资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 作 者 : 汤 姆 克 雷 默 (Tom Kramer) 凯 文 伍 兹 (Kevin Woods) 艾 米 拉 阿 门 塔 (Amira Armenta) 汤 姆 卜 丽 曼 (Tom Blickman) 珍 妮

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1 TRANSNATIONAL I N S T I T U T E 资 助 掠 夺 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 3

2 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 作 者 : 汤 姆 克 雷 默 (Tom Kramer) 凯 文 伍 兹 (Kevin Woods) 艾 米 拉 阿 门 塔 (Amira Armenta) 汤 姆 卜 丽 曼 (Tom Blickman) 珍 妮 斐 佛 朗 哥 (Jennifer Franco) 和 当 地 的 研 究 人 员 为 本 报 告 撰 写 提 供 了 帮 助 编 辑 : 尼 克 巴 克 斯 顿 (Nick Buxton) 设 计 : 吉 多 捷 尔 斯 玛 (Guido Jelsma) 照 片 提 供 者 : 汤 姆 克 雷 默 凯 文 伍 兹 SKT 和 其 他 的 当 地 研 究 人 员 封 面 照 片 : 原 佤 族 鸦 片 烟 农 学 习 如 何 割 胶 印 刷 : Drukkerij PrimaveraQuint, 阿 姆 斯 特 丹 联 系 方 式 : 跨 国 研 究 所 (TNI) 毒 品 与 民 主 项 目 地 址 : 荷 兰 阿 姆 斯 特 丹 1001LD,14563 号 信 箱 电 话 : 传 真 : 电 子 信 箱 : drugs@tni.org 网 址 : 阿 姆 斯 特 丹,2012 年 2 月 云 南 大 学 缅 甸 研 究 中 心 组 织 翻 译 杨 祥 章 译 李 晨 阳 祝 湘 辉 审 校 2012 年 5 月 4 缩 写 词 ASEAN Association of Southeast Asia Nations 东 南 亚 国 家 联 盟 ATS Amphetamine-type stimulants 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 AWB Asia World Bank 亚 洲 世 界 银 行 BGF Border Guard Force 边 防 军 BSPP Burma Socialist Programme Party 缅 甸 社 会 主 义 纲 领 党 CPB Communist Party of Burma 缅 甸 共 产 党 IDU Injecting Drug User 注 射 吸 毒 人 员 FDI Foreign Direct Investment 外 国 直 接 投 资 KDA Kachin Defence Army 克 钦 保 卫 军 KIA Kachin Independence Army 克 钦 独 立 军 KIO Kachin Independence Organization 克 钦 独 立 组 织 KNPP Karenni National Progressive Party 克 伦 尼 民 族 进 步 党 KNU Karen National Union 克 伦 民 族 联 盟 KSPP Kachin State Progressive Party 克 钦 邦 进 步 党 MNDAA Myanmar National Democratic Alliance Army (Kokang) 缅 甸 民 族 民 主 同 盟 军 ( 果 敢 ) NDF National Democratic Front 民 族 民 主 阵 线 NLD National League for Democracy 全 国 民 主 联 盟 NMSP New Mon State Party 新 孟 邦 党 NNCC National Narcotics Control Commission (China) 国 家 禁 毒 委 ( 中 国 ) NDAA National Democratic Alliance Army (Mongla) 民 族 民 主 同 盟 军 ( 勐 拉 ) NDA-K New Democratic Army Kachin 克 钦 新 民 主 军 PNO Pao National Organisation 勃 欧 民 族 组 织 PSLO Palaung State Liberation Organisation 崩 龙 邦 解 放 组 织 SLORC State Law and Order Restoration Council 国 家 恢 复 法 律 与 秩 序 委 员 会 SPDC State Peace and Development Council 国 家 和 平 与 发 展 委 员 会 SSA North Shan State Army North 北 掸 邦 军 SSA South Shan State Army South 南 掸 邦 军 SSPP/SSA Shan State Progress Party/Shan State Army 掸 邦 进 步 党 / 掸 邦 军 UNODC United Nations Office on Drugs and Crime 联 合 国 毒 品 与 犯 罪 问 题 办 公 室 USDP Union Solidarity and Development Party 联 邦 巩 固 与 发 展 党 UWSA United Wa State Army 佤 邦 联 合 军

3 目 录 执 行 摘 要 2 (5) 流 动 劳 工 47 缅 甸 行 政 区 域 图 5 (6) 环 境 影 响 中 国 橡 胶 种 植 园 的 黑 暗 面 引 言 6 (7) 克 钦 土 地 改 革 (8) 邻 国 扮 演 的 角 色 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 (1) 民 族 冲 突 和 内 战 (2) 停 火 经 济 (3) 自 然 资 源 开 发 (4) 缅 甸 的 鸦 片 种 植 (5) 罂 粟 种 植 新 高 峰 (6) 毒 品 与 冲 突 (7) 战 争 还 是 和 平? (8) 缅 甸 新 政 治 格 局 (9)2011 年 以 来 的 政 府 与 少 数 民 族 组 织 关 系 (10) 持 久 的 改 革? (9) 冲 突 武 装 组 织 I 2009 年 克 钦 邦 鸦 片 替 代 项 目 进 口 配 额 公 示 (10) 农 业 特 许 经 营 (11) 特 许 经 营 个 案 研 究 克 钦 独 立 组 织 对 中 国 罂 粟 替 代 项 目 所 持 立 场 (12) 卡 亚 特 许 经 营 个 案 研 究 中 国 云 南 省 保 山 市 政 府 与 克 钦 邦 第 一 特 区 ( 克 钦 新 民 主 军 ) 政 府 在 缅 甸 共 建 罂 粟 替 代 种 植 示 范 种 植 园 的 协 议 中 缅 关 于 共 建 4,000 亩 示 范 茶 园 的 协 议 克 钦 邦 地 图 (13) 胡 康 河 谷 的 土 地 侵 占 中 国 的 内 外 禁 毒 战 争 (1) 中 国 毒 情 (2)HIV/AIDS 人 数 上 升 (3) 中 国 的 罂 粟 替 代 计 划 (4) 替 代 发 展 的 教 训 南 美 古 柯 替 代 种 植 (5) 中 国 的 资 源 和 贸 易 外 交 (6) 中 国 农 业 投 资 热 潮 (7) 密 松 大 坝 的 中 止 掸 邦 的 白 金 (1) 邻 国 扮 演 的 角 色 (2) 冲 突 各 方 (3) 橡 胶 特 许 经 营 (4) 农 业 特 许 经 营 范 围 (5) 鸿 宇 集 团 (6) 佤 邦 橡 胶 革 命 (7) 粮 食 安 全 (8) 佤 邦 商 业 模 式 土 地 : 最 后 的 边 界 (1) 缅 甸 经 济 改 革 (2) 土 地 开 发 和 投 资 法 (3) 土 地 改 革 前 景 (4) 危 机 之 下 的 小 农 群 体 (5) 发 展 农 业 特 许 经 营 的 障 碍 全 球 性 土 地 侵 占 (9) 强 制 劳 动 掸 邦 地 图 (10) 土 地 侵 占 (11) 农 业 投 资 政 治 (12) 橡 胶 特 许 经 营 个 案 研 究 (13) 橡 胶 业 工 人 2009 年 掸 邦 鸦 片 替 代 项 目 进 口 配 额 公 示 缅 北 橡 胶 种 植 潮 40 结 论 与 建 议 78 (1) 橡 胶 统 计 (2) 投 资 方 式 尾 注 82 (3) 商 业 联 盟 (4) 对 农 民 的 影 响 一 封 来 自 云 南 腾 冲 的 信 参 考 文 献 86 1

4 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 执 行 摘 要 过 去 20 年 来, 缅 甸 北 部 边 区 发 生 了 翻 天 覆 地 的 变 化 20 世 纪 80 年 代 末 90 年 代 初, 军 政 府 和 反 政 府 武 装 在 数 十 年 的 战 争 后 达 成 了 一 系 列 停 火 协 议, 给 当 地 百 姓 带 去 了 些 许 安 慰 但 随 着 公 开 战 争 结 束 而 形 成 的 不 可 持 续 的 经 济 发 展 模 式 也 对 他 们 的 生 活 和 生 计 产 生 了 消 极 影 响 国 际 社 会 将 焦 点 放 在 了 缅 甸 近 来 的 政 治 发 展 上, 但 本 报 告 侧 重 于 关 注 资 源 丰 富 的 缅 北 边 区 出 现 的 社 会 经 济 的 快 速 变 化 缅 北 的 掸 邦 和 克 钦 邦 同 时 出 现 了 三 方 面 相 互 关 联 的 主 要 发 展 事 态 第 一, 罂 粟 种 植 经 过 连 续 十 年 的 平 稳 减 产 后, 于 2006 年 开 始 出 现 反 弹 ; 第 二, 约 在 同 一 时 段, 中 国 以 替 代 种 植 项 目 名 义 对 缅 北 的 农 业 投 资 出 现 增 长, 尤 其 是 橡 胶 种 植 ; 第 三, 缅 北 边 区 越 来 越 多 土 地 和 生 计 来 源 被 农 业 投 资 项 目 侵 占 缅 北 的 土 地 投 资 和 罂 粟 种 植 增 长 相 互 重 叠 出 现 的 大 背 景 是 缅 甸 为 大 量 增 长 的 本 国 和 外 国 产 业 化 农 业 投 资 提 供 土 地 使 用 优 惠 政 策 缅 甸 曾 是 全 球 最 大 的 鸦 片 生 产 国, 但 1997 年 至 2006 年, 缅 甸 的 罂 粟 种 植 持 续 减 少 该 现 象 出 现 的 首 要 原 因 是 掸 邦 北 部 主 要 鸦 片 种 植 区 的 民 族 武 装 签 署 停 火 协 议 后 执 行 禁 种 政 策 在 几 十 年 的 战 争 和 孤 立 之 后, 他 们 希 望 获 得 国 际 政 治 认 同 和 发 展 援 助, 以 改 变 本 地 区 的 贫 困 状 况 全 球 毒 品 市 场 发 展 趋 势 是 另 一 个 很 重 要 却 被 忽 略 的 因 素 20 世 纪 90 年 代, 缅 甸 出 产 的 海 洛 因 几 乎 被 哥 伦 比 亚 和 阿 富 汗 生 产 的 海 洛 因 完 全 排 挤 出 了 美 洲 和 欧 洲 市 场 此 外, 过 去 10 年 中, 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 (ATS) 的 产 量 也 显 著 增 加 然 而,2006 年 以 来, 金 三 角 ( 缅 甸 老 挝 和 泰 国 ) 的 罂 粟 种 植 面 积 已 经 翻 番 新 增 种 植 主 要 在 缅 甸, 尤 其 是 掸 邦 贫 困 显 然 是 缅 甸 人 民 种 植 罂 粟 的 主 要 诱 因 ( 在 老 挝 和 阿 富 汗 等 国 情 况 也 一 样 ) 贫 困 不 只 是 简 单 的 收 入 问 题, 还 包 括 社 会 经 济 和 安 全 等 方 面, 这 些 因 素 决 定 了 人 是 否 能 有 尊 严 地 活 着 毒 品 生 产 和 消 费, 以 及 相 关 的 艾 滋 病 毒 / 艾 滋 病 (HIV/AIDS) 等 传 染 疾 病, 是 中 国 关 注 的 重 要 安 全 和 公 共 卫 生 问 题 中 国 市 场 上 绝 大 多 数 的 鸦 片 和 海 洛 因 来 自 缅 北 过 去 20 年 中, 中 国 的 毒 品 吸 食 者, 尤 其 2

5 执 行 摘 要 是 注 射 海 洛 因 使 用 人 数, 急 剧 增 长 一 方 面, 中 国 政 府 开 始 采 用 过 去 曾 有 过 争 议 的 降 低 危 害 方 式 应 对 吸 毒 者, 如 使 用 美 沙 酮 治 疗 开 展 针 具 交 换 另 一 方 面, 中 国 仍 采 取 严 厉 的 惩 罚 措 施, 枪 决 毒 贩 并 强 制 性 将 吸 毒 惯 犯 关 入 戒 毒 所 在 跨 境 项 目 实 施 过 程 中, 许 多 中 国 企 业 并 没 有 遵 循 中 国 官 方 倡 导 与 邻 国 和 谐 合 作 的 政 策 在 这 个 世 界 上 内 战 持 续 时 间 最 长 的 政 治 敏 感 地 区 进 行 投 资 并 与 地 方 武 装 势 力 合 作, 不 仅 不 会 缓 解 冲 突, 还 可 能 增 加 未 来 冲 突 发 生 的 可 能 性 在 努 力 解 决 国 内 毒 品 消 费 问 题 的 同 时, 中 国 政 府 也 一 直 试 图 减 少 该 地 区 的 罂 粟 种 植 2006 年, 云 南 省 批 准 了 在 缅 甸 和 老 挝 开 展 罂 粟 替 代 发 展 的 计 划, 并 设 立 了 专 门 的 罂 粟 替 代 发 展 基 金 从 那 以 后, 中 国 政 府 就 一 直 积 极 推 动 该 计 划, 并 动 员 中 国 企 业 参 与 中 国 在 缅 北 特 许 农 业 经 营 的 大 幅 增 长 就 是 受 到 中 国 罂 粟 替 代 种 植 项 目 为 企 业 提 供 补 贴 减 免 税 收 和 进 口 配 额 等 优 惠 条 件 的 直 接 驱 使 停 火 组 织 的 禁 种 政 策 得 到 严 格 执 行 在 对 罂 粟 替 代 种 植 的 寻 找 尝 试 过 程 中, 停 火 组 织 主 要 引 入 由 中 国 罂 粟 替 代 种 植 项 目 支 持 的 单 一 作 物 种 植 园 但 这 些 项 目 的 主 要 获 益 者 并 不 是 前 罂 粟 种 植 地 区 的 百 姓, 而 是 中 国 商 人 和 地 方 政 府 因 此, 这 些 项 目 的 开 展 使 普 通 百 姓 被 进 一 步 边 缘 化 目 前 国 际 非 政 府 组 织 和 联 合 国 机 构 为 农 民 提 供 可 持 续 性 替 代 生 计 选 择 干 预 援 助, 以 缓 解 罂 粟 禁 种 对 他 们 生 活 的 不 利 影 响 但 援 助 非 常 有 限, 仅 仅 是 为 防 止 人 道 主 义 危 机 采 取 的 应 急 措 施 中 国 的 边 境 地 区 和 中 ( 东 ) 部 地 区 存 在 较 大 的 社 会 经 济 差 距, 这 被 视 为 潜 在 的 不 稳 定 因 素 为 缩 小 地 区 发 展 差 距, 中 国 各 级 政 府 积 极 大 力 推 动 与 东 南 亚 接 壤 的 西 南 边 境 地 区 的 经 济 发 展 中 央 和 云 南 各 级 政 府 全 面 开 展 对 缅 资 源 和 贸 易 外 交 20 世 纪 90 年 代 中 期, 克 钦 独 立 组 织 和 缅 中 央 政 府 签 署 了 停 火 协 议 从 那 时 起, 中 国 企 业 就 在 克 钦 邦 从 事 伐 木 ; 直 到 2006 年 中 缅 双 边 禁 止 以 边 贸 形 式 进 行 木 材 贸 易 此 时, 农 业 用 地 成 为 中 国 企 业 感 兴 趣 的 主 要 资 源, 这 一 意 向 也 得 到 了 中 央 和 省 级 政 府 的 支 持 橡 胶 是 缅 北 种 植 的 最 主 要 的 农 作 物, 这 是 由 中 国 橡 胶 需 求 量 大 但 适 宜 种 植 区 有 限 决 定 的 对 于 地 处 内 陆 的 云 南 来 说, 促 进 和 谐 区 域 合 作 是 一 项 重 要 的 政 治 经 济 目 标 但 过 去 十 年 来, 中 国 的 资 源 和 贸 易 外 交 主 要 是 为 中 国 企 业 谋 取 短 期 利 益 它 们 的 资 源 开 采 活 动 正 威 胁 着 当 地 百 姓 的 生 计 和 土 地 使 用 权, 并 对 环 境 造 成 了 极 大 的 破 坏 中 国 在 应 对 缅 北 罂 粟 种 植 问 题 时 注 重 与 地 方 政 府 而 非 直 接 受 影 响 的 当 地 社 区 打 交 道, 导 致 损 害 了 后 者 利 益 而 使 前 者 获 利 由 于 历 史 冲 突 原 因, 缅 甸 普 通 百 姓 大 多 对 地 方 政 府 不 信 任, 并 心 存 恐 惧 因 此, 中 国 的 做 法 已 给 原 本 就 被 边 缘 化 的 社 区 百 姓 带 来 极 为 严 重 的 后 果 中 国 在 缅 甸 的 发 展 援 助 模 式 是 通 过 提 供 激 励 来 鼓 励 中 国 企 业 进 行 大 规 模 商 业 性 农 业 项 目 投 资 来 自 上 而 下 推 动 区 域 经 济 发 展, 并 没 有 包 含 任 何 农 村 生 计 内 容 与 此 相 反, 联 合 国 机 构 和 西 方 国 家 资 助 的 当 地 非 政 府 组 织 则 集 中 直 接 针 对 过 去 的 鸦 片 烟 农 制 定 以 社 区 为 基 础 的 发 展 计 划, 以 提 供 替 代 生 计 来 源 这 些 机 构 有 一 部 分 曾 就 毒 品 生 产 环 境 下 开 展 发 展 工 作 被 称 之 为 替 代 发 展 的 最 佳 原 则 和 经 验 教 训 进 行 过 探 讨 然 而 在 世 界 其 它 地 区, 发 展 产 业 化 农 业 同 样 被 视 为 替 代 罂 粟 和 古 柯 种 植 的 主 要 途 径 外 界 对 贫 困 的 山 区 村 民 在 农 业 ( 主 要 是 橡 胶 种 植 ) 长 期 发 展 过 程 中 获 得 的 经 济 收 益 及 付 出 的 成 本 产 生 了 严 重 关 切 当 地 农 民 从 橡 胶 种 植 中 获 得 的 经 济 利 益 非 常 有 限 首 先, 农 业 企 业 雇 用 外 来 劳 工 后, 只 能 为 当 地 百 姓 提 供 很 少 的 就 业 机 会 其 次, 本 地 农 民 被 雇 用 后, 种 植 园 又 要 与 当 地 传 统 的 刀 耕 火 种 方 式 争 夺 劳 力 和 土 地 最 后, 种 植 园 给 的 工 资 很 少, 农 民 根 本 没 有 结 余 用 于 发 展 自 己 的 小 户 型 农 业 缅 北 大 规 模 商 业 化 农 业 种 植 园 正 在 急 剧 增 长, 未 受 到 合 理 监 管 土 地 侵 占 和 ( 新 辟 种 植 园 前 的 ) 清 理 正 带 来 新 的 环 境 压 力, 如 森 林 生 物 多 样 性 进 一 步 丧 失 水 土 流 失 和 水 源 枯 竭 土 地 特 许 经 营 为 非 法 伐 木 提 供 了 掩 护, 获 得 用 地 的 企 业 通 常 会 在 村 民 的 传 统 林 地 和 新 划 定 的 社 区 林 地 砍 伐 林 木 由 于 缺 乏 资 金 和 土 地 自 己 进 行 橡 胶 种 植, 刀 耕 火 种 的 高 地 农 民 ( 大 部 分 以 前 是 烟 农 ) 只 能 到 农 业 种 植 园 打 工 然 而, 他 们 很 少 能 在 佤 邦 之 外 的 其 它 地 方 找 3

