关 注 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 01 两 学 一 做 进 行 时 : 局 长 专 题 党 课 开 讲 十 项 具 体 举 措 部 署 杭 州 市 财 政 地 税 局 组 织 召 开 两 学 一 做 专 题 党 课 暨 学 习 教 育 部 署 视 频 会 为 贯 彻 传 达 中 央

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1 李 强 省 长 在 杭 州 调 研 营 改 增 工 作 2016 年 5 月 1 日 起, 营 业 税 改 征 增 值 税 试 点 在 全 国 范 围 内 全 面 推 开 省 长 李 强 当 天 在 杭 州 调 研 营 改 增 工 作 他 强 调, 全 面 推 开 营 改 增 试 点 是 降 低 税 负 减 轻 企 业 负 担 的 一 项 重 大 改 革 举 措, 要 按 照 党 中 央 国 务 院 的 决 策 部 署, 精 心 组 织 实 施 强 化 保 障 落 实, 确 保 营 改 增 工 作 顺 利 推 进, 充 分 释 放 改 革 红 利, 切 实 增 强 发 展 新 动 能, 推 动 全 省 经 济 发 展 不 断 迈 上 新 台 阶 李 强 先 后 来 到 杭 州 西 湖 区 国 税 局 和 杭 州 市 地 税 局 西 湖 分 局 的 办 税 服 务 厅, 详 细 了 解 营 改 增 工 作 进 展 税 收 征 管 信 息 系 统 运 转 等 情 况, 对 全 省 税 务 人 员 为 此 付 出 的 辛 勤 劳 动 表 示 感 谢 他 还 与 前 来 办 理 营 改 增 业 务 的 纳 税 人 交 谈, 征 求 进 一 步 做 好 工 作 的 意 见 建 议 李 强 指 出, 全 面 推 开 营 改 增 试 点, 是 近 年 来 我 国 最 大 规 模 的 一 次 减 税, 涉 及 众 多 行 业 企 业, 涉 及 千 家 万 户 我 省 是 民 营 经 济 大 省, 中 小 企 业 量 大 面 广, 特 别 是 在 当 前 部 分 行 业 和 企 业 生 产 经 营 困 难 的 情 况 下, 推 进 此 项 工 作 有 利 于 减 轻 企 业 负 担 各 级 财 税 部 门 要 再 接 再 厉, 把 各 项 工 作 做 得 更 细 更 精 更 实 国 税 地 税 部 门 要 加 强 沟 通 协 作, 整 合 资 源 形 成 合 力 ; 加 强 对 人 员 业 务 培 训, 优 化 服 务 落 实 责 任, 同 时 加 强 舆 论 宣 传, 引 导 纳 税 人 吃 透 吃 准 用 好 政 策, 把 改 革 的 红 包 实 实 在 在 送 到 企 业 手 里 李 强 强 调, 全 面 推 开 营 改 增 试 点 为 民 营 经 济 和 小 微 企 业 营 造 了 更 为 宽 松 的 发 展 环 境, 各 地 各 有 关 部 门 要 以 此 为 契 机, 鼓 励 扶 持 企 业 加 快 技 术 和 设 备 更 新, 加 大 有 效 投 资 力 度, 积 极 改 造 提 升 传 统 产 业, 大 力 发 展 新 兴 产 业 ; 积 极 打 造 众 创 众 包 众 扶 众 筹 平 台, 为 推 动 大 众 创 业 万 众 创 新 营 造 更 好 的 生 态 环 境, 使 营 改 增 真 正 起 到 减 税 负 稳 增 长 调 结 构 增 动 能 的 改 革 效 果

2 关 注 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 01 两 学 一 做 进 行 时 : 局 长 专 题 党 课 开 讲 十 项 具 体 举 措 部 署 杭 州 市 财 政 地 税 局 组 织 召 开 两 学 一 做 专 题 党 课 暨 学 习 教 育 部 署 视 频 会 为 贯 彻 传 达 中 央 和 省 市 委 关 于 两 学 一 做 学 习 教 育 精 神, 全 面 动 员 部 署 全 局 开 展 学 习 教 育 工 作,5 月 13 日 下 午, 杭 州 市 财 政 地 税 局 组 织 召 开 了 全 局 两 学 一 做 专 题 党 课 暨 学 习 教 育 部 署 视 频 会 全 市 两 学 一 做 学 习 教 育 协 调 小 组 督 导 二 组 副 组 长 甘 江 洪 等 督 导 会 议 局 属 各 单 位 党 员 干 部 通 过 视 频 会 议 系 统 参 加 会 议 杭 州 市 财 政 地 税 局 党 委 书 记 局 长 金 翔 为 全 体 党 员 上 了 一 堂 两 学 一 做 专 题 党 课, 重 点 强 调 三 点 内 容 : 一 是 要 深 刻 领 会 开 展 两 学 一 做 学 习 教 育 的 重 大 意 义, 全 局 各 级 党 组 织 和 全 体 党 员 干 部 要 认 真 学 习 贯 彻 习 近 平 总 书 记 重 要 指 示 和 中 央 座 谈 会 省 市 委 部 署 会 精 神, 把 思 想 行 动 统 一 到 中 央 和 省 市 委 的 部 署 安 排 上 来, 自 觉 推 动 两 学 一 做 学 习 教 育 扎 实 有 序 进 行 特 别 是 要 按 照 夏 宝 龙 书 记 要 求, 在 深 强 准 实 好 五 个 字 上 下 功 夫, 即 思 想 认 识 要 深 看 齐 意 识 要 强 目 标 定 位 要 准 方 法 举 措 要 实 实 际 效 果 要 好 二 是 要 准 确 把 握 两 学 一 做 学 习 教 育 的 问 题 导 向, 党 员 干 部 纪 律 还 需 进 一 步 严 明, 党 的 组 织 生 活 要 需 进 一 步 严 肃, 基 层 党 组 织 建 设 还 需 进 一 步 严 格 三 是 要 夯 实 学 的 基 础, 抓 牢 做 的 关 键, 以 实 干 行 动 检 验 两 学 一 做 学 习 教 育 成 效 习 近 平 总 书 记 指 出, 两 学 一 做 学 习 教 育, 基 础 在 学, 关 键 在 做, 为 此, 要 把 学 习 教 育 成 果 体 现 在 打 赢 服 务 保 障 G20 峰 会 这 场 硬 仗 上, 要 把 学 习 教 育 成 果 体 现 在 高 质 量 完 成 全 年 各 项 工 作 任 务 这 个 底 线 上, 要 把 学 习 教 育 成 果 体 现 在 补 短 板 强 重 点 增 后 劲 这 项 战 略 布 局 上, 要 把 学 习 教 育 成 果 体 现 在 抓 好 党 建 这 一 最 大 政 绩 上 此 外, 金 翔 还 就 落 实 学 习 教 育 领 导 责 任, 强 调 四 点 意 见 : 一 是 党 委 要 扛 起 主 体 责 任 ; 二 是 领 导 干 部 要 以 上 率 下 做 好 示 范 ; 三 是 基 层 党 委 机 关 各 支 部 要 履 行 好 直 接 责 任 ; 四 是 职 能 部 门 要 各 负 其 责 形 成 合 力 会 上, 杭 州 市 财 政 局 党 委 副 书 记 龚 萍 就 开 展 两 学 一 做 学 习 教 育 进 行 部 署, 具 体 要 求 做 到 十 项 举 措 : 围 绕 专 题 学 创 新 方 式 讲 强 化 基 础 夯 找 准 短 板 补 立 足 岗 位 练 主 动 担 当 做 严 格 标 准 评 跟 踪 问 效 查 典 型 引 领 树 着 眼 长 效 立, 进 一 步 强 化 责 任 落 实, 坚 持 领 导 带 头, 分 层 分 类 指 导, 抓 好 跟 踪 结 合, 强 化 宣 传 引 导

3 2016 年 第 3 期 杭 州 市 财 政 局 主 办 两 学 一 做 进 行 时 : 局 长 专 题 党 课 开 讲 十 项 具 体 举 措 部 署 临 安 市 全 力 打 造 投 融 资 创 新 平 台 积 极 探 索 财 政 支 持 经 济 新 方 式 关 于 村 会 计 委 托 代 理 制 的 实 践 及 其 真 实 性 缺 失 的 思 考 营 改 增 专 题 咨 询 11 则 内 部 资 料 免 费 交 流 编 委 会 主 任 : 金 翔 编 委 会 副 主 任 : 朱 觉 斐 编 委 : 王 强 王 文 超 毛 慧 敏 韦 志 荣 目 录 Contents 2016 年 第 3 期 ( 总 第 193 期 )6 月 出 刊 寿 学 军 李 勤 杨 勇 杨 永 钟 关 注 汪 生 祥 范 敏 郭 顺 华 黄 丽 萍 程 运 木 鲍 延 风 主 编 : 李 勤 副 主 编 : 沈 丹 琪 李 强 省 长 在 杭 州 调 研 营 改 增 工 作 封 二 两 学 一 做 进 行 时 : 局 长 专 题 党 课 开 讲 十 项 具 体 举 措 部 署 01 财 税 调 研 临 安 市 全 力 打 造 投 融 资 创 新 平 台 积 极 探 索 财 政 支 持 经 济 新 方 式 临 安 市 财 政 局 /04 推 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 的 几 点 思 考 建 德 市 财 政 局 课 题 组 /06 浅 谈 政 府 投 资 项 目 设 计 管 理 对 造 价 的 控 制 临 安 市 财 政 局 课 题 组 /11 关 于 进 一 步 完 善 西 湖 风 景 名 胜 区 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 改 革 的 业 务 研 究 西 湖 风 景 名 胜 区 财 政 局 课 题 组 /14 推 进 预 决 算 信 息 公 开 的 若 干 思 考 高 新 区 ( 滨 江 ) 财 政 局 课 题 组 /21 地 址 : 中 河 中 路 152 号 邮 编 : 电 话 : 传 真 : hzckbjb@163.com 刊 号 : 浙 内 准 字 第 A017 号 印 刷 : 杭 州 供 销 印 刷 有 限 公 司 关 于 余 杭 区 代 理 记 账 机 构 行 业 发 展 的 思 考 余 杭 区 财 政 局 课 题 组 /27 财 务 会 计 关 于 村 会 计 委 托 代 理 制 的 实 践 及 其 真 实 性 缺 失 的 思 考 淳 安 县 农 办 占 一 熙 /33 控 制 监 督 对 完 善 乡 镇 财 政 资 金 内 控 制 度 体 系 的 探 讨 淳 安 县 汾 口 镇 人 民 政 府 郑 名 钢 /36

4 指 导 财 会 工 作 交 流 财 会 经 验 宣 传 财 会 政 策 传 递 财 会 资 讯 财 税 文 化 辛 勤 耕 耘 春 华 秋 实 杭 州 市 财 政 局 /40 财 税 人 生 财 税 忆 43 政 策 法 规 中 华 人 民 共 和 国 财 政 部 令 第 81 号 基 本 建 设 财 务 规 则 48 热 点 咨 询 营 改 增 专 题 咨 询 11 则 54 学 会 活 动 名 胜 区 财 会 学 会 举 办 营 改 增 试 点 政 策 讲 解 讲 座 57 萧 山 区 会 计 学 会 组 织 区 餐 饮 行 业 财 会 工 作 培 训 57 封 面 摄 影 : 里 尔 封 底 摄 影 : 郑 向 明

