第 34 卷 第 5 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 3 先 后 超 过 新 加 坡 和 香 港 上 海 生 产 总 值 从 十 五 末 的 亿 元 提 高 到 十 一 五 末 的 亿 元, 占 全 国 经 济 总 量 的 比 重 为 4
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1 2012 年 第 5 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 总 第 160 期 No Jinan Journal ( Philosophy and Social Sciences) Sum No. 160 区 域 一 体 化 背 景 下 的 地 方 立 法 协 调 初 探 陈 俊 ( 华 东 政 法 大 学 法 学 院, 上 海 ) [ 摘 要 ] 近 年 来, 我 国 区 域 一 体 化 发 展 不 断 推 进, 成 为 新 的 国 家 战 略 在 此 背 景 下, 区 域 内 各 地 地 方 立 法 不 协 调 甚 至 冲 突 的 情 形 逐 渐 显 现 为 更 好 地 促 进 区 域 一 体 化 发 展, 需 要 正 视 我 国 区 域 一 体 化 进 程 中 存 在 的 问 题 及 成 因, 借 鉴 国 外 有 益 经 验, 探 索 区 域 地 方 立 法 协 调 模 式, 明 确 立 法 协 调 的 事 项, 搭 建 区 域 立 法 协 调 的 工 作 机 制, 兼 顾 区 域 各 方 利 益, 扩 大 公 众 参 与, 促 进 区 域 一 体 化 发 展 [ 关 键 词 ] 区 域 一 体 化 ; 地 方 立 法 ; 协 调 [ 中 图 分 类 号 ] D922 [ 文 献 标 识 码 ] A [ 文 章 编 号 ] ( 2012) 一 区 域 一 体 化 的 战 略 发 展 及 存 在 的 问 题 ( 一 ) 区 域 一 体 化 的 战 略 发 展 步 入 21 世 纪, 我 国 经 济 社 会 发 展 中 的 一 个 显 著 现 象 是 : 区 域 一 体 化 进 程 势 不 可 挡 由 点 及 面 持 续 推 进 蔚 为 壮 观 特 别 是, 随 着 东 部 沿 海 地 区 率 先 发 展 西 部 大 开 发 振 兴 东 北 中 部 崛 起 等 国 家 战 略 的 不 断 出 台 和 铺 展, 我 国 区 域 一 体 化 发 展 从 点 到 面, 蓬 勃 推 进, 如 火 如 荼, 成 绩 显 著 例 如, 在 国 务 院 关 于 进 一 步 推 进 长 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 指 导 意 见 以 及 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 划 纲 要 于 2008 年 出 台 不 久, 国 务 院 于 2009 年 一 年 就 批 准 实 施 了 黄 河 三 角 洲 经 济 区 图 们 江 区 域 等 11 个 区 域 性 规 划 和 政 策 性 文 件, 审 批 数 量 之 多 时 间 之 密 集 影 响 范 围 之 广, 前 所 未 有! 显 然, 这 11 个 区 域 规 划 的 出 台 远 非 终 点 改 革 开 放 以 来, 区 域 一 体 化 发 展 成 为 我 国 可 持 续 发 展 的 重 要 力 量 ; 时 至 今 日, 区 域 一 体 化 已 成 为 我 国 新 的 国 家 战 略! 深 刻 认 识 我 国 国 情 和 所 处 的 历 史 阶 段, 是 我 们 党 提 出 科 学 理 论 和 制 定 正 确 路 线 方 针 政 策 的 基 本 依 据, 也 是 做 好 各 项 工 作 的 重 要 前 提 [1] 区 域 一 体 化 国 家 战 略 的 国 情 基 础 在 于 : 虽 然 区 域 发 展 不 平 衡 在 世 界 许 多 国 家 都 存 在, 但 在 中 国 这 一 问 题 更 加 突 出 [2]1 由 于 我 国 的 地 域 及 其 自 然 经 济 和 社 会 发 展 水 平 的 差 异 相 当 大, 全 国 一 体 化 在 相 当 长 的 历 史 时 期 都 难 以 实 现 而 通 过 区 域 一 体 化 率 先 发 展, 可 以 有 效 整 合 资 源, 实 现 局 部 先 行 一 体 化 发 展, 进 而 由 点 及 面, 逐 步 推 进, 即 通 过 区 域 增 长 极 促 进 全 局 大 发 展 这 样 的 发 展, 才 是 科 学 发 展 从 区 域 一 体 化 发 展 实 践 看, 近 些 年, 我 国 局 部 区 域 的 先 行 一 体 化 发 展 取 得 了 突 出 的 成 绩 例 如, 国 家 统 计 局 公 布 的 数 据 显 示,2010 年 长 三 角 地 区 的 GDP 突 破 亿 元, 接 近 亿 元 经 济 总 量 占 全 国 的 比 重 达 到 17. 6% [3] 以 长 三 角 区 域 的 龙 头 上 海 为 例, 上 海 经 济 总 量 不 断 迈 过 新 台 阶,2006 年 GDP 总 量 突 破 1 万 亿 元,2008 年 2009 年 经 济 总 量 [ 收 稿 日 期 ] [ 作 者 简 介 ] 陈 俊 ( 1970 ), 男, 浙 江 苍 南 人, 华 东 政 法 大 学 教 授, 博 士 生 导 师, 法 学 博 士, 主 要 研 究 方 向 为 行 政 法 [ 基 金 项 目 ] 教 育 部 哲 学 社 会 科 学 研 究 重 大 课 题 区 域 经 济 一 体 化 中 政 府 合 作 的 法 律 问 题 研 究 ( 教 社 科 司 函 [2011]277 号 )