6 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 到 工 作 其 它 地 区 的 种 植 园 主 要 雇 用 来 自 缅 甸 中 部 和 三 角 洲 地 区 的 外 来 流 动 工 人 ( 通 常 是 缅 族 ), 这 进 一 步 激 化 了 民 族 矛 盾 被 迫 迁 移 的 部 分 村 民 会 在 橡 胶 园 附 近 定 居, 充 当 廉 价 劳 动 力 其 他 人 则 迁 移 至 更 远 的 山 林 重 新 开 始 农 业 轮 作 种 植, 有 的 在 农 闲 时 会 去 种 植 园 做 零 活, 有 的 到 城 市 谋 生, 有 的 甚 至 从 事 危 险 的 小 规 模 资 源 开 采, 如 采 矿 和 伐 木 这 种 发 展 模 式 更 有 利 于 政 府 和 私 人 投 资 商 获 利, 对 改 善 缅 北 百 姓 的 生 活 没 有 任 何 积 极 作 用 事 实 上 获 利 的 只 有 当 地 政 府 和 中 国 商 人 而 当 地 村 民 被 剥 夺 了 赖 以 生 存 的 土 地 和 生 计 来 源, 却 只 能 获 得 极 少 的 补 偿 资 源 和 就 业 机 会 百 姓 希 望 开 展 该 项 目, 那 么 他 们 就 应 该 参 与 到 各 个 阶 段 的 磋 商 中 只 有 亲 自 参 与, 才 能 更 好 地 保 障 农 民 能 从 中 获 利 中 国 投 资 者 应 该 以 小 户 型 种 植 模 式 替 代 征 收 农 民 土 地 形 成 大 规 模 农 业 种 植 园 ( 包 括 橡 胶 园 ), 以 减 少 环 境 代 价 ; 要 雇 用 当 地 人, 而 非 外 来 劳 工, 以 带 动 当 地 的 经 济 发 展 ; 合 同 谈 判 ( 包 括 融 资 ) 的 透 明 性 有 利 于 获 得 当 地 百 姓 和 研 究 者 的 信 任 ; 最 后, 中 国 进 一 步 完 善 监 管 环 境 和 法 律 程 序 也 会 有 利 于 创 造 更 好 的 工 作 环 境, 促 进 当 地 百 姓 获 利, 减 少 潜 在 的 冲 突 中 国 国 内 的 毒 品 问 题 不 可 能 通 过 减 少 周 边 国 家 的 罂 粟 种 植 来 实 现 中 国 政 府 更 应 该 致 力 于 在 减 少 伤 害 / 降 低 危 害 原 则 的 指 导 下 为 吸 毒 者 提 供 更 多 优 质 服 务, 避 免 采 取 强 制 措 施, 如 逮 捕 和 强 行 戒 毒 高 复 吸 率 让 人 颇 为 怀 疑 这 些 强 制 措 施 效 果 甚 微 此 外, 毒 品 吸 食 方 式 的 变 化 和 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 (ATS) 的 大 量 出 现, 使 鸦 片 和 海 洛 因 在 毒 品 问 题 中 的 重 要 性 下 降 种 植 罂 粟 和 古 柯 的 地 区 通 常 动 荡 不 安, 十 分 脆 弱 外 部 干 预 应 该 涵 盖 保 护 人 权 解 决 冲 突 消 除 贫 困 和 保 障 人 身 安 全 等 方 面 同 时, 干 预 应 该 是 一 种 参 与 式 的, 必 须 要 尊 重 当 地 的 传 统 文 化 和 价 值 干 预 措 施 也 要 有 先 后 计 划 如 果 当 地 百 姓 没 有 掌 握 其 它 具 有 可 持 续 性 的 谋 生 手 段, 就 不 应 采 取 严 格 铲 除 和 禁 种 鸦 片 和 古 柯 的 措 施 提 供 援 助 不 应 与 减 少 罂 粟 和 古 柯 种 植 相 挂 钩 人 类 可 持 续 发 展 才 是 衡 量 ( 禁 毒 ) 政 策 是 否 成 功 的 关 键 投 资 引 导 型 土 地 侵 占 对 毒 品 生 产 贸 易 和 边 区 稳 定 有 着 广 泛 影 响 而 边 境 的 稳 定 正 是 北 京 政 府 关 注 的 重 中 之 重 中 国 的 罂 粟 替 代 项 目 基 本 不 能 减 少 前 烟 农 对 罂 粟 种 植 的 依 赖, 也 不 能 为 他 们 提 供 其 他 可 选 择 的 生 计 来 源 中 国 当 局 需 要 认 真 考 虑 他 们 的 区 域 发 展 战 略 及 其 执 行 方 式, 避 免 边 境 冲 突 升 级 和 缅 甸 社 会 对 中 国 的 敌 意 日 益 增 长 因 为, 资 助 土 地 掠 夺 行 为 不 等 于 发 展 此 外, 土 地 使 用 权 和 其 它 相 关 资 源 管 理 权 对 当 地 社 区 构 建 合 法 可 持 续 的 生 计 至 关 重 要 单 一 农 业 种 植 给 当 地 社 区 带 来 一 系 列 风 险, 包 括 环 境 退 化 高 度 依 赖 市 场 需 求 和 价 格 农 业 用 地 减 少 带 来 的 粮 食 安 全 和 生 计 影 响 等 与 罂 粟 替 代 相 关 的 投 资 应 该 以 更 加 可 持 续 透 明 可 靠 和 公 平 的 方 式 进 行 以 社 区 为 基 础 的 方 式 应 遵 循 国 际 发 展 准 则, 而 不 是 侧 重 外 部 盈 利 ( 农 民 ) 传 统 的 土 地 权 利 和 制 度 也 要 得 到 尊 重, 因 为 通 常 这 些 领 域 不 受 成 文 土 地 法 的 管 制 开 展 替 代 项 目 要 推 动 土 地 使 用 权 得 到 保 障, 而 不 是 破 坏 它 从 一 开 始,( 农 业 投 资 商 ) 就 要 和 可 能 受 到 影 响 的 当 地 百 姓 进 行 协 商 如 果 4

7 执 行 摘 要 缅 甸 行 政 区 域 图 5

8 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 引 言 1 过 去 20 年 来, 缅 北 边 区 发 生 了 翻 天 覆 地 的 变 化 20 世 纪 80 年 代 末 90 年 代 初, 军 政 府 和 反 政 府 力 量 在 长 达 数 十 年 的 武 力 对 抗 后 达 成 了 一 系 列 停 火 协 议, 给 当 地 百 姓 带 去 了 些 许 安 慰 但 随 着 公 开 战 争 结 束 而 形 成 的 不 可 持 续 的 经 济 发 展 模 式 也 对 他 们 的 生 活 和 生 计 产 生 了 消 极 影 响 国 际 社 会 将 焦 点 放 在 了 缅 甸 近 年 来 的 政 治 发 展 上, 但 本 报 告 侧 重 于 关 注 资 源 丰 富 的 缅 北 边 区 出 现 的 社 会 经 济 的 快 速 变 化 缅 北 资 源 丰 富, 但 长 期 受 民 族 冲 突 和 毒 品 问 题 困 扰 只 要 缅 北 的 可 持 续 发 展 模 式 问 题 不 解 决, 缅 甸 国 家 经 济 和 社 会 的 长 足 发 展 就 无 从 谈 起 本 报 告 的 研 究 重 点 是 中 国 的 罂 粟 替 代 政 策 的 影 响 在 该 政 策 的 激 励 下, 中 国 在 缅 北 的 农 业 投 资 急 剧 增 长, 大 有 将 昔 日 举 世 闻 名 的 金 三 角 转 变 为 橡 胶 带 之 势 2 大 选 之 后 缅 甸 的 发 展 将 取 决 于 少 数 民 族 边 疆 地 区 的 发 展 因 而, 本 研 究 对 整 个 缅 甸 意 义 重 大 缅 甸 是 仅 次 于 阿 富 汗 的 全 球 第 二 大 鸦 片 生 产 国 金 三 角 ( 缅 甸 老 挝 和 泰 国 ) 的 罂 粟 种 植 面 积 曾 连 续 10 年 平 稳 减 少 但 2006 年 以 来, 该 地 区 的 罂 粟 种 植 面 积 已 经 翻 番, 新 增 种 植 主 要 在 缅 甸 外 界 普 遍 认 为 贫 穷 是 罂 粟 种 植 增 加 的 主 要 驱 动 力 3 罂 粟 主 要 种 植 在 缅 北 掸 邦 克 钦 邦 的 偏 远 山 区, 被 边 缘 化 的 农 民 视 为 经 济 作 物 它 是 农 民 获 取 食 物 ( 主 要 是 大 米 ) 衣 物 医 疗 和 教 育 的 经 费 来 源 大 部 分 缅 北 产 出 的 鸦 片 和 海 洛 因 最 终 都 流 入 了 中 国 市 场, 供 给 了 中 国 大 量 的 注 射 毒 品 使 用 者 中 国 当 局 将 其 视 为 主 要 的 非 传 统 安 全 问 题 之 一 为 应 对 这 一 威 胁, 中 国 政 府 开 始 在 缅 北 ( 还 有 老 挝 ) 推 行 罂 粟 替 代 项 目, 鼓 励 中 国 企 业 在 罂 粟 种 植 区 进 行 大 规 模 农 业 投 资, 主 要 是 发 展 单 一 作 物 种 植 园, 尤 其 是 橡 胶, 此 外 还 有 甘 蔗 玉 米 和 茶 叶 2006 年 罂 粟 替 代 项 目 启 动 以 来, 中 国 在 这 一 地 区 的 农 业 投 资 急 剧 增 长 从 那 时 起, 中 国 中 央 政 府 开 始 以 与 中 国 经 济 改 革 一 致 的 商 业 模 式 来 应 对 缅 甸 毒 品 问 题 官 方 来 说, 缅 甸 地 方 当 局, 包 括 政 府 机 构 和 少 数 民 族 武 装 ( 如 掸 邦 的 佤 邦 联 合 军 和 克 钦 邦 的 克 钦 独 立 军 ) 都 将 推 动 单 一 作 物 种 植 园 视 为 摆 脱 贫 困 和 消 灭 鸦 6