5 04 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 临 安 市 全 力 打 造 投 融 资 创 新 平 台 积 极 探 索 财 政 支 持 经 济 新 方 式 / 临 安 市 财 政 局 为 破 除 财 政 支 出 刚 性 增 长 地 方 政 府 债 务 约 束 管 理 条 件 下 的 要 素 制 约, 推 进 基 础 设 施 建 设 和 产 业 转 型 升 级, 临 安 市 大 刀 阔 斧 地 推 进 了 投 融 资 机 制 改 革, 以 财 政 局 代 管 的 市 属 国 有 独 资 公 司 临 安 市 金 融 控 股 有 限 公 司 为 着 力 点, 抓 住 供 给 侧 结 构 性 改 革 的 契 机, 探 索 建 立 基 金 合 作 模 式, 整 合 政 府 投 融 资 平 台, 创 新 财 税 助 推 发 展 新 路 径 半 年 来, 明 确 组 建 目 标 规 模 预 计 为 70 亿 元 规 模 的 基 金, 现 已 成 功 促 成 四 项 基 金 合 作, 筹 措 到 位 资 金 22 亿 元, 其 中 亿 元 已 实 际 投 入 市 基 础 建 设, 长 效 助 推 三 美 临 安 建 设 和 经 济 发 展 一 主 要 做 法 和 经 验 ( 一 ) 搭 建 一 个 平 台, 着 力 改 善 投 融 资 环 境 该 市 立 足 于 独 特 的 产 业 特 点 和 生 态 优 势, 以 临 安 市 金 融 控 股 有 限 公 司 为 突 破 口, 提 早 谋 划 精 心 组 织, 把 握 全 市 发 展 的 战 略 关 键, 搭 建 并 逐 步 完 善 以 股 权 和 债 权 投 资 为 核 心 的 投 融 资 创 新 平 台 一 是 显 著 提 升 政 府 融 资 能 力 该 市 金 融 控 股 公 司 以 2.5 亿 元 的 注 册 资 本, 运 作 基 金 产 品 和 股 权 产 品, 发 挥 财 政 四 两 拨 千 斤 的 作 用, 通 过 杠 杆 作 用 将 撬 动

6 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 05 社 会 资 本 近 60 亿 元 二 是 明 显 降 低 资 金 使 用 成 本 组 建 由 银 监 会 金 融 办 审 计 局 和 会 计 师 等 成 员 组 成 的 谈 判 团, 与 目 标 银 行 进 行 一 对 一 竞 争 性 谈 判, 将 各 项 资 本 金 贷 款 利 息 都 控 制 在 7.5% 以 内, 近 期 进 一 步 压 低 至 6.5%, 并 以 贷 款 基 准 利 率 取 得 所 有 项 目 贷 款, 明 显 低 于 市 场 9% 左 右 的 融 资 成 本 三 是 强 力 助 推 转 型 升 级 投 融 资 平 台 以 股 权 和 债 权 的 有 效 投 资, 重 点 投 向 信 息 经 济 等 七 大 产 业, 致 力 于 激 活 该 市 企 业 自 身 造 血 功 能, 转 变 政 府 单 向 补 助 模 式, 进 一 步 优 化 实 体 经 济 发 展 环 境 ( 二 ) 规 划 两 条 主 线, 大 力 助 推 实 体 经 济 根 据 政 府 引 导 市 场 运 作 分 类 管 理 防 范 风 险 的 指 导 原 则, 该 市 规 划 了 政 府 重 点 项 目 融 资 支 持 基 金 和 实 体 产 业 基 金 作 为 两 大 基 金 合 作 主 线, 设 立 了 资 金 的 蓄 水 池 和 风 险 池, 推 动 实 现 基 金 功 能 定 位 的 政 策 性 产 业 扶 持 的 引 导 性 和 运 作 管 理 的 市 场 性 目 标 政 府 重 点 项 目 融 资 支 持 基 金 借 鉴 了 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式, 通 过 寻 求 社 会 资 本 合 作, 撬 动 了 数 十 亿 社 会 资 本, 拓 宽 了 该 市 基 础 设 施 教 育 发 展 和 城 际 铁 路 交 通 等 项 目 的 融 资 渠 道 实 体 产 业 基 金 通 过 与 专 业 的 投 资 管 理 公 司 合 作, 拟 组 建 目 标 规 模 10 亿 元 的 杭 州 城 西 科 创 大 走 廊 发 展 基 金, 并 相 应 设 立 颐 养 健 康 基 金 科 研 成 果 转 化 基 金 等 子 基 金 目 前, 已 与 杭 州 市 金 融 投 资 集 团 有 限 公 司 杭 州 暾 澜 投 资 管 理 有 限 公 司 达 成 合 作, 分 别 设 立 目 标 规 模 为 5 亿 元 和 2 亿 元 的 转 型 升 级 产 业 基 金 和 工 业 信 息 化 基 金, 重 点 关 注 互 联 网 + 高 端 设 备 制 造 等 智 慧 经 济 和 主 导 新 兴 产 业 领 域, 加 大 扶 持 落 户 该 市 创 新 创 业 项 目 的 力 度, 助 推 该 市 的 转 型 升 级 和 实 体 经 济 发 展 ( 三 ) 把 握 三 个 关 键 点, 加 速 优 化 资 产 布 局 一 是 坚 持 政 府 引 导 与 市 场 主 导 相 结 合 该 市 以 产 业 基 金 为 依 托, 建 立 起 政 策 产 业 科 技 和 资 本 之 间 的 桥 梁, 借 助 市 金 控 公 司 与 杭 金 投 等 专 业 投 资 机 构 的 合 作, 积 极 争 取 蓝 汛 杭 州 国 际 信 息 数 据 服 务 产 业 园 和 华 映 星 球 坚 果 小 镇 系 列 动 漫 作 品 等 大 好 高 项 目, 希 望 通 过 建 成 规 模 化 的 工 业 大 数 据 交 换 中 心 和 动 漫 新 兴 产 业 基 地, 增 强 政 府 主 导 产 业 实 力, 优 化 该 市 产 业 结 构 二 是 争 取 直 接 融 资 主 动 权 通 过 盘 活 财 政 资 金 整 合 国 有 资 产 等 一 系 列 动 作, 提 升 国 有 资 产 质 量, 在 基 金 筹 建 前 期 即 吸 引 了 10 多 家 银 行 主 动 前 来 洽 谈 谋 求 合 作, 经 过 询 价 竞 争 性 谈 判 和 公 开 招 投 标 等 流 程 最 终 确 定 合 作 银 行 8 家, 以 财 政 资 金 有 效 撬 动 社 会 资 本, 大 幅 增 强 了 市 直 属 公 司 的 投 融 资 能 力 三 是 重 点 关 注 乡 镇 特 色 发 展 投 融 资 平 台 的 成 功 搭 建, 有 效 发 挥 了 该 市 基 金 政 策 引 导 产 业 扶 持 的 特 点, 围 绕 三 美 临 安 建 设, 重 点 关 注 特 色 乡 镇 发 展 目 前, 市 金 控 与 昌 化 镇 高 虹 镇 等 7 个 乡 镇 进 行 了 工 作 接 洽, 搭 建 美 丽 山 村 基 金 平 台, 预 计 将 为 一 廊 十 线 等 乡 镇 特 色 项 目 提 供 9800 万 元 资 金 支 持 二 下 一 步 工 作 一 是 强 化 政 府 引 导, 聚 焦 重 点 领 域 投 资 发 展 做 好 重 点 项 目 的 配 合 协 调 工 作, 强 化 投 融 资 平 台 的 功 能, 完 善 直 接 融 资 平 台 产 业 基 金 平 台 和 金 融 控 股 平 台 的 综 合 性 建 设, 鼓 励 社 会 资 本 参 与 政 府 引 导 的 生 物 医 药 节 能 环 保 市 政 基 础 设 施 等 重 点 领 域, 深 化 城 际 铁 路 建 设 临 安 中 学 迁 建 等 项 目 的 财 政 支 持 创 新 合 作 二 是 加 大 整 合 力 度, 探 索 政 企 合 作 新 路 径 把 握 城 西 科 创 大 走 廊 建 设 的 新 机 遇, 对 于 政 策 性 和 市 场 性 项 目, 分 别 采 用 直 接 投 资 和 子 基 金 模 式 进 行 针 对 性 运 作 ; 整 合 市 属 平 台 公 司, 通 过 基 金 市 场 化 运 作, 充 分 发 挥 大 好 高 项 目 的 招 引 作 用, 建 立 招 商 引 资 基 金 和 经 济 发 展 的 纽 带 关 系, 提 升 该 市 投 融 资 空 间, 探 索 实 施 政 企 合 作 的 不 同 路 径 三 是 对 接 资 本 市 场, 激 发 社 会 资 本 投 资 活 力 根 据 债 务 资 本 化 资 本 证 券 化 证 券 市 场 化 的 发 展 路 径, 积 极 对 接 资 本 市 场, 通 过 基 金 合 作, 突 破 现 有 财 政 对 企 业 的 单 向 扶 持 方 式, 进 一 步 整 合 各 类 专 项 资 金 用 于 基 金 的 设 立 以 及 产 业 扶 持 的 竞 争 性 分 配, 配 合 转 型 升 级, 积 极 支 持 创 新 创 业 型 企 业 的 培 育 发 展

