆 地 级 市 只 占 西 部 9 省 61 个 中 的 2 个, 县 级 市 占 西 部 9 省 63 个 中 的 19 个, 市 辖 区 数 量 处 在 第 5 位, 镇 的 数 量 只 占 西 部 9 省 的 4.02%, 与 西 部 其 他 各 省 相 比 新 疆 城 市 型 政 区 的 数 量 处 于 相 对 靠 后 的 位 置 同 时, 根 据 中 央 授 权, 新 疆 生 产 建 设 兵 团 是 集 党 政 军 企 一 体 的 特 殊 机 构, 在 师 市 合 一 的 区 域 更 是 行 政 管 理 部 门 一 应 俱 全 自 成 体 系, 致 使 出 现 了 全 国 独 一 无 二 的 两 套 行 政 管 理 机 构 并 行 运 转 的 情 形, 使 得 新 疆 在 城 镇 化 进 程 中 面 临 着 更 为 复 杂 的 局 面 从 不 同 视 角 来 看, 一 个 区 域 往 往 多 种 区 划 相 互 交 织, 多 种 区 划 交 织 下 的 行 政 区 划 调 整 更 具 有 区 域 复 杂 性 自 然 资 源 条 件 社 会 历 史 条 件 经 济 技 术 条 件 区 域 主 导 功 能 区 域 文 化 背 景 与 历 史 传 承 等 各 方 面 的 不 同, 使 得 不 同 区 域 的 行 政 区 划 势 必 带 有 各 自 的 地 域 特 色 新 疆 幅 员 辽 阔, 人 口 分 散, 发 展 极 不 平 衡, 多 民 族 聚 居, 区 域 差 异 显 著, 同 时 又 关 系 到 我 国 西 北 边 疆 的 安 全 和 稳 定, 行 政 区 划 的 地 域 性 与 复 杂 性 表 现 的 尤 为 明 显 因 此 需 要 考 虑 自 然 区 划 功 能 区 划 等 不 同 区 划 与 行 政 区 划 的 关 系, 通 过 行 政 组 织 秩 序 对 地 域 功 能 和 人 口 的 合 理 分 布 及 协 调 进 行 更 为 妥 善 的 安 排, 提 高 行 政 效 率, 满 足 区 域 发 展 的 需 求 [11-12] 从 目 前 新 疆 发 展 的 实 际 情 况 来 看, 其 一, 新 疆 特 殊 的 自 然 地 理 条 件 制 约 着 城 市 的 整 体 分 布 格 局, 绿 洲 的 封 闭 性 决 定 了 成 片 绿 洲 区 域 是 新 疆 经 济 发 展 的 主 要 承 载 区 域 ; 其 二, 绿 洲 的 分 散 性 决 定 了 城 市 在 交 通 制 导 下 具 有 明 显 的 点 轴 发 展 特 征 ; 其 三, 绿 洲 资 源 与 环 境 的 敏 感 性 和 脆 弱 性 决 定 了 区 域 地 理 功 能 的 实 现, 需 要 考 虑 不 同 的 资 源 与 环 境 承 载 能 力 在 跨 越 式 发 展 的 背 景 下, 交 通 基 础 设 施 建 设 产 业 与 经 济 发 展 环 境 整 治 等 均 是 全 国 各 省 市 对 口 支 援 新 疆 的 重 要 抓 手 基 于 以 上, 结 合 新 疆 十 二 五 规 划 制 订 的 城 镇 化 战 略, 从 分 别 优 先 考 虑 交 通 经 济 和 功 能 区 三 个 视 角 下 对 新 疆 行 政 区 划 调 整 进 行 探 索, 这 对 新 疆 行 政 区 划 的 调 整 具 有 重 要 的 指 导 和 借 鉴 意 义 2 交 通 优 先 原 则 下 的 行 政 区 划 调 整 思 考 交 通 运 输 网 络 是 实 现 城 市 之 间 相 互 作 用 的 物 质 条 件 和 必 要 前 提, 交 通 建 设 推 动 城 市 数 量 和 规 模 的 变 化, 制 约 城 市 的 产 生 和 布 局 ; 交 通 线 路 及 网 络 的 数 量 能 力 和 走 向, 对 城 市 之 间 及 城 市 与 区 域 之 间 的 相 互 作 用 方 向 强 度 和 地 域 范 围 有 着 重 要 的 影 响 [13-15] 2010 年 后 各 省 市 对 口 支 援 新 疆 建 设, 交 通 是 重 要 切 入 点 随 着 各 地 州 首 府 城 市 之 间 高 速 公 路 的 建 设 和 各 地 州 首 府 城 市 以 及 旅 游 城 市 支 线 机 场 的 全 面 覆 盖, 新 疆 的 交 通 运 输 水 平 和 运 输 能 力 将 得 到 进 一 步 增 强, 城 市 之 间 的 交 往 将 更 加 广 泛 和 深 入, 多 位 一 体 的 运 输 网 络 将 对 新 疆 的 城 市 等 级 体 系 产 生 更 为 深 远 的 影 响 基 于 交 通 网 络 节 点 及 可 达 性 对 新 疆 的 行 政 区 划 调 整 进 行 思 考, 具 有 重 要 的 意 义 2.1 新 疆 交 通 网 络 的 基 本 特 征 受 新 疆 自 然 地 理 条 件 影 响, 绿 洲 城 市 沿 主 要 交 通 干 线 串 珠 状 发 展 狭 小 的 绿 洲 范 围 决 定 了 城 市 发 展 的 腹 地 规 模 水 平, 城 市 发 展 相 对 孤 立, 封 闭 性 强, 阻 碍 了 绿 洲 城 市 之 间 的 交 流 与 合 作, 弱 化 了 各 城 市 的 发 展 潜 力 与 活 力, 阻 碍 了 城 市 经 济 的 发 展 与 规 模 的 扩 大 [16] 交 通 对 于 新 疆 城 市 发 展 的 制 约 作 用 比 较 明 显 目 前, 以 南 疆 和 北 疆 铁 路 以 及 国 道 为 主 轴 线 的 新 疆 交 通 网 络 基 本 形 成 受 制 于 干 旱 区 山 地 绿 洲 荒 漠 的 地 貌 特 征 和 自 然 地 理 条 件, 城 市 间 不 可 能 像 平 原 地 区 一 样 形 成 四 通 八 达 的 联 系 通 道, 联 系 通 道 单 一, 难 以 形 成 网 络 化 的 地 域 空 间 格 局 交 通 制 约 着 城 市 功 能 的 衔 接 产 业 协 调 的 多 向 性, 城 市 发 展 严 重 依 赖 于 已 有 的 交 通 干 线 以 点 带 线, 以 线 串 点 的 点 轴 发 展 模 式, 仍 然 是 新 疆 城 市 空 间 发 展 战 略 的 主 要 模 式

3 10 期 杨 宇 等 多元视角下的新疆行政区划调整思考 2.2 新疆重要的交通节点城市与 城市空间布局 从城市型政区的空间联系来 看 区 域 分 异 现 象 明 显 图 1 从作者基于交通视角下对新疆城市 等级体系研究的结论来看[17] 整体 而言天山北坡城市之间的联系较为 密切 南疆地区的城市联系程度相 对较弱 乌鲁木齐在新疆的客货流 中占明显的支配地位 石油 天然 气等巨型能源工程建设使得克拉玛 依成为新疆西北部重要的客货集散 地 尤其是在 1985 年和 1995 年表 现明显 但是 2000 年之后克拉玛 依作为专业化的城市其交通枢纽作 用相对较弱 天山北坡经济带的快 速发展使石河子在交通运输体系中 的地位明显增强 成为东联乌鲁木 齐都市圈 西接克拉玛依的枢纽城 市 随着向西开放战略的实施 喀 什市 伊宁市作为新疆对外开放的 节点城市 商贸物流业得到一定程 度的发展 对周边城市的客货引力 有所提高 喀什市是和田市 阿图 什市和阿克苏市的主要联系城市 随着天山北坡城市群的发展 城市 群内部空间联系的格局发生了变 化 相互联系更加密切 次级中心 出现了变化和转移 基本形成了东 部以乌鲁木齐都市圈为核心 中部 以石河子市为核心 西部以奎 克 乌为核心的空间支配格局 南疆 基本形成以库尔勒市和喀什市为核 心的交通节点支配格局 为此可以 考虑提升石河子市 伊宁市 库尔 勒市 喀什市等城市的行政等级 整合奎 克 乌 通过行政力量 增强这些城市作为交通节点的集聚 扩散能力 推动各种要素的流动 提升其在新疆交通体系中的支撑 作用 2.3 城市可达性格局的发展演变 城市可达性可以清楚地判断 出新疆整个交通网络的演变和不 1369 图 1 新疆城市交通发展水平及主要节点影响范围示意图[17] Fig. 1 Sketch map of traffic development level and scope of the main points in Xinjiang