2 第 34 卷 第 5 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 3 先 后 超 过 新 加 坡 和 香 港 上 海 生 产 总 值 从 十 五 末 的 亿 元 提 高 到 十 一 五 末 的 亿 元, 占 全 国 经 济 总 量 的 比 重 为 4. 2%, 按 可 比 价 格 计 算, 年 均 增 长 11. 1% [4] 又 如, 在 过 去 的 22 年, 广 东 被 认 为 是 中 国 最 大 的 省 级 经 济 体, 广 东 的 GDP 已 经 超 越 了 新 加 坡 香 港 和 台 湾 的 GDP [5]2 其 中, 珠 三 角 在 广 东 具 有 举 足 轻 重 的 地 位 和 作 用 广 东 珠 三 角 地 区 包 括 广 州 深 圳 佛 山 东 莞 中 山 珠 海 江 门 惠 州 肇 庆 9 个 城 市, 面 积 约 4 万 平 方 公 里, 人 口 4200 万, 经 济 总 量 约 占 全 国 10% [6] 长 三 角 珠 三 角 等 区 域 的 先 行 一 体 化 发 展, 推 动 了 区 域 协 调 发 展, 有 力 地 带 动 了 周 边 区 域 的 发 展, 走 出 了 区 域 一 体 化 战 略 发 展 的 成 功 之 路, 促 进 了 全 国 的 改 革 开 放 和 现 代 化 建 设 ( 二 ) 区 域 一 体 化 发 展 中 存 在 的 问 题 当 前, 我 国 区 域 一 体 化 战 略 发 展 在 不 断 取 得 成 绩 的 同 时, 也 呈 现 出 不 少 问 题 这 些 问 题 触 及 地 方 经 济 利 益, 涉 及 利 益 之 争 中 的 地 方 保 护, 反 映 出 贯 彻 区 域 一 盘 棋 整 体 战 略 之 不 足 和 不 够, 也 反 映 出 区 域 各 地 在 地 方 立 法 协 调 方 面 之 缺 失 和 滞 后 毋 庸 讳 言, 近 些 年, 随 着 区 域 一 体 化 的 发 展, 有 些 区 域 内 各 地 的 产 业 同 构 和 产 品 同 构 问 题 比 较 突 出 这 就 容 易 造 成 区 域 内 各 地 间 的 产 业 互 补 性 弱, 容 易 导 致 重 复 建 设 和 争 夺 资 源 市 场 的 地 方 保 护 主 义 式 的 恶 性 竞 争 例 如, 上 海 江 苏 和 浙 江 的 产 业 同 构 和 产 品 同 构 问 题 就 比 较 严 重 一 市 两 省 均 以 电 子 信 息 汽 车 石 化 为 主 导 产 业, 一 市 两 省 的 产 业 同 构 率 达 到 80%, 长 三 角 16 个 核 心 城 市 的 制 造 业 同 构 率 高 达 90% 这 就 造 成 三 地 间 的 产 业 互 补 性 弱, 容 易 导 致 重 复 建 设 和 争 夺 资 源 市 场 的 地 方 保 护 主 义 式 恶 性 竞 争 又 如, 在 长 三 角 一 市 两 省 产 业 竞 争 发 展 的 交 错 格 局 中, 一 地 对 他 地 的 产 业 承 接 竞 争 也 容 易 导 致 地 方 保 护 主 义 式 的 争 夺 以 江 苏 省 和 上 海 市 为 例, 江 苏 的 第 一 产 业 本 来 就 比 较 强, 第 二 产 业 的 发 展 势 头 也 很 好, 这 与 江 苏 的 沿 海 开 发 战 略 有 关 : 从 连 云 港 延 伸 至 南 通, 江 苏 省 海 岸 线 差 不 多 950 公 里, 沿 海 开 发 区 域 面 积 万 平 方 公 里, 承 接 转 移 了 一 批 全 球 500 强 大 型 重 化 工 企 业, 这 给 江 苏 的 经 济 增 长 带 来 了 无 限 潜 力 而 江 苏 的 第 三 产 业 相 对 发 展 较 慢, 随 之 产 生 的 现 象 是 : 江 苏 的 苏 州 昆 山 太 仓 等 临 近 上 海 的 地 方 对 上 海 相 对 发 达 的 第 三 产 业 辐 射 力 的 承 接 效 果, 反 而 优 于 上 海 的 郊 区 县, 从 而 容 易 导 致 地 方 保 护 主 义 式 的 竞 争 此 外, 在 区 域 内 充 分 发 挥 市 场 的 作 用 合 理 配 置 区 域 资 源 方 面, 与 实 现 区 域 一 盘 棋 的 预 期 目 标 相 比, 也 做 得 远 远 不 够 以 长 三 角 为 例, 近 几 年, 上 海 的 高 新 技 术 产 品 机 电 产 品 在 出 口 中 所 占 的 比 重 越 来 越 大, 这 有 利 于 发 展 先 进 制 造 业, 但 是 在 金 融 海 啸 的 冲 击 下, 上 海 乃 至 长 三 角 的 大 规 模 集 成 电 路 PC 机 出 口 都 大 受 影 响 这 就 说 明, 如 果 长 三 角 经 济 一 体 化 发 展 得 更 好, 上 海 的 服 务 贸 易 出 口 比 重 更 高 一 些, 所 受 的 影 响 就 会 小 得 多 由 点 及 面, 对 于 上 海 产 业 的 战 略 发 展 而 言, 需 要 加 快 发 展 服 务 业, 需 要 发 展 高 端 制 造 业, 也 需 要 发 展 战 略 产 业 ; 但 更 为 重 要 的 是, 要 以 长 三 角 为 腹 地 谋 划 产 业 发 展 战 略 安 排 换 言 之, 如 果 某 一 产 业 发 展 的 布 局 将 总 部 设 在 上 海, 零 部 件 供 应 也 限 于 上 海, 总 装 厂 也 放 在 上 海, 那 么 这 一 产 业 的 战 略 安 排 是 短 视 的 对 江 苏 和 浙 江 来 说, 道 理 也 是 如 此 二 问 题 的 成 因 及 对 地 方 立 法 协 调 的 挑 战 以 上 区 域 一 体 化 发 展 中 存 在 的 问 题, 有 其 背 后 的 成 因, 需 要 寻 其 因, 求 其 解 ( 一 ) 地 方 发 展 的 GDP 考 核 是 一 重 要 成 因 区 域 一 体 化 发 展 应 是 区 域 内 各 地 的 共 同 追 求 和 理 想 目 标 然 而, 长 期 来, 一 旦 区 域 各 地 面 临 GDP 考 核 的 压 力, 往 往 就 会 选 择 实 行 地 方 保 护 主 义, 寻 求 封 闭 式 的 发 展 可 以 说, 如 果 没 有 长 期 来 对 地 方 发 展 唯 GDP 为 指 挥 棒 的 考 核, 在 区 域 一 体 化 发 展 中, 区 域 内 各 地 谋 求 区 域 整 体 发 展 最 大 化 最 优 化, 就 不 会 是 退 而 求 其 次 的 选 择, 而 极 有 可 能 就 是 首 选 之 追 求