7 06 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 推 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 的 几 点 思 考 以 建 德 市 为 例 / 建 德 市 财 政 局 课 题 组 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 模 式 是 指 政 府 和 社 会 资 本 为 建 设 基 础 设 施 提 供 公 共 服 务 而 建 立 的 长 期 合 作 关 系 通 常 模 式 是 由 社 会 资 本 承 担 设 计 建 设 运 营 维 护 基 础 设 施 的 大 部 分 工 作, 并 通 过 使 用 者 付 费 及 必 要 的 政 府 付 费 获 得 合 理 投 资 回 报 ; 政 府 部 门 负 责 基 础 设 施 及 公 共 服 务 价 格 和 质 量 监 管, 以 保 证 公 共 利 益 最 大 化 2015 年 初, 浙 江 省 财 政 厅 公 布 全 省 首 批 20 个 PPP 推 荐 项 目 名 单, 投 资 规 模 总 计 1176 亿 元 建 德 市 上 报 的 垃 圾 填 埋 场 梅 城 处 理 中 心 市 中 医 院 改 扩 建 杭 州 市 第 二 工 业 固 废 处 置 中 心 ( 一 期 ) 城 市 生 活 垃 圾 处 理 厂 等 四 个 项 目 入 围 推 荐 项 目 名 单, 项 目 总 投 资 8.66 亿 元, 涉 及 基 础 设 施 医 疗 等 领 域, 为 该 市 推 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 带 来 了 难 得 的 发 展 机 遇 建 德 市 如 何 主 动 把 握 这 一 契 机, 鼓 励 和 吸 引 社 会 资 本 参 与 政 府 投 资 项 目 建 设, 优 化 市 场 资 源 配 置, 促 进 经 济 健 康 持 续 发 展, 是 当 前 摆 在 我 们 面 前 的 重 要 课 题 为 此, 建 德 市 政 协 专 门 成 立 课 题 调 研 组, 通 过 开 展 调 查 问 卷 座 谈 交 流 实 地 走 访 等 形 式 深 入 到 各 部 门 项 目 单 位 调 研, 并 进 行 认 真 分 析, 形 成 调 研 报 告 一 推 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 背 景 和 意 义 ( 一 ) 背 景 一 年 多 来, 李 克 强 总 理 多 次 对 PPP 工 作 作 出 指 示, 明 确 要 求 要 大 力 创 新 融 资 方 式, 积 极 推 广 PPP 模 式, 使 社 会 投 资 和 政 府 投 资 相 辅 相 成 优 化 政 府 投 资 方 向, 通 过 投 资 补 助 基 金 注 资 担 保 补 贴 贷 款 贴 息 等, 优 先 支 持 引 入 社 会 资 本 的 项 目 2014 年 9 月, 财 政 部 下 发 推 广 PPP 以 来 首 个 正 式 文 件 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知, 意 味 着 通 过 PPP 模 式 吸 纳 社 会 资 本 的 参 与 将 成 为 未 来 中 国 发 展 公 益 性 事 业 的 重 要 途 径 2015 年 2 月, 浙 江 省 财 政 厅 出 台 了 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 实 施 意 见, 向 社 会 公 布 了 浙 江 省 PPP 首 批 20 个 推 荐 项 目 名 单, 涉 及 城 市 轨 道 交 通 机 场 铁 路 垃 圾 和 污 水 处 理 水 利 文 化 体 育 等 领 域 ( 二 ) 意 义 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 利 于 充 分 发 挥 市 场 机 制 作 用, 提 升 公 共 服 务 的 供 给 质 量 和 效 率, 减 轻 财 政 负 担, 尤 其 是 对 吃 饭 财 政 特 点 明 显 的 建 德 市 具 有 特 殊 意 义 一 是 有 利 于 打 破 行 业 准 入 限 制, 激 发 经 济 活 力 和 创 造 力 大 幅 拓 展 社 会 资 本 特 别 是 民 营 资 本 的 发 展 空 间, 激 发 市 场 主 体 活 力 和 发 展 潜 力, 有 利 于 盘 活 社 会 存 量 资 本, 形 成 多 元 化 可 持 续 的 公 共 服 务 资 金 投 入 渠 道, 打 造 新 的 经 济 增 长 点, 增 强 经 济 增 长 动 力 二 是 有 利 于 完 善 财 政 投 入 和 管 理 方 式, 提 高 财 政 资 金 使 用 效 益 在 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 下, 政 府 以 运 营 补 贴 等 作 为 社 会 资 本 提 供 公 共 服 务 的 对 价, 有 利 于 减 轻 当 期 财 政 支 出 压 力, 平 滑 年 度 间 财 政 支 出 波 动, 防 范 和 化 解 政 府 性 债 务 风 险, 发 挥 财 政 资 金 四 两 拨 千 斤 作 用 二 建 德 市 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 项 目 建 设 现 状 由 于 国 家 和 省 里 刚 刚 出 台 PPP 模 式 的 规 范 性 指 导 文 件, 模 式 的 推 广 和 运 用 需 要 时 间 从 目 前 实 施

8 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 07 的 情 况 来 看, 近 年 来 建 德 市 在 吸 引 社 会 资 本 投 资 参 与 教 育 医 疗 事 业 等 方 面 开 展 了 一 些 探 索 和 尝 试, 但 参 与 的 模 式 不 够 规 范 完 善, 建 德 市 的 PPP 工 作 整 体 仍 处 于 刚 刚 起 步 阶 段 ( 一 ) 工 作 机 制 截 至 目 前, 建 德 市 市 级 层 面 没 有 成 立 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 工 作 领 导 小 组, 没 有 出 台 相 关 实 施 意 见, 也 没 有 明 确 相 关 部 门 单 位 在 推 广 PPP 模 式 工 作 中 的 职 责 分 工 ( 二 ) 前 期 探 索 一 是 卫 生 部 门 先 行 先 试 近 年 来, 市 卫 计 局 试 点 了 多 种 形 式 的 社 会 资 本 参 与 医 疗 卫 生 单 位 经 营, 试 点 工 作 对 建 德 市 吸 引 社 会 资 本 为 群 众 提 供 优 质 医 疗 服 务 进 行 了 先 行 探 索, 为 下 一 步 做 好 医 疗 卫 生 PPP 项 目 积 累 了 宝 贵 经 验 试 点 工 作 中 有 实 行 股 份 制 改 造 的 医 院 ( 市 中 医 院, 民 营 资 金 控 股 90%); 有 实 行 公 立 医 院 控 股, 职 工 共 同 持 股 的 卫 生 院 ( 乾 潭 镇 卫 生 院, 其 中 市 一 院 持 51% 股 份 卫 生 院 职 工 持 股 49%); 有 实 行 动 产 买 断 不 动 产 租 赁 的 卫 生 院 ( 杨 村 桥 下 涯 下 包 三 河 安 仁 钦 堂 劳 村 里 叶 8 家 卫 生 院, 共 租 赁 10 次 ); 有 实 行 整 体 拍 卖 的 卫 生 院 ( 洋 溪 大 慈 岩 长 林 溪 口 邓 家 梓 里 大 店 口 共 7 家 卫 生 院 ) 二 是 教 育 部 门 实 践 提 供 良 好 范 例 目 前, 建 德 市 由 社 会 资 本 投 资 运 营 的 学 校 有 育 才 高 中 先 锋 和 雾 江 职 业 高 中 新 世 纪 实 验 学 校 等 由 严 州 中 学 相 对 控 股 的 建 德 市 新 世 纪 实 验 学 校, 实 行 社 会 力 量 股 份 制 办 学, 出 资 单 位 为 严 州 中 学 华 隆 房 地 产 公 司 和 两 位 自 然 人 在 政 府 对 教 师 的 聘 任 及 管 理 等 方 面 出 台 相 关 配 套 扶 持 政 策 的 前 提 下, 近 年 来 学 校 在 运 营 和 发 展 上 取 得 了 明 显 成 效 新 世 纪 实 验 学 校 的 成 功, 为 建 德 市 在 由 政 府 给 政 策 社 会 资 本 投 资 合 作 办 学 方 面 提 供 了 具 有 借 鉴 意 义 的 范 例 三 是 加 强 培 训 指 导 2015 年 3 月, 市 财 政 局 组 织 了 全 市 首 次 PPP 业 务 培 训, 各 行 政 主 管 单 位 和 乡 镇 ( 街 道 ) 国 有 公 司 共 约 150 人 参 加 了 培 训 ( 三 ) 省 级 推 荐 项 目 建 德 市 中 医 院 改 扩 建 项 目 已 完 成 立 项 可 研 批 复 选 址 方 案 论 证 建 筑 方 案 设 计 万 马 摩 托 车 营 销 公 司 店 面 及 仓 储 征 用 正 加 快 推 进 ( 楼 上 尚 有 12 户 住 户 未 征 迁 ), 原 顺 达 汽 修 厂 和 自 来 水 厂 的 土 地 征 用 已 完 成 挂 牌 交 易 改 扩 建 一 期 工 程 的 规 划 论 证 已 完 成 梅 城 垃 圾 填 埋 场 建 设 项 目 的 建 设 工 作 已 基 本 完 成,PPP 模 式 运 用 处 于 暂 时 停 滞 状 态 二 固 项 目 ( 一 期 ) 采 用 EPC 模 式 进 行 建 设, 由 中 国 市 政 工 程 华 北 设 计 研 究 总 院 有 限 公 司 作 为 总 包 单 位 和 浙 江 钜 元 建 设 有 限 公 司 组 成 联 合 体 负 责 项 目 的 设 计 施 工 项 目 建 成 后, 项 目 的 后 期 运 营 是 否 采 取 PPP 模 式 寻 找 社 会 资 本 合 作, 目 前 尚 未 有 明 确 城 市 生 活 垃 圾 处 理 厂 项 目 初 步 选 择 的 社 会 资 本 合 作 对 象 是 中 国 东 方 清 洁 能 源 公 司, 市 政 府 从 2015 年 4 月 起 先 后 组 织 召 开 了 各 部 门 协 调 会 议 共 计 10 次, 调 整 寿 昌 填 埋 场 剩 余 空 间 土 地 规 划, 落 实 垃 圾 综 合 处 理 厂 所 需 土 地 100 亩, 相 关 部 门 就 土 地 使 用 畜 禽 粪 便 收 集 机 制 处 置 费 用 的 定 价 政 府 优 惠 政 策 等 相 关 问 题 逐 一 对 接 协 调, 正 在 做 最 后 的 修 改 调 整, 待 报 市 政 府 办 公 会 讨 论 通 过 后 完 成 招 商 签 约 ( 四 ) 已 公 布 首 批 市 级 推 荐 项 目 除 4 个 省 级 推 荐 项 目 以 外, 根 据 相 关 政 策 要 求, 由 发 改 局 牵 头, 对 建 德 市 适 用 PPP 模 式 建 设 的 项 目 进 行 梳 理 筛 选, 公 布 2015 年 建 德 市 鼓 励 社 会 资 本 参 与 建 设 运 营 项 目 库, 第 一 批 PPP 模 式 推 荐 项 目 共 30 个 其 中 道 路 交 通 类 7 个, 教 育 卫 生 类 3 个, 市 政 设 施 类 6 个, 旅 游 和 养 生 养 老 设 施 类 9 个, 安 置 房 建 设 类 2 个, 区 块 开 发 类 2 个, 其 他 类 1 个 三 建 德 市 推 广 PPP 模 式 存 在 的 困 难 和 问 题 ( 一 ) 管 理 者 意 识 不 到 位 一 是 理 解 不 准 PPP 项 目 作 为 公 共 产 品 和 服 务 供 给 方 式 的 其 中 一 种, 是 传 统 由 政 府 主 导 的 供 给 模 式 的 补 充 而 非 替 代 少 数 领 导 及 项 目 管 理 人 员 没 有 真 正 树 立 市 场 观 念, 仅 把 PPP 模 式 当 做 简 单 的 投 融 资 方 式, 把 推 动 PPP 当 做 政 府 甩 包 袱 的 机 会, 片 面 理 解 为 缓 解 债 务 压 力, 没 有 全 面 意 识 到 推 广 PPP 模 式 对 加 快 政 府 投 资 项 目 建 设 高 效 率 提 供 高 质 量 公 共 服 务