4 卷 图 2 新疆城市疆内可达性区域格局演变[18] Fig. 2 The change of transport accessibility in Xinjiang during 同城镇经济往来的便利程度 近年来以交通为主的基础设施建设在新疆发展迅速 城市交 通可达性指数的高值区成连续的条带状分布于天山南北坡中段 低值区主要分布于天山南 北两个盆地的外沿 以塔里木盆地南沿城镇的疆内可达性最低 图 2 [18] 新疆城镇发展 的自然基础决定了中心城市的吸引范围非常有限 城市间的功能联系多限于狭窄的交通沿 线地带的城市之间 远离交通沿线的其他城市之间及其与交通沿线的主要城市之间仅有微 弱的功能联系 但是随着区域经济的发展 交通干线重要中心城市的侧向联系有所发展 主要是与远离交通干线的边远城市的联系 这就优化了中心城市和边远城市间的功能地域 结构 交通干线的延伸 交通干线上较大规模城市的发展 以及各城市市场区域的进一步 扩大 为处在最主要交通干线的中心城市以组团方式进行功能地域结构的组织与优化提供 了条件 具有交通干线优势的城市扩散与集聚作用得到加强 其功能组织方式深刻影响到 远离交通干线的城市 城市之间的相互交往作用逐渐打破封闭绿洲的天然阻隔 新疆城市 功能地域结构的组织方式也发生了显著的变化 与中心城市联系密切的城市开始形成组团 式的发展状态 2.4 交通优先原则下的新疆行政区划调整思考 将通达性较高的 节点等级高的城市作为区域中心城市的培育对象 提高其行政区划 等级以进一步完善城市体系 对于经济实力 人口规模已经处于相当层次但整体通达性均 较低的尚未显著发挥辐射带动作用的城市 应着重发展其外向型功能 加强城市与城市之 间的联系程度 (1) 建设交通主廊道 构建城市群区域的开放性城市网络结构 全面提升天山北坡城 市间的相互作用与经济往来 通过经济 贸易 科学文化方面的联系 使不同等级 规 模 性质的城市的功能日益强化和完善 城市体系发展日益完备 考虑提升天山北坡主要 节点城市和廊道上的重要城市的节点等级 奎 克 乌 石河子市作为主要节点 设立地 级市 北疆铁路沿线的玛纳斯县 沙湾县 呼图壁县 精河县 阿拉山口口岸设立县 级市 (2) 在成片绿洲区域 建立起能够支撑区域城镇功能组织优化的交通枢纽 南疆环塔 里木盆地和北疆环准噶尔盆地的绿洲城市自身集聚能力较弱 应通过不平衡发展战略 提 升中心城市的功能 将其作为成片绿洲区域对外联系的枢纽和门户 形成富有活力的和相

5 10 期 杨 宇 等 : 多 元 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 1371 对 开 放 的 城 市 空 间 格 局 为 此, 可 考 虑 通 过 行 政 区 划 调 整 整 合 喀 什 市 和 田 市 阿 克 苏 市 库 尔 勒 市 伊 宁 市 的 城 市 空 间 结 构 (3) 把 边 境 口 岸 边 境 团 场 边 境 城 市 与 腹 地 城 市 作 为 一 个 相 互 联 系 的 发 展 外 向 型 城 镇 经 济 为 目 标 的 有 机 整 体 进 行 统 一 规 划 依 托 后 方 大 中 城 市, 形 成 以 口 岸 经 济 合 作 区 为 触 角, 以 边 境 城 市 骨 干 城 市 为 节 点, 以 乌 鲁 木 齐 市 为 核 心 的 外 向 型 经 济 发 展 的 空 间 格 局 为 此 考 虑 将 具 备 条 件 的 阿 拉 山 口 口 岸 和 霍 尔 果 斯 口 岸 设 立 县 级 市, 对 主 要 口 岸 腹 地, 天 山 北 坡 外 向 型 的 主 要 腹 地 奎 独 乌 石 河 子 市 设 立 地 级 市, 南 疆 外 向 型 的 主 要 腹 地 城 市 喀 什 市 阿 克 苏 市 以 及 二 级 腹 地 库 尔 勒 市 设 立 地 级 市 而 作 为 东 联 西 出 廊 道 的 哈 密 市 和 吐 鲁 番 市 也 是 外 向 型 经 济 的 重 要 组 成 部 分, 担 负 着 新 疆 与 内 地 互 通 往 来 的 重 要 功 能, 可 考 虑 设 立 地 级 市, 建 立 起 口 岸 腹 地 内 陆 的 全 方 位 外 向 型 发 展 格 局 3 经 济 优 先 原 则 下 的 行 政 区 划 调 整 思 考 对 于 新 疆 而 言, 大 分 散 小 集 中 的 绿 洲 空 间 格 局, 决 定 了 在 同 一 绿 洲 范 围 内, 水 土 资 源 以 及 各 种 生 产 要 素 具 有 一 定 的 共 性 在 理 想 模 式 下, 可 以 将 成 片 绿 洲 区 域 看 作 相 对 均 质 的 空 间, 各 级 城 市 的 发 展 能 够 对 周 围 区 域 形 成 有 效 的 经 济 覆 盖 和 经 济 影 响 著 名 城 市 地 理 学 克 里 斯 塔 勒 对 城 镇 空 间 分 布 一 般 性 规 律 的 总 结 可 以 作 为 成 片 绿 洲 区 域 行 政 区 划 调 整 的 重 要 借 鉴 在 应 用 中 心 地 理 论 对 空 间 分 布 形 态 进 行 抽 象 时, 要 特 别 注 意 以 成 片 绿 洲 区 域 为 基 本 单 元, 考 虑 山 川 沙 漠 戈 壁 等 自 然 地 理 条 件 对 城 市 空 间 分 布 的 阻 隔 作 用, 结 合 自 然 背 景 与 经 验 判 断 对 其 理 想 模 式 下 的 空 间 形 态 进 行 刻 画 3.1 新 疆 城 市 职 能 与 对 外 服 务 能 力 的 分 析 不 同 等 级 的 行 政 区 对 周 围 城 市 的 服 务 范 围 和 功 能 不 同, 应 根 据 城 市 对 外 服 务 的 功 能 强 度 和 服 务 范 围 对 行 政 区 划 进 行 合 理 调 整, 侧 重 城 市 外 向 功 能 在 城 市 相 互 作 用 中 所 产 生 的 影 响, 促 进 不 同 等 级 城 市 之 间 的 功 能 协 调 和 空 间 秩 序 的 构 建 考 虑 到 指 标 选 取 的 可 行 性 以 及 代 表 性, 采 用 因 子 分 析 从 城 市 经 济 规 模 城 市 效 率 城 市 就 业 结 构 城 市 交 往 能 力 城 市 创 新 能 力 等 方 面 构 建 城 镇 基 本 职 能 的 评 价 体 系 ( 表 1), 数 据 来 源 于 新 疆 统 计 年 鉴 (2011 年 ) 和 各 地 州 统 计 年 鉴 要 素 层 城 市 经 济 规 模 城 市 效 率 城 市 就 业 结 构 表 1 城 市 基 本 职 能 发 展 水 平 的 度 量 指 标 Tab. 1 Index of city basic function development level 指 标 层 GDP 财 政 总 收 入 ( 万 元 ) 社 会 零 售 商 品 总 额 人 均 GDP GDP 增 长 率 工 业 经 济 综 合 效 率 全 员 劳 动 生 产 率 第 二 产 业 比 重 第 三 产 业 比 重 第 二 \ 三 产 从 业 人 员 比 重 要 素 层 城 市 交 往 能 力 城 市 创 新 能 力 指 标 层 人 均 邮 电 业 务 总 量 客 货 运 输 能 力 进 出 口 总 额 当 年 利 用 外 资 万 人 拥 有 专 业 技 术 人 员 万 元 GDP 耗 电 科 技 支 出 专 利 批 准 数 量 从 城 市 基 本 职 能 强 度 分 级 图 ( 图 3a) 可 以 看 出, 城 市 基 本 职 能 强 度 大 的 城 市 呈 明 显 的 沿 天 山 北 坡 和 南 疆 铁 路 沿 线 分 布 的 空 间 格 局 城 市 基 本 职 能 强 度 等 级 最 高 的 城 市 主 要 有 乌 鲁 木 齐 市 昌 吉 市 石 河 子 市 克 拉 玛 依 市 库 尔 勒 市 喀 什 市 哈 密 市 和 吐 鲁 番 市 基 本 职 能 等 级 较 高 的 城 市 主 要 有 伊 宁 市 奎 屯 市 乌 苏 市 新 源 县 库 车 县 沙 湾 县 阿 克 苏 市 阿 拉 尔 市 图 木 舒 克 市 和 田 市 等 基 本 职 能 次 之 的 城 市 主 要 有 鄯 善 县 阜 康 市 呼 图 壁 县 玛 纳 斯 县 塔 城 市 博 乐 市 霍 城 县 等 这 些 基 本 职 能 较 高 的 城 市 需 要 通 过 相