9 引 言 片 的 出 路 对 于 像 它 们 这 样 缺 乏 其 它 投 资 的 地 区 来 说, 中 国 的 农 业 投 资 为 前 烟 农 提 供 了 替 代 的 经 济 来 源 他 们 希 望 通 过 发 展 种 植 园 结 束 传 统 的 轮 作 耕 种 从 机 会 来 看, 一 些 地 方 政 府 官 员 和 民 族 武 装 组 织 高 层 利 用 自 己 的 地 位 从 替 代 项 目 中 谋 取 私 利 中 国 企 业 也 利 用 这 些 项 目 获 取 经 济 利 益 因 为 缺 乏 监 督 和 评 估, 它 们 往 往 并 不 遵 循 官 方 为 项 目 制 定 的 条 条 框 框 更 重 要 的 是, 大 部 分 ( 农 业 项 目 经 营 ) 合 同 都 是 直 接 与 地 方 武 装 和 企 业 签 署 的, 没 有 获 得 当 地 社 区 和 缅 甸 政 府 有 关 机 构 的 认 可 这 些 机 构 有 时 更 关 注 百 姓 福 利 虽 然 中 国 的 投 资 在 一 定 程 度 上 促 进 了 当 地 的 发 展, 但 也 严 重 损 害 了 当 地 百 姓 利 益 和 缅 北 农 业 的 可 持 续 发 展 正 如 本 报 告 将 指 出 的, 这 些 项 目 经 常 导 致 环 境 退 化 土 地 被 征 用 农 民 丧 失 农 业 用 地 和 放 牧 草 场 以 及 强 制 性 移 民 等 问 题 更 为 重 要 的 是, 有 证 据 表 明, 中 国 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 并 没 有 达 到 减 少 罂 粟 种 植 和 为 缅 甸 百 姓 提 供 可 持 续 的 新 生 计 的 预 期 目 标 近 年 来, 罂 粟 种 植 面 积 扩 大 和 高 地 农 民 对 耕 地 被 中 国 企 业 占 用 的 不 满 情 绪 升 级 都 清 楚 地 表 明 这 种 方 式 没 有 奏 效 中 国 是 缅 甸 最 重 要 的 政 治 经 济 战 略 伙 伴, 也 是 缅 甸 主 要 的 武 器 供 应 商 西 方 制 裁 是 缅 甸 在 政 治 经 济 上 依 赖 中 国 的 部 分 原 因, 而 中 国 的 对 缅 政 策 则 主 要 出 于 自 身 的 经 济 和 安 全 考 虑 然 而, 在 当 地 百 姓 和 国 际 发 展 机 构 看 来, 中 国 以 商 业 手 段 推 动 单 一 作 物 种 植 园 完 全 是 受 利 润 驱 使 所 以, 他 们 质 疑 这 种 中 国 模 式 的 可 持 续 性 和 适 宜 性 中 国 政 府 和 人 民 的 形 象 在 这 些 地 区 日 落 千 丈 2011 年 3 月, 一 个 崭 新 的 准 文 职 政 府 开 始 执 掌 缅 甸 政 权 吴 登 盛 总 统 着 手 制 定 改 革 议 程, 包 括 会 见 民 主 反 对 派 领 导 昂 山 素 季 修 订 政 党 注 册 法 以 便 于 昂 山 素 季 领 导 的 民 盟 (NLD) 重 新 注 册 释 放 重 要 的 政 治 犯 以 及 商 讨 经 济 改 革 和 消 除 贫 困 此 外, 新 政 府 还 开 始 探 讨 新 的 国 家 经 济 发 展 模 式, 此 举 得 到 国 际 社 会 和 国 内 商 界 的 普 遍 欢 迎 然 而, 这 些 处 于 初 步 阶 段 的 政 治 经 济 改 革 是 否 会 带 来 真 正 的 政 治 和 社 会 经 济 变 化, 给 包 括 缅 北 高 地 前 烟 农 在 内 的 民 众 带 来 实 惠, 尚 不 可 知 2011 年 6 月, 克 钦 邦 和 掸 邦 北 部 战 火 重 燃, 停 火 图 : 缅 甸 前 首 都 仰 光 殖 民 期 建 筑 物 上 飘 扬 的 新 国 旗 协 议 被 撕 毁 在 11 月 底, 新 政 府 与 绝 大 部 分 主 要 武 装 组 织 举 行 了 和 谈, 提 议 签 署 新 的 停 火 协 议 同 时, 政 府 召 开 国 会, 讨 论 少 数 民 族 地 区 的 政 治 前 途 和 社 会 经 济 发 展 规 划 截 至 2012 年 1 月, 缅 甸 政 府 与 部 分 主 要 民 族 武 装 签 署 了 初 步 和 平 协 议 新 的 和 谈 表 明, 过 去 几 十 年 来 的 民 族 政 策 是 失 败 的, 需 要 改 变 然 而, 缅 甸 要 结 束 冲 突, 实 现 真 正 意 义 上 的 民 族 和 平, 当 前 的 谈 判 就 不 能 仅 限 于 签 订 新 的 停 火 协 议 谈 判 要 和 国 家 层 面 的 政 治 对 话 同 步, 主 要 少 数 民 族 的 不 满 和 愿 望 要 得 到 回 应 长 期 的 民 族 冲 突 与 毒 品 问 题 有 着 密 切 联 系 4 因 此, 除 非 民 族 冲 突 通 过 非 暴 力 的 真 正 的 政 治 途 径 得 到 妥 善 解 决, 否 则 毒 品 问 题 就 不 可 能 根 除 本 报 告 撰 写 期 间, 克 钦 邦 和 掸 邦 北 部 的 战 火 依 然 尚 未 平 息 7

10 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 与 此 同 时, 北 京 和 昆 明 都 在 密 切 关 注 大 选 后 缅 北 的 政 治 动 向 在 这 个 潜 在 的 战 火 复 燃 区, 它 们 有 数 十 亿 美 元 的 投 资 新 政 府 叫 停 中 国 在 克 钦 邦 投 资 的 密 松 水 电 站 建 设 项 目, 并 在 近 期 逐 渐 改 善 缅 美 双 边 外 交 关 系 这 些 变 化 使 中 国 未 来 在 缅 北 的 投 资 产 生 更 多 不 确 定 性 本 报 告 是 对 跨 国 研 究 所 (TNI) 毒 品 政 策 简 报 中 国 的 缅 老 罂 粟 替 代 政 策 : 替 代 发 展 抑 或 寻 常 贸 易? 5 的 扩 展 和 更 新 这 份 报 告 概 括 了 中 国 罂 粟 替 代 政 策 对 缅 北 前 鸦 片 烟 农 的 实 际 影 响, 同 时 也 提 供 了 克 钦 邦 和 掸 邦 北 部 ( 替 代 项 目 ) 的 新 数 据 报 告 检 视 了 中 国 农 业 投 资 如 何 在 战 后 的 缅 北 重 塑 土 地 所 有 权 生 计 来 源 和 人 口 变 化, 给 当 地 百 姓 民 生 带 来 严 重 的 社 会 经 济 影 响 本 报 告 涉 及 的 信 息 和 分 析 数 据 由 TNI 团 队 在 当 地 的 研 究 人 员 提 供, 也 包 括 数 年 来 TNI 项 目 收 集 到 的 资 料 出 于 安 全 考 虑, 田 野 调 查 只 列 出 了 数 据, 隐 去 了 具 体 地 点 研 究 机 构 和 参 与 人 员 的 名 字 本 报 告 讨 论 的 主 题 极 为 敏 感, 应 当 地 研 究 人 员 的 要 求 未 列 出 其 姓 名, 部 分 详 细 地 址 和 ( 或 ) 涉 及 的 人 名 也 已 经 省 略 图 : 克 钦 邦 和 掸 邦 的 烟 农 采 集 鸦 片 8

11 引 言 图 :2011 年 克 钦 邦 色 顿 的 罂 粟 地 9

12 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 (1) 民 族 冲 突 和 内 战 缅 甸 是 世 界 上 最 具 民 族 多 样 性 的 国 家 之 一 根 据 缅 甸 政 府 的 统 计 数 据, 缅 甸 总 人 口 约 为 5,600 万, 其 中 40% 为 少 数 民 族 主 体 民 族 缅 族 大 多 居 住 在 中 部 平 原 和 河 谷 地 区, 种 植 水 稻 大 部 分 少 数 民 族 则 居 住 在 周 边 和 边 境 上 延 绵 的 山 区, 刀 耕 火 种 按 照 2008 年 的 新 宪 法, 缅 甸 被 划 分 为 主 体 民 族 缅 族 主 居 的 7 个 省 区 和 以 少 数 民 族 为 主 的 7 个 邦 7 个 邦 分 别 为 : 孟 邦 克 伦 邦 克 耶 邦 ( 克 伦 尼 ) 掸 邦 克 钦 邦 钦 邦 和 若 开 邦, 反 映 了 缅 甸 的 主 要 少 数 民 族 群 体 6 此 外, 缅 甸 新 成 立 了 6 个 少 数 民 族 自 治 区 域, 即 实 皆 的 那 伽 (Naga) 德 努 (Danu) 勃 欧 (Pao) 崩 龙 (Palaung) 果 敢 自 治 区 和 掸 邦 的 佤 族 自 治 省 少 数 民 族 地 区 的 面 积 占 缅 甸 国 土 的 近 60% 自 1948 年 获 得 独 立 以 来, 缅 甸 一 直 饱 受 民 族 冲 突 和 内 战 的 困 扰 少 数 民 族 长 期 感 觉 被 歧 视 和 边 缘 化 1962 年 军 事 政 变 后, 少 数 民 族 权 利 被 进 一 步 剥 夺, 民 族 关 系 更 加 恶 化 军 政 府 拒 绝 考 虑 少 数 民 族 的 政 治 诉 求, 并 将 民 族 问 题 视 为 军 事 问 题 和 国 家 安 全 威 胁 缅 甸 大 部 分 政 治 和 武 装 组 织 都 建 立 在 民 族 基 础 之 上 过 去 20 年 来, 这 些 组 织 以 武 力 反 对 政 府 要 求 平 等 权 和 自 主 权 的 斗 争 逐 步 减 弱 1989 年 以 来, 大 部 分 反 政 府 组 织 与 军 政 府 达 成 了 停 火 协 议 ; 其 余 的 则 在 政 府 的 军 事 打 击 中 失 利 停 火 协 议 结 束 了 流 血 和 杀 戮, 遏 制 了 最 严 重 的 人 权 践 踏 停 火 也 促 进 了 曾 受 到 战 火 影 响 的 地 区 百 姓 间 的 交 往 增 多, 医 疗 和 教 育 水 平 得 到 一 定 改 善, 部 分 前 冲 突 地 区 已 经 开 始 重 建 然 而, 停 战 既 没 有 带 来 政 治 和 解, 也 没 有 实 现 持 久 和 平 (2) 停 火 经 济 停 火 给 经 济 带 来 了 各 种 影 响 首 先, 停 火 使 开 展 大 规 模 经 济 项 目 和 发 展 贸 易 成 为 可 能 随 着 缅 北 休 战, 周 边 国 家 从 边 区 这 种 不 战 不 和 的 局 势 中 极 大 地 获 利 7 形 势 的 不 确 定 性 也 为 资 源 掠 夺 提 供 更 多 了 机 会, 如 大 规 模 采 矿 和 伐 木, 跨 境 贸 易 ; 也 为 毒 品 走 私 赌 博 和 贩 卖 人 口 等 非 法 活 动 提 供 了 空 间 这 给 当 地 社 区 的 环 境 和 民 生 带 来 严 重 的 负 面 影 响 同 时, 少 数 民 族 地 区 的 百 姓 也 因 此 产 生 了 新 的 抱 怨 8 10

13 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 武 装 组 织 需 要 寻 找 收 入 来 源 渠 道, 以 维 持 组 织 正 常 运 转 由 于 中 央 政 府 不 愿 为 被 边 缘 化 的 停 火 组 织 提 供 发 展 所 需 的 资 源, 同 时 还 垄 断 合 法 贸 易 渠 道 停 火 组 织 不 得 不 通 过 另 寻 资 金 渠 道, 部 分 就 依 赖 参 与 非 法 经 济 活 动 掸 邦 北 部 某 停 火 组 织 的 前 成 员 称, 合 法 贸 易 都 掌 控 在 缅 甸 中 央 政 府 手 中, 民 族 武 装 组 织 要 参 与 合 法 贸 易 非 常 困 难, 所 以 不 得 不 依 赖 黑 市 贸 易 从 某 种 程 度 上 来 说, 政 府 促 使 了 所 有 的 武 装 组 织 介 入 非 法 贸 易, 因 为 他 们 别 无 选 择 9 也 有 武 装 组 织 和 其 它 强 大 的 非 政 治 角 色 从 缅 甸 的 政 治 动 荡 武 装 组 织 地 位 不 明 地 位 以 及 停 火 协 议 未 来 的 不 确 定 性 中 获 利 ( 主 要 是 经 济 利 益 ) 包 括 地 方 民 兵 和 中 国 泰 国 的 伐 木 公 司 和 毒 品 贸 易 者 缅 甸 的 稳 定 与 民 族 和 解 对 他 们 来 说 是 无 利 可 图 的 少, 开 发 资 源 所 得 的 钱 也 只 有 极 小 部 分 用 于 当 地 社 区 的 发 展 10 (3) 自 然 资 源 开 发 缅 甸 少 数 民 族 边 区 自 然 资 源 丰 富, 包 括 名 贵 硬 木 金 银 翡 翠 和 红 宝 石 等 各 种 宝 石 1988 年, 缅 甸 政 府 开 始 与 反 政 府 武 装 进 行 停 火 谈 判, 同 时 批 准 了 与 泰 国 和 中 国 的 跨 境 贸 易 从 此, 缅 甸 伐 木 业 开 始 得 到 飞 速 发 展 20 世 纪 90 年 代 初, 缅 甸 政 府 首 先 批 准 了 与 泰 国 进 行 边 贸 21 世 纪 初, 缅 中 边 贸 也 合 法 化 泰 国 和 中 国 公 司 砍 伐 了 大 量 高 价 值 的 木 材, 包 括 政 府 和 原 住 民 森 林 保 护 区 内 的 林 木 随 着 本 国 森 林 保 护 法 的 实 施, 泰 国 和 中 国 的 对 外 自 然 资 源 需 求 持 续 大 量 上 涨 此 外, 缅 甸 国 力 弱 小 导 致 了 各 级 军 队 和 政 府 官 员 以 及 停 火 组 织 高 层 的 腐 败 结 果, 自 然 资 源 被 过 度 开 采 并 以 低 价 通 过 边 境 出 售 至 泰 国 和 中 国 外 国 公 司 和 当 地 政 府 从 中 获 取 暴 利, 但 当 地 人 的 就 业 机 会 却 很 2006 年 5 月, 中 国 颁 布 法 令, 暂 停 滇 缅 原 木 边 贸 此 前, 中 国 每 年 经 云 南 从 缅 北 进 口 近 100 万 立 方 11 米 缅 甸 原 木 2009 年, 全 球 见 证 (Global Witness) 组 织 的 一 份 报 告 称, 中 缅 边 境 木 材 贸 易 依 然 存 在, 只 图 : 人 们 在 克 钦 邦 密 支 那 附 近 的 伊 洛 瓦 底 江 淘 金 11

14 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 图 :2011 年 克 钦 邦 色 顿 的 烟 农 在 采 集 鸦 片 12 是 交 易 量 减 少 了 但 边 贸 交 易 量 减 少 可 能 是 因 为 更 13 多 木 材 运 到 仰 光 后, 通 过 政 府 控 制 渠 道 合 法 出 口 在 双 边 禁 止 从 边 境 进 口 缅 甸 木 材 的 同 时, 北 京 和 云 南 政 府 与 缅 甸 当 局 达 成 系 列 协 议, 在 克 钦 邦 和 北 掸 邦 修 14 建 大 规 模 水 电 站 外 国 公 司 开 采 了 缅 甸 大 量 的 矿 产 资 源 大 部 分 是 中 国 企 业, 主 要 雇 用 中 国 劳 动 力, 导 致 当 地 就 业 机 会 流 失, 百 姓 缺 乏 收 入 渠 道 当 地 环 境 也 遭 到 破 坏 中 国 企 业 经 常 向 任 何 愿 意 向 他 们 出 售 矿 产 经 营 权 的 人 购 买 特 许 权, 不 管 是 地 方 军 队 司 令 民 兵 组 织 首 脑 还 是 不 受 政 府 控 制 地 区 的 停 火 组 织 有 些 矿 产 特 许 经 营 权 归 亲 政 府 民 兵 所 有, 主 要 是 政 府 对 他 们 改 变 政 治 立 场 的 奖 励 这 些 企 业 在 开 采 矿 产 资 源 的 过 程 中 使 用 了 有 害 操 作, 如 使 用 有 毒 试 剂 汞 和 水 力 采 矿, 不 仅 严 重 破 坏 了 环 境 还 给 当 地 人 的 健 康 带 来 了 潜 在 的 威 胁 大 型 采 矿 项 目 还 会 导 致 滥 砍 滥 伐 侵 占 土 地 和 破 坏 水 源 等 15 问 题 包 括 金 矿 在 内 的 多 种 矿 产 被 开 采, 通 常 是 未 经 中 央 政 府 监 管, 只 获 得 地 方 政 府 的 许 可 这 些 矿 产 16 的 开 发, 主 要 由 中 国 香 港 和 南 方 省 市 的 商 人 投 资 大 部 分 投 资, 主 要 是 外 国 直 接 投 资 (FDI), 都 流 入 到 资 源 丰 富 的 少 数 民 族 地 区 克 钦 邦 和 掸 邦 是 矿 产 水 电 伐 木 和 近 期 农 业 投 资 的 热 土, 几 乎 都 是 以 中 国 投 资 者 与 当 地 人 合 作 的 方 式 进 行 克 钦 邦 有 大 量 的 玉 石 金 矿 开 采 和 水 电 项 目, 吸 引 了 83 亿 美 元 外 资, 相 当 于 缅 甸 25% 左 右 的 FDI, 位 列 榜 首 紧 随 其 后 的 是 若 开 邦, 油 气 开 采 领 域 投 资 达 75 亿 美 元 ; 掸 邦 以 66 亿 美 元 投 资 排 名 第 三 这 三 个 邦 吸 纳 的 外 资 占 缅 甸 外 资 的 65% 17 然 而, 少 数 民 族 社 区 的 领 导 人 抱 怨, 中 央 政 府 热 衷 开 发 少 数 民 族 地 区 的 自 然 资 源 并 将 其 出 口, 但 获 得 收 入 并 没 有 用 于 发 展 这 些 被 孤 立 和 饱 受 战 争 蹂 躏 的 地 区 此 外, 批 准 这 些 项 目 并 未 与 当 地 百 姓 协 商, 但 他 们 却 要 承 受 由 此 而 来 的 社 会 和 环 境 的 负 面 影 响 他 们 失 去 了 自 然 资 源, 没 有 得 到 任 何 赔 偿, 还 未 从 项 目 中 获 利 从 这 些 项 目 中 得 到 经 济 利 益 的 主 要 是 民 族 武 装 18 中 极 少 数 借 机 利 用 了 其 关 系 的 人 (4) 缅 甸 的 鸦 片 种 植 1989 年 第 一 轮 停 火 协 议 签 署 后, 缅 甸 罂 粟 种 植 面 积 大 幅 增 长 战 火 平 息 使 农 民 不 用 再 担 心 在 从 事 种 植 时 会 遭 遇 枪 击 军 政 府 默 许 ( 至 少 在 最 初 允 许 ) 部 分 停 火 组 织 种 植 和 运 输 鸦 片 缅 甸 那 时 曾 是 世 界 上 最 12