9 08 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 产 品 的 重 要 意 义 突 出 表 现 在 项 目 的 确 定 上, 少 数 业 主 对 有 稳 定 现 金 流 和 盈 利 回 报 可 观 的 项 目 不 愿 意 采 用 PPP 模 式, 却 积 极 推 出 无 现 金 流 和 盈 利 预 期 不 明 朗 的 项 目, 这 严 重 制 约 了 PPP 模 式 的 推 广 运 用 二 是 担 当 精 神 不 够 一 些 部 门 负 责 人 存 在 一 定 的 懒 政 思 维, 对 社 会 公 益 类 项 目, 寄 希 望 于 政 府 财 政 资 金 包 揽 包 干, 对 推 广 运 用 PPP 模 式 过 程 中 一 系 列 繁 琐 高 要 求 的 工 作 流 程 和 配 套 服 务, 或 多 或 少 存 在 一 定 的 畏 难 和 抵 触 情 绪, 导 致 目 前 建 德 市 缺 乏 整 体 合 力 推 进 PPP 模 式 的 良 好 氛 围 三 是 项 目 推 进 缓 慢 未 能 围 绕 发 挥 市 场 配 置 资 源 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用, 规 范 政 府 履 职 方 式 在 当 前 政 府 部 门 与 社 会 资 本 接 洽 的 PPP 项 目 中, 盈 利 性 项 目 由 于 具 体 合 作 方 式 期 限 盈 利 分 配 等 相 关 工 作 机 制 未 明 确, 社 会 资 本 有 兴 趣 来 合 作, 但 政 府 部 门 不 知 道 怎 么 谈 非 盈 利 性 项 目, 由 于 缺 乏 盈 利 前 景, 社 会 资 本 没 有 合 作 的 兴 趣 相 关 部 门 未 及 时 建 立 工 作 机 制 和 制 订 工 作 方 案, 没 有 明 确 的 工 作 计 划 和 时 间 表, 截 至 目 前, 除 中 医 院 改 扩 建 项 目 完 成 土 地 挂 牌 交 易, 其 余 三 个 省 级 推 荐 项 目 仍 未 实 质 性 签 约 落 地, 前 景 很 不 乐 观 ( 二 ) 推 广 PPP 模 式 的 体 制 机 制 不 够 完 善 由 于 推 广 PPP 模 式 属 于 新 生 事 物, 国 家 在 组 织 架 构 法 律 保 障 工 作 机 制 等 方 面 还 不 健 全, 亟 待 完 善 一 是 法 律 政 策 框 架 受 限 尽 管 相 关 国 家 部 委 出 台 了 与 之 相 关 的 政 策 文 件, 但 尚 未 形 成 完 整 的 法 律 法 规 体 系, 且 各 项 法 规 之 间 存 在 较 大 差 别 和 冲 突, 可 操 作 性 不 强, 不 利 于 PPP 模 式 的 运 行 步 入 规 范 化 法 制 化 的 良 性 轨 道 二 是 协 调 机 制 缺 乏 项 目 要 落 地, 最 终 需 要 地 方 政 府 来 具 体 实 施, 单 纯 依 靠 各 级 发 改 财 政 部 门 来 推 动 协 调 相 关 工 作, 存 在 不 小 困 难 项 目 单 位 在 实 施 过 程 中 仍 面 临 跑 断 腿 撞 破 头 的 困 境, 降 低 了 其 对 社 会 资 本 参 与 政 府 项 目 的 积 极 性, 项 目 融 资 效 率 不 高 ( 三 )PPP 操 作 模 式 不 够 规 范 一 是 项 目 选 择 不 够 科 学 PPP 模 式 操 作 主 要 适 用 于 市 场 化 程 度 相 对 较 高 投 资 规 模 相 对 较 大 有 稳 定 现 金 流 的 项 目, 没 有 盈 利 或 收 益 的 项 目 不 适 合 采 取 PPP 模 式 如 下 涯 镇 西 湖 畈 土 地 开 发 农 民 安 置 房 建 设 项 目, 项 目 业 主 市 交 投 公 司 要 求 该 项 目 建 设 采 取 PPP 模 式 操 作, 一 方 面, 由 于 西 湖 畈 土 地 开 发 工 作 处 于 暂 时 搁 置 状 态, 与 土 地 开 发 相 配 套 的 安 置 房 如 果 采 取 PPP 模 式 先 期 全 部 建 设, 缺 乏 科 学 性 和 合 理 性 另 一 方 面, 该 项 目 除 安 置 房 以 外 的 商 品 房, 受 下 涯 镇 房 地 产 市 场 饱 和 地 理 位 置 偏 僻 等 影 响, 合 作 的 社 会 资 本 缺 乏 明 朗 的 盈 利 前 景 二 是 项 目 前 期 论 证 不 够 充 分 科 学 规 范 的 PPP 项 目 操 作 要 兼 顾 必 要 性 资 金 效 率 财 政 承 受 能 力 社 会 资 本 主 体 和 后 续 监 管 五 个 方 面 而 现 在 存 在 这 样 一 个 误 区, 政 府 投 资 的 项 目 资 金 没 有 来 源 就 草 率 考 虑 PPP 模 式, 仅 仅 把 PPP 当 做 融 资 工 具, 而 不 是 真 正 提 高 项 目 的 运 行 效 率 和 公 共 治 理 能 力 没 有 通 过 充 分 论 证 就 采 用 PPP 模 式, 前 期 仓 促 上 马, 可 能 会 增 加 项 目 的 后 期 风 险 三 是 确 定 社 会 资 本 程 序 不 够 规 范 对 使 用 财 政 性 资 金 作 为 社 会 资 本 提 供 公 共 服 务 对 价 的 项 目, 应 当 根 据 相 关 法 律 法 规 规 定, 依 法 择 优 选 择 诚 实 守 信 的 合 作 伙 伴 建 德 市 部 分 招 商 引 资 项 目 为 规 避 新 预 算 法 的 约 束, 解 决 财 政 补 助 问 题, 直 接 在 合 同 中 签 订 为 PPP 项 目, 并 在 合 同 条 款 中 明 确 补 助 金 额 这 种 做 法 与 财 政 部 和 发 改 委 公 布 的 操 作 指 南 中 明 确 需 进 行 政 府 采 购 确 定 社 会 资 本 的 精 神 相 违 背 ( 四 )PPP 模 式 的 配 套 保 障 能 力 不 足 一 是 政 府 配 套 政 策 不 健 全 完 善 包 括 税 收 土 地 和 人 事 编 制 等 政 府 配 套 政 策, 是 有 效 吸 引 社 会 资 本 顺 利 推 进 PPP 模 式 项 目 建 设 运 营 的 重 要 保 障 特 别 是 在 教 育 医 疗 卫 生 等 公 共 事 业 中 推 广 PPP 模 式, 为 政 府 补 充 提 供 高 质 量 的 公 共 服 务 产 品 是 建 德 市 未 来 的 重 要 方 向, 但 建 德 市 在 社 会 资 本 办 医 办 学 中 教 师 医 护 人 员 的 编 制 待 遇 等 方 面 缺 乏 政 策 保 障, 不 利 于 教 师 医 护 人 员 在 公 办 和 民 办 单 位 之 间 的 有 效 流 动, 降 低 了 社 会 资 本 参 与 教 育 医 疗 卫 生 项 目 的 吸 引 力 比 如 中 医 院 和 新 世 纪 实 验 学 校 承 担 了 政 府 公 共 事 业 的 职 能, 但 中 医 院 目 前 没 有 执 行 基 本 药 品 差 价 补 助 政 策, 投 资 新 世 纪 实 验 学 校 的 股 东 没 有 明 确 合 理 收 益 的 政 策, 缺 乏 合 法 取 得 投 资 回 报 的

10 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 09 途 径 二 是 理 论 知 识 专 业 人 才 缺 乏 PPP 是 一 种 技 术 性 专 业 性 极 强 的 新 型 融 资 方 式, 它 涉 及 的 专 业 领 域 涵 盖 项 目 管 理 金 融 法 律 财 务 及 相 关 专 业 领 域 技 术 等 多 方 面, 需 要 既 有 理 论 知 识 又 有 实 践 经 验 的 复 合 型 人 才 目 前 建 德 市 在 这 方 面 的 人 才 匮 乏, 满 足 不 了 推 动 该 模 式 大 规 模 发 展 的 需 要 四 推 进 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 措 施 和 建 议 把 握 当 前 加 快 推 进 PPP 工 作 的 契 机, 加 快 完 善 工 作 机 制, 规 范 工 作 流 程, 大 力 开 展 项 目 建 设, 着 重 在 快 字 实 字 上 做 文 章, 推 动 建 德 市 PPP 工 作 实 现 新 发 展 新 突 破 ( 一 ) 加 强 宣 传, 提 高 认 识 根 据 对 部 分 政 府 部 门 调 查 问 卷 情 况, 大 部 分 参 与 调 查 的 工 作 人 员 对 PPP 模 式 情 况 不 了 解, 对 PPP 模 式 的 操 作 流 程 运 作 方 式 等 知 之 甚 少 要 大 力 宣 传 本 市 推 广 运 用 PPP 模 式 的 政 策 方 案 和 措 施, 引 导 正 确 的 舆 论 导 向, 努 力 营 造 鼓 励 和 引 导 社 会 资 本 参 与 基 础 设 施 建 设 的 浓 厚 氛 围 对 运 用 PPP 模 式, 不 能 简 单 理 解 为 缓 解 债 务 压 力 的 手 段, 而 应 以 此 为 契 机, 切 实 转 变 市 场 观 念, 把 精 力 放 在 引 导 良 好 的 政 策 环 境 上, 把 注 意 力 转 到 监 管 上 全 市 上 下 尤 其 是 相 关 部 门 领 导 与 业 主 对 PPP 模 式 的 认 识 要 到 位, 充 分 认 识 政 府 与 社 会 资 本 合 作 的 重 要 意 义, 把 做 好 做 实 PPP 工 作 作 为 当 前 促 进 建 德 市 经 济 社 会 发 展 的 重 要 工 作 来 抓 ( 二 ) 完 善 工 作 机 制 1. 强 化 组 织 领 导 一 是 健 全 组 织, 强 化 领 导 力 量 市 级 层 面 尽 快 成 立 推 广 运 用 PPP 模 式 工 作 领 导 小 组, 确 定 牵 头 职 能 部 门, 明 确 发 改 财 政 住 建 教 育 卫 计 环 保 城 管 等 部 门 职 责 分 工 二 是 研 究 方 案, 强 化 政 策 支 撑 结 合 具 体 项 目 谈 判 情 况, 抓 紧 制 定 出 台 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 实 施 意 见 和 配 套 政 策 同 时 要 加 强 与 上 级 有 关 部 门 的 对 接, 争 取 指 导 和 支 持, 积 极 申 报 相 关 项 目 资 金 三 是 强 化 协 作, 形 成 工 作 合 力 各 相 关 单 位 要 根 据 各 自 职 能 全 力 做 好 PPP 项 目 前 期 服 务, 配 合 做 好 项 目 公 开 推 荐 洽 谈, 协 助 社 会 投 资 主 体 办 理 投 资 建 设 手 续 等 工 作, 形 成 合 力 推 进 PPP 模 式 的 发 展 壮 大 四 是 大 力 引 进, 强 化 人 才 保 障 一 方 面 要 加 强 对 现 有 相 关 专 业 人 员 的 培 养, 另 一 方 面 要 加 大 行 政 事 业 单 位 相 关 专 业 人 才 和 管 理 技 术 的 引 进 力 度 2. 建 立 科 学 的 项 目 决 策 机 制 项 目 的 科 学 确 定 是 顺 利 推 广 PPP 模 式 的 关 键, 先 期 推 出 的 PPP 项 目, 一 定 要 确 保 项 目 具 有 稳 定 的 现 金 流, 确 保 社 会 资 本 有 明 确 的 经 济 收 益, 提 高 合 作 的 成 功 率, 营 造 良 好 的 工 作 氛 围 对 项 目 库 中 的 项 目, 成 熟 一 批 推 一 批, 如 二 固 ( 一 期 ) 项 目 福 利 中 心 养 老 院 敬 老 院 等 可 收 费 政 府 有 补 贴 的 项 目 可 率 先 采 用 PPP 模 式 建 设 运 营 对 盈 利 性 项 目, 要 明 确 社 会 资 本 合 理 的 盈 利 点 ; 对 非 盈 利 性 项 目, 政 府 要 出 台 土 地 人 才 税 收 缺 口 补 助 等 方 面 的 配 套 扶 持 政 策 同 时 要 建 立 项 目 退 出 机 制, 对 项 目 库 中 经 过 与 社 会 资 本 多 次 接 触 谈 判 操 作 难 度 大 合 作 效 果 不 明 显 的 项 目 要 及 时 退 出 3. 确 定 风 险 分 担 机 制 PPP 项 目 中 政 府 应 承 担 公 共 政 策 法 律 变 更 等 风 险, 社 会 资 本 应 承 担 项 目 融 资 建 设 经 营 和 技 术 等 风 险 建 议 政 府 在 充 分 考 虑 社 会 资 本 盈 利 点 的 前 提 下, 对 政 府 付 费 或 可 行 性 缺 口 补 助 项 目 进 行 限 制, 不 能 将 有 限 的 财 政 公 共 预 算 仅 应 用 于 一 两 个 PPP 项 目 上 同 时 要 考 虑 PPP 二 三 十 年 合 约 这 一 实 际 情 况, 积 累 的 PPP 支 付 项 目 均 占 用 上 述 额 度 4. 规 范 社 会 资 本 竞 争 与 选 择 程 序 一 是 合 理 运 用 公 开 招 标 邀 请 招 标 竞 争 性 谈 判 等 竞 争 性 采 购 方 式, 选 择 优 秀 的 中 介 机 构 代 理 和 成 立 谈 判 小 组, 确 定 合 理 的 可 谈 判 内 容 和 不 可 谈 判 内 容, 对 候 选 投 标 者 进 行 综 合 评 估, 择 优 选 择 具 有 专 业 资 质 技 术 能 力 管 理 经 验 和 财 务 实 力 的 合 作 方, 以 确 保 PPP 项 目 的 成 功 二 是 政 府 研 究 制 订 标 准 的 项 目 合 同 文 本, 促 进 主 权 财 富 基 金 养 老 金 等 机 构 投 资 者 与 成 熟 管 理 者 更 好 地 结 合 5. 建 立 完 善 的 定 价 与 调 价 机 制 PPP 模 式 成