6 卷 图 3 城 市 基 本 职 能 强 度 分 级 图 (a) 和 城 镇 基 本 职 能 趋 势 面 图 (b) Fig. 3 Classification of city's basic function (a) and its trend surface (b) 应 的 行 政 区 划 调 整 强 化 其 对 周 边 城 市 的 服 务 功 能, 促 进 这 些 城 镇 的 要 素 集 聚, 形 成 区 域 发 展 的 新 增 长 点, 并 以 此 加 强 对 周 边 城 市 的 服 务 能 力, 增 强 其 带 动 作 用 为 更 清 晰 地 判 断 城 市 基 本 职 能 的 空 间 服 务 功 能, 打 破 行 政 区 界 限 的 限 制, 以 各 城 市 中 心 点 作 为 城 市 功 能 服 务 的 点, 以 核 密 度 为 基 础 对 城 市 基 本 职 能 的 强 度 和 服 务 能 力 进 行 分 析, 从 城 镇 基 本 职 能 趋 势 面 ( 图 3b) 可 以 看 到, 在 空 间 上 依 然 呈 现 沿 天 山 北 坡 城 镇 带 和 南 疆 铁 路 沿 线 城 镇 带 分 布 的 格 局, 但 是 内 部 出 现 明 显 的 二 级 服 务 圈 最 为 明 显 的 区 域 为 乌 鲁 木 齐 都 市 圈 天 山 北 坡 中 部 地 区 克 拉 玛 依 市 库 尔 勒 市 伊 宁 市, 较 为 明 显 的 是 哈 密 市 吐 鲁 番 市 阿 克 苏 市 库 车 县, 再 次 为 塔 城 市 博 乐 市 莎 车 县 和 田 市 和 奇 台 县 等, 这 些 城 市 均 是 相 对 集 中 的 成 片 绿 洲 的 中 心 城 市, 对 该 绿 洲 的 发 展 具 有 重 要 的 作 用, 这 些 区 域 均 为 行 政 区 划 调 整 应 关 注 的 重 点 区 域, 影 响 最 为 明 显 和 较 为 明 显 的 区 域 可 以 作 为 设 立 地 级 市 和 撤 县 设 市 的 主 要 对 象 3.2 典 型 城 市 密 集 区 行 政 区 划 调 整 根 据 新 疆 绿 洲 分 布 的 空 间 格 局, 分 析 处 在 同 一 绿 洲 范 围 内 城 镇 间 的 中 心 性 及 其 空 间 格 局, 在 此 基 础 上 进 行 行 政 区 划 调 整 的 探 讨 新 疆 大 的 地 理 格 局 为 三 山 夹 两 盆, 天 山 纵 贯 东 西, 是 难 以 逾 越 的 自 然 屏 障, 天 山 南 北 城 市 相 对 比 较 独 立, 城 市 之 间 相 互 影 响 较 弱, 为 此 分 别 选 取 北 疆 和 环 塔 里 木 盆 地 绿 洲 区 域 进 行 行 政 区 划 调 整 分 析 ( 图 4 和 图 5) 整 体 来 看, 沿 天 山 北 坡 的 绿 洲 城 镇 发 展 程 度 较 高, 设 市 城 市 较 多, 是 新 疆 经 济 水 平 最 高 的 区 域 ; 伊 犁 河 谷 地 区 的 城 镇 相 对 比 较 密 集, 但 是 城 镇 发 展 水 平 相 对 较 低 基 本 形 成 以 乌 鲁 木 齐 为 核 心 石 河 子 市 和 奎 独 乌 为 次 级 中 心 的 联 动 发 展 态 势 ; 而 伊 犁 河 谷 地 区 则 表 现 为 以 设 市 城 市 为 核 心 的 集 聚 发 展 态 势 城 镇 沿 交 通 线 发 展, 呈 现 以 设 市 城 市 为 节 点 的 空 间 发 展 格 局 [19] 考 虑 提 升 天 山 北 坡 铁 路 沿 线 城 市 的 等 级, 发 挥 其 在 新 疆 以 及 在 全 国 区 域 发 展 战 略 中 的 作 用 天 山 北 坡 城 市 群 的 空 间 布 局 很 大 程 度 上 受 到 地 貌 形 态 的 影 响, 除 克 拉 玛 依 市 以 外, 其 余 城 市 均 位 于 准 噶 尔 盆 地 南 缘 天 山 北 坡 一 线, 绿 洲 分 布 的 特 点 决 定 了 天 山 北 坡 城 市 群 线 性 串 珠 式 的 城 镇 群 的 雏 形 集 聚 仍 是 城 市 群 空 间 增 长 的 主 要 特 点, 单 核 极 化 程 度 较 高, 随 着 城 市 群 内 部 组 织 结 构 的 演 化, 逐 步 表 现 出 以 点 带 线 以 线 带 面 点 线 面 相 结 合 的 发 展 趋 势 城 市 群 内 部 功 能 分 区 也 日 渐 明 显, 逐 步 形 成 乌 鲁 木 齐 市 都 市 圈 石 河 子 城 市 经 济 区 奎 克 乌 城 市 经 济 区 的 空 间 分 异 趋 势, 三 者 成 为 支 撑 天 山 北 坡 城 市 群 的 重 要 组 团 南 疆 城 市 在 空 间 上 呈 明 显 的 环 塔 里 木 盆 地 绿 洲 分 布 的 空 间 格 局 从 整 体 上 来 看, 城 镇 总 体 规 模 较 小, 城 镇 之 间 联 系 的 强 度 相 对 较 弱, 但 目 前 塔 里 木 盆 地 城 镇 体 系 空 间 结 构 已 呈 现 由 简 单 的 单 个 基 本 结 构 ( 县 域 小 流 域 ) 向 大 区 域 城 镇 空 间 结 构 过 渡 的 趋 势, 已 具 有 较 为 复 杂 和 规 律 性 的 结 构 模 式, 表 现 出 城 市 中 心 地 理 论 的 一 些 基 本 规 律 从 目 前 南 疆 的 行 政

7 10 期 杨 宇 等 多元视角下的新疆行政区划调整思考 1373 图 4 理想模式下的北疆城市等级体系空间布局形态 Fig. 4 Spatial pattern of ideal urban hierarchy system in northern Xinjiang 建制来看 包括巴州 克州 喀什 地区 和田地区和阿克苏地区五个 地州 42 个城镇 多数基础设施建设 薄弱 城镇与社会经济发展水平较 落后 城镇发展不平衡 库尔勒 市 喀什市 阿克苏市等设市城市 发展水平较高 从城镇化的空间格 局来看 城镇发展的空间呈现为以 区域中心城市为核心的集聚格局 城镇化水平较高的城镇主要集中在 南疆铁路沿线 中心城市在城镇发 展中的带动作用越来越强 基于以 上考虑提升喀什市 库尔勒市 阿 克苏市 和田市的行政级别 尤其 是库尔勒市 喀什市 和田市受切 图 5 理想模式下的环塔里木盆地城市等级体系空间布局形态 Fig. 5 Spatial pattern of ideal urban hierarchy system 块设市影响 城市发展空间受限 around Tarim Basin 不能承载地级市的发展体量 因此 考虑扩大三个城市的行政区范围 并入周围空间关系临近的区域 对于发展条件较好 在 空间邻近的绿洲区域中具有先发优势的城关镇 可以考虑撤县设市 如巴州的和静县和轮 台县 阿克苏地区的库车县 喀什地区的莎车县和巴楚县 3.3 经济最优下的新疆行政区划调整与构想 基于中心地理论城市功能的思考调整部分城市的行政区划等级 需要明确的是 基于 经济最优得出的是一种理想模式下的行政区划调整方案 而新疆行政区划调整必须考虑兵 团与地方城市之间的协调 少数民族发展与民族区域自治制度等各种因素 是综合考虑各 种因素的行政区划调整 因此对不同原则下得出的调整方案必然有所取舍 经济最优下的 新疆行政区划调整思路可作为一种理论上的参考