15 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 大 的 鸦 片 生 产 国, 到 1991 年 才 被 阿 富 汗 取 而 代 之 到 2003 年, 缅 甸 90% 的 罂 粟 种 植 在 掸 邦, 其 中 佤 邦 和 果 敢 特 区 就 占 40-50% 19 三 个 阶 段 这 与 东 盟 2015 年 实 现 无 毒 区 的 目 标 不 谋 而 合 但 这 种 不 切 实 际 的 目 标 致 使 该 地 区 的 烟 农 和 吸 毒 21 者 饱 受 压 力 据 联 合 国 毒 品 与 犯 罪 问 题 办 公 室 (UNODC) 数 据, 缅 甸 的 鸦 片 产 量 从 1997 年 的 1676 吨 减 少 到 2006 年 的 315 吨 这 一 时 期 缅 甸 鸦 片 产 量 急 剧 下 降 的 关 键 原 因 是 掸 邦 北 部 的 主 要 停 火 组 织 宣 布 实 行 禁 种 勐 拉 (Mongla) 地 区 的 民 族 民 主 同 盟 军 I (NDAA, 1997), II 果 敢 的 缅 甸 民 族 民 主 同 盟 军 (MNDAA, 2003) 和 佤 III 邦 的 佤 邦 联 合 军 (UWSA, 2005) 先 后 颁 布 禁 种 令 经 过 数 十 年 的 战 争 和 孤 立 后, 这 些 停 火 组 织 希 望 能 得 到 国 际 社 会 的 政 治 认 可 和 用 于 发 展 的 援 助 中 缅 关 系 也 是 缅 甸 罂 粟 种 植 减 少 的 一 个 重 要 原 因 勐 拉 某 组 织 成 员 表 示, 罂 粟 禁 种 主 要 是 因 为 中 国 施 压 20 停 火 组 织 严 格 执 行 禁 种 令, 克 钦 邦 和 掸 邦 其 它 武 装 组 织 的 反 毒 活 动 也 为 禁 毒 做 出 了 有 益 贡 献 克 钦 邦 的 克 钦 独 立 军 (KIO) 和 克 钦 新 民 主 军 (NDA-K) 也 对 已 种 植 的 罂 粟 进 行 了 铲 除, 有 时 它 们 也 和 缅 甸 政 府 联 合 采 取 罂 粟 铲 除 行 动 这 两 个 组 织 铲 除 罂 粟 都 是 因 为 中 国 对 它 们 施 加 了 很 大 的 压 力 政 府 铲 除 罂 粟 的 努 力 可 能 也 一 定 程 度 上 减 少 了 罂 粟 种 植 面 积 1999 年, 缅 甸 政 府 公 布 了 一 项 为 期 15 年 的 罂 粟 根 除 计 划 该 计 划 将 在 不 同 地 区 执 行, 共 包 括 全 球 毒 品 市 场 走 向 是 另 一 个 被 忽 视 但 却 颇 为 重 要 的 因 素 20 世 纪 90 年 代 以 来, 缅 甸 出 产 的 海 洛 因 逐 渐 被 哥 伦 比 亚 和 阿 富 汗 的 海 洛 因 排 挤 出 美 欧 市 场 目 前 缅 甸 生 产 的 所 有 鸦 片 和 海 洛 因 基 本 都 流 入 了 东 南 亚 22 中 国 印 度 澳 大 利 亚 和 日 本 缅 甸 罂 粟 种 植 削 减 的 同 时, 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 (ATS) 尤 其 是 甲 基 苯 丙 胺, 俗 称 麻 黄 碱, 安 非 他 命 类 最 强 的 兴 奋 剂 的 产 量 在 过 去 10 年 中 增 长 迅 猛 虽 然 没 有 确 切 的 统 计 数 据, 但 据 推 测 与 中 国 和 泰 国 临 近 的 缅 甸 边 境 地 区 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 年 产 量 达 数 23 亿 片 缅 甸 生 产 的 大 部 分 鸦 片 海 洛 因 和 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 都 通 过 掸 邦 进 入 中 国 泰 国 和 老 挝 用 于 提 炼 毒 品 的 易 制 毒 化 学 品, 如 乙 酸 酐 ( 海 洛 因 ) 麻 黄 素 和 伪 麻 黄 碱, 并 非 产 自 缅 甸, 而 是 从 泰 国 中 国 和 印 度 走 私 进 口 的 因 利 润 丰 厚, 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 成 了 全 球 增 长 最 快 的 非 法 产 品 之 一 该 地 区 大 量 的 地 方 官 员 警 察 海 关 和 军 官 因 此 沦 陷 于 腐 败 1996 年 以 来, 泰 国 政 府 开 始 打 击 毒 品 生 产, 这 也 是 甲 基 苯 丙 胺 转 移 到 缅 甸 大 规 模 生 产 的 一 个 原 因 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 在 该 地 区 的 兴 起 是 异 位 的 例 证, 即 打 击 某 种 毒 品 ( 鸦 片 和 海 洛 因 ) 可 能 导 致 另 一 种 具 有 同 等 甚 至 更 大 危 害 性 的 毒 品 ( 甲 基 苯 丙 胺 ) 出 现 国 际 压 力 和 国 家 鸦 片 铲 除 行 动 使 金 三 角 的 罂 粟 种 植 和 海 洛 因 产 量 下 降 与 此 同 时, 东 亚 和 东 南 亚 甲 基 苯 丙 胺 市 场 得 到 发 展, 原 鸦 片 和 海 洛 因 生 产 和 消 费 地 转 变 为 新 型 毒 品 产 地 (5) 罂 粟 种 植 新 高 峰 图 : 生 鸦 片 浆 从 罂 粟 果 中 渗 出 近 年 来, 金 三 角 ( 缅 甸 老 挝 和 泰 国 ) 的 罂 粟 种 植 出 现 翻 倍 据 估 计, 缅 甸 的 罂 粟 种 植 面 积 从 2006 年 的 21,500 公 顷 增 长 到 2011 年 的 43,600 公 顷, 鸦 片 产 量 从 吨 上 涨 到 610 吨 据 联 合 国 毒 品 与 犯 罪 问 题 办 公 室 数 据, 缅 甸 2010 年 的 鸦 片 产 量 占 全 球 产 量 的 14%, 而 阿 富 汗 的 份 额 则 占 据 了 全 球 产 量 的 四 分 之 三 2011 年, 缅 甸 的 鸦 片 份 额 下 跌 至 9%-- 但 这 是 由 于 阿 富 汗 罂 25 粟 丰 收 13

16 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 2006 年 以 来 缅 甸 罂 粟 种 植 面 积 稳 步 增 长, 这 表 明 该 地 区 鸦 片 产 量 下 降 的 趋 势 难 以 维 持 罂 粟 主 要 种 植 区 从 佤 邦 和 果 敢 地 区 转 移 到 掸 邦 南 部 和 北 部 联 合 国 毒 品 与 犯 罪 问 题 办 公 室 估 计, 年 间 缅 甸 90% 的 罂 粟 种 植 集 中 在 掸 邦, 其 中 南 部 约 占 50% 2008 年, 掸 邦 南 部 罂 粟 种 植 面 积 为 15,000 公 顷,2011 年 扩 26 大 到 23,300 公 顷 TNI 在 克 钦 邦 的 研 究 人 员 也 报 告 过 近 年 罂 粟 种 植 增 长 的 情 况 毫 无 疑 问, 贫 穷 是 缅 甸 烟 农 种 植 罂 粟 的 决 定 性 因 素 ( 在 老 挝 和 阿 富 汗 等 国 也 一 样 ) 贫 穷 不 仅 是 缺 乏 收 入, 还 包 括 一 系 列 社 会 经 济 和 安 全 因 素, 它 决 定 了 人 是 否 能 有 尊 严 地 生 存 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 简 称 人 权 高 专 办 ) 称, 经 济 匮 乏 缺 乏 收 入 是 大 部 分 贫 穷 定 义 的 标 准 特 征 但 这 没 有 考 虑 到 与 之 相 关 的 社 会 文 化 和 政 治 的 各 个 方 面 贫 穷 不 仅 是 对 经 济 和 物 资 资 源 的 剥 夺, 还 是 对 人 类 尊 严 的 违 背 27 无 论 以 哪 种 标 准 衡 量, 缅 甸 都 是 一 个 贫 穷 国 家, 而 且 按 人 类 发 展 指 数 (HDI) 衡 量 排 名 几 乎 垫 底 28 缅 甸 北 部 是 鸦 片 主 要 种 植 区, 在 被 隔 绝 的 山 区 生 活 着 许 多 少 数 民 族 群 体 他 们 是 缅 甸 最 边 缘 最 贫 困 的 一 个 群 体, 旱 稻 轮 作 依 然 很 普 遍 很 多 家 庭 都 缺 乏 粮 食, 每 年 有 2-6 个 月 处 于 缺 粮 状 态 他 们 种 植 罂 粟 的 主 要 原 因 是 视 其 为 经 济 作 物 与 其 它 作 物 相 比, 重 量 比 上 罂 粟 的 经 济 价 值 更 高, 因 此 也 更 容 易 运 输 到 市 场 中 此 外, 与 其 他 作 物 不 同 的 是 商 人 也 愿 意 到 偏 远 山 区 收 购 鸦 片 烟 农 用 卖 鸦 片 获 得 的 钱 购 买 粮 食 衣 物 和 药 品, 换 取 有 限 的 教 育 和 就 医 机 会 鸦 片 还 能 使 烟 农 提 前 从 收 购 者 那 支 取 预 定 金, 以 解 燃 眉 之 急 生 鸦 片 既 能 当 现 金, 也 能 用 作 储 蓄 同 时, 鸦 片 还 有 私 人 用 途, 过 去 常 用 于 待 客 和 庆 典, 如 婚 礼 和 葬 礼, 并 与 精 神 崇 拜 相 关 另 外, 鸦 片 被 用 来 治 疗 各 种 疾 病, 在 医 疗 卫 生 条 件 很 差 的 地 区 显 得 尤 为 重 要 这 些 社 会 群 体 非 常 脆 弱, 缺 乏 应 对 机 制, 抵 抗 外 部 因 素 侵 扰 的 能 力 很 差 他 们 也 缺 少 其 它 收 入 来 源, 因 而 从 长 期 来 看, 在 这 样 的 状 态 下 任 何 罂 粟 禁 种 都 无 法 取 得 最 终 胜 利 停 火 组 织 的 禁 种 令 得 到 严 格 执 行 在 进 行 替 代 种 植 过 程 中, 停 火 组 织 只 集 中 引 入 了 中 国 罂 粟 替 代 种 植 项 目 支 持 的 单 一 作 物 种 植 园 正 如 本 报 告 所 指 出 的, 从 中 获 利 的 并 不 是 ( 前 ) 罂 粟 种 植 社 区, 而 是 中 国 商 人 和 缅 甸 地 方 政 府 因 而, 它 们 只 会 让 当 地 社 区 进 一 步 被 边 缘 化 国 际 非 政 府 组 织 和 联 合 国 机 构 目 前 开 展 干 预 为 农 民 提 供 可 持 续 的 替 代 生 计 选 择, 以 缓 解 罂 粟 禁 种 对 他 们 生 活 的 不 利 影 响, 但 远 远 不 够, 而 且 只 是 为 了 防 止 人 道 主 义 危 机 采 取 的 应 急 回 应 (6) 毒 品 与 冲 突 长 达 数 十 年 的 内 战 和 缅 甸 政 府 解 决 民 族 冲 突 的 乏 力 是 导 致 罂 粟 种 植 蔓 延 的 主 要 原 因 陷 入 冲 突 的 各 方 或 多 或 少 都 卷 入 了 非 法 经 济 活 动, 以 获 取 钱 财 武 装 自 己 直 到 20 世 纪 80 年 代 末, 缅 泰 边 境 地 区 大 部 分 叛 乱 组 织 的 活 动 经 费 还 严 重 依 赖 收 取 货 物 过 路 费 克 伦 民 族 联 盟 (KNU) 就 从 中 攫 取 了 大 量 资 金, 但 它 同 时 明 29 令 禁 止 本 组 织 人 员 使 用 毒 品 或 从 事 毒 品 贸 易 但 对 掸 邦 和 克 钦 邦 的 武 装 组 织 来 说, 禁 止 从 事 毒 品 贸 易 很 难 为 他 们 提 供 情 报 食 物 税 收 兵 源 的 当 地 百 姓 都 依 赖 于 鸦 片 作 为 经 济 作 物 强 硬 的 禁 毒 政 策 可 能 使 这 些 组 织 陷 入 与 其 它 武 装 组 织 的 冲 突, 即 便 它 们 都 有 反 政 府 的 同 一 立 场 掸 邦 大 部 分 的 武 装 组 织 都 依 赖 鸦 片 贸 易 获 取 收 入, 通 过 向 烟 农 征 税 ( 一 般 是 以 物 代 款 ) 为 鸦 片 运 送 提 供 护 卫 为 海 洛 因 加 工 厂 提 供 庇 护, 或 者 在 向 泰 国 走 私 的 重 要 路 线 上 设 置 收 费 关 卡 对 部 分 武 装 组 织 来 说, 毒 品 贸 易 甚 至 取 代 了 最 初 的 政 治 诉 求, 成 为 更 重 要 的 目 标 即 便 是 政 治 目 标 极 为 明 确 的 组 织, 毒 品 贸 易 与 政 治 利 益 也 已 相 互 交 织 在 一 起 近 年 来, 掸 邦 南 部 和 克 耶 邦 的 罂 粟 种 植 增 长 也 与 冲 突 不 无 关 系 因 为 政 治 动 荡, 掸 邦 南 部 和 克 耶 邦 的 罂 粟 种 植 面 积 很 广 当 地 非 政 府 组 织 的 一 位 代 表 称, 尚 未 平 息 的 动 乱 使 该 地 区 百 姓 生 活 极 为 困 难 农 民 能 种 植 的 作 物 只 有 罂 粟, 因 为 它 可 以 在 偏 远 山 区 生 长, 不 受 战 火 影 响 此 外, 其 它 作 物 价 格 低 廉, 鸦 片 却 能 卖 上 好 价 钱 30 另 一 位 掸 邦 南 部 的 当 地 非 政 府 组 织 的 工 作 人 员 补 充 道, 冲 突 土 地 贫 瘠 加 之 缺 乏 工 作 机 会, 百 姓 的 生 活 非 常 不 易, 不 得 不 种 植 鸦 片 鸦 片 种 植 面 积 增 加 也 是 因 为 其 它 农 作 物 价 格 下 跌, 如 大 蒜, 而 鸦 片 价 格 却 在 上 涨 31 掸 邦 北 部 某 停 火 组 织 的 前 成 员 表 示, 掸 邦 是 缅 14