11 10 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 功 的 关 键 是 保 证 社 会 资 本 盈 利 但 不 暴 利 鉴 于 PPP 合 同 的 长 期 性, 政 府 必 须 在 特 许 经 营 期 内, 建 立 科 学 的 动 态 调 整 的 收 费 定 价 或 政 府 补 贴 机 制, 确 保 社 会 资 本 在 PPP 项 目 全 过 程 中 获 得 合 理 的 回 报, 避 免 双 方 合 作 中 的 利 益 冲 突 有 效 发 挥 政 府 资 金 四 两 拨 千 斤 的 引 导 作 用, 广 泛 吸 收 各 类 社 会 资 本 参 与 到 公 共 基 础 设 施 建 设 中 来, 实 现 立 竿 见 影 的 功 效 6. 建 立 联 合 审 批 机 制 进 一 步 减 少 审 批 环 节, 建 立 项 目 实 施 方 案 联 评 联 审 机 制, 提 高 审 查 工 作 效 率 项 目 合 同 签 署 后, 可 并 行 办 理 必 要 的 审 批 手 续, 有 关 部 门 要 简 化 办 理 手 续, 优 化 办 理 程 序, 主 动 加 强 服 务, 对 实 施 方 案 中 已 经 明 确 的 内 容 不 再 做 实 质 性 审 查 7. 加 强 全 过 程 监 管 机 制 要 明 确 专 门 的 PPP 监 管 机 构, 根 据 PPP 项 目 不 同 阶 段 的 特 点 突 出 监 管 重 点, 在 准 入 期 重 点 监 督 竞 争 程 序, 在 建 设 期 重 点 监 督 资 金 使 用, 在 运 营 期 重 点 监 督 服 务 质 量 和 社 会 资 本 的 盈 利 状 况 将 政 府 付 费 使 用 者 付 费 与 绩 效 评 价 挂 钩, 总 结 经 验 并 运 用 绩 效 评 价 结 果, 确 保 实 现 公 共 利 益 最 大 化 ( 三 ) 规 范 PPP 模 式 操 作 流 程 1. 建 立 项 目 决 策 ( 公 开 推 介 ) 流 程 一 是 建 立 项 目 储 备 项 目 库 项 目 应 初 步 明 确 项 目 投 资 规 模 建 设 内 容 建 设 标 准 拟 引 入 社 会 资 本 数 额 建 议 合 作 方 式 等 内 容 项 目 业 主 单 位 按 照 政 府 投 资 相 关 规 定, 开 展 前 期 工 作 二 是 公 开 推 介 项 目 财 政 局 或 发 改 局 从 PPP 项 目 储 备 库 中, 筛 选 条 件 成 熟 的 项 目 并 经 评 价 报 市 政 府 同 意 后, 通 过 新 闻 发 布 会 或 市 政 府 门 户 网 招 商 网 等 途 径 向 社 会 公 开 推 介 同 时, 积 极 申 报 争 取 列 入 省 市 项 目 库 三 是 编 制 实 施 方 案 项 目 发 起 后, 各 项 目 业 主 单 位 要 与 财 政 局 发 改 局 审 管 办 行 业 主 管 部 门 进 行 充 分 沟 通, 制 订 合 理 可 行 的 PPP 运 作 实 施 方 案 2. 完 善 项 目 招 商 ( 洽 谈 ) 程 序 一 是 成 立 招 商 ( 采 购 ) 小 组 招 商 主 体 一 般 由 财 政 局 发 改 局 审 管 办 行 业 主 管 部 门 及 项 目 前 期 责 任 单 位 组 成, 负 责 接 待 意 向 投 资 者, 在 提 供 必 要 的 文 件 和 信 息 后, 与 意 向 投 资 者 进 行 充 分 的 沟 通 洽 谈 二 是 开 展 谈 判 采 购 招 商 ( 采 购 ) 小 组 将 实 施 方 案 提 交 市 政 府 研 究 同 意 后, 进 入 正 式 谈 判 和 采 购 环 节 与 投 标 单 位 进 行 充 分 的 沟 通 洽 谈, 进 一 步 深 化 细 化 实 施 方 案 项 目 采 购 主 体 为 项 目 前 期 责 任 单 位 ( 行 政 或 事 业 单 位 ) 三 是 项 目 签 约 实 施 项 目 采 购 完 成 后, 由 项 目 采 购 主 体 与 中 标 单 位 签 订 合 同 项 目 合 同 应 明 确 项 目 经 营 内 容 范 围 及 期 限, 责 任 风 险 分 担, 产 品 和 服 务 标 准, 价 格 收 费 标 准 补 贴 及 调 整 机 制, 违 约 责 任 和 争 议 解 决 程 序 等 关 键 内 容 3. 强 化 项 目 实 施 阶 段 管 理 要 严 格 按 照 国 家 法 律 法 规 要 求 开 展 各 项 工 作, 确 保 项 目 实 施 的 各 个 环 节 公 开 公 正 公 平, 确 保 阳 光 透 明 操 作, 坚 决 杜 绝 操 作 不 规 范 利 益 输 送 等 违 法 违 规 行 为 一 是 规 范 项 目 执 行 政 府 可 以 与 社 会 资 本 合 资 组 建 项 目 公 司 项 目 公 司 按 照 合 同 约 定 的 内 容, 负 责 投 资 设 计 建 设 运 营 和 维 护 二 是 项 目 终 止 移 交 PPP 项 目 合 同 期 满 或 提 前 终 止 时, 项 目 公 司 应 按 PPP 项 目 合 同 的 约 定, 将 项 目 资 产 所 有 权 ( 经 营 权 ) 或 项 目 公 司 股 权 移 交 给 政 府 指 定 机 构 ( 四 ) 切 实 加 快 推 进 PPP 项 目 建 设 把 握 机 遇, 建 立 一 批 可 复 制 可 推 广 真 正 的 PPP 示 范 案 例, 打 造 亮 点 和 样 板, 有 效 发 挥 示 范 引 领 作 用, 为 建 德 市 今 后 推 广 运 用 PPP 模 式 工 作 开 好 局 起 好 步 一 是 落 实 责 任 在 明 确 各 部 门 单 位 工 作 职 责 的 基 础 上, 相 关 部 门 要 切 实 履 职, 统 筹 协 调, 合 力 推 动 落 实 PPP 工 作 二 是 加 快 进 度 在 快 和 实 字 上 下 功 夫, 将 推 广 PPP 工 作 列 入 重 要 议 事 日 程 对 于 列 入 省 推 荐 的 中 医 院 改 扩 建 等 4 个 PPP 项 目, 要 抓 住 机 遇, 抢 占 先 机, 积 极 争 取 中 央 省 市 各 项 奖 补 资 金 三 是 创 新 机 制 认 真 研 究 上 级 财 政 对 下 级 财 政 预 算 扣 款 等 方 式, 强 化 PPP 项 目 中 政 府 承 诺 管 理 通 过 PPP 融 资 支 持 基 金 以 奖 代 补 等 政 策 推 进 PPP 项 目 实 施 课 题 组 组 长 : 叶 志 高 ( 建 德 市 政 协 ) 副 组 长 : 金 革 ( 建 德 市 财 政 局 ) 执 笔 : 吴 芳 ( 建 德 市 财 政 局 )