8 卷 中 心 地 等 级 一 级 中 心 地 二 级 中 心 地 三 级 中 心 地 四 级 中 心 地 五 级 中 心 表 2 经 济 效 益 最 优 下 新 疆 理 想 模 式 下 的 城 市 行 政 等 级 Tab. 2 Administrative division of Xinjiang under the best economic principle 城 市 行 政 级 别 地 级 市 地 级 市 地 级 市 县 级 市 县 域 城 关 镇 及 其 它 发 育 较 好 的 小 城 镇 从 经 济 最 优 下 的 新 疆 县 级 以 上 行 政 区 划 调 整 与 思 考 的 结 果 来 看 ( 表 2), 新 疆 目 前 共 有 地 级 市 13 个, 其 中 一 级 中 心 地 1 个, 乌 鲁 木 齐 市 ; 二 级 中 心 地 包 括 奎 克 乌 库 尔 勒 市 喀 什 市 3 个 地 级 市,3 级 中 心 地 包 括 克 拉 玛 依 市 石 河 子 市 等 7 个 地 级 城 市, 四 级 中 心 地 包 括 昌 吉 市 五 家 渠 市 等 25 个 县 级 市, 五 级 中 心 地 则 包 括 各 县 的 城 关 镇 以 及 县 域 内 发 育 水 平 较 高 的 重 点 镇 从 一 级 到 四 级 中 心 地 的 数 量 关 系 为 1:3:7:25, 与 克 里 斯 塔 勒 中 心 地 理 论 的 最 优 模 式 1:3:9:27 较 为 吻 合, 从 侧 面 论 证 了 基 于 成 片 绿 洲 均 质 区 域 思 考 的 科 学 性 4 功 能 区 划 原 则 下 的 行 政 区 划 调 整 城 市 名 称 乌 鲁 木 齐 市 奎 - 独 - 乌 库 尔 勒 市 喀 什 市 克 拉 玛 依 市 石 河 子 市 吐 鲁 番 市 哈 密 市 伊 宁 市 阿 克 苏 市 和 田 市 昌 吉 市 五 家 渠 市 阜 康 市 奇 台 县 鄯 善 县 呼 图 壁 县 玛 纳 斯 县 沙 湾 县 精 河 县 新 源 县 霍 尔 果 斯 口 岸 北 屯 市 布 尔 津 县 富 蕴 县 巴 楚 县 库 车 县 轮 台 县 莎 车 县 阿 图 什 市 阿 拉 尔 市 图 木 舒 克 市 和 静 县 阿 勒 泰 市 塔 城 市 博 乐 市 哈 巴 河 县 吉 木 乃 县 福 海 县 青 河 县 和 布 克 赛 尔 县 额 敏 县 托 里 县 裕 民 县 温 泉 县 霍 城 县 察 布 查 尔 县 尼 勒 克 县 巩 留 县 特 克 斯 县 昭 苏 县 托 克 逊 县 吉 木 萨 尔 县 木 垒 县 巴 里 坤 县 伊 吾 县 和 硕 县 焉 耆 县 尉 犁 县 博 湖 县 且 末 县 若 羌 县 民 丰 县 于 田 县 策 勒 县 洛 浦 县 墨 玉 县 皮 山 县 叶 城 县 泽 普 县 塔 什 库 尔 干 县 阿 克 陶 县 乌 恰 县 岳 普 湖 县 英 吉 沙 县 伽 师 县 阿 合 奇 县 柯 坪 县 阿 瓦 提 县 温 宿 县 新 和 县 沙 雅 县 拜 城 县 4.1 自 然 社 会 经 济 基 础 下 的 行 政 区 划 新 疆 自 然 地 理 条 件 复 杂, 经 济 社 会 系 统 自 然 系 统 行 政 组 织 体 制 三 者 之 间 既 有 一 致 性, 又 有 差 异 性 一 致 性 表 现 为 行 政 组 织 通 过 一 定 的 政 策 发 展 方 向 的 调 控 促 进 自 然 资 源 的 有 效 利 用 和 经 济 社 会 目 标 的 达 成 而 以 自 然 条 件 为 基 础 的 资 源 格 局 和 对 于 国 土 功 能 的 协 调 性 则 要 求 突 破 现 有 行 政 区 划 的 约 束, 实 现 资 源 要 素 流 动 的 有 效 性 和 区 域 发 展 的 协 调 自 然 背 景 下 的 区 域 功 能 的 分 析, 对 于 更 有 效 率 更 有 针 对 性 的 区 域 行 政 组 织 安 排 具 有 重 要 的 意 义, 也 是 促 进 区 域 空 间 结 构 优 化 实 现 可 持 续 发 展 的 重 要 手 段 和 途 径 新 疆 城 镇 发 展 受 制 于 自 然 条 件 的 严 格 约 束, 在 自 然 背 景 下 形 成 的 地 域 空 间 功 能, 其 内 在 因 素 和 影 响 机 制 复 杂, 不 同 地 域 之 间 的 相 互 影 响 作 用, 相 互 联 系 程 度 与 行 政 区 划 的 范 围 并 不 吻 合 多 样 化 的 发 展 模 式 不 同 的 资 源 禀 赋 不 平 衡 的 发 展 基 础 都 要 求 行 政 区 划 的 安 排 能 够 扬 长 避 短, 以 功 能 区 作 为 重 要 参 照 基 础 之 一 的 行 政 区 划 调 整 可 以 协 调 不 同 级 别 和 不 同 优 势 集 聚 的 区 域 之 间 的 发 展, 对 实 现 区 域 整 体 功 能 的 协 调 和 发 展 具 有 重 要 的 意 义 从 国 家 主 体 功 能 区 新 疆 主 体 功 能 区 以 及 新 疆 人 口 功 能 区 等 不 同 功 能 区 的 角 度 考 虑 行 政 区 划 调 整, 主 体 功 能 区 下 行 政 区 划 的 调 整 主 要 是 基 于 地 域 功 能 的 国 土 开 发 秩 序 的 构 建, 而 人 口 功 能 区 的 思 考 则 主 要 基 于 自 然 本 底 的 人 口 集 聚 与 疏 散 的 空 间 协 调, 两 者 出 发 点 不 同, 在 行 政 区 划 的 思 考 中 会 有 一 定 的 重 复 考 虑 4.2 主 体 功 能 区 划 指 导 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 在 全 国 各 省 市 对 口 援 疆 以 及 新 疆 跨 越 式 发 展 的 背 景 下, 必 须 清 楚 地 认 识 哪 些 区 域 应 该 优 化 或 者 重 点 推 进 大 规 模 高 强 度 的 工 业 化 和 城 镇 化, 哪 些 地 方 应 该 禁 止 或 者 限 制 大 规 模 的 开 发, 如 何 形 成 若 干 功 能 明 确, 空 间 开 发 有 序 的 功 能 区 从 行 政 区 划 的 组 织 角 度 进 行 一 数 量