17 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 一 份 更 早 的 关 于 中 缅 毒 品 走 私 的 研 究 认 为, 大 部 分 毒 品 走 私 犯 教 育 程 度 低, 缺 乏 就 业 技 能 和 谋 生 能 力 实 际 上, 大 多 数 毒 品 贩 运 者 并 不 是 黑 帮 团 伙 或 是 恐 怖 组 织 成 员, 而 是 和 家 人 朋 友 或 其 他 自 己 信 任 的 人 一 起 参 与 毒 品 贩 卖 活 动 的 铤 而 走 险 者 35 研 究 发 现, 中 缅 毒 品 走 私 模 式 在 过 去 几 十 年 来 出 现 了 很 大 变 化 从 小 部 分 人 进 行 大 批 量 毒 品 走 私 演 变 为 大 量 的 个 体 毒 贩 进 行 小 量 的 毒 品 走 私 这 些 带 货 的 人 被 称 作 骡 子, 他 们 通 常 并 不 知 道 自 己 的 幕 后 老 板 是 谁 36 图 : 掸 邦 2005 年 禁 种 前 的 罂 粟 地 甸 武 装 组 织 最 多 的 地 区, 要 解 决 毒 品 问 题 很 难 它 们 大 部 分 都 需 要 资 金 支 持 武 装 斗 争, 而 毒 品 是 大 部 分 组 织 换 取 装 备 弹 药 制 服 和 食 品 的 收 入 来 源 缅 甸 毒 贩 武 装 组 织 和 外 国 商 人 之 间 有 着 密 切 联 系 他 还 说, 缅 甸 的 毒 贩 只 有 从 中 国 等 国 的 外 来 商 人 那 里 得 到 钱 才 能 扩 大 在 国 内 的 贸 易 来 自 国 外 的 强 大 经 济 支 撑, 使 缅 甸 毒 品 贸 易 难 以 根 除 32 谁 是 毒 品 贸 易 的 罪 魁 祸 首? 这 个 问 题 有 着 不 同 的 答 案, 并 通 常 会 带 有 政 治 倾 向 如 果 有 人 将 过 错 完 全 归 于 某 一 方, 通 常 是 出 于 政 治 目 的 而 不 是 基 于 什 么 确 凿 证 据 33 一 份 关 于 金 三 角 毒 品 贸 易 的 研 究 表 明, 三 合 会 等 中 国 传 统 犯 罪 组 织 目 前 并 不 是 东 南 亚 毒 品 贸 易 中 的 主 要 角 色 中 国 出 现 了 新 生 代 的 犯 罪 团 伙, 它 们 不 仅 参 与 毒 品 走 私, 还 涉 及 洗 钱 和 贩 卖 人 口 最 有 趣 的 一 个 现 象 是, 不 仅 有 专 业 的 罪 犯, 同 时 一 些 合 法 商 人 也 会 乘 机 铤 而 走 险 34 毒 品 贸 易 利 润 极 为 丰 厚 显 然 这 一 区 域 内 各 国 官 方 高 层 的 腐 败 和 涉 毒 在 毒 品 贸 易 中 扮 演 了 重 要 角 色 有 证 据 表 明 缅 甸 政 府 军 ( 塔 玛 都,Tatmadaw) 部 队 和 司 令 也 参 与 了 毒 品 贸 易 比 如,TNI 在 掸 邦 的 研 究 发 现, 包 括 政 府 军 队 在 内 的 冲 突 各 方 都 对 烟 农 征 税 年, 美 国 国 会 称, 缅 甸 没 有 尽 到 国 际 反 毒 义 务, 包 括 未 能 调 查 和 起 诉 收 受 毒 品 贿 赂 的 高 级 军 官 38 流 亡 媒 体 也 公 开 证 据, 证 明 政 府 军 队 参 与 了 毒 品 贸 易 39 (7) 战 争 还 是 和 平? 2009 年 8 月, 经 过 数 天 激 战 后, 缅 甸 政 府 军 占 领 了 位 于 中 缅 边 境 掸 邦 北 部 的 果 敢 地 区 冲 突 中, 果 敢 军 的 一 个 派 别 倒 向 了 政 府 军, 并 最 终 被 授 予 了 有 名 无 实 的 果 敢 的 管 理 权 果 敢 事 件 标 志 着 政 府 军 和 缅 甸 民 族 民 主 同 盟 军 (Myanmar National Democratic Alliance Army, MNDAA) 签 署 了 20 年 的 停 火 协 议 失 效 后 者 曾 是 20 世 纪 80 年 代 末 首 个 与 政 府 签 订 停 火 协 议 的 武 装 组 织 缅 北 战 火 重 燃, 其 它 停 火 组 织 对 局 势 发 展 纷 纷 持 观 望 态 度, 时 刻 保 持 高 度 警 惕 40 缅 甸 军 方 在 果 敢 的 战 略 具 有 持 续 性 它 并 没 有 同 时 对 所 有 的 停 火 组 织 都 采 取 强 硬 态 度, 而 是 各 个 击 破, 通 过 军 事 政 治 和 经 济 手 段 削 弱 它 们 同 时, 军 方 还 注 重 采 取 分 化 攻 势 一 旦 反 对 武 装 内 部 出 现 分 歧, 它 会 立 即 站 到 分 裂 势 力 的 一 边, 激 化 内 讧 果 敢 局 势 紧 张 是 因 军 政 府 要 把 停 火 组 织 整 编 为 边 防 军 (BGF) 按 照 政 府 的 改 编 计 划, 停 火 组 织 力 量 被 分 割 成 以 326 人 为 单 位 的 边 防 军 此 举 将 有 效 打 破 现 有 的 少 数 民 族 管 理 和 军 队 结 构 所 有 边 防 营 都 将 直 15

18 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 图 : 生 鸦 片 与 旧 银 币 接 听 命 于 政 府 军 队, 从 而 瓦 解 停 火 组 织, 进 一 步 削 弱 它 们 的 力 量 41 停 火 组 织 对 边 防 军 改 编 计 划 的 普 遍 反 对 使 停 火 组 织 的 前 途 更 加 难 以 预 测 和 平 整 编 能 否 成 为 民 族 问 题 有 效 的 政 治 解 决 途 径? 缅 甸 政 府 先 后 几 次 向 停 火 组 织 下 达 接 受 改 编 计 划 的 最 后 通 牒, 最 后 期 限 定 于 2010 年 9 月 1 日 缅 甸 政 府 代 表 称, 在 最 后 期 限 前 没 有 接 收 改 编 的 停 火 组 织, 政 府 与 其 之 间 的 停 火 协 议 将 自 动 失 效 只 有 规 模 较 小 的 停 火 组 织 同 意 接 收 改 编 计 划 在 掸 邦, 实 力 被 削 弱 的 果 敢 MNDAA 新 领 导 层 答 应 整 编 为 边 防 军 1006 营 在 克 钦 邦, 克 钦 新 民 主 军 被 改 编 为 3 个 边 防 军 营 ( ) 一 些 其 它 停 火 组 织 或 它 们 的 部 分 力 量 改 组 成 民 兵, 包 括 克 钦 邦 的 拉 望 民 兵 组 织 ( 之 前 被 称 作 叛 乱 抵 抗 军,RRF) 和 拉 萨 望 佤 和 平 组 织 (Lasawng Awng Wa Peace Group, 从 KIO 中 分 离 出 ); 掸 邦 的 克 钦 保 卫 军 (Kachin Defence Army, KDA) 崩 龙 邦 解 放 军 (Palaung State Liberation Army, PSLA) 北 掸 军 的 第 3 和 第 7 旅 勃 欧 民 族 组 织 (Pao National Organization, PNO) 和 蒙 泰 军 和 平 组 织 (Mong Tai Army Peace Group) 42 然 而, 包 括 克 钦 独 立 组 织 和 掸 邦 的 佤 联 军 在 内 的 较 大 武 装 组 织 拒 绝 接 收 边 防 军 改 编 计 划 随 之, 它 们 与 政 府 的 联 系 被 中 断, 还 面 临 着 政 府 控 制 区 的 经 济 隔 绝 所 有 政 府 人 员, 包 括 医 生 护 士 和 老 师, 都 从 佤 邦 和 勐 拉 地 区 撤 离 国 际 非 政 府 组 织 和 联 合 国 机 构 无 法 继 续 开 展 工 作, 不 得 不 将 非 缅 籍 工 作 者 撤 出 43 此 外, 缅 甸 选 举 委 员 会 拒 绝 让 3 个 克 钦 政 党 以 及 与 这 些 停 火 组 织 有 关 的 克 钦 个 人 竞 选 者 注 册 44, 最 终, 选 举 没 有 在 克 钦 独 立 组 织 佤 联 军 和 勐 拉 掸 东 同 盟 军 的 控 制 区 内 举 行 (8) 缅 甸 新 政 治 格 局 2011 年 见 证 了 缅 甸 新 政 治 体 系 的 形 成 2008 年, 缅 甸 通 过 了 新 宪 法 ;2010 年 11 月 举 行 大 选, 国 家 和 平 与 发 展 委 员 会 (SPDC, 简 称 和 发 委, 军 政 府 代 名 16

19 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 词 ) 随 之 解 散 2011 年 3 月, 前 和 发 委 成 员 将 军 吴 登 盛 就 职 总 统, 受 军 队 支 持 的 新 政 府 正 式 接 管 缅 甸 政 权 反 对 党 和 外 国 政 府 指 责 缅 甸 2010 年 的 大 选 投 票 存 在 欺 诈 行 为, 既 不 公 平 也 不 公 正 此 外, 选 举 法 和 注 册 流 程 明 显 有 利 于 受 军 队 支 持 的 联 邦 巩 固 与 发 展 党 (USDP, 简 称 巩 发 党 ), 并 给 反 对 党 设 置 了 诸 多 障 碍, 如 注 册 制 度 严 格 候 选 人 注 册 费 用 高 昂 和 政 党 成 立 及 竞 选 活 动 时 间 有 限 等 45 目 前, 缅 甸 政 治 体 系 首 次 设 立 了 地 区 性 议 会 和 政 府 从 国 家 层 面 来 看, 巩 发 党 赢 得 了 75% 的 席 位, 在 上 议 院 和 下 议 院 都 占 据 了 主 导 权 因 而, 它 也 同 时 掌 握 了 立 法 权 缅 甸 各 级 立 法 机 构 中 有 25% 席 位 是 为 军 方 候 选 人 预 留 的, 他 们 很 可 能 支 持 巩 发 党 的 政 策 46 从 地 区 层 面 来 看, 巩 发 党 在 以 缅 族 为 主 的 7 个 省 也 处 于 上 风 ( 拥 有 超 过 80% 的 选 举 席 位, 占 总 席 位 的 60% 以 上 ) 在 少 数 民 族 邦 区, 巩 发 党 仍 占 最 多 席 位, 但 优 势 却 不 那 么 明 显 在 若 开 钦 掸 克 伦 和 孟 邦 的 地 方 议 会 中, 少 数 民 族 政 府 拥 有 约 25% 的 席 位 47 新 地 方 政 府 的 所 有 关 键 职 位 也 都 被 巩 发 党 掌 控 着 不 过, 地 方 政 府 的 部 分 职 务 由 少 数 民 族 政 党 成 员 担 任, 如 社 会 事 务 ( 包 括 教 育 卫 生 宗 教 和 文 化 ) 基 础 设 施 和 工 业 48 虽 然 新 成 立 的 地 方 政 府 权 力 有 限, 但 也 是 少 数 民 族 地 区 去 中 央 集 权 化 的 进 步 他 们 在 土 地 分 配 小 额 和 小 型 企 业 贷 款 农 业 信 贷 文 化 事 务 和 市 政 等 重 要 领 域 拥 有 实 权 49 目 前, 还 不 清 楚 地 方 议 会 和 政 府 能 在 规 范 外 资 促 进 可 持 续 发 展 和 保 护 当 地 人 利 益 方 面 做 些 什 么 一 些 民 族 武 装 组 织 代 表 认 为, 政 府 军 与 北 掸 邦 军 和 克 钦 独 立 组 织 再 度 交 火 是 为 了 将 它 们 清 除 出 重 要 资 源 开 发 项 目 的 战 略 地 区, 如 从 孟 加 拉 湾 经 过 掸 邦 北 部 至 云 南 省 的 中 缅 油 气 管 道 51 克 钦 邦 出 现 交 火 的 起 因 是, 政 府 军 在 靠 近 中 国 水 电 项 目 的 桑 钢 (Sangang) 地 区 袭 击 了 克 钦 独 立 组 织 的 两 个 哨 岗 克 钦 独 立 组 织 呼 吁 政 府 停 火, 但 冲 突 未 停 止 到 2011 年 6 月 12 日, 克 钦 独 立 组 织 也 下 命 令 向 政 府 军 进 攻 克 钦 独 立 组 织 之 所 以 做 出 进 攻 的 决 定, 除 哨 岗 受 到 攻 击 外, 还 因 为 边 防 军 整 编 和 缅 甸 政 府 拒 绝 让 可 信 的 克 钦 政 党 参 加 2010 年 大 选 克 钦 独 立 组 织 也 很 关 注 政 府 允 许 中 国 在 克 钦 人 居 住 区 修 建 一 系 列 水 电 大 坝 的 计 划 这 些 战 略 性 地 区 近 期 爆 发 武 力 冲 突 的 背 后 有 着 很 明 显 的 政 治 因 素, 资 源 与 民 族 冲 突 间 的 关 系 也 不 容 忽 视 2011 年 9 月 6 日, 缅 甸 政 府 与 最 大 的 武 装 组 织 佤 联 军 签 署 了 停 火 协 议 协 议 除 承 认 现 状 外, 并 未 取 得 任 何 政 治 进 展 52 第 二 天, 与 佤 联 军 相 邻 关 系 密 切 但 实 力 较 小 的 勐 拉 掸 东 同 盟 军 也 和 政 府 签 署 了 类 似 协 议 根 据 协 议 精 神,2011 年 10 月 1 日, 佤 联 军 代 表 团 访 问 了 内 比 都 双 方 达 成 进 一 步 共 识, 政 府 卫 生 和 教 育 部 门 人 员 可 以 重 返 佤 邦, 国 际 机 构 继 续 为 前 罂 粟 种 植 区 提 供 帮 助 有 消 息 称, 双 方 口 头 协 议 还 规 定, 佤 联 军 可 以 继 续 保 持 与 中 国 的 联 系 53 这 似 乎 是 为 佤 邦 的 中 方 投 资 提 供 了 安 全 保 障 2009 年 果 敢 事 件 后, 中 国 政 府 迅 即 表 示, 希 望 缅 甸 政 府 维 护 边 境 地 区 的 稳 定, 保 护 中 国 公 民 的 人 身 安 全, 尊 重 和 保 护 中 国 在 缅 投 资 月 28 日, 缅 甸 政 府 代 表 团 访 问 佤 邦 双 方 在 6 个 方 面 达 成 一 致, 包 括 重 申 之 前 的 协 议 发 展 佤 邦 改 善 教 育 和 医 疗 服 务 等 同 时, 协 议 还 表 示 将 继 续 就 佤 联 军 地 区 代 表 参 与 新 国 会 体 系 进 行 磋 商 55 (9)2011 年 以 来 的 政 府 与 少 数 民 族 组 织 关 系 2011 年 3 月, 因 北 掸 邦 军 (SSA-N) 拒 绝 接 收 边 防 军 整 编 计 划, 政 府 军 对 其 发 起 了 武 力 攻 击 北 掸 邦 军 目 前 自 称 为 掸 邦 进 步 党 / 掸 邦 军 (SSPP/SSA) 三 个 月 后, 政 府 军 在 6 月 攻 击 了 克 钦 独 立 组 织 地 盘, 自 此 克 钦 邦 也 爆 发 战 斗 50 克 钦 独 立 组 织 和 政 府 代 表 团 举 行 过 几 次 会 谈 截 至 本 报 告 撰 文, 双 边 尚 未 达 成 任 何 和 平 协 议 2011 年 11 月 日, 铁 道 部 部 长 吴 昂 敏 与 主 要 民 族 武 装 组 织 举 行 会 谈 包 括 未 停 火 的 克 伦 民 族 联 盟 克 伦 尼 民 族 进 步 党 南 掸 邦 军 钦 民 族 阵 线 以 及 与 和 发 委 签 署 过 停 火 协 议 克 钦 独 立 组 织 等 民 地 武 参 与 了 该 次 会 谈 新 孟 邦 党 拒 绝 参 加 会 谈, 称 它 只 会 以 各 民 族 联 合 联 邦 委 员 会 (United Nationalities Federal Council, UNFC) 成 员 的 身 份 与 政 府 对 话 该 委 员 会 于 2010 年 10 月 成 立, 包 括 克 钦 独 立 组 织 北 掸 邦 军 新 孟 邦 党 以 及 没 有 签 署 停 火 协 议 的 克 伦 民 族 联 盟 克 伦 尼 民 族 17