3 4 陈 俊 : 区 域 一 体 化 背 景 下 的 地 方 立 法 协 调 初 探 2012 年 5 月 长 期 来, 我 国 对 地 方 政 府 对 地 方 发 展 成 绩 的 考 核, 是 以 GDP 为 主 要 标 准 的 因 此, 倘 若 地 方 发 展 为 了 追 求 区 域 一 盘 棋 而 影 响 乃 至 损 减 本 地 GDP 增 长 时, 那 么 区 域 一 体 化 发 展 就 要 让 位 本 地 地 方 保 护 主 义 式 的 发 展 ( 二 ) 画 地 为 牢 式 的 地 方 发 展 导 致 的 战 略 性 不 足 也 是 重 要 成 因 现 行 画 地 为 牢 式 的 政 绩 考 核 制 度, 也 容 易 导 致 区 域 各 地 政 府 行 为 的 短 期 化 倾 向, 加 上 既 有 的 地 方 竞 争 不 良 态 势 的 延 续, 区 域 各 地 难 免 只 顾 眼 前 而 不 顾 及 未 来 了 在 区 域 一 体 化 发 展 国 家 战 略 出 台 之 前, 很 多 地 方 在 发 展 中 不 顾 自 身 条 件 和 基 础, 热 衷 开 展 发 展 竞 争 : 你 上 什 么 项 目, 我 也 要 上 ; 你 搞 什 么 投 资, 我 也 要 干 长 期 的 区 域 一 体 化 发 展 战 略 相 较 短 期 的 地 方 政 绩, 已 经 是 退 而 居 其 次 了 而 在 区 域 一 体 化 发 展 国 家 战 略 出 台 之 后, 以 往 的 发 展 定 势 和 政 绩 导 向 积 重 难 返, 短 期 内 难 以 扭 转, 一 时 也 难 以 有 大 的 改 观 因 而, 现 行 画 地 为 牢 式 的 政 绩 考 核 制 度 所 导 致 的 战 略 性 不 足, 也 就 不 足 为 怪 了 ( 三 ) 地 方 立 法 长 期 来 互 不 隶 属 互 动 沟 通 不 足 也 是 一 成 因 在 区 域 一 体 化 发 展 中, 区 域 内 各 地 在 行 政 区 划 上 是 互 不 隶 属 的, 而 各 地 的 地 方 立 法 辖 区 与 行 政 区 划 通 常 是 一 致 的, 这 也 造 成 区 域 内 各 地 地 方 立 法 之 间 的 互 不 隶 属 和 各 自 为 政 在 这 样 的 背 景 下, 地 方 立 法 长 期 来 互 动 沟 通 不 够 不 足, 某 种 程 度 上 成 为 助 长 区 域 内 各 地 各 自 为 政 自 我 保 护 的 工 具 和 依 据 因 为, 有 些 地 方 保 护, 就 是 通 过 各 自 为 政 的 各 地 地 方 立 法 确 定 下 来 的 可 见, 区 域 一 体 化 进 程 中 的 地 方 保 护 主 义 式 的 恶 性 竞 争, 不 少 还 是 地 方 立 法 予 以 助 推 和 加 以 法 定 化 而 形 成 的, 从 合 法 的 制 度 层 面 阻 碍 了 区 域 一 体 化 的 有 序 发 展 ( 四 ) 区 域 一 体 化 发 展 对 地 方 立 法 协 调 的 挑 战 贯 彻 区 域 一 体 化 发 展 战 略, 需 要 树 立 起 区 域 一 体 化 的 观 念, 致 力 于 形 成 一 种 区 域 合 力 区 域 内 各 地 虽 有 竞 争, 但 是 不 能 破 坏 合 作, 要 从 以 行 政 区 划 为 单 元 转 向 以 区 域 为 单 元 来 谋 划 战 略 发 展, 促 进 区 域 一 体 化 发 展 目 前, 在 区 域 一 体 化 进 程 中, 在 生 产 要 素 流 动 市 场 准 入 资 源 共 享 基 础 设 施 建 设 环 境 保 护 等 方 面, 区 域 内 各 地 的 诸 多 地 方 立 法, 协 调 不 够, 各 自 为 政, 规 定 不 一, 相 互 冲 突, 甚 至 带 有 地 方 保 护 主 义, 使 得 区 域 的 一 体 化 进 程 推 进 受 阻, 运 作 不 畅, 制 约 了 区 域 一 体 化 更 好 更 快 的 发 展 这 些 一 体 化 发 展 中 的 问 题, 对 我 国 区 域 一 体 化 进 程 中 地 方 立 法 协 调 的 应 对, 提 出 了 迫 切 要 求 和 时 代 挑 战 从 趋 势 看, 区 域 一 体 化 中 地 方 立 法 协 调 的 开 展, 有 其 内 生 趋 动 力 在 现 代 国 家 中, 法 不 仅 必 须 适 应 于 总 的 经 济 状 况, 不 仅 必 须 是 它 的 表 现, 而 且 还 必 须 是 不 因 内 在 矛 盾 而 自 己 推 翻 自 己 的 内 部 和 谐 一 致 的 表 现 [7]488 三 区 域 一 体 化 背 景 下 的 地 方 立 法 协 调 应 对 ( 一 ) 国 外 有 益 经 验 的 借 鉴 从 国 外 的 情 况 看, 一 些 国 家 通 过 区 域 一 体 化 发 展 带 动 全 局 发 展 的 成 功 例 子 为 数 不 少 而 且, 这 些 国 家 的 区 域 一 体 化 发 展 都 有 各 自 的 国 内 立 法 作 为 保 障 首 先, 就 一 国 范 围 来 看, 国 内 立 法 的 支 持 是 保 障 该 国 区 域 一 体 化 发 展 的 动 力 以 美 国 为 例, 为 了 促 成 美 国 阿 巴 拉 契 亚 区 13 个 州 区 域 经 济 一 体 化 发 展, 该 区 域 于 1965 年 专 门 制 订 了 阿 巴 拉 契 亚 开 发 法 案 ; 而 田 纳 西 河 流 域 管 理 局 法 案 则 是 美 国 为 促 成 田 纳 西 河 流 域 的 开 发 而 制 订 的, 奠 定 了 田 纳 西 河 流 域 经 济 一 体 化 发 展 的 制 度 基 础 以 英 国 为 例, 英 国 于 1934 年 制 订 了 特 别 地 区 法, 此 后, 英 国 促 进 区 域 经 济 发 展 的 举 措 基 本 上 都 是 通 过 一 系 列 相 关 立 法 来 推 进 的 其 次, 就 国 际 范 围 看, 欧 盟 一 体 化 进 程 中 的 法 制 协 调 举 措, 是 一 典 型 例 子 在 欧 盟 一 体 化 演 进 中, 欧 盟 从 最 初 的 煤 钢 联 盟 6 国 到 经 济 和 货 币 一 体 化 的 15 国 再 到 东 扩 后 的 25 国, 随 着 成 员 国 的 增 多, 需 要 不 断 地 协 调 各 成 员 国 利 益 和 共 同 体 利 益, 需 要 整 合 和 平 衡 各 种 利 益 关 系 在 这 一 利 益 协 调 过 程 中, 欧 盟 一 直 坚 持 以