9 10 期 杨 宇 等 : 多 元 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 1375 系 列 的 优 化 安 排, 可 以 打 破 地 区 分 割 和 体 制 分 割, 提 升 融 合 性 经 济 的 层 次, 有 利 于 地 域 功 能 的 实 现 在 国 务 院 公 布 的 全 国 主 体 功 能 区 划 中, 天 山 北 坡 地 区 作 为 全 国 18 个 重 点 开 发 区 之 一, 包 括 新 疆 天 山 以 北 准 噶 尔 盆 地 南 缘 的 带 状 区 域 以 及 伊 犁 河 谷 的 部 分 地 区 ( 含 新 疆 生 产 建 设 兵 团 部 分 师 市 和 团 场 ) 天 山 北 坡 地 区 在 全 国 的 功 能 定 位 是 : 面 向 中 亚 西 亚 地 区 对 外 开 放 的 陆 路 交 通 枢 纽 和 重 要 门 户, 中 国 重 要 的 能 源 基 地, 中 国 进 口 资 源 的 国 际 大 通 道, 西 北 地 区 重 要 的 国 际 商 贸 中 心 物 流 中 心 和 对 外 合 作 加 工 基 地, 石 油 天 然 气 化 工 煤 电 煤 化 工 机 电 工 业 及 纺 织 工 业 基 地 [20] 天 山 北 坡 作 为 新 疆 唯 一 的 重 点 开 发 区, 是 重 点 进 行 城 镇 化 和 工 业 化 的 地 区, 在 综 合 考 虑 到 水 土 因 素 的 保 障 和 制 约 程 度 生 态 环 境 的 协 调 发 展 等 因 素 的 前 提 下, 提 高 天 山 北 坡 集 聚 优 势 资 源 的 能 力, 对 支 撑 天 山 北 坡 主 要 职 能 的 相 关 城 市 可 以 考 虑 通 过 行 政 区 划 调 整, 增 强 其 对 资 源 要 素 的 集 聚 能 力 从 新 疆 主 体 功 能 区 的 划 分 来 看, 仍 须 进 一 步 做 好 内 部 调 整 乌 鲁 木 齐 都 市 圈 作 为 天 山 北 坡 的 核 心 地 带, 是 我 国 西 部 地 区 重 要 的 国 际 商 贸 城, 是 面 向 中 亚 的 最 重 要 的 出 口 加 工 和 外 贸 基 地, 应 强 化 提 升 乌 鲁 木 齐 都 市 圈 主 要 城 市 的 行 政 区 划 等 级 和 带 动 作 用 石 玛 沙 区 域 是 国 内 领 先 的 农 业 产 业 化 示 范 区, 也 是 新 疆 最 大 的 农 副 产 品 集 散 地, 是 天 山 北 坡 中 部 地 区 的 核 心 区 域, 对 于 天 山 北 坡 上 升 为 国 家 战 略 具 有 重 要 的 支 撑 作 用 吐 鲁 番 哈 密 地 区 是 内 地 与 新 疆 以 及 中 亚 地 区 重 要 的 交 通 廊 道, 新 疆 东 联 西 出 的 重 要 集 散 地, 也 是 新 疆 东 部 区 域 经 济 发 展 的 重 要 支 点 南 疆 铁 路 沿 线 城 镇 带 是 新 疆 南 部 重 要 的 城 市 发 展 轴, 是 新 疆 重 要 的 石 油 化 工 产 业 带 轮 台 县 库 车 县 拜 城 县 等 是 国 家 重 要 的 石 化 产 业 基 地, 阿 克 苏 市 是 南 疆 重 要 的 商 品 集 散 中 心, 现 行 行 政 区 划 等 级 已 经 不 符 合 这 些 城 镇 发 展 的 需 求 外 向 型 经 济 发 展 是 新 疆 重 要 的 发 展 战 略, 构 建 起 支 撑 外 向 型 发 展 战 略 的 城 市 支 撑 框 架, 对 外 向 型 经 济 的 发 展 具 有 重 要 的 作 用 博 乐 阿 拉 山 口 经 济 区 是 中 亚 货 物 中 转 运 输 基 地, 是 新 疆 发 展 外 向 型 经 济 的 重 点 区 域, 目 前 在 着 力 提 升 进 出 口 落 地 加 工 区 的 发 展 能 力 伊 宁 霍 尔 果 斯 经 济 区 是 中 哈 两 国 贸 易 往 来 的 重 要 桥 梁, 是 向 西 出 口 的 加 工 基 地 和 能 源 与 资 源 的 陆 上 安 全 大 通 道, 阿 勒 泰 北 屯 地 区 是 新 疆 对 外 开 放 的 前 沿 阵 地 和 边 贸 物 资 集 散 组 装 加 工 中 心 和 旅 游 集 散 区 这 些 重 点 开 发 区 主 体 功 能 的 实 现, 必 然 要 求 其 功 能 承 载 的 县 市 具 备 相 应 的 行 政 职 能, 而 事 实 上, 这 些 重 点 开 发 区 的 核 心 功 能 承 载 体 作 为 新 疆 发 展 比 较 好 的 区 域, 很 多 地 方 已 经 达 到 了 设 立 地 级 市 或 者 县 级 市 的 标 准, 但 是 受 政 策 等 因 素 的 影 响 并 没 有 得 到 相 应 的 调 整 4.3 人 口 功 能 区 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 新 疆 人 口 的 分 布 受 自 然 地 理 条 件 制 约 明 显, 人 类 生 产 和 生 活 活 动 主 要 散 布 在 三 大 山 地 与 两 大 盆 地 的 过 渡 地 带 的 冲 积 洪 积 扇 上 以 及 河 谷 地 区 新 疆 地 形 气 候 水 文 和 地 被 条 件 复 杂, 适 宜 人 口 分 布 的 区 域 与 目 前 新 疆 城 镇 发 展 的 格 局 不 完 全 吻 合 根 据 新 疆 人 口 功 能 区 划 的 相 关 成 果, 新 疆 人 居 指 数 最 高 的 区 域 是 伊 犁 河 谷 天 山 山 脉 北 麓 的 绿 洲 地 带 和 塔 城 盆 地, 以 及 阿 勒 泰 地 区 的 绿 洲 吐 哈 盆 地 的 绿 洲 和 塔 里 木 盆 地 边 缘 串 珠 状 的 绿 洲 区 域 综 合 水 土 资 源 承 载 力 人 类 发 展 水 平 以 及 区 域 开 发 的 密 度, 将 新 疆 划 分 为 人 口 限 制 区 人 口 疏 散 区 人 口 稳 定 区 和 人 口 集 聚 区 [21] ( 图 6) 人 口 集 聚 区 是 新 疆 最 适 宜 人 类 居 住 的 区 域, 应 提 高 其 人 口 和 经 济 集 聚 的 能 力 考 虑 提 高 人 口 集 聚 区 城 市 的 行 政 区 划 等 级, 扩 大 城 市 规 模, 增 强 人 口 的 吸 纳 能 力, 吸 纳 人 口 疏 散 区 需 要 转 移 的 人 口, 不 仅 可 以 有 效 地 解 决 人 地 矛 盾, 对 于 构 建 合 理 的 城 市 体 系 也 具 有 重 大 意 义 人 口 稳 定 区 分 布 较 为 分 散, 多 数 分 布 在 新 疆 主 要 的 绿 洲 区 域 这 些 区 域 需 要 在 发 挥 目 前 人 口 集 聚 能 力 的 基 础 上, 提 升 发 展 的 潜 力, 尤 其 是 在 缺 乏 人 口 集 聚 区 的 区 域, 人 口 稳 定 区 承 担 着 人 口 疏 散 区 和 人 口 限 制 区 的 部 分 人 口 转 移 从 此 角 度 来 看, 应 在 人 口 稳 定 区 相 对 集 中 的 区 域, 提 高 城 市 的 人 口 集 聚 能 力, 提 升 城 市 行 政 区 划 等 级, 以 促 进 人 口 的 合 理 转 移 和 城 市 综 合 实 力 的 提 升

10 卷 图 6 新疆人口发展功能区分区示意图 Fig. 6 Sketch map of population development function of Xinjiang 图件来源 中国科学院新疆生态与地理研究所主编 新疆人口功能区划 综上考虑 可通过行政区划调整引导新疆人口向资源环境承载能力强 生态环境适宜 人类居住的区域转移 可考虑将伊宁县并入伊宁市 整合奎 克 乌 设立地级市 石河 子市升格为地级市 玛纳斯县 沙湾县 轮台县撤县设市 将喀什市 疏附县和疏勒县整 合设立地级喀什市 莎车县撤县设市 以更好的引导成片绿洲区域人口与城镇发展的空间 秩序 5 结论与讨论 不同视角下的行政区划调整方案关注的要素不同 要素的空间结构和功能联系的方式 不同 必然导致行政区划调整方案不尽相同 作为综合性的行政区划调整 不同视角下的 行政区划调整思考是其调整的重要基础 而事实上 新疆的自然地理条件决定了交通原 则 经济原则 功能区原则三个视角下的行政区划调整具有一致性 新疆自然地理条件影 响下的绿洲呈现大分散 小集中的空间格局 城市明显沿交通干线呈串珠状分布 受制于 绿洲对城市之间经济往来的限制 交通节点城市通常是区域中经济发展条件较好的区域 在成片绿洲区域中 该类城市通常又作为整个绿洲区域的重要的中心城市 承担着辐射和 带动绿洲区域城市发展的功能 城市基本职能对区域合理的城镇体系构建具有重要的意 义 而从功能区角度而言 新疆重点开发区均为成片绿洲区域 这些区域是人口和城市集 聚的区域 其自然地理条件和社会经济条件使得主体功能区的定位与绿洲城市的发展呈现 较强的一致性 点状城市分布和绿洲廊道的基本特征决定了交通原则 经济最优原则和功 能区划具有共同的区划基础 不同视角下的行政区划调整互补性较强 综合三种区划对新 疆的行政区划进行调整能够较好的兼顾新疆的实际情况 在尊重自然的基础上 从绿洲区