20 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 图 : 佤 邦 北 部 勐 冒 (Mong Mao) 地 区 的 集 市 18

21 1 缅 北 的 自 然 资 源 毒 品 和 冲 突 进 步 党 钦 民 族 阵 线, 是 反 政 府 武 装 与 政 府 就 政 治 进 程 进 行 联 合 谈 判 的 平 台 联 盟 最 初 坚 持 只 作 为 一 个 整 体 与 政 府 开 展 谈 判, 但 最 终 所 有 成 员 组 织 都 单 独 与 政 府 进 行 了 双 边 谈 判 截 至 2012 年 2 月, 除 克 钦 独 立 组 织 外 的 大 部 分 组 织 都 与 登 盛 政 府 的 代 表 签 订 了 初 步 和 平 协 议 为 推 动 和 平, 新 政 府 做 了 很 多 积 极 努 力, 采 取 了 与 军 政 府 不 同 的 措 施 新 政 府 表 现 出 和 所 有 武 装 反 对 派 进 行 和 谈 的 诚 意, 包 括 南 掸 邦 军 而 军 政 府 是 拒 绝 与 南 掸 邦 军 进 行 和 谈 的 登 盛 政 府 派 出 与 民 族 武 装 和 谈 的 代 表 所 起 的 作 用 和 他 们 肩 负 的 任 务 让 人 颇 觉 困 惑 吴 昂 栋 (U Aung Thaung) 是 国 家 层 面 和 谈 小 组 的 组 长, 吴 登 佐 (U Thein Zaw) 是 副 组 长, 他 们 都 是 前 政 府 部 长 和 现 巩 发 党 的 代 表 56 在 民 族 武 装 组 织 看 来, 他 们 属 于 强 硬 派, 并 不 值 得 信 任 因 此, 登 盛 总 统 后 来 又 指 派 了 铁 道 部 长 吴 昂 敏 作 为 政 府 与 民 族 武 装 组 织 和 谈 的 另 一 位 代 表 吴 昂 敏 直 接 向 总 统 负 责, 是 民 族 武 装 组 织 与 总 统 直 接 沟 通 的 渠 道 通 过 努 力, 他 与 民 族 武 装 组 织 建 立 了 信 任 和 良 好 的 个 人 关 系 在 和 谈 中, 他 营 造 了 积 极 良 好 的 磋 商 氛 围 在 11 月 的 会 谈 中, 政 府 代 表 声 明, 边 防 军 改 编 计 划 已 经 是 过 去 式, 不 在 和 谈 范 围 之 列 他 们 也 承 认 之 前 的 停 火 并 不 成 功, 因 为 没 有 给 百 姓 带 来 实 惠 最 重 要 的 是, 政 府 向 民 族 武 装 组 织 承 诺, 就 社 会 经 济 复 苏 / 发 展 计 划 进 行 国 家 层 面 的 商 讨, 最 终 召 开 类 似 彬 龙 会 议 的 全 国 性 会 议 年 的 彬 龙 会 议 促 成 了 彬 龙 协 议 的 签 署, 部 分 少 数 民 族 ( 掸 克 钦 和 钦 ) 代 表 与 昂 山 ( 反 对 派 领 导 人 昂 山 素 季 的 父 亲 ) 领 导 的 缅 甸 民 族 运 动 代 表 就 建 立 缅 甸 联 邦 达 成 一 致 缅 甸 现 行 的 政 治 体 系 是 由 丹 瑞 大 将 领 导 的 军 政 府 制 定 的, 这 就 意 味 着, 在 可 预 见 的 未 来 国 家 政 权 仍 将 掌 控 在 军 人 手 中 所 有 的 立 法 机 构 ( 上 议 院 下 议 院 和 地 方 议 会 ) 都 为 军 人 保 留 了 25% 的 席 位, 还 有 3 名 部 长 由 军 人 出 任 过 去, 军 政 府 在 政 治 上 排 挤 少 数 民 族, 促 使 少 数 民 族 地 区 朝 国 民 经 济 军 事 化 发 展, 导 致 民 族 冲 突 愈 演 愈 烈 58 新 政 府 希 望 突 破 以 往 政 策 的 制 约, 愿 意 和 武 装 反 对 派 达 成 和 平 协 议 不 过, 只 有 真 正 的 政 治 对 话 才 会 带 来 和 平 民 主 和 发 展 2012 年 2 月, 克 钦 邦 和 掸 邦 北 部 的 冲 突 仍 在 持 续 这 进 一 步 说 明, 持 久 的 和 平 尚 未 到 来 自 独 立 以 来, 内 战 就 一 直 困 扰 着 缅 甸 结 束 内 战, 不 可 能 一 蹴 而 就 不 同 的 民 族 武 装 组 织 和 政 府 之 间 签 订 停 火 协 议 是 结 束 内 战 最 重 要 的 第 一 步 然 而 为 结 束 冲 突, 实 现 真 正 意 义 上 的 和 平, 目 前 的 谈 判 不 能 仅 限 于 达 成 新 的 停 火 协 议 和 谈 的 进 程 应 伴 随 着 全 国 范 围 内 的 政 治 对 话, 少 数 民 族 的 不 满 和 愿 望 得 到 倾 听 和 回 应 如 若 不 然, 当 前 的 改 革 将 受 到 影 响, 冲 突 必 将 持 续 59 此 外, 签 订 和 平 协 议 之 后, 冲 突 地 区 的 社 会 经 济 复 苏 和 发 展 计 划 受 到 更 多 关 注 因 为 过 去 20 年 来 的 经 济 发 展 模 式 给 民 族 地 区 带 来 了 严 重 的 环 境 破 坏 和 民 生 问 题 I 中 国 国 内 通 称 为 掸 东 同 盟 军 译 者 注 II 中 国 国 内 通 称 为 果 敢 同 盟 军 译 者 注 III 一 般 简 称 佤 联 军 译 者 注 (10) 持 久 的 改 革? 吴 登 盛 总 统 着 手 制 定 了 一 份 改 革 议 程, 决 心 在 新 政 府 执 政 后 实 施 实 质 性 的 长 期 的 政 治 经 济 改 革 所 有 利 益 相 关 方 对 这 些 急 需 的 改 革 持 欢 迎 态 度 但 目 前 尚 不 可 知 改 革 将 带 来 怎 样 的 政 治 经 济 和 社 会 变 化, 如 何 真 正 惠 及 包 括 边 境 地 区 百 姓 在 内 的 全 体 国 民 19

22 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 2 中 国 的 内 外 禁 毒 战 争 (1) 中 国 毒 情 中 国 将 毒 品 生 产 与 消 费 以 及 艾 滋 病 等 相 关 传 染 性 疾 病 视 作 严 重 的 安 全 和 健 康 问 题, 并 将 其 归 为 非 传 统 安 全 威 胁 中 国 毗 邻 世 界 上 两 大 鸦 片 和 海 洛 因 毒 品 产 地, 金 三 角 ( 缅 甸 老 挝 和 泰 国 ) 和 金 新 月 ( 阿 富 汗 巴 基 斯 坦 和 伊 朗 ) 中 国 市 场 上 的 鸦 片 和 海 洛 因 大 部 分 来 自 缅 甸 一 些 产 自 缅 甸 的 甲 基 苯 丙 胺 也 流 入 中 国, 尤 其 是 云 南 不 过, 中 国 本 身 也 是 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 的 主 要 生 产 国, 特 别 是 冰 毒 目 前, 缅 甸 未 生 产 冰 毒 世 纪 90 年 代 以 来, 中 国 消 费 的 海 洛 因 和 甲 基 苯 丙 胺 大 量 增 长 海 洛 因 和 甲 基 苯 丙 胺 药 片 从 与 缅 甸 相 邻 的 云 南 扩 散 到 全 国 各 地 与 此 同 时, 主 要 在 中 国 东 部 沿 海 福 建 和 广 东 生 产 的 冰 毒 也 开 始 西 扩 20 世 纪 80 年 代, 中 国 大 部 分 吸 毒 者 都 是 云 南 和 广 西 边 境 地 区 的 农 民 然 而,90 年 代 以 来 情 况 出 现 了 很 大 变 化 目 前, 城 市 青 年 是 中 国 的 吸 毒 群 体 主 力, 他 们 大 部 分 教 育 程 度 低, 缺 乏 谋 生 技 能 61 中 国 吸 毒 人 员 总 数 缺 乏 可 靠 的 数 据 统 计, 相 关 数 据 也 存 在 差 异 但 从 总 体 趋 势 上 来 看, 过 去 20 年 来 中 国 的 吸 毒 人 数, 尤 其 是 海 洛 因 注 射 者, 增 长 迅 猛 据 中 国 官 方 统 计, 吸 毒 人 数 从 1990 年 的 7 万 增 加 到 2004 年 的 114 万 而 且, 这 还 只 是 登 记 在 册 的 人 数, 实 际 62 数 目 更 高 大 部 分 人 吸 食 海 洛 因, 63 并 常 与 其 它 药 物 混 合 使 用, 主 要 是 阿 片 类 处 方 ( 如 杜 冷 丁 和 曲 马 多 ) 据 国 际 降 低 危 害 协 会 (International Harm Reduction Association) 统 计,2010 年 中 国 注 射 吸 毒 人 数 接 近 250 万 其 中, 估 计 有 12% 的 人 携 带 艾 滋 病 毒 64 另 有 针 对 中 国 毒 品 政 策 和 执 行 的 研 究 报 告 发 现, 中 国 登 记 在 册 的 吸 毒 人 数 从 1988 年 的 5 万 增 加 到 2007 年 的 90 万, 其 中 近 75 万 为 海 洛 因 吸 食 者 该 报 告 估 计, 中 国 非 官 方 统 计 的 毒 品 成 瘾 者 人 数 为 600 万 至 1,200 万 人 该 研 究 称, 毒 品 使 用 和 走 私 在 云 南 和 广 东 再 度 兴 起, 是 因 为 这 些 省 具 有 吸 烟 和 吸 食 鸦 片 的 历 史 传 统, 而 且 与 缅 甸 泰 国 和 老 挝 等 毒 品 生 产 国 地 理 邻 近 65 中 国 的 大 部 分 研 究 并 没 有 弄 清 楚 毒 品 使 用 的 实 20

23 2 中 国 的 内 外 禁 毒 战 争 质 越 来 越 多 的 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 的 使 用 也 没 有 记 录 和 纳 入 官 方 统 计 范 围 66 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 使 用 大 量 增 长, 尤 其 是 在 东 部 沿 海 城 市, 有 超 过 海 洛 因 的 势 头 年 轻 的 吸 毒 者 偏 好 安 非 他 命 类 兴 奋 剂, 而 年 纪 较 大 的 则 喜 欢 海 洛 因 中 国 的 经 济 已 经 从 以 农 业 为 主 转 向 了 以 城 市 工 业 为 基 础 的 市 场 经 济, 安 非 他 命 类 兴 奋 68 剂 的 泛 滥 与 国 家 社 会 经 济 变 革 不 无 关 系 虽 然 中 国 的 海 洛 因 吸 食 者 也 保 持 增 长, 但 与 其 它 毒 品 使 用 者 相 比, 增 速 较 为 缓 慢 68 (2)HIV/AIDS 人 数 上 升 不 安 全 行 为 如 注 射 吸 毒 者 (IDU) 共 用 针 管 使 艾 滋 病 广 泛 传 播, 这 种 趋 势 从 云 南 蔓 延 至 整 个 中 国 1989 年, 靠 近 缅 甸 的 边 贸 小 城 瑞 丽 的 注 射 吸 毒 者 中 出 现 了 中 国 首 次 艾 滋 病 大 爆 发 到 2002 年, 全 国 31 个 省 区 的 注 射 吸 毒 者 中 都 发 现 了 艾 滋 病 盛 行 现 象 云 南 是 中 国 毒 情 最 为 严 重 的 省 份, 因 而 备 受 外 界 关 注 69 在 此 形 势 下, 中 国 政 府 开 始 采 取 实 用 性 方 法, 针 对 吸 毒 者 开 展 降 低 危 害 措 施, 如 使 用 美 沙 酮 治 疗 法, 开 展 针 具 交 换 与 此 同 时, 中 国 坚 持 严 惩 机 制, 处 决 毒 贩 并 强 行 将 瘾 君 子 关 入 戒 毒 所 国 家 禁 毒 委 表 示 : 2007 年, 公 安 部 发 现 并 惩 处 了 12.2 万 复 吸 人 员, 逮 捕 了 3,000 多 名 毒 贩 国 家 禁 毒 委 报 告 称, 截 至 2007 年 11 月 底, 共 有 25 万 吸 毒 者 在 戒 毒 所 接 受 治 疗, 其 中 6 万 多 名 被 劳 动 改 造 年, 中 国 戒 毒 所 新 增 的 戒 毒 人 员 超 过 17.3 万 71 通 过 减 少 邻 国 罂 粟 种 植 来 解 决 中 国 国 内 的 吸 毒 问 题 是 不 现 实 的 过 去 50 年 来, 全 球 鸦 片 产 量 激 增 1970 至 2000 年 间, 鸦 片 年 产 量 为 4,000-5,000 吨 ; 而 过 去 10 年 中, 鸦 片 年 产 量 已 达 到 7,000-8,000 吨 随 着 需 求 的 上 涨, 罂 粟 种 植 并 没 有 消 失, 而 是 转 移 至 其 它 地 区 或 国 家 这 就 是 所 谓 的 气 球 效 应 因 而, 减 少 全 球 鸦 片 产 量 的 努 力 只 是 徒 劳 此 外, 国 内 产 的 甲 基 苯 丙 胺 在 中 国 消 费 毒 品 中 的 比 重 越 来 越 大 这 类 新 型 毒 品 与 境 外 罂 粟 种 植 毫 不 相 干 吸 食 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 与 艾 滋 病 和 肝 炎 的 传 播 密 切 关 联, 主 要 是 吸 食 者 的 危 险 行 为 和 不 安 全 性 行 为 增 加 导 致 虽 然 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 带 来 的 问 题 日 益 严 重, 但 政 府 在 东 亚 和 东 南 亚 在 该 方 面 所 做 的 禁 毒 努 力 图 : 中 国 政 府 宣 传 安 非 他 命 类 毒 品 危 害 的 海 报 却 效 果 不 佳 传 统 的 法 律 强 制 手 段 减 少 供 应 和 零 容 忍 等 措 施 都 无 法 有 效 减 少 海 洛 因 和 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 的 供 需 甚 至 有 人 认 为 不 当 的 法 律 干 涉 和 零 容 忍 带 来 的 负 面 效 果 只 会 让 问 题 更 严 重 有 迹 象 表 明, 该 地 区 希 望 通 过 新 的 途 径 解 决 毒 品 问 题, 至 少 在 文 件 中 体 现 出 了 这 种 愿 望 譬 如, 大 湄 公 河 次 区 域 国 家 批 准 了 次 区 域 毒 品 控 制 行 动 计 划 ( ) 72 ; 联 合 国 毒 品 与 犯 罪 问 题 办 公 室 认 识 到 要 扩 大 公 共 卫 生 政 策 实 施 范 围, 寻 找 强 制 戒 毒 的 替 代 方 法, 开 展 以 社 区 为 单 位 的 预 防 性 介 入, 并 将 早 期 干 预 治 疗 和 关 怀 项 目 融 入 卫 生 体 系 73 世 卫 组 织 西 太 平 洋 地 区 办 公 室 (WHO Regional Office for the Western Pacific) 在 一 份 关 于 安 非 他 命 类 兴 奋 剂 的 技 术 简 报 中 建 议, 政 策 制 定 者 必 须 要 减 少 无 效 毒 品 政 策 带 来 的 危 害, 对 吸 毒 者 采 取 具 有 区 别 性 的 惩 处 措 施, 而 且 要 寻 找 法 律 强 制 和 公 共 卫 生 的 共 同 基 础 74 该 建 议 也 适 用 于 鸦 片 和 海 洛 因 等 传 统 毒 品 问 题 这 些 建 议 与 全 球 呼 吁 修 改 现 行 毒 品 控 制 策 略 不 谋 而 合 全 球 毒 品 政 策 委 员 会 (Global Commission on Drug Policy, 简 称 全 球 委 员 会 ) 在 一 份 报 告 总 结 中 写 21