4 第 34 卷 第 5 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 5 法 制 协 调 作 为 区 域 经 济 一 体 化 发 展 的 基 础 在 一 体 化 发 展 进 程 中, 欧 盟 相 应 建 立 了 五 大 协 调 机 构 即 欧 盟 委 员 会 欧 盟 理 事 会 部 长 理 事 会 欧 洲 议 会 和 欧 洲 法 院, 每 个 机 构 都 有 规 定 的 责 权 范 围 议 事 规 则 组 织 结 构 等 制 度 欧 盟 的 这 些 机 构 既 相 互 独 立 又 相 互 制 约 例 如, 欧 盟 委 员 会 拥 有 立 法 创 议 权 和 参 与 审 议 权, 同 时 决 策 的 执 行 权 也 归 欧 盟 委 员 会 欧 盟 一 体 化 背 景 下 的 法 制 协 调 遵 循 以 下 几 项 原 则 : 一 是 共 享 民 主 平 等 原 则 欧 盟 每 个 成 员 国 共 同 分 享 协 调 机 构 的 席 位 与 权 力 欧 盟 每 一 项 重 大 政 策 措 施 的 出 台, 均 需 经 过 所 有 成 员 国 的 投 票 表 决 决 定, 各 成 员 国 对 主 席 国 实 行 轮 值 制 度 二 是 互 惠 互 利 原 则 三 是 利 益 补 偿 原 则 在 某 一 政 策 的 实 施 导 致 各 国 利 益 得 失 不 均 时, 采 取 补 偿 等 机 制, 使 各 国 均 衡 受 益 四 是 多 数 少 数 相 结 合 原 则 欧 盟 在 最 终 目 标 一 致 的 前 提 下 充 分 考 虑 各 国 国 情, 允 许 个 别 国 家 在 某 些 举 措 的 实 施 进 度 上 有 差 异 五 是 程 序 规 范 原 则 欧 盟 超 国 家 性 质 的 机 构 拥 有 各 成 员 国 政 府 赋 予 的 法 定 职 权 欧 盟 的 每 一 项 法 律 法 规 都 由 欧 盟 委 员 会 提 出 动 议 后 由 理 事 会 决 议 产 生, 具 有 规 范 性 和 权 威 性 随 后, 这 些 法 律 法 规 适 用 于 各 成 员 国 ( 二 ) 区 域 一 体 化 中 地 方 立 法 协 调 的 模 式 加 强 区 域 立 法 工 作 的 合 作 与 协 调, 形 成 区 域 相 对 统 一 的 法 制 环 境, 需 要 合 理 选 择 区 域 一 体 化 中 地 方 立 法 协 调 的 模 式 从 模 式 上 看, 大 致 包 括 两 种 模 式 : 紧 密 型 区 域 地 方 立 法 协 调 模 式 和 松 散 型 区 域 地 方 立 法 协 调 模 式 前 一 模 式 对 区 域 内 各 地 立 法 的 趋 同 性 和 共 同 性 要 求 较 高, 而 后 一 模 式 在 较 复 杂 的 协 调 环 境 下 更 为 可 行 从 实 际 运 作 看, 在 区 域 地 方 立 法 协 调 上 先 行 的 地 区, 松 散 型 区 域 地 方 立 法 协 调 模 式 是 一 主 流 模 式 以 区 域 地 方 立 法 协 调 走 在 前 列 的 东 北 地 区 为 例, 东 北 三 省 政 府 间 的 立 法 协 作 是 我 国 首 个 区 域 性 立 法 协 作 协 议 的 有 益 尝 试, 为 其 他 地 方 的 区 域 立 法 协 作 提 供 了 参 考 从 东 北 三 省 政 府 间 的 几 种 立 法 协 作 方 式 看, 在 实 际 操 作 中 基 本 上 以 松 散 型 协 作 方 式 为 主 从 立 法 协 调 的 复 杂 程 度 看, 国 内 一 些 区 域 正 在 开 展 的 地 方 立 法 协 调, 要 比 东 北 三 省 政 府 间 的 立 法 协 调 复 杂 例 如, 近 些 年 得 到 开 展 的 长 三 角 两 省 一 市 的 立 法 协 调, 就 不 仅 限 于 三 地 政 府 间 的 立 法 协 调, 还 包 括 三 地 人 大 间 的 立 法 协 调 并 且, 长 三 角 两 省 一 市 间 需 要 协 调 的 立 法 主 体 在 数 量 上 要 多 于 东 北 三 省 政 府 间 立 法 主 体 的 数 量 因 此, 国 内 区 域 一 体 化 进 程 中 的 地 方 立 法 协 调 模 式, 原 则 上 应 以 松 散 型 模 式 为 好, 也 更 为 可 行 通 常, 区 域 内 各 地 互 不 隶 属, 都 有 管 辖 地 域 的 限 制, 各 地 聚 在 一 起 联 合 审 议 法 规 规 章 的 做 法 并 不 现 实 ; 另 外, 区 域 内 各 地 都 有 各 自 的 地 情, 松 散 型 协 作 也 不 致 于 抹 杀 各 地 立 法 的 地 方 特 色, 而 对 地 方 立 法 来 说, 很 重 要 的 便 是 使 地 方 立 法 体 现 地 方 特 色 [8]282 关 于 立 法 协 调 模 式, 还 需 要 关 注 那 些 旨 在 描 述 法 律 事 实 或 者 具 有 宣 示 性 号 召 性 鼓 励 性 促 进 性 协 商 性 指 导 性 的 条 款, 其 逻 辑 结 构 不 够 完 整, 没 有 运 用 国 家 强 制 力 保 证 实 施 的 软 法 [9] 这 也 因 为, 法 律 作 为 一 种 社 会 关 系 的 调 节 器, 应 当 根 据 不 同 社 会 关 系 秩 序 化 的 难 易 程 度 来 选 择 不 同 刚 性 程 度 的 法 去 规 范 调 整, 否 则 会 造 成 法 治 资 源 的 浪 费 [9] 地 方 立 法 协 调 要 发 挥 其 促 进 区 域 一 体 化 发 展 的 功 能, 在 聚 焦 运 用 国 家 强 制 力 保 证 实 施 的 硬 法 规 范 协 调 的 同 时, 也 不 能 忽 视 软 法 的 协 调, 两 者 兼 而 有 之 要 比 单 打 一 的 硬 法 调 整 更 能 发 挥 法 作 为 社 会 关 系 调 节 器 的 作 用 从 国 内 地 方 立 法 协 调 的 探 索 看, 软 法 类 型 的 协 调 已 经 得 到 关 注 以 长 三 角 区 域 各 地 政 府 部 门 之 间 缔 结 的 行 政 协 议 为 例 这 些 行 政 协 议 是 政 府 及 其 部 门 负 责 人 通 过 联 席 会 议 所 达 成 的 一 种 结 果, 涉 及 交 通 旅 游 工 商 管 理 信 用 建 设 人 才 开 发 创 新 体 系 标 准 化 服 务 以 及 环 境 保 护 等 领 域, 具 体 形 式 表 现 为 宣 言 声 明 意 见 ( 向 ) 书 或 协 议, 譬 如 长 江 三 角 洲 旅 游 城 市 合 作 宣 言 长 三 角 道 路 运 输 合 作 和 一 体 化 协 议 关 于 以 筹 办 世 博 会 为 契 机, 加 快 长 江 三 角 洲 城 市 联 动 发 展 的 意 见 等 这 些 具 有 宣 示 性 号 召 性 鼓 励 性 促 进 性 协 商 性