11 10 期 杨 宇 等 : 多 元 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 1377 不 同 视 角 交 通 原 则 经 济 原 则 功 能 区 原 则 表 3 不 同 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 方 案 Tab. 3 Adjustment scheme of administrative division in Xinjiang under different perspectives 行 政 区 划 调 整 撤 地 设 市 撤 县 设 市 撤 地 设 市 撤 县 设 市 / 设 立 县 级 市 撤 地 设 市 撤 县 设 市 / 设 立 县 级 市 具 体 调 整 方 案 奎 - 独 - 乌 石 河 子 市 喀 什 市 和 田 市 阿 克 苏 市 库 尔 勒 市 伊 宁 市 吐 鲁 番 市 哈 密 市 玛 纳 斯 县 沙 湾 县 呼 图 壁 县 精 河 县 阿 拉 山 口 口 岸 奎 - 独 - 乌 石 河 子 市 哈 密 市 吐 鲁 番 市 伊 宁 市 喀 什 市 和 田 市 阿 克 苏 市 库 尔 勒 市 玛 纳 斯 县 呼 图 壁 县 沙 湾 县 鄯 善 县 奇 台 县 富 蕴 县 布 尔 津 县 精 河 县 阿 拉 山 口 口 岸 霍 尔 果 斯 口 岸 新 源 县 和 静 县 轮 台 县 库 车 县 巴 楚 县 莎 车 县 奎 - 独 - 乌 石 河 市 子 伊 宁 市 吐 鲁 番 市 哈 密 市 阿 克 苏 市 喀 什 市 和 田 市 库 尔 勒 市 霍 尔 果 斯 口 岸 呼 图 壁 县 玛 纳 斯 县 奇 台 县 精 河 县 新 源 县 沙 湾 县 鄯 善 县 轮 台 县 库 车 县 拜 城 县 额 敏 县 布 尔 津 县 莎 车 县 温 泉 县 调 整 数 量 9 域 地 域 功 能 的 协 调 与 完 善 分 散 城 镇 之 间 的 相 互 作 用 及 发 展 成 片 绿 洲 城 市 功 能 集 聚 与 扩 散 三 个 大 的 尺 度 上 对 行 政 区 划 进 行 调 整 比 较 不 同 原 则 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 方 案, 对 不 同 原 则 下 共 同 指 向 的 城 市 优 先 进 行 行 政 区 划 调 整, 而 对 于 某 一 原 则 下 须 进 行 行 政 区 划 调 整 的 城 市 则 可 根 据 新 疆 当 前 发 展 的 形 势 和 需 要 安 排 其 调 整 的 时 序 分 析 不 同 原 则 下 的 调 整 方 案 ( 表 3), 可 以 清 晰 地 看 出 : 各 种 方 案 对 于 撤 地 设 市 较 为 一 致, 而 对 于 撤 县 设 市 则 差 别 较 大 交 通 原 则 下 的 调 整 方 案 更 注 重 地 级 城 市 调 整, 即 重 要 的 交 通 节 点 城 市, 而 对 撤 县 设 市 涉 及 的 较 少, 而 经 济 原 则 和 功 能 区 原 则 下 对 撤 县 设 市 的 考 虑 较 为 周 全, 这 些 方 案 与 不 同 原 则 下 的 分 析 尺 度 有 关, 也 与 不 同 原 则 关 注 的 重 点 不 同 有 关 尽 管 经 济 原 则 和 功 能 区 原 则 在 撤 地 设 市 和 撤 县 设 市 方 案 上 表 现 出 高 度 一 致, 但 从 其 本 质 来 讲, 功 能 区 原 则 注 重 的 是 地 域 功 能 的 有 序 协 调, 而 经 济 最 优 原 则 注 重 的 是 中 心 地 的 服 务 范 围 与 有 效 性, 两 者 仍 然 是 存 在 差 异 的 未 来 新 疆 行 政 区 划 调 整 的 时 序, 一 方 面 可 考 虑 对 多 原 则 共 同 指 向 的 城 市 优 先 进 行 调 整, 如 第 一 时 序 为 三 原 则 共 同 指 向 的 城 市 : 包 括 设 立 奎 克 乌 石 河 子 市 伊 宁 市 吐 鲁 番 市 哈 密 市 阿 克 苏 市 喀 什 市 和 田 市 库 尔 勒 市 9 个 地 级 市, 设 立 玛 纳 斯 县 沙 湾 县 呼 图 壁 县 精 河 县 阿 拉 山 口 口 岸 5 个 县 级 市 第 二 时 序 的 包 括 经 济 原 则 和 功 能 区 共 同 指 向 的 城 市 : 鄯 善 县 奇 台 县 布 尔 津 县 霍 尔 果 斯 口 岸 新 源 县 轮 台 县 库 车 县 莎 车 县 设 立 县 级 市 第 三 时 序 为 经 济 最 优 原 则 指 向 的 城 市 : 富 蕴 县 和 静 县 巴 楚 县 撤 县 设 市 ; 另 一 方 面, 理 想 状 态 下 新 疆 行 政 区 划 调 整 的 方 案 可 作 为 理 论 与 实 践 的 参 考, 在 特 定 时 期 内, 某 一 原 则 指 向 具 有 重 大 意 义 或 者 关 系 到 区 域 发 展 的 重 大 战 略 问 题, 或 者 享 受 国 家 特 殊 政 策 扶 持, 可 不 拘 泥 于 三 原 则 是 否 共 同 指 向, 建 立 更 富 有 弹 性 的 行 政 区 划 调 整 的 时 序 当 然, 还 需 要 指 出 的 是 本 文 讨 论 的 是 理 想 状 态 下 可 参 考 的 调 整 方 案 和 调 整 时 序, 并 非 短 期 内 均 要 进 行 调 整, 可 根 据 全 国 行 政 区 划 调 整 审 批 制 度 的 相 关 规 定 全 国 城 市 体 系 规 划 和 新 疆 的 实 际 情 况 酌 情 安 排 具 体 调 整 方 案 同 时, 需 要 特 别 注 意 的 是, 新 疆 的 行 政 区 划 调 整 具 有 较 强 的 敏 感 性, 行 政 区 划 调 整 应 以 社 会 稳 定 边 疆 安 全 作 为 根 本 的 指 导 原 则, 只 有 在 稳 定 的 前 提 下, 探 讨 如 何 通 过 行 政 区 划 的 制 度 安 排 来 促 进 经 济 社 会 的 发 展 才 具 有 意 义 在 具 体 的 行 政 区 划 思 考 中, 还 需 要 结 合 其 他 要 素, 如 国 家 大 的 战 略 方 针 民 族 区 域 自 治 制 度 地 方 与 兵 团 城 市 兵 地 融 合 等 多 方 面 因 素 其 中 有 两 个 需 要 特 别 关 注 的 难 点 问 题 :1 少 数 民 族 区 域 自 治 与 行 政 区 划 调 整 的 问 题 如 何 通 过 行 政 组 织 秩 序 的 安 排 促 进 新 疆 经 济 社 会 的 发 展, 同 时 把 握 住 区 域 民 族 自 治 的 度, 实 现 民 族 地 区 和 谐 有 序 发 展, 是 未 来 行 政 区 划 调 整 需 要 特 别 关 注 的 重 点 2 兵 团 城 市 与 地 方 城 市 融 合 式 发 展 的 问 题 石 河 子 五 家 渠 图 木 舒 克 阿 拉 尔 等 兵 团 城 市