24 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 道, 大 量 开 支 用 于 刑 事 定 罪, 针 对 毒 品 生 产 者 走 私 者 和 使 用 者 制 订 严 厉 的 惩 戒 措 施 但 这 一 切 并 未 能 有 效 减 少 毒 品 供 需 该 报 告 结 论 部 分 指 出, 全 球 反 毒 战 争 已 经 失 败 全 球 委 员 会 是 在 一 些 前 总 统 和 其 他 知 名 人 士 的 倡 导 下 建 立 的 他 们 倡 议 对 已 经 失 败 的 全 球 反 毒 战 争 进 行 探 讨, 并 致 力 于 推 行 新 的 循 证 基 础 的 毒 品 政 策 根 据 全 球 委 员 会 的 报 告, 对 毒 品 吸 食 者 的 直 接 惩 戒 削 弱 了 公 共 卫 生 部 门 减 少 艾 滋 病 传 播 的 效 果, 并 可 能 出 现 用 药 过 量 导 致 死 亡 等 危 害 性 后 果 相 反, 全 球 委 员 会 建 议 为 有 需 求 的 吸 毒 者 提 供 健 康 和 治 疗 服 务, 确 保 有 多 种 治 疗 方 案, 开 展 针 具 交 换 等 降 低 危 害 措 施 减 少 艾 滋 病 和 其 它 血 液 传 染 病 的 传 播 它 同 时 特 别 强 调 要 尊 重 吸 毒 者 的 人 权, 建 议 取 缔 以 治 疗 为 名 义 的 虐 待 行 为, 如 强 制 拘 留 和 劳 动 以 及 生 理 和 心 理 虐 待 因 为 这 些 措 施 不 符 合 人 权 标 准, 并 剥 夺 了 吸 毒 者 的 自 决 权 75 中 国 政 府 应 该 采 纳 这 些 有 据 可 依 的 建 议, 改 善 应 对 毒 品 问 题 的 举 措, 在 降 低 危 害 的 原 则 上 为 吸 毒 人 员 提 供 更 好 更 多 的 服 务, 避 免 对 吸 毒 者 采 取 强 制 措 施, 如 逮 捕 和 关 入 戒 毒 所 高 复 吸 率 让 人 非 常 怀 疑 这 些 强 制 措 施 的 有 效 性 76 (3) 中 国 的 罂 粟 替 代 计 划 在 应 对 国 内 毒 品 吸 食 的 同 时, 中 国 政 府 还 试 图 减 少 区 域 内 的 罂 粟 种 植 为 了 支 持 人 民 禁 毒 防 艾 战 争, 中 央 政 府 于 2004 年 成 立 了 国 家 122 工 作 组, 负 责 减 少 金 三 角 罂 粟 种 植 工 作 国 家 122 工 作 组 由 商 务 部 牵 头, 而 非 公 安 部, 另 有 其 它 13 个 部 委 参 与 其 中 工 作 组 致 力 于 促 进 和 协 调 中 国 在 缅 甸 和 老 挝 北 部 的 投 资, 鼓 励 企 业 参 与 罂 粟 替 代 种 植 项 目 77 云 南 省 委 出 台 了 一 份 名 为 2005 年 人 民 反 毒 战 争 的 主 要 任 务 的 文 件, 提 出 要 省 商 务 厅 负 责 组 织 和 协 调 在 外 围 的 发 展 计 划 年, 云 南 省 批 准 了 在 缅 甸 和 老 挝 开 展 罂 粟 替 代 种 植 项 目, 并 设 立 了 专 门 的 罂 粟 替 代 基 金 79 从 那 时 起, 中 国 政 府 就 积 极 推 动 境 外 罂 粟 替 代 种 植, 动 员 企 业 参 与 其 中 年 间, 经 云 南 政 府 批 准 的 替 代 种 植 项 目 投 资 金 额 为 亿 元 人 民 币 ( 亿 美 元 ) 80, 克 钦 和 掸 邦 的 替 代 种 植 面 积 合 计 万 亩, 约 67,453 公 顷 (1 公 顷 为 15 亩 ) 据 国 家 禁 毒 委 统 计, 截 至 2007 年 底, 共 有 135 家 中 国 企 业 在 老 挝 和 缅 甸 北 部 开 展 正 式 的 替 代 种 植 项 目 它 们 在 缅 甸 投 资 了 1.69 亿 元 人 民 币 (2,650 万 美 元 ), 种 植 了 267,500 亩 (17,800 公 顷 ) 替 代 作 物 81 到 2009 年, 从 事 替 代 种 植 的 中 国 企 业 增 加 到 198 家 ( 几 乎 都 是 私 人 企 业, 大 约 80% 来 自 云 南 ), 与 2005 年 相 比, 增 长 了 170% 其 中, 橡 胶 是 目 前 为 止 种 植 面 积 最 广 的 作 物 82 图 : 中 国 美 沙 酮 治 疗 中 心 的 海 报 中 国 注 重 以 涓 滴 效 应 推 动 经 济 全 面 发 展 来 减 少 罂 粟 种 植, 83 试 图 将 缅 甸 和 老 挝 边 境 地 区 的 经 济 纳 入 区 域 ( 如 中 国 ) 市 场, 并 通 过 双 边 关 系 来 实 现 这 一 目 标 中 国 政 府 表 示, 替 代 种 植 项 目 取 得 了 不 少 成 就 : 为 农 民 创 造 了 新 的 收 入 渠 道 ; 促 进 了 基 础 设 施 建 设 ; 扩 展 了 农 民 农 业 知 识, 改 善 了 农 业 生 产 方 式 ; 实 践 了 反 毒 新 理 论 ; 密 切 了 ( 中 国 ) 与 邻 国 的 关 系 84 一 本 中 文 出 版 物 对 商 务 部 牵 头 的 境 外 替 代 种 植 项 目 进 行 了 评 介, 作 者 将 这 更 具 市 场 自 由 化 的 模 式 称 为 替 代 经 济, 即 中 国 商 人 在 国 家 资 金 支 持 下, 22

25 2 中 国 的 内 外 禁 毒 战 争 佤 邦 联 合 军 领 导 人 和 中 国 官 员 在 佤 邦 禁 种 罂 粟 启 动 仪 式 上 (2005 年 ) 以 稻 谷 和 经 济 作 物 替 代 罂 粟 种 植, 通 过 发 展 贸 易 旅 游 和 特 色 产 业 推 动 罂 粟 种 植 区 经 济 社 会 进 步 85 绪 论 部 分 称, 云 南 的 替 代 经 济 项 目 有 助 于 在 罂 粟 种 植 区 培 育 健 康 经 济 模 式, 提 高 当 地 社 会 的 文 明 程 度, 增 强 普 通 百 姓 的 替 代 生 产 能 力 该 报 告 宣 称 云 南 通 过 罂 粟 替 代 种 植 项 目 帮 助 缅 甸 第 四 特 区 ( 勐 拉 地 区 ), 这 是 人 类 的 福 祉 停 火 组 织 掸 东 同 盟 军 (NDAA) 控 制 下 的 掸 邦 第 86 四 特 区 是 中 国 政 府 选 定 的 首 个 替 代 种 植 区 域 该 地 区 毒 情 相 对 更 为 严 重, 毒 品 走 私 吸 食 和 艾 滋 病 等 沿 着 中 国 修 建 的 景 栋 - 打 洛 - 景 洪 高 速 公 路 迅 速 扩 散 87 这 条 公 路 的 建 设 开 通 本 是 为 了 开 发 边 境 地 区 的 资 源, 促 进 当 地 经 济 的 发 展, 却 成 了 非 传 统 安 全 威 胁 散 播 的 通 道 在 此 形 势 下, 中 国 政 府 不 得 不 开 展 新 一 轮 的 经 济 发 展 项 目 来 应 对 这 一 问 题 政 策 目 标 与 实 际 影 响 不 一 致, 政 府 军 队 和 商 人 的 利 益 应 如 何 协 调, 这 些 问 题 需 要 进 一 步 审 视 此 外, 缅 北 非 政 府 组 织 最 为 关 注 的 是 项 目 开 展 模 式 导 致 的 土 地 使 用 冲 突 和 生 计 问 题 因 而, 这 些 投 资 项 目 需 要 更 透 明 公 开 中 国 政 府 为 参 与 境 外 替 代 发 展 的 企 业 提 供 多 种 形 式 的 经 济 补 偿, 如 减 少 投 资 行 政 障 碍 放 松 劳 动 力 法 规 提 供 补 贴 并 减 免 进 口 关 税 和 增 值 税 最 为 重 要 的 是, 政 府 允 许 根 据 配 额 进 口 替 代 项 目 农 产 品 不 过, 配 额 较 难 申 请 有 些 商 人 通 过 同 一 个 种 植 园 甚 至 能 获 得 中 国 政 府 数 种 补 贴 88 企 业 要 参 与 替 代 种 植 项 目 也 必 须 满 足 政 府 制 定 的 一 定 条 件 这 些 投 资 必 须 要 有 利 于 当 地 社 会 经 济 发 展 对 于 表 现 好 的 企 业, 政 府 将 按 照 亩 数 提 供 资 金 补 贴 政 府 鼓 励 种 植 不 同 的 农 作 物, 但 实 际 上 几 乎 所 有 的 种 植 园 都 是 单 一 作 物, 通 常 是 橡 胶 中 国 企 业 抱 怨 补 贴 难 以 获 得, 甚 至 不 值 得 花 时 间 准 备 那 么 多 申 请 文 件 对 我 来 说, 向 中 国 出 口 商 品 是 最 大 的 盈 利 方 法, 因 为 可 以 减 免 关 税 和 增 值 税 一 位 中 国 商 人 称, 在 我 们 看 来, 补 贴 申 请 制 度 过 于 严 格 89 虽 然 中 国 商 人 有 抱 怨, 缅 北 的 非 政 府 组 织 却 认 为 跨 境 土 地 使 用 最 大 的 问 题 在 于 缺 乏 针 对 小 农 户 的 保 护 政 策 中 国 企 业 在 替 代 种 植 项 目 下 的 农 业 投 资 通 常 在 低 23