5 6 陈 俊 : 区 域 一 体 化 背 景 下 的 地 方 立 法 协 调 初 探 2012 年 5 月 指 导 性 的 软 法 类 的 条 款, 是 一 种 以 尊 重 各 方 意 愿 为 前 提 而 达 成 的 共 识, 虽 然 不 具 有 国 家 强 制 性, 但 其 高 远 的 立 意 全 局 性 的 理 念 广 阔 的 覆 盖 面 恰 恰 弥 补 了 具 体 硬 法 协 调 涉 及 面 有 限 适 用 面 较 窄 等 不 足 今 后, 需 要 积 极 探 索 区 域 内 软 法 类 规 范 的 协 调, 发 挥 其 共 识 和 导 向 作 用, 与 具 有 国 家 强 制 性 的 硬 法 一 起, 共 同 促 进 区 域 一 体 化 发 展 ( 三 ) 区 域 地 方 立 法 协 调 的 事 项 从 区 域 一 体 化 进 程 中 地 方 立 法 协 调 的 事 项 看, 一 些 宏 观 层 面 的 事 项 需 要 中 央 立 法 作 出 协 调, 但 是 很 多 中 观 微 观 层 面 涉 及 区 域 共 同 利 益 关 切 的 事 项, 区 域 间 地 方 立 法 的 协 调 无 可 替 代, 亟 待 加 强 前 瞻 地 看, 今 后 5 年 乃 至 在 更 长 的 时 期, 各 区 域 内 诸 多 立 法 在 现 有 内 容 规 定 和 制 度 建 构 上 需 要 协 调 之 事 主 要 包 括 : 市 场 准 入 标 准 招 商 引 资 等 建 立 统 一 大 市 场 的 立 法 协 调 事 项 ; 城 乡 建 设 基 础 设 施 一 体 化 方 面 的 事 项 ; 信 息 化 人 才 流 动 技 术 产 权 交 易 成 果 转 化 专 利 申 请 和 保 护 等 事 项 ; 区 域 内 生 态 环 境 保 护 节 能 减 排 协 作 事 项 ; 社 会 保 障 治 安 管 理 交 通 管 理 等 社 会 管 理 事 项 对 以 上 这 些 事 项 的 立 法 协 调, 需 要 区 域 内 各 地 从 自 身 做 起, 着 眼 全 局, 破 除 保 护, 分 类 梳 理, 由 易 到 难, 谋 求 和 谐, 共 促 发 展 ( 四 ) 区 域 立 法 协 调 的 工 作 机 制 在 区 域 一 体 化 发 展 中 开 展 区 域 地 方 立 法 协 调, 需 要 构 建 一 套 工 作 机 制, 以 便 立 法 协 调 能 够 顺 畅 地 得 以 推 进 1. 立 足 本 地 搭 建 制 度 平 台 区 域 层 面 的 立 法 协 调 与 区 域 内 各 地 层 面 的 立 法 协 调 是 息 息 相 关 的 如 果 组 成 区 域 的 各 地 地 方 立 法 机 关 协 调 工 作 卓 有 成 效, 无 疑 将 提 升 区 域 立 法 协 调 的 效 率 为 此, 构 建 区 域 地 方 立 法 协 调 的 工 作 机 制, 首 先 需 要 区 域 内 各 地 的 较 大 的 市 乃 至 省 级 的 人 大 和 同 级 政 府 率 先 搭 建 加 强 立 法 沟 通 的 制 度 平 台 从 实 践 看, 浙 江 省 是 先 行 的 2008 年 11 月, 浙 江 省 人 大 常 委 会 法 工 委 会 同 浙 江 省 政 府 法 制 办 联 合 出 台 关 于 进 一 步 加 强 立 法 沟 通 协 调, 改 进 立 法 工 作 的 若 干 意 见, 就 定 期 通 报 磋 商 研 究 立 法 工 作 中 的 重 大 问 题, 法 规 起 草 工 作 进 度 管 理, 立 法 计 划 实 施 情 况 通 报, 法 规 草 案 起 草 工 作 提 前 介 入, 法 规 重 大 问 题 修 改 协 商, 年 度 立 法 计 划 项 目 预 安 排 等 制 度 提 出 了 具 体 明 确 的 要 求 该 若 干 意 见 率 先 聚 焦 区 域 内 某 一 地 层 面 的 立 法 协 调, 将 人 大 和 同 级 政 府 的 立 法 协 调 运 作 制 度 化, 具 有 积 极 的 示 范 效 应 和 参 考 价 值 2. 着 眼 区 域 搭 建 框 架 协 议 在 探 索 区 域 内 一 地 层 面 同 级 立 法 机 关 协 调 的 基 础 上, 还 需 要 推 进 区 域 层 面 各 地 的 立 法 协 调 具 体 地 说, 需 要 搭 建 区 域 各 地 共 同 认 可 的 框 架 协 议, 立 足 于 从 框 架 制 度 上 作 出 约 束, 为 立 法 协 调 的 深 化 奠 定 基 础 从 全 国 范 围 看, 搭 建 框 架 协 议 只 在 部 分 区 域 的 立 法 协 调 上 得 到 了 尝 试 并 且, 整 体 而 言, 已 有 的 框 架 协 议 仍 是 原 则 性 和 粗 线 条 的, 依 然 有 赖 于 各 地 增 进 共 识, 走 向 深 化 3. 沟 通 区 域 加 强 信 息 交 流 为 促 进 所 搭 建 的 区 域 框 架 协 议 的 落 实, 区 域 内 各 地 首 先 需 要 加 强 立 法 信 息 的 交 流 互 通, 搭 建 畅 通 的 立 法 信 息 交 流 平 台 目 前, 各 区 域 内 中 地 方 立 法 信 息 的 交 流 互 通 参 差 不 齐, 有 些 区 域 内 各 地 地 方 立 法 信 息 的 交 流 尚 未 启 动, 立 法 中 各 自 为 政 的 乱 象 仍 然 存 在 例 如, 一 些 区 域 内 各 地 的 环 保 规 划 自 成 一 体, 各 地 所 确 定 的 环 保 重 点 也 不 一 样, 环 保 规 划 的 立 法 信 息 沟 通 尚 不 协 调 鉴 此, 需 要 区 域 内 各 地 的 人 大 常 委 会 和 政 府 法 制 办 经 常 性 地 互 通 年 度 立 法 计 划 的 制 订 和 实 施, 互 相 通 报 五 年 立 法 规 划, 就 规 划 和 计 划 中 的 共 同 性 问 题 举 行 立 法 研 讨, 并 走 向 制 度 化 4. 兼 顾 区 域 关 切 各 方 利 益 从 机 制 上 看, 区 域 一 体 化 发 展 是 否 顺 利, 地 方 立 法 协 调 是 否 顺 畅, 与 利 益 机 制 的 搭 建 和 完 善 息 息 相 关 理 由 在 于, 区 域 一 体 化 发 展 及 地 方 立 法 协 调, 在 多 方 合 作 的 背 后, 也 存 在 多 元 利 益 的 博 弈 例 如, 东 北 三 省 珠 三 角 等 区 域 内 的 一 地 如 拟 通 过 立 法 扩 大 义 务 教 育 的 范 围, 当 然 有 助 于 加 强 本 地 的 人 才 竞 争 优 势, 但 相 邻 地 方 也 会 有 挖 墙 角 的 竞 争 之 举, 只 有 利 益 兼 顾,