12 卷 以 及 团 场 的 发 展 已 经 成 为 新 疆 城 镇 体 系 的 重 要 组 成 部 分, 如 何 有 效 地 协 调 新 疆 地 方 城 市 与 兵 团 城 市 的 关 系, 探 讨 能 够 有 效 推 动 兵 地 融 合 的 行 政 区 划 调 整 方 案, 充 分 发 挥 兵 团 城 市 对 于 新 疆 经 济 发 展 与 社 会 稳 定 方 面 的 巨 大 作 用, 是 未 来 行 政 区 划 调 整 需 要 关 注 的 又 一 重 点 和 难 点 参 考 文 献 (References) [1] Liu Junde. Consideration on the reformation of city-type units in China in new era. Chinese Public Administration, 2003, (7): [ 刘 君 德. 新 时 期 中 国 城 市 型 政 区 改 革 的 思 路. 中 国 行 政 管 理, 2003, (7): ] [2] Law G. Administrative Subdivisions of Countries: A Comprehensive World Reference, 1900 Through North Carolina: McFarland & Company, [3] Wang Yuming, Wang Yuqin, Zhang Kai. Analysis on Chinese cities' administrative division pattern changes and influence over the past decade. Economic Geography, 2008, 28(3): [ 汪 宇 明, 王 玉 芹, 张 凯. 近 十 年 来 中 国 城 市 行 政 区 划 格 局 的 变 动 与 影 响. 经 济 地 理, 2008, 28(3): ] [4] Wang Kaiyong, Chen Tian. Thinking of administrative division of China's urban areas: A case study of Guangzhou. Urban Problems, 2006, (7): [ 王 开 泳, 陈 田. 对 我 国 大 城 市 行 政 区 划 调 整 的 思 考 : 以 广 州 市 近 年 来 行 政 区 划 调 整 为 例. 城 市 问 题, 2006, (7): ] [5] He Qufu, Shi Weidong, Hu De. Study on the means of administrative division and nonadministrative division in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan integration. China Population Resources and Environment, 2006, 16(1): [ 贺 曲 夫, 史 卫 东, 胡 德. 长 株 潭 一 体 化 中 行 政 区 划 手 段 和 非 行 政 区 划 手 段 研 究. 中 国 人 口 资 源 与 环 境, 2006, 16(1): ] [6] Zhao Peihong. The impact and enlightenment of Beijing administrative division adjustment on urban development. Urban Insight, 2011, (5): [ 赵 培 红. 北 京 市 行 政 区 划 调 整 对 城 市 发 展 的 影 响 及 启 示. 城 市 观 察, 2011, (5): ] [7] Wei Heng, Wei Qingquan, Cao Tianyan et al. Types, problems and changes for readjustment of administrative divisions in the process of urbanization. Human Geography, 2009, 24(6): [ 魏 衡, 魏 清 泉, 曹 天 艳 等. 城 市 化 进 程 中 行 政 区 划 调 整 的 类 型 问 题 与 发 展. 人 文 地 理, 2009, 24(6): ] [8] Luo Xiaolong, Yin Jie, Tian Dong. Administrative boundary re-organization in Nanjing metropolitan region. Geographical Research, 2010, 29(10): [ 罗 小 龙, 殷 洁, 田 冬. 不 完 全 的 再 领 域 化 与 大 都 市 区 行 政 区 划 重 组 : 以 南 京 市 江 宁 撤 县 设 区 为 例. 地 理 研 究, 2010, 29(10): ] [9] Luo Weiqing. Regulating and confirming the administrative division in the autonomous regions during the period of national transformation. Journal of Jishou University: Social Sciences Edition, 2007, 28(4): [ 罗 维 庆. 国 家 转 型 时 期 民 族 自 治 地 方 行 政 区 划 的 规 范 与 整 合. 吉 首 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版, 2007, 28(4): ] [10] Jin Binghao, Zhang Yong. An investigation report of present situation of Chinese urban ethnic districts. Journal of South-Central University for Nationalities: Humanities and Social Sciences, 2007, (4): [ 金 炳 镐, 张 勇. 中 国 城 市 民 族 区 运 行 现 状 的 调 研 报 告. 中 南 民 族 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版, 2007, (4): ] [11] Liu Junde. Administrative Geography of China. Beijing: Science Press, [ 刘 君 德. 中 国 政 区 地 理. 北 京 : 科 学 出 版 社, 1999.] [12] Pu Shanxin. A Research on Chinese Administrative Divisions. Beijing: The Commercial Press, [ 浦 善 新. 中 国 行 政 区 划 改 革 研 究. 北 京 : 商 务 印 书 馆, 2006.] [13] Rostow W W. The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto. Cambridge University Press, 1971: [14] Jin Fengjun. Infrastructure and the living environment of human being. Progress in Geography, 2001, 20(3): [ 金 凤 君. 基 础 设 施 与 人 类 生 存 环 境 之 关 系 研 究. 