12 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 11 浅 谈 政 府 投 资 项 目 设 计 管 理 对 造 价 的 控 制 / 临 安 市 财 政 局 课 题 组 项 目 设 计 是 政 府 投 资 项 目 进 行 全 面 规 划 和 具 体 描 述 实 施 意 图 的 过 程, 是 工 程 建 设 的 灵 魂, 是 处 理 技 术 与 经 济 关 系 的 关 键 性 环 节, 是 确 定 与 控 制 工 程 造 价 的 重 点 设 计 发 生 的 费 用 占 比 约 为 5%~6%, 但 决 定 投 资 的 比 例 却 占 75%~90%, 因 此 加 强 对 设 计 的 管 理, 是 对 造 价 实 施 积 极 主 动 的 控 制, 可 以 起 到 事 半 功 倍 的 作 用 在 实 际 工 作 中, 由 于 项 目 前 期 不 完 善, 盲 目 压 缩 工 程 设 计 时 间, 省 略 对 设 计 方 案 的 专 家 评 估 和 优 化, 忽 视 对 初 步 设 计 和 项 目 概 算 的 审 核, 放 弃 对 设 计 单 位 必 要 的 制 衡, 将 直 接 导 致 项 目 建 设 过 程 中 三 超 现 象 的 产 生 结 合 近 年 来 临 安 市 政 府 投 资 项 目 情 况, 对 项 目 设 计 管 理 的 造 价 控 制 谈 一 点 自 己 的 看 法 一 政 府 投 资 项 目 设 计 管 理 现 状 工 程 变 更 是 指 由 于 建 设 项 目 使 用 功 能 变 化, 设 计 图 纸 本 身 缺 陷, 设 计 图 纸 与 实 际 情 况 不 符, 施 工 条 件 变 化, 原 材 料 规 格 品 种 质 量 不 符 合 设 计 等 原 因, 由 建 设 单 位 ( 或 代 建 单 位 ) 设 计 单 位 监 理 单 位 和 施 工 单 位 协 商 确 定 在 工 程 施 工 合 同 基 础 上 发 生 的 工 程 变 更 年, 临 安 市 完 工 的 政 府 投 资 工 程 项 目 348 个, 总 变 更 额 ( 超 合 同 价 ) 万 元, 平 均 变 更 率 34.71% 变 更 较 大 的 项 目 主 要 集 中 在 以 下 两 类 : 一 是 变 更 额 超 过 50 万 元 且 变 更 率 超 10% 以 上 的 项 目 55 个 ; 二 是 变 更 额 小 于 50 万 元 但 变 更 率 超 10% 以 上 的 项 目 64 个 这 两 类 项 目 合 计 119 个, 变 更 额 为 万 元, 个 数 占 总 数 的 34%, 变 更 额 占 总 数 的 92% 工 程 变 更 主 要 分 布 在 三 大 管 理 环 节 的 八 个 实 施 阶 段, 具 体 为 : 第 一, 标 前 环 节 的 基 建 程 序 前 期 方 案 设 计 三 个 阶 段 ; 第 二, 标 中 环 节 的 招 投 标 合 同 签 订 两 个 阶 段 ; 第 三, 标 后 环 节 的 主 材 设 备 变 换 施 工 变 更 等 阶 段 从 上 述 185 个 项 目 的 变 更 分 布 统 计 情 况 来 看, 设 计 变 更 占 变 更 总 额 的 26%, 是 八 个 阶 段 中 最 高 的, 如 图 1 所 示 图 1

13 12 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 二 政 府 投 资 项 目 设 计 管 理 存 在 的 主 要 问 题 根 据 浙 江 省 政 府 投 资 项 目 管 理 办 法 ( 省 政 府 第 185 号 令 ) 规 定, 进 入 政 府 投 资 项 目 储 备 库 的 项 目, 必 须 得 到 项 目 建 议 书 可 行 性 研 究 报 告 批 复 后, 才 能 由 建 设 单 位 委 托 符 合 资 质 的 项 目 设 计 单 位 进 行 项 目 设 计, 并 实 行 三 算 控 制 限 额 设 计, 即 估 算 控 制 概 算, 概 算 控 制 预 算, 预 算 控 制 决 算 但 在 实 际 执 行 中 仍 存 在 以 下 主 要 问 题 ( 一 ) 项 目 设 计 单 位 的 确 定 未 充 分 引 入 竞 争 机 制 目 前, 临 安 市 政 府 投 资 项 目 确 定 项 目 设 计 单 位 的 方 法 在 实 际 操 作 中 有 三 种 : 第 一 种 是 建 设 单 位 直 接 指 定 一 家 设 计 单 位 ; 第 二 种 是 通 过 邀 请 招 标 的 方 式 实 行 设 计 方 案 招 标, 确 定 设 计 单 位 ; 第 三 种 是 通 过 公 开 招 标 的 方 式 确 定 设 计 单 位 第 二 种 和 第 三 种 方 式 是 通 过 支 付 方 案 设 计 补 偿 费 形 式 买 断 了 未 中 标 设 计 单 位 设 计 方 案 的 知 识 产 权, 有 利 于 对 中 标 设 计 方 案 的 进 一 步 优 化, 但 很 多 建 设 单 位 采 取 的 是 第 一 种 方 式, 这 就 使 这 些 项 目 在 设 计 方 案 的 选 择 和 可 比 性 上 缺 少 余 地 ( 二 ) 项 目 设 计 方 案 评 定 的 内 容 不 完 整 在 评 定 项 目 设 计 方 案 时, 过 于 强 调 建 筑 物 外 观 的 效 果 和 平 面 的 整 体 布 局, 这 就 促 使 设 计 单 位 重 视 设 计 方 案 的 技 术 性, 较 少 考 虑 或 根 本 不 考 虑 方 案 的 经 济 性, 实 行 三 算 控 制 限 额 设 计 的 原 则 在 方 案 设 计 时 就 得 不 到 顺 利 贯 彻 如 果 经 过 某 一 层 面 会 议 确 定 的 设 计 方 案, 在 建 设 规 模 和 投 资 规 模 上 于 施 工 图 交 底 后 发 现 超 立 项 的 情 况, 在 理 论 上 可 以 按 有 关 文 件 规 定, 进 行 重 新 报 批, 但 在 实 践 中 由 于 部 门 条 块 的 考 核 建 设 时 间 的 要 求 等 因 素 的 制 约 很 难 落 实 到 位 如 某 项 目, 由 于 征 地 及 青 苗 兑 现 费 未 列 入 其 初 步 设 计 概 算, 仅 这 一 项 便 导 致 实 际 投 资 增 加 1200 万 元, 超 概 算 15% ( 三 ) 初 步 设 计 和 项 目 概 算 审 核 条 件 不 成 熟 确 定 设 计 单 位 是 否 实 行 限 额 设 计, 初 步 设 计 和 项 目 概 算 审 核 尤 为 重 要, 但 在 实 际 工 作 中 存 在 两 大 因 素 制 约 : 一 是 来 自 项 目 建 设 时 间 的 制 约, 列 入 政 府 投 资 年 度 建 设 计 划 的 大 项 目, 往 往 要 求 高 时 间 紧 考 核 逼, 在 有 资 质 机 构 对 初 步 设 计 进 行 图 审 流 程 后, 施 工 图 设 计 随 后 进 行, 以 配 合 公 开 招 投 标 信 息 的 发 布, 根 本 未 给 初 步 设 计 和 项 目 概 算 的 审 核 留 有 时 间 如 某 项 目 8 月 确 定 设 计 单 位, 计 划 年 底 开 工 建 设, 要 在 短 短 5 个 月 内 完 成 初 步 设 计 和 图 审 施 工 图 设 计 和 审 核 工 程 量 清 单 编 制 和 审 核 施 工 招 投 标 和 施 工 许 可 证 申 领 等 环 节, 并 对 各 环 节 进 行 充 分 论 证 项 目 品 质 和 业 态 的 定 位, 几 乎 是 不 可 能 完 成 的 任 务, 况 且 施 工 招 标 公 告 期 要 一 个 月 二 是 由 于 之 前 没 有 成 立 预 算 审 核 中 心, 受 到 技 术 上 的 制 约, 概 算 审 核 也 只 停 留 在 表 面 上 ( 四 ) 对 项 目 设 计 单 位 的 制 约 手 段 不 力 根 据 浙 江 省 政 府 投 资 项 目 管 理 办 法 ( 省 政 府 第 185 号 令 ) 第 三 十 二 条 规 定, 项 目 勘 察 设 计 单 位 应 当 依 照 合 同 约 定 向 项 目 业 主 提 供 由 金 融 机 构 出 具 的 一 定 金 额 的 履 约 担 保 函, 但 在 实 际 工 作 还 未 形 成 可 操 作 的 模 式 根 据 现 行 的 有 关 行 业 规 定, 如 果 设 计 单 位 未 能 按 照 委 托 人 ( 项 目 单 位 ) 的 要 求 进 行 设 计, 或 出 现 重 大 设 计 失 误, 其 最 高 处 罚 金 额 仅 为 其 设 计 该 项 目 的 依 法 所 得, 不 足 以 形 成 对 设 计 单 位 强 有 力 的 制 衡 机 制 上 述 设 计 管 理 中 存 在 的 问 题, 引 起 的 直 接 后 果, 一 是 项 目 设 计 单 位 片 面 迎 合 项 目 建 设 单 位 的 要 求, 在 设 计 上 追 求 工 程 的 可 观 赏 性, 从 高 起 点 高 标 准 入 手, 有 的 甚 至 出 现 建 设 规 模 ( 面 积 ) 上 的 超 立 项 同 时 在 项 目 概 算 的 编 制 上 迎 合 立 项 的 要 求, 造 成 实 际 投 资 额 和 概 算 的 巨 大 差 距 二 是 具 有 政 府 投 资 项 目 管 理 职 能 的 部 门 未 履 行 或 不 履 行 自 身 的 工 作 职 责, 政 府 投 资 项 目 在 设 计 管 理 中 的 造 价 得 不 到 有 效 控 制, 为 三 超 现 象 的 产 生 埋 下 深 深 的 隐 患 三 设 计 管 理 对 造 价 有 效 控 制 的 建 议 ( 一 ) 严 把 初 步 设 计 审 核 关, 有 效 控 制 工 程 造 价 设 计 方 案 的 优 秀 与 否, 不 仅 关 系 到 建 设 项 目 一 次 性 投 资 的 多 少, 功 能 是 否 满 足 使 用 要 求, 而 且 在 建 成 交 付 使 用 后, 影 响 项 目 的 经 济 效 益 或 使 用 及 运