6 第 34 卷 第 5 期 暨 南 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 7 才 能 共 同 打 造 区 域 人 才 高 地 在 多 元 利 益 博 弈 的 背 景 下, 由 于 利 益 问 题 复 杂 而 多 元, 区 域 内 各 地 需 要 找 到 合 适 的 切 入 点, 注 重 对 等, 兼 顾 利 益, 共 促 发 展 目 前, 在 多 数 区 域, 一 体 化 发 展 中 都 存 在 生 态 保 护 问 题 因 此, 区 域 内 各 地 的 生 态 利 益 共 享 和 补 偿 的 制 度 化 是 多 方 合 作 的 可 行 切 入 点 例 如, 区 域 内 相 关 城 市 可 以 通 过 排 污 权 交 易 ( Pollution discharge Right Trade) 排 放 权 交 易 等 共 享 生 态 利 益 这 种 交 易 是 把 排 污 排 放 权 作 为 一 种 商 品 进 行 买 卖, 用 市 场 手 段 来 控 制 环 境 污 染 这 类 交 易 是 西 方 发 达 国 家 普 遍 采 用 的 手 段 之 一, 值 得 合 理 借 鉴 近 些 年, 国 内 一 些 区 域 开 始 尝 试 排 放 权 交 易 例 如, 近 年 来, 山 西 天 津 上 海 江 苏 浙 江 河 南 广 西 等 省 区 市 先 后 开 展 了 排 污 权 交 易 试 点, 交 易 对 象 主 要 是 二 氧 化 硫 排 污 权 以 我 国 首 例 成 功 的 水 污 染 物 排 放 权 交 易 为 例,2004 年, 南 通 市 环 保 局 通 过 牵 线 搭 桥, 审 核 确 认 由 南 通 泰 尔 特 染 整 有 限 公 司 将 排 污 指 标 余 量 出 售 给 同 处 通 扬 运 河 沿 岸 的 如 皋 亚 点 毛 巾, 转 让 期 限 为 3 年, 每 吨 COD 交 易 价 格 为 1000 元 另 外,2006 年 4 月 国 务 院 发 布 的 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 为 我 国 的 水 权 交 易 提 供 了 制 度 依 据, 虽 然 该 条 例 没 有 涉 及 排 污 权 交 易, 但 是 区 域 内 的 地 方 立 法 可 以 之 为 参 照, 在 地 方 立 法 协 调 上 先 行 先 试, 为 利 益 协 调 的 有 序 化 提 供 制 度 依 据 5. 聚 焦 区 域 清 理 各 自 立 法 我 国 区 域 一 体 化 发 展 中 的 地 方 立 法 协 调, 一 项 必 不 可 少 的 工 作 是 : 由 区 域 内 各 地 分 别 梳 理 各 自 地 域 省 级 人 大 政 府, 较 大 市 级 人 大 政 府 已 有 地 方 立 法, 在 清 理 地 方 保 护 主 义 等 事 项 上 开 展 协 作, 沟 通 反 馈, 发 现 问 题 及 时 提 请 有 权 主 体 依 照 法 定 程 序 予 以 修 改 和 废 止 掌 握 区 域 内 各 地 的 立 法 家 底, 不 是 一 劳 永 逸 的, 而 是 需 要 动 态 跟 踪 的 近 年 来, 经 过 立 法 清 理, 各 地 现 行 有 效 的 地 方 性 法 规 规 章 数 量 更 加 明 了, 立 法 相 互 冲 突 并 阻 碍 发 展 的 情 形 得 到 了 改 观 但 是, 改 革 开 放 在 深 化, 区 域 一 体 化 在 推 进, 立 法 在 发 展 中 需 要 可 持 续 地 发 挥 社 会 关 系 调 节 器 的 作 用, 立 法 清 理 工 作 并 不 是 一 劳 永 逸 的 为 此, 与 区 域 一 体 化 的 进 程 相 伴, 需 要 同 步 推 进 立 法 清 理 : 分 类 梳 理 各 类 地 方 立 法, 清 除 地 方 保 护 之 陈 规, 修 改 滞 后 之 规 定, 了 解 其 他 地 方 的 立 法 规 定 及 立 法 进 展, 就 需 要 共 同 清 理 的 立 法 规 范 加 强 磋 商, 增 强 立 法 协 调 合 力, 为 区 域 一 体 化 发 展 提 供 和 谐 的 立 法 保 障 1 6. 覆 盖 区 域 扩 大 公 众 参 与 我 国 区 域 一 体 化 作 为 新 的 国 家 战 略, 波 澜 壮 阔, 影 响 深 远, 将 引 发 立 法 者 和 社 会 成 员 观 念 上 的 革 新, 也 将 带 来 制 度 上 的 创 新, 这 就 要 求 在 立 法 中 调 整 好 各 种 社 会 关 系, 处 理 好 各 种 矛 盾, 协 调 好 各 种 利 益 对 于 法 定 立 法 主 体 之 外 的 人 民 群 众 来 说, 民 主 立 法 主 要 应 当 保 障 他 们 知 情 和 参 与 ( 包 括 监 督 ) 的 民 主 权 利 [10] 对 于 区 域 一 体 化 进 程 中 在 各 地 长 期 生 活 工 作 的 社 会 公 众 来 说, 区 域 地 方 立 法 及 其 协 调 关 切 其 切 身 利 益, 如 果 区 域 立 法 协 调 工 作 将 其 排 除 在 外, 将 有 悖 立 法 以 人 为 本 的 宗 旨 从 实 际 情 况 看, 受 观 念 认 识 传 统 角 色 操 作 惯 性 等 因 素 的 影 响, 在 区 域 一 体 化 进 程 中 公 众 的 立 法 参 与, 刚 刚 起 步, 亟 待 加 强 总 体 上 看, 当 前 区 域 一 体 化 发 展 中 的 各 地 立 法 协 调, 主 要 是 各 地 立 法 部 门 间 的 直 接 参 与 和 对 接 联 动, 区 域 内 公 众 参 与 立 法 协 