地 理 科 学 进 展, 2001, 20(3): ] [15] Beuthe M. Transport evaluation methods: from cost-benefit analysis to multicriteria analysis and the decision framework//giorgi L, Pearman A. Project and Policy Evaluation in Transport. Ashgate: Aldershot, [16] Liu Hailong, Bao Anming, Chen Xi et al. The effect of transport accessibility on regional economic performance. Acta Geographica Sinica, 2008, 63(4): [ 刘 海 隆, 包 安 明, 陈 曦 等. 新 疆 交 通 可 达 性 对 区 域 经 济 的 影 响 分 析. 地 理 学 报, 2008, 63(4): ] [17] Yang Yu, Dong Wen, Liu Yi et al. Analysis of evolvement of hierarchical system of cities in Xinjiang based on transportation development vision. Economic Geography, 2011, 31(4): [ 杨 宇, 董 雯, 刘 毅 等. 基 于 交 通 视 角 的 新 疆 城 市 等 级 体 系 演 变 研 究. 经 济 地 理, 2011, 31(4): ] [18] Zhu Bing, Zhang Xiaolei, Gui Dongwei et al. The relationship between urban development and transport accessibility in Xinjiang. Progress in Geography, 2010, 29(10): [ 朱 兵, 张 小 雷, 桂 东 伟 等. 新 疆 城 镇 发 展 与 交 通 可 达 性

13 10 期 杨 宇 等 : 多 元 视 角 下 的 新 疆 行 政 区 划 调 整 思 考 1379 相 互 影 响. 地 理 科 学 进 展, 2010, 29(10): ] [19] Dong Wen, Yang Yu, Lei Jun. Spatiotemporal evolution of difference in oasis city development in Xinjiang. Journal of Graduate University of Chinese Academy of Sciences, 2010, 29(10): [ 董 雯, 杨 宇, 雷 军. 新 疆 绿 洲 城 镇 发 展 差 异 的 时 空 演 化. 中 国 科 学 院 研 究 生 院 学 报, 2012, 29(3): ] [20] The notice on issuing national main function zoning under the State Council. [ 国 务 院 关 于 印 发 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 通 知. [21] Xinjiang Institute of Ecology and Geography, CAS. Population Function Regionalization of Xinjiang [ 中 国 科 学 院 新 疆 生 态 与 地 理 研 究 所. 新 疆 人 口 功 能 区 划 ] Administrative adjustment of Xinjiang in multiple perspectives YANG Yu 1, DONG Wen 2, LIU Yi 1 (1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing , China; 2. Xinjiang Institute of Ecology and Geography, CAS, Urumqi , China) Abstract: The reform of administrative division in Xinjiang has been lagging behind the whole country and behind its economic development affected by urban development and national policies. Under the background of supporting development of Xinjiang, adjustment and optimization of the administrative divisions have important implications for its economic and social development. Based on different prior principles, we carry out different schemes as follows. (1) Under the transport principle, it is very important to build the main traffic corridor and establish distribution center and transportation hub which can optimize the functional organization in the oasis area. (2) Viewed from the economic principle, the oasis area can be seen as relatively homogeneous space. It is important to strengthen the basic functions of the central city that can play a leading role in the oasis. (3) Under the principle of functional zone, we should consider the development of cities and towns in Xinjiang constrained by natural conditions and the eco-environment. Adjustment of administrative divisions should be conducive to the realization of the main geographical functions and sustainable regional development. (4) Programs which focus on different principles can lead to different conclusions. The common point at different principles will have priority to adjustment. The cities that need to be adjusted for a principle can be combined with national strategy, regional stability and economic development situation and so on. Key words: administrative division; transport principle; economic principle; functional zone principle; Xinjiang