14 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 13 行 成 本 因 此 必 须 注 意 以 下 几 点 : 一 是 要 克 服 重 施 工 轻 设 计 的 观 念, 控 制 工 程 费 用 应 从 设 计 抓 起 ; 二 是 要 全 方 位 地 对 设 计 方 案 进 行 评 审, 对 项 目 设 计 单 位 设 计 方 案 在 考 虑 建 筑 物 的 外 观 效 果 和 平 面 整 体 布 局 等 技 术 要 求 的 同 时, 充 分 考 虑 项 目 设 计 方 案 的 经 济 性, 如 充 分 论 证 设 计 的 工 程 量 和 设 备 材 质 标 准 ; 三 是 要 将 竞 争 机 制 引 入 项 目 设 计 中, 尽 可 能 杜 绝 设 计 单 位 的 直 接 指 定, 对 工 程 设 计 应 当 依 法 招 标 而 未 招 标 的, 不 得 批 准 初 步 设 计 ( 省 政 府 185 号 令 第 二 十 条 第 二 款 ) 只 有 这 样, 才 能 使 设 计 单 位 和 设 计 人 员 树 立 经 济 核 算 意 识 和 观 念, 克 服 重 技 术 轻 经 济 设 计 保 守 浪 费 迎 合 建 设 单 位 喜 高 ( 标 准 ) 好 大 ( 规 模 ) 要 求 的 倾 向, 才 能 把 技 术 与 经 济 设 计 与 概 算 有 机 地 结 合 起 来, 把 限 额 设 计 真 正 落 到 实 处 如 某 学 校 工 程 因 原 设 计 方 案 未 充 分 考 虑 周 末 和 周 一 接 送 学 生 的 车 辆 停 泊 问 题 以 及 污 水 管 网 近 期 无 法 到 位, 而 学 校 产 生 的 生 活 污 水 必 须 处 理 等 问 题, 导 致 实 施 过 程 中 变 更 万 元, 超 出 概 算 总 投 资 18.86% ( 二 ) 强 化 初 步 设 计 和 项 目 概 算 审 核 一 是 要 确 保 初 步 设 计 和 项 目 概 算 审 核 的 时 间 这 就 需 要 各 政 府 投 资 项 目 建 设 单 位 严 格 按 照 基 本 建 设 程 序 和 国 家 投 资 管 理 的 规 定, 做 好 前 期 工 作, 必 须 在 项 目 前 期 工 作 成 熟 后 才 可 列 入 政 府 年 度 投 资 项 目 计 划 项 目 单 位 不 得 以 验 收 达 标 献 礼 工 程 为 借 口 而 在 设 计 单 位 的 选 择 设 计 方 案 的 确 定 上 草 率 从 事, 出 现 边 设 计 边 勘 探 边 施 工 的 三 边 工 程, 进 而 使 政 府 投 资 项 目 管 理 部 门 放 弃 初 步 设 计 和 项 目 概 算 审 核 如 某 公 园 项 目, 设 计 过 程 中 设 计 人 员 在 没 有 拿 到 地 质 勘 探 报 告 的 情 况 下 进 行 设 计, 未 考 虑 边 坡 治 理, 由 于 公 园 边 上 是 一 个 小 山 坡, 财 政 提 出 要 有 排 水 措 施, 但 设 计 也 没 有 考 虑, 按 照 正 常 设 计 对 边 坡 治 理 做 了 一 个 100 万 的 估 算, 导 致 实 际 实 施 过 程 中 无 法 进 行, 光 边 坡 治 理 就 增 加 900 万 元, 直 接 导 致 实 际 投 资 额 大 大 增 加 二 是 要 确 保 政 府 投 资 项 目 管 理 部 门 机 构 人 员 经 费 的 三 落 实 从 目 前 的 现 状 来 看, 制 度 出 台, 职 能 明 确 了, 但 因 为 有 些 单 位 不 是 专 业 从 事 项 目 管 理, 可 能 只 有 一 个 项 目, 等 到 项 目 完 成, 才 积 累 了 相 关 的 管 理 经 验, 在 实 施 过 程 中 也 是 摸 着 石 头 过 河, 具 体 管 理 人 员 的 知 识 结 构 远 远 跟 不 上 客 观 实 际 的 需 要, 这 就 需 要 让 专 业 的 人 做 专 业 的 事, 引 入 中 介 机 构 参 与 等 方 式 ( 三 ) 建 立 对 项 目 设 计 单 位 的 制 衡 机 制 在 实 际 工 作 中, 有 的 建 设 单 位 在 施 工 图 交 底 后 就 支 付 给 设 计 单 位 全 部 的 设 计 费 用, 对 施 工 过 程 中 涉 及 的 非 重 大 结 构 性 设 计 变 更 局 部 设 计 范 围 的 增 加, 不 仅 在 时 效 性 上 不 及 时, 在 设 计 变 更 中 较 少 考 虑 项 目 的 经 济 性, 而 且 追 加 索 取 高 额 设 计 费, 直 接 导 致 工 程 造 价 的 增 加, 因 此 有 必 要 适 度 建 立 对 项 目 设 计 单 位 的 制 衡 机 制 首 先, 在 制 度 上 确 立 设 计 单 位 的 准 入 机 制, 实 行 设 计 单 位 备 案 制 对 未 按 设 计 任 务 的 要 求 超 限 额 设 计 的 单 位, 禁 止 其 在 一 定 时 期 内 进 入 本 市 的 政 府 投 资 项 目 设 计 市 场 ; 其 次, 在 经 济 上 予 以 牵 制 在 设 计 合 同 的 签 订 上, 明 确 施 工 图 交 底 后 支 付 设 计 费 的 80%, 剩 余 20% 分 别 在 中 间 验 收 竣 工 验 收 完 成 后 予 以 支 付 ; 再 次, 在 设 计 范 围 上 予 以 明 确, 对 涉 及 非 重 大 结 构 性 设 计 变 更 局 部 设 计 范 围 的 增 加 不 得 再 另 行 收 取 设 计 费 用 综 上 所 述, 要 有 效 地 控 制 工 程 造 价, 使 工 程 造 价 有 较 大 幅 度 的 降 低, 就 要 深 刻 认 识 项 目 设 计 在 控 制 工 程 造 价 中 的 重 要 作 用, 通 过 设 计 方 案 的 选 择 设 计 单 位 的 确 定 初 步 设 计 和 项 目 概 算 的 审 核 设 计 变 更 等 诸 多 环 节 的 把 关, 尽 可 能 减 少 以 至 避 免 目 标 值 与 实 际 值 发 生 偏 离, 实 现 建 设 项 目 全 过 程 工 程 造 价 控 制 课 题 组 组 长 : 戚 峥 嵘 成 员 : 黄 江 华 邵 水 泉 吕 丹 ( 执 笔 ) 陈 志 新

15 14 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 关 于 进 一 步 完 善 西 湖 风 景 名 胜 区 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 改 革 的 业 务 研 究 / 西 湖 风 景 名 胜 区 财 政 局 课 题 组 一 实 施 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 改 革 的 意 义 和 成 效 ( 一 ) 实 施 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 改 革 的 背 景 实 行 财 政 国 库 集 中 支 付 制 度 是 公 共 财 政 管 理 的 需 要, 也 是 市 场 经 济 国 家 的 通 行 做 法 随 着 我 国 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展, 传 统 上 采 用 国 库 分 散 支 付 制 度 弊 端 日 益 显 现 : 一 是 缺 乏 严 格 的 预 算 管 理 监 督 机 制, 二 是 资 金 的 使 用 效 率 较 低, 三 是 无 法 反 映 真 实 的 支 出 进 度 因 此, 推 进 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革, 是 增 强 政 府 宏 观 调 控 能 力 和 优 化 对 公 共 资 源 配 置 管 理 的 需 要 国 库 集 中 支 付 制 度 是 当 今 世 界 发 达 国 家 普 遍 实 行 的 财 政 资 金 支 出 管 理 模 式, 它 是 把 财 政 资 金 由 传 统 的 层 层 划 拨 改 为 国 库 单 一 账 户 体 系 支 付 的 公 共 财 政 管 理 方 式 具 体 地 说, 就 是 以 国 库 单 一 账 户 体 系 为 基 础, 以 健 全 的 财 政 支 付 信 息 系 统 和 银 行 间 实 时 清 算 系 统 为 依 托, 所 有 预 算 单 位 购 买 商 品 或 支 付 劳 务 款 项 时, 由 预 算 单 位 提 出 申 请, 经 国 库 集 中 支 付 机 构 审 核 后, 将 资 金 通 过 国 库 单 一 账 户 体 系 支 付 给

16 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 15 收 款 人 的 制 度 公 务 卡 管 理 制 度 是 对 财 政 授 权 支 付 业 务 中 现 金 管 理 的 进 一 步 规 范, 它 规 范 了 预 算 单 位 日 常 公 务 支 出, 实 现 了 国 库 单 一 账 户 体 系 和 公 务 卡 制 度 的 有 机 衔 接 公 务 卡 制 度 改 革 是 加 强 公 共 财 政 管 理 深 化 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 的 要 求 和 延 伸, 运 用 信 用 卡 有 据 可 查 有 迹 可 循 的 优 点, 减 少 现 金 使 用, 增 强 政 府 的 支 出 透 明 度, 强 化 监 督 管 理, 对 预 防 腐 败 有 积 极 作 用 ( 二 ) 实 施 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 改 革 的 意 义 1. 提 高 了 财 政 资 金 的 使 用 效 率 实 行 国 库 集 中 支 付 后, 实 现 了 单 位 用 款 计 划 与 资 金 拨 付 相 分 离, 使 单 位 形 成 的 结 余 体 现 为 用 款 计 划 指 标 结 余, 而 实 际 资 金 结 余 在 国 库 单 一 账 户 和 财 政 专 户 从 根 本 上 解 决 了 财 政 资 金 多 环 节 拨 付 多 头 管 理 多 户 头 存 放 的 弊 端, 提 高 了 财 政 资 金 使 用 效 率 2. 降 低 了 财 政 资 金 的 运 行 成 本 实 行 国 库 集 中 支 付 后, 单 位 未 使 用 资 金 全 部 结 余 在 国 库, 提 高 了 财 政 资 金 的 调 控 能 力 同 时, 由 过 去 向 多 个 户 头 拨 款 变 为 向 一 个 户 头 拨 款, 大 大 减 少 了 在 途 资 金 量, 从 而 降 低 了 财 政 资 金 运 行 成 本 3. 提 高 了 财 政 预 算 的 执 行 力 度 实 行 国 库 集 中 支 付 后, 每 笔 财 政 资 金 的 支 出 都 处 在 相 应 预 算 指 标 控 制 之 下, 财 政 部 门 可 随 时 掌 握 各 项 预 算 的 实 际 支 出 进 度, 便 于 对 财 政 资 金 动 态 监 控, 财 政 监 督 环 节 提 前, 提 高 了 预 算 的 约 束 力, 为 制 订 更 加 合 理 的 部 门 预 算 提 供 准 确 资 料, 推 进 了 部 门 预 算 的 改 革 步 伐 4. 真 实 反 映 了 财 政 资 金 的 实 际 支 出 数 实 行 国 库 集 中 支 付 后, 财 政 总 预 算 支 出 和 单 位 支 出 实 际 上 同 时 形 成 的, 财 政 总 预 算 支 出 能 真 实 反 映 财 政 资 金 的 实 际 支 出 数, 有 利 于 财 政 部 门 对 财 政 形 势 做 出 及 时 准 确 的 判 断 5. 有 效 防 止 了 对 财 政 资 金 的 挪 用 截 留 实 行 国 库 集 中 支 付 之 后, 所 有 财 政 资 金 不 再 拨 付 到 预 算 单 位 账 户, 结 余 都 以 指 标 形 式 体 现, 从 源 头 上 预 防 和 遏 制 了 截 留 挪 用 财 政 资 金 的 行 为 6. 提 高 了 财 政 资 金 的 到 位 速 度 对 各 预 算 单 位 来 说, 实 行 国 库 集 中 支 付 制 度 省 去 了 国 库 向 单 位 拨 款 的 程 序, 国 库 部 门 批 准 单 位 用 款 计 划 后, 直 接 通 过 电 子 网 络 传 送 到 预 算 单 位 会 计 部 门, 预 算 单 位 会 计 部 门 收 到 用 款 计 划, 单 位 即 可 使 用 资 金, 加 快 了 资 金 到 位 时 间 7. 增 强 了 财 政 的 动 态 监 控 管 理 通 过 公 务 卡 改 革, 利 用 信 用 卡 有 据 可 查 有 迹 可 循 的 优 点, 加 强 了 财 政 对 资 金 的 动 态 监 控 管 理, 减 少 了 现 金 报 销 环 节 可 能 出 现 的 问 题 ( 三 ) 名 胜 区 两 项 改 革 的 主 要 政 策 杭 州 西 湖 风 景 名 胜 区 ( 以 下 简 称 名 胜 区 ) 在 实 施 国 库 集 中 支 付 改 革 和 公 务 卡 改 革 ( 以 下 简 称 两 项 改 革 ) 的 主 要 政 策 口 径 是 : 1. 对 财 政 直 接 支 付 和 财 政 授 权 支 付 的 额 度 进 行 规 定 预 算 单 位 的 政 府 采 购 支 出 进 行 直 接 支 付 ; 未 纳 入 统 发 工 资 范 围 单 位 的 工 资 支 付 进 行 授 权 支 付 ; 对 资 金 流 量 较 大 的 预 算 单 位 实 行 以 下 政 策 : 单 笔 10 万 元 以 上 ( 含 ) 的 支 出 必 须 进 行 直 接 支 付,10 万 元 以 下 的 支 出 进 行 授 权 支 付 ; 对 其 余 预 算 单 位 实 行 以 下 政 策 : 单 笔 5 万 元 以 上 ( 含 ) 的 支 出 必 须 进 行 直 接 支 付,5 万 元 以 下 进 行 授 权 支 付 2. 基 建 资 金 暂 不 纳 入 国 库 集 中 支 付 对 于 单 位 专 项 资 金 中 涉 及 基 本 建 设 的, 为 保 持 预 算 指 标 的 完 整 性, 要 求 采 用 通 过 国 库 集 中 支 付 系 统, 首 先 授 权 支 付 到 预 算 单 位 基 本 账 户 或 基 建 账 户, 其 次 再 由 预 算 单 位 按 基 建 会 计 核 算 使 用 3. 财 政 专 户 资 金 拨 付 方 式 暂 时 不 变 名 胜 区 财 政 专 户 管 理 资 金 仍 按 原 拨 付 方 式 拨 付 至 预 算 单 位 基 本 账 户 使 用 4. 将 两 项 改 革 执 行 情 况 纳 入 考 核 将 财 务 人 员 开 展 国 库 集 中 支 付 业 务 的 情 况 纳 入 每 年 度 对 财 务 人 员 绩 效 考 核, 鼓 励 预 算 单 位 财 务 人 员 积 极 投 入 到 两 项 改 革 工 作 中 ( 四 ) 名 胜 区 两 项 改 革 取 得 的 成 效 根 据 财 政 部 关 于 进 一 步 推 进 地 方 国 库 集 中 收 付 制 度 改 革 的 指 导 意 见 ( 财 库 号 ) 文 件 的 精 神, 在 2011 年 5 月 省 财 政 厅 与 名 胜 区 财 政 局 签 订 了 2011 年 国 库 集 中 支 付 及 公 务 卡 改 革 目 标