调 的 机 制 还 没 有 形 成 例 如, 对 区 域 一 体 化 发 展 中 涉 及 各 地 公 共 事 项 共 同 事 项 的 立 法 协 调, 广 泛 征 求 区 域 各 地 社 会 公 众 意 见 的 公 众 参 与 平 台 还 未 建 立 ; 即 便 有 征 求 公 众 意 见 的 做 法 也 只 限 于 本 省 ( 市 ) 行 政 辖 区 范 围 的 意 见 听 取, 区 域 范 围 的 公 众 参 与 十 分 有 限 据 此, 我 国 区 域 一 体 化 进 程 中 的 地 方 立 法 协 调, 应 该 加 强 立 法 机 关 与 社 会 公 众 的 互 动, 创 建 共 同 推 进 机 制 例 如, 涉 及 区 域 公 众 利 益 的 立 法 立 项 论 证, 就 需 要 扩 大 公 众 参 与 立 法 中 的 立 项 论 证 是 指 就 某 一 事 项 是 否 需 要 并 可 能 建 1 需 要 指 出 的 是, 整 体 而 言, 多 数 区 域 内 各 地 的 立 法 规 划 项 目 通 气 会 并 不 活 跃, 有 待 各 地 共 同 开 展, 以 便 区 域 各 地 立 法 主 体 互 通 信 息, 反 馈 意 见, 及 时 清 理 旧 法, 促 进 协 调
7 8 陈 俊 : 区 域 一 体 化 背 景 下 的 地 方 立 法 协 调 初 探 2012 年 5 月 立 法 律 制 度 所 进 行 的 研 究 活 动, 它 是 科 学 确 定 立 法 项 目 和 编 制 立 法 计 划 的 基 础 在 过 去, 由 于 立 项 论 证 缺 少 公 众 民 主 参 与, 带 来 了 一 些 立 法 之 弊 : 有 的 立 法 出 台 后 在 社 会 上 几 无 反 响, 可 有 可 无, 而 有 些 重 要 的 急 需 的 立 法 却 没 有 列 入 立 法 计 划 ; 有 的 立 法 项 目 在 正 式 起 草 提 出 议 案 甚 至 人 大 常 委 会 审 议 过 程 中 半 途 而 废 ; 有 的 立 法 项 目 明 显 缺 乏 可 行 性, 成 了 标 语 式 口 号 式 的 装 饰 品 同 样, 区 域 内 立 法 规 划 立 法 计 划 的 编 制, 立 法 草 案 的 起 草, 立 法 文 件 和 资 料 的 公 开 等 事 项, 也 需 要 扩 大 公 众 参 与, 体 现 以 人 为 本 可 以 说, 占 人 口 大 多 数 的 公 众 对 立 法 的 实 际 需 求, 是 地 方 立 法 需 要 高 度 重 视 的 例 如, 对 区 域 一 体 化 中 需 要 各 地 地 方 立 法 调 整 或 协 调 的 事 项, 公 众 有 着 切 身 的 认 识 和 体 会 这 些 林 林 总 总 的 立 法 需 求, 相 较 于 立 法 机 关 的 判 断, 在 认 识 或 判 断 上 更 为 直 接, 更 加 具 体, 直 面 实 际 生 活 因 此, 在 区 域 一 体 化 中 鼓 励 并 扩 大 公 众 对 立 法 协 调 的 参 与, 有 助 于 立 法 更 好 地 发 挥 社 会 关 系 调 节 器 的 作 用, 有 助 于 区 域 一 体 化 发 展 动 力 充 足 有 章 可 循 生 机 勃 勃 和 谐 有 序 [ 参 考 文 献 ] [1] 温 家 宝. 关 于 社 会 主 义 初 级 阶 段 的 历 史 任 务 和 我 国 对 外 政 策 的 几 个 问 题 [N]. 人 民 日 报, , ( 2). [2] 吴 邦 国. 充 分 认 识 中 国 发 展 的 阶 段 性 特 征 [J]. 求 是, 2010,( 19). [3] 张 晓 鸣. 去 年 长 三 角 GDP 近 7 万 亿 [N]. 文 汇 报, ,( 3). [4] 杨 群. 过 去 五 年, 上 海 生 产 总 值 年 均 增 11. 1%[N]. 解 放 日 报, ,( 2). [5]LI WENFANG. Growth still sought,but by new means [N]. CHINA DAILY,MARCH 10,2011. [6] 李 刚. 珠 三 角 一 体 化 规 划 方 案 出 台 [N]. 人 民 日 报, ,( 10). [7] 马 克 思 恩 格 斯 全 集 ( 第 37 卷 ) [ M]. 北 京 : 人 民 出 版 社,1995. [8] 周 旺 生. 立 法 学 [M]. 北 京 : 法 律 出 版 社,2009. [9] 罗 豪 才. 直 面 软 法 [N]. 人 民 日 报, , ( 8). [10] 李 林. 如 何 理 解 民 主 立 法 的 含 义 [J]. 学 习 时 报, 2008,( 424). [ 责 任 编 辑 李 晶 晶 责 任 校 对 王 治 国 ]
8 2012 年第 5 期 暨南学报 ( 哲学社会科学版) 总第 160 期 No Jinan Journal ( Philosophy and Social Sciences) Sum No 160 English Abstracts On Harmonizing Local Legislation in Regional Economic Integration CHEN Jun Law School East China University of Political Science and Law Shanghai China Abstract: In order to avoid incoordination in area coverage in China the national local legislation is bound in duty to harmonize area coverage development This paper positively makes analysis of China's local legislation from the following aspects by yyrlying the foreign experience an introduction of incoordination in area development the system of harmonizing local legislation an analysis of the mechanism in local legislation