26 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 海 拔 地 区, 靠 近 公 路, 因 为 交 通 相 对 便 利 而 ( 前 ) 罂 粟 种 植 地 区 通 常 在 更 偏 远 海 拔 更 高 的 山 区, 那 些 地 方 并 不 适 合 种 植 橡 胶 和 甘 蔗 缅 北 ( 特 别 是 佤 联 军 控 制 下 的 佤 邦 ) 和 老 挝 的 地 方 政 府 把 山 地 居 民 迁 移 到 有 种 植 园 的 河 谷 和 公 路 附 近 此 举 与 他 们 终 止 轮 作 和 罂 粟 种 植 的 政 策 密 切 相 关 与 此 相 反, 其 它 国 家 鼓 励 缅 甸 和 老 挝 的 地 方 性 和 国 际 性 的 非 政 府 组 织 为 当 地 社 会 经 济 发 展 做 贡 献, 直 接 为 最 需 要 帮 助 的 人 和 ( 前 ) 烟 农 提 供 替 代 生 计 选 择 虽 然 它 们 的 具 体 实 施 方 式 不 一 样, 结 果 却 都 是 让 高 地 居 民 融 入 低 地 区 的 市 场 经 济 90 多 年 来, 中 国 和 其 它 国 家 一 直 为 缅 北 掸 邦 和 克 钦 邦 的 前 烟 农 提 供 紧 急 援 助 2007, 中 国 为 缅 甸 边 区 的 停 火 组 织 捐 献 了 1 万 公 吨 大 米 ;2008 年, 中 国 再 度 为 解 决 缅 甸 的 粮 食 短 缺 伸 出 援 助 之 手 这 与 掸 邦 和 克 钦 邦 宣 布 禁 毒 和 铲 除 已 种 植 罂 粟 是 分 不 开 的 中 国 提 供 粮 食 援 助 的 主 要 目 的 是 维 持 边 境 稳 定, 但 停 火 组 织 如 何 分 配 援 助 物 资 却 不 得 而 知 中 国 通 过 国 际 非 政 府 机 构 为 最 需 要 帮 助 的 家 庭 提 供 的 帮 助 正 在 减 少 因 为 中 国 政 府 只 相 信 政 府 间 关 系, 不 愿 意 通 过 或 协 同 非 政 府 组 织 向 缅 甸 百 姓 提 供 帮 助 在 中 国 看 来, 大 规 模 的 基 础 设 施 和 引 入 高 科 技 的 单 一 作 物 种 植 园 是 经 济 发 展 的 主 要 内 容, 这 明 显 与 让 小 户 烟 农 获 得 实 惠 的 减 少 贫 困 战 略 相 悖 中 缅 边 境 地 区 的 跨 国 研 究 所 研 究 人 员 发 现, 一 些 商 人 钻 替 代 种 植 项 目 的 空 子, 假 装 种 植 作 物, 实 则 从 当 地 购 买 农 产 品 再 返 销 至 国 内, 免 交 关 税, 从 中 获 取 暴 利 外 界 批 评 中 国 替 代 种 植 项 目 还 导 致 环 境 问 题 不 注 意 与 当 地 社 群 协 作 不 尊 重 当 地 文 化 以 及 仅 从 中 国 发 展 的 角 度 考 虑 问 题 91 昆 明 某 学 者 表 示, 由 于 存 在 信 息 鸿 沟, 中 国 政 府 并 没 有 获 悉 足 够 有 关 其 政 策 负 面 性 影 响 的 评 论 92 在 当 地 百 姓 和 国 际 发 展 机 构 看 来, 利 润 是 商 业 化 单 一 作 物 种 植 园 的 主 要 推 动 力 他 们 对 中 国 模 式 可 持 续 性 的 质 疑 越 来 越 多 近 年 来, 替 代 种 植 项 目 使 中 国 政 府 和 人 民 的 形 象 受 到 损 害 缅 北 民 众 对 中 国 的 评 价 越 来 越 差, 对 中 国 投 资 企 业 和 商 人 行 径 日 益 不 满 缅 甸 政 府 的 一 位 代 表 说, 这 些 企 业 缺 乏 诚 意, 只 想 从 中 国 银 行 获 得 贷 款 它 们 表 示 想 从 事 替 代 发 展, 一 旦 获 得 中 国 政 府 财 政 支 持 却 只 是 做 平 常 生 意 烟 农 不 可 能 从 中 获 得 实 惠, 利 润 都 被 中 国 商 人 攫 取 了 年 初, 中 国 政 府 对 鸦 片 替 代 种 植 项 目 成 效 进 行 了 评 估 然 而, 该 项 目 目 前 仍 没 有 改 进 一 位 云 南 学 者 称, 替 代 种 植 是 一 项 长 期 工 程 2010 年 的 评 估 是 因 为 该 项 目 处 于 阶 段 性 尾 声 评 估 结 束 后, 替 代 种 植 似 乎 又 继 续 按 照 此 前 的 政 策 开 展 94 (4) 替 代 发 展 的 教 训 过 去 十 年 来, 人 们 对 罂 粟 和 古 柯 种 植 区 发 展 ( 通 常 被 称 为 替 代 发 展 ) 的 影 响 和 教 训 有 了 更 深 刻 的 了 解 经 验 告 诉 我 们, 通 过 综 合 可 持 续 方 式 实 施 的 替 代 发 展 能 满 足 特 定 乡 村 社 区 的 需 求, 有 利 于 毒 品 种 植 的 减 少 95 所 有 乡 村 发 展 参 与 者, 包 括 政 府 发 展 机 构 和 公 民 社 会 组 织, 在 制 订 发 展 战 略 和 规 划 的 时 候 都 应 该 考 虑 导 致 古 柯 和 罂 粟 种 植 的 原 因 同 时, 替 代 发 展 不 能 仅 限 于 重 视 项 目 的 实 施 方 式, 还 要 指 导 实 施 国 进 行 全 国 性 和 地 方 性 发 展 项 目 的 制 订 和 实 施 罂 粟 和 古 柯 种 植 区 通 常 都 是 饱 受 冲 突 的 动 荡 脆 弱 地 区 外 部 干 预 要 同 时 涵 盖 保 障 人 权 化 解 冲 突 消 除 贫 困 和 保 护 人 身 安 全 等 内 容 干 预 要 以 参 与 性 方 式 有 序 进 行, 必 须 尊 重 地 方 传 统 文 化 和 价 值 只 有 形 成 了 有 效 的 可 持 续 的 生 计, 罂 粟 和 古 柯 禁 种 才 能 得 到 严 格 执 行 不 应 以 罂 粟 和 古 柯 的 种 植 减 少 作 为 提 供 援 助 的 条 件, 可 持 续 的 人 类 发 展 才 是 衡 量 一 项 政 策 成 功 与 否 的 指 标 96 通 过 前 文, 我 们 可 以 总 结 出 不 少 教 训, 从 而 知 道 了 长 期 规 划 和 决 心 的 重 要 性 只 有 更 具 人 性 化 和 以 发 展 为 目 标 的 有 序 政 策, 并 且 从 一 开 始 就 让 当 地 目 标 人 群 积 极 参 与, 才 能 保 障 替 代 项 目 具 有 可 持 续 性 2011 年 11 月 在 泰 国 召 开 的 国 际 替 代 发 展 研 讨 会 上, 国 际 专 家 替 代 发 展 工 作 者 和 多 国 代 表 探 讨 了 以 往 的 教 训 和 推 动 替 代 发 展 的 途 径 最 具 代 表 性 的 观 点 认 为 土 地 使 用 权 及 其 它 资 源 管 理 事 务 是 形 成 正 当 可 持 续 生 计 的 关 键 ; 单 一 作 物 栽 培 给 当 地 社 区 带 来 各 种 问 题, 如 环 境 退 化 过 于 依 赖 市 场 需 求 和 价 格 粮 食 种 植 区 减 少 影 响 粮 食 安 全 和 其 他 生 计 等 与 会 人 员 还 强 调 替 代 种 植 项 目 要 以 市 场 为 导 24

27 2 中 国 的 内 外 禁 毒 战 争 向, 但 首 先 要 关 注 的 是 当 地 和 国 内 的 消 费 需 求, 其 次 才 是 国 际 市 场 这 些 项 目 应 包 含 乡 村 经 济 模 式, 以 促 进 地 方 市 场 发 展 会 议 最 终 宣 言 呼 吁 成 员 国 国 际 组 织 地 区 组 织 发 展 机 构 资 助 人 国 际 金 融 机 构 和 非 政 府 组 织 在 制 订 实 施 监 督 和 评 估 替 代 发 展 项 目 时, 尽 最 大 的 努 力 考 虑 土 地 使 用 权 其 它 相 关 土 地 资 源 管 理 以 及 国 际 社 会 认 可 的 原 住 民 及 地 方 社 区 的 权 利 97 ( 会 议 倡 导 的 ) 协 商 和 社 区 参 与 原 则 与 中 国 在 缅 甸 开 展 罂 粟 替 代 种 植 的 做 法 截 然 不 同 南 美 古 柯 替 代 种 植 为 控 制 古 柯 ( 可 提 取 可 卡 因 ) 种 植 区 域 扩 大, 南 美 古 柯 种 植 国 政 府 启 动 了 替 代 种 植 项 目, 优 先 种 植 在 国 内 和 国 际 市 场 价 格 较 高 的 作 物, 且 在 市 场 上 有 私 人 部 门 参 与 最 常 见 的 替 代 作 物 是 可 可 和 油 棕, 此 外 还 有 橡 胶 咖 啡 热 带 水 果 和 林 木 替 代 种 植 的 目 标 是 要 形 成 规 模 经 济, 确 保 商 业 利 益, 实 现 对 古 柯 种 植 的 真 正 替 代 在 替 代 种 植 项 目 的 带 动 下, 秘 鲁 和 哥 伦 比 亚 等 国 的 油 棕 种 植 面 积 大 幅 增 长 年 间, 哥 伦 比 亚 的 油 棕 种 植 面 积 增 幅 达 41% 目 前, 哥 伦 比 亚 是 世 界 第 五 大 棕 榈 油 产 国 ;2010 年 末 油 棕 种 植 面 积 为 360,537 公 顷 油 棕 是 秘 鲁 主 要 油 料 作 物,2008 年 种 植 面 积 估 计 为 21,222 公 顷 政 府 还 批 准 了 在 古 柯 种 植 区 和 潜 在 的 受 影 响 地 区 种 植 140 万 公 顷 油 棕, 98 如 圣 马 丁 (San Martin) 乌 卡 亚 利 (Ucayali) 洛 雷 托 (Loreto) 和 瓦 努 科 (Huanuco) 哥 伦 比 亚 和 秘 鲁 大 面 积 种 植 油 棕, 不 仅 给 生 态 社 会 和 经 济 带 来 了 负 面 影 响, 而 且 并 没 有 减 少 古 柯 种 植, 也 没 有 改 善 农 民 的 生 活 在 混 战 期 间 出 现 毒 品 生 产 和 走 私 的 哥 伦 比 亚, 西 北 部 地 区 的 油 棕 种 植 扩 大 常 伴 随 着 暴 力 和 移 民 99 政 府 资 金, 甚 至 是 国 际 社 会 ( 如 美 国 国 际 开 发 署,USAID) 提 供 的 资 金 常 落 入 与 毒 品 走 私 嫌 疑 犯 100 和 准 军 事 化 部 队 有 关 联 的 企 业 手 中 他 们 中 不 乏 驱 逐 农 民 抢 占 土 地 之 辈 主 要 人 权 机 构 称, 有 一 些 公 司 是 在 偷 来 的 土 地 上 种 植 油 棕 在 秘 鲁, 国 际 社 会 在 圣 马 丁 地 区 资 助 的 部 分 项 目 确 实 给 当 地 百 姓 带 去 了 实 惠, 但 油 棕 等 作 物 种 植 的 扩 张 已 经 影 响 到 安 第 斯 - 亚 马 逊 地 区 脆 弱 的 生 态 系 统 南 美 的 经 验 告 诉 我 们, 一 些 大 规 模 替 代 作 物 种 植 项 目 取 得 了 阶 段 性 成 功, 但 通 常 不 能 达 到 预 定 目 标 这 是 各 种 社 会 和 政 治 因 素 相 互 作 用 的 结 果 替 代 种 植 项 目 以 铲 除 古 柯 种 植 为 原 则 ( 通 常 是 被 迫 的 ), 却 没 有 考 虑 当 地 的 社 会 经 济 和 文 化 状 况 此 外, 大 多 数 时 候 项 目 的 开 展 是 至 上 而 下 的, 并 没 有 事 先 调 查 种 植 的 作 物 是 否 符 合 土 壤 的 可 利 用 性 适 用 性 以 及 地 方 生 态 适 应 性, 也 没 有 对 各 个 地 区 的 居 民 情 况 进 行 摸 底 以 出 口 为 替 代 种 植 导 向 无 助 于 地 方 和 地 区 性 市 场 的 形 成, 也 不 利 于 增 强 地 方 社 区 生 存 能 力 同 时, 农 民 常 常 因 油 棕 种 植 园 的 大 规 模 扩 张 而 丧 失 土 地 (5) 中 国 的 资 源 和 贸 易 外 交 中 国 对 扩 大 在 缅 投 资 兴 趣 十 足 2001 年, 中 国 政 府 提 出 走 出 去 战 略, 首 次 确 立 了 成 为 地 区 投 资 大 国 的 定 位 在 经 济 改 革 和 外 交 政 策 调 整 等 主 观 因 素 的 刺 激 下 ( 如 缺 乏 推 动 经 济 增 长 所 需 的 原 材 料 ), 走 出 去 的 目 标 是 要 使 中 国 从 资 本 吸 纳 国 转 变 为 海 外 投 资 者 世 纪 80 年 代, 北 京 和 昆 明 开 始 调 整 政 治 经 济 战 略, 以 促 进 中 缅 双 边 跨 境 合 作 的 发 展 此 前, 中 国 政 府 只 资 助 缅 甸 共 产 党 ( 缅 共 ), 也 只 和 缅 共 进 行 贸 易 102 随 着 缅 甸 追 求 民 主 的 示 威 日 益 激 烈, 中 国 代 表 团 于 1988 年 8 月 访 问 缅 甸, 中 缅 签 署 了 首 份 双 边 边 境 贸 易 协 议, 适 用 于 瑞 丽 ( 云 南 ) 和 木 姐 ( 缅 甸 ) 1989 年 缅 共 瓦 解 后, 木 姐 开 始 由 缅 甸 政 府 管 辖 因 为 该 地 区 有 大 规 模 资 源 开 发 项 目, 从 那 以 后, 缅 甸 和 云 南 的 边 贸 发 展 迅 速 103 中 国 是 缅 甸 最 重 要 的 区 域 性 战 略 伙 伴 和 主 要 武 器 供 应 商 西 方 制 裁 是 缅 甸 依 赖 中 国 的 原 因 之 一, 因 为 制 裁 使 得 缅 甸 领 导 人 选 择 有 限 2005 年, 一 位 缅 甸 官 员 说, 从 战 略 角 度 来 看, 中 国 需 要 和 我 们 保 持 良 好 关 系 西 方 不 时 向 缅 甸 施 压, 我 们 也 需 要 依 赖 中 国 这 就 如 同 化 学 反 应 我 们 需 要 中 国 提 供 的 技 术 和 其 它 援 助, 因 为 我 们 无 法 从 西 方 国 家 那 里 获 取

28 资 助 掠 夺 - 中 国 在 缅 北 的 罂 粟 替 代 种 植 项 目 研 究 经 济 和 安 全 是 中 国 对 缅 政 策 的 主 要 出 发 点 中 国 的 能 源 外 交 致 力 于 通 过 建 设 从 缅 甸 若 开 邦 在 孟 加 拉 湾 的 深 水 港 到 云 南 省 会 昆 明 的 油 气 管 道 得 到 获 取 油 气 的 新 途 径 这 条 1,100 千 米 长 的 管 道 缩 短 了 中 国 到 缅 甸 油 气 田 的 距 离 按 计 划, 中 石 油 承 建 的 中 缅 油 气 管 道 将 于 年 完 工, 并 从 昆 明 延 伸 至 贵 州 省, 终 点 位 于 广 西 省 首 府 南 宁 106 中 国 涉 足 孟 加 拉 湾 的 瑞 油 气 田 (Shwe) 并 在 缅 甸 兴 建 大 型 水 电 站 也 是 该 战 略 的 部 分 内 容 2007 年, 军 政 府 与 中 国 国 有 企 业 中 国 电 力 投 资 公 司 ( 中 电 投,CPI) 签 署 协 议, 在 克 钦 邦 建 设 7 座 水 电 站 为 中 国 供 应 电 力 同 年, 当 地 百 姓 对 有 争 议 的 密 松 水 电 站 建 设 前 期 准 备 工 作 提 出 抗 议 107 这 些 工 程 将 使 缅 甸 成 为 中 国 四 大 主 要 能 源 供 应 地 之 一 ( 其 它 三 个 为 俄 罗 斯 哈 萨 克 斯 坦 和 中 东 ) 中 国 的 交 通 外 交 是 为 了 实 现 另 一 个 战 略 目 标 获 取 直 达 印 度 洋 的 战 略 通 道 中 国 计 划 沿 油 气 管 道 建 设 公 路 和 铁 路, 连 接 地 处 内 陆 的 云 南 与 印 度 洋 这 将 便 利 贸 易 和 交 往, 并 减 少 中 国 对 马 六 甲 海 峡 这 条 单 一 中 东 石 油 运 输 线 的 依 赖 中 国 的 西 部 大 开 发 政 策 致 力 于 缩 小 东 西 部 的 经 济 差 距 虽 然 过 去 十 年 中 经 济 发 展 迅 速, 但 云 南 仍 属 于 中 国 的 落 后 地 区 与 东 部 省 份 相 比, 云 南 不 仅 发 展 程 度 低, 而 且 经 济 增 长 速 度 慢 此 外, 政 府 官 员 认 为 云 南 还 面 临 着 多 种 严 重 的 非 传 统 安 全 问 题, 如 吸 毒 与 吸 毒 相 关 的 艾 滋 病 传 播 毒 品 贸 易 与 犯 罪 以 及 贩 卖 人 口 等 其 他 非 法 活 动 中 国 政 府 认 为, 支 持 云 南 的 经 济 发 展 是 解 决 这 些 问 题 的 办 法 之 一 108 该 战 略 的 部 分 实 质 内 容 就 涉 及 开 发 缅 北 资 源, 推 动 与 缅 北 的 贸 易 虽 然 中 国 在 缅 甸 的 影 响 力 很 大, 但 也 不 能 高 估 北 京 无 法 替 缅 甸 政 府 制 订 国 家 政 策 ( 仰 光 ) 不 可 能 成 为 中 国 的 战 略 卫 星 城 市, 一 份 关 于 中 缅 关 系 的 研 究 报 告 总 结 道, 强 烈 的 民 族 主 义 以 及 成 功 抵 抗 外 图 : 中 国 与 果 敢 地 区 对 接 的 口 岸 26