the important role of going to the people in local legislation Key words: Regional economic integration; Local Legislation; Harmonization On Legalization of the Policies of Integration of Pearl River Delta Area ZHU Zui-xin Law School Guangdong University of Foreign Studies Guangzhou China Abstract: Due to the rapid development of the social economy in the Pearl River Delta area it is the integration trend that is irreversible In connection the norm of laws and policies are the two most important systematic arrangements The policies are in dire need of legalization as the integration process is undergoing the strenthening of the national's will the limitation of the policies the priority of law and the objective requirement of balanced development In this case we should achieve the legalization step by step That is on the base of following the principles of legality practicability publical participation and scientificity the legislative body is obliged to escalat the principles such as Mechanism of Regional Cooperation and Coordination Mechanism of Regional information sharing Mechanism of Regional benefit equilibrium and Mechanism of Regional government dispute resolution and so on to laws And this is all to create a favorable law environment for the integration of the area Key words: Pearl River Delta Area; integration policies; legalization On the administration from administrative region to regional cooperation and legal guarantee ZENG Peng Zhongnan University of Economics and Law Wuhan China Abstract: The traditional formation of government administration is the pattern of administrative region administration which is based on the rigid shackle of administrative regionalization Because of its closeness introversion and ossification this pattern which is irreconcilable with the regional economic integration and the target of the government under the rule of law has a negative influence on the free movement of production factors around the region and the establishment of the common market However the pattern of regional cooperation administration plays an important role in the integration of regional economics owing to its cooperation openness and trans-region With the development of the regional economic integration government administration increasingly shows the characteristics of cooperation progressively changes from the traditional administrative region administration to the regional cooperation administration and relies on the guaranteeing of law rule to achieve the purpose of cooperative interaction complementary advantages mutual benefit and win-win and coordinated development around the regions Key words: regional economic integration; admin-
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