17 16 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 责 任 书, 在 2011 年 底 名 胜 区 8 家 预 算 单 位 开 展 了 国 库 集 中 支 付 改 革 试 点 工 作 4 家 预 算 单 位 开 展 了 公 务 卡 改 革 试 点 工 作, 并 在 2012 年 3 月 通 过 了 省 财 政 厅 组 织 的 阶 段 性 目 标 考 核 验 收 与 此 同 时, 名 胜 区 根 据 杭 州 西 湖 风 景 名 胜 区 预 算 单 位 公 务 卡 管 理 办 法 ( 试 行 ), 建 立 公 务 卡 结 算 流 程 并 严 格 执 行, 同 时 鼓 励 公 务 人 员 在 办 理 公 务 活 动 时 积 极 使 用 公 务 卡, 减 少 现 金 支 出 要 求 预 算 单 位 做 好 宣 传, 将 对 公 务 卡 改 革 的 认 识 上 升 到 反 腐 倡 廉 节 约 开 支 的 高 度 上 来 国 库 代 理 行 工 商 银 行 保 俶 支 行 也 组 织 针 对 性 的 专 项 服 务 或 优 惠 活 动, 积 极 引 导 公 务 人 员 使 用 公 务 卡 在 总 结 试 点 经 验 优 化 和 完 善 改 革 实 施 办 法 的 基 础 上,2012 年 名 胜 区 扩 大 财 政 国 库 集 中 支 付 范 围, 当 年 实 现 了 省 财 政 厅 关 于 横 向 到 边 纵 向 到 底 的 要 求 通 过 其 后 两 年 的 深 化 和 完 善, 并 及 时 将 新 划 转 到 名 胜 区 的 行 政 事 业 单 位 纳 入 改 革 的 范 围, 截 止 到 2014 年 底, 已 纳 入 改 革 的 预 算 单 位 为 37 家, 完 成 改 革 比 例 100%; 当 年 累 计 改 革 资 金 量 中 公 共 财 政 预 算 资 金 万 元, 政 府 性 基 金 预 算 资 金 5086 万 元, 分 别 占 财 政 支 出 比 重 为 54.8% 和 88% 公 务 卡 发 卡 量 1074 张, 激 活 1074 张, 激 活 率 为 100%, 人 均 公 务 卡 刷 卡 消 费 量 1106 元, 现 金 结 报 量 与 公 务 卡 刷 卡 消 费 量 比 率 为 此 外, 根 据 上 级 关 于 乡 镇 街 道 实 施 两 项 改 革 的 要 求, 名 胜 区 所 辖 的 街 道 及 其 行 政 事 业 单 位 也 顺 利 完 成 了 两 项 改 革 任 务 二 两 项 改 革 进 程 中 存 在 的 问 题 通 过 最 近 的 问 卷 调 查 和 座 谈 交 流, 我 们 总 结 了 两 项 改 革 进 程 中 发 现 的 问 题 1. 对 两 项 改 革 的 思 想 认 识 和 理 解 不 到 位 一 是 对 两 项 改 革 认 识 不 准 确 国 库 集 中 支 付 改 革 实 施 以 来, 绝 大 多 数 预 算 单 位 都 能 够 从 大 局 出 发, 积 极 配 合, 但 个 别 预 算 单 位 错 误 地 认 为 改 革 就 是 收 权, 并 因 为 改 革 后 的 一 些 做 法 与 以 往 不 一 样, 而 对 国 库 支 付 产 生 抵 触 情 绪 不 少 单 位 认 为 国 库 集 中 支 付 使 得 财 政 资 金 使 用 权 和 财 务 自 主 权 都 归 属 财 政 部 门, 单 位 将 不 再 拥 有 这 些 权 力 二 是 部 分 财 务 人 员 滋 生 了 依 赖 性 相 当 一 部 分 预 算 单 位 的 财 务 经 办 人 员 认 为 实 行 国 库 集 中 支 付, 特 别 是 直 接 支 付 后, 所 有 的 支 付 凭 证 都 要 拿 给 结 算 中 心 前 台 进 行 审 核, 因 此 在 原 始 资 料 的 审 核 ( 如 招 投 标 资 料 合 同 清 单 等 ) 上 把 关 不 严, 没 有 较 好 地 履 行 对 本 单 位 经 济 活 动 的 真 实 性 合 法 性 进 行 审 核 和 监 督 的 职 责 三 是 普 遍 存 在 对 两 项 改 革 业 务 不 熟 悉 的 问 题 由 于 惯 性 思 维 及 操 作 习 惯 等 原 因, 改 革 伊 始, 财 务 人 员 业 务 人 员 往 往 还 是 按 以 前 的 思 维 模 式 操 作, 直 到 遇 到 付 款 环 节, 才 意 识 国 库 集 中 支 付 与 以 往 的 支 付 模 式 有 所 不 同 由 于 前 期 准 备 不 足, 就 觉 得 国 库 集 中 支 付 审 批 时 间 长, 手 续 麻 烦, 付 款 速 度 慢 ; 还 有 个 人 公 务 卡 的 使 用, 一 部 分 人 由 于 不 了 解 公 务 卡 的 使 用 范 围, 没 有 透 支 刷 卡 的 习 惯 等, 害 怕 因 忘 记 还 款 而 罚 息 等 种 种 原 因, 迟 迟 不 肯 办 卡, 也 不 愿 意 使 用 公 务 卡 刷 卡 消 费 2. 信 息 化 建 设 基 础 薄 弱, 岗 位 交 叉, 人 员 配 备 不 足 一 是 系 统 的 整 合 度 不 高 两 项 改 革 以 现 代 化 的 财 政 管 理 信 息 系 统 国 库 支 付 操 作 系 统 和 银 行 资 金 清 算 系 统 为 依 托, 才 能 确 保 财 政 资 金 支 付 的 高 效 和 快 捷 当 前 名 胜 区 国 库 支 付 系 统 软 件 是 省 财 政 厅 委 托 软 件 公 司 开 发 的 单 个 软 件 体 系, 预 算 编 制 软 件 政 府 采 购 平 台 国 有 资 产 管 理 软 件 和 会 计 核 算 是 其 他 软 件 公 司 开 发 的 单 个 软 件 体 系, 相 互 之 间 未 做 接 口 进 行 统 一 监 督 管 理, 造 成 有 些 业 务 靠 手 工 进 行 传 递 和 清 算, 工 作 量 加 大 重 复 劳 动 多, 工 作 效 率 及 信 息 利 用 效 率 较 低 二 是 数 据 安 全 堪 忧 名 胜 区 财 政 局 缺 乏 专 业 信 息 技 术 人 员, 导 致 目 前 信 息 化 工 作 存 在 以 下 几 个 问 题 : 一 是 设 备 基 本 无 人 管 理 的 状 态, 数 据 安 全 堪 忧 ; 二 是 设 备 逐 步 老 化, 专 业 巡 检 力 量 不 足 ; 三 是 核 心 业 务 未 签 订 委 托 和 服 务 合 同, 长 期 靠 日 常 的 合 作 关 系 维 系, 缺 乏 可 靠 的 服 务 保 证 三 是 现 有 的 分 工 对 系 统 管 理 不 连 贯 受 人 员 编

18 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 17 制 和 配 置 的 约 束, 名 胜 区 财 政 部 门 对 预 算 指 标 的 分 配 录 入 批 复 及 使 用 等 环 节 的 管 理, 未 建 立 有 效 的 信 息 运 用 机 制 目 前 虽 然 按 照 国 库 集 中 支 付 制 度 要 求, 设 立 了 由 不 同 人 员 担 任 的 用 款 计 划 录 入 批 复 清 算 等 岗 位, 但 由 于 担 任 这 些 岗 位 人 员 日 常 的 主 要 职 责 并 非 上 述 业 务, 如 : 指 标 录 入 岗 位, 由 负 责 基 层 单 位 预 算 的 人 员 兼 任 ; 指 标 批 复 岗 位, 由 负 责 政 府 采 购 及 审 核 部 门 经 费 的 人 员 兼 任 ; 银 行 清 算 岗 位, 由 财 政 总 会 计 兼 任 正 是 由 于 缺 少 专 职 人 员, 国 库 支 付 系 统 的 管 理 不 连 贯, 具 有 片 段 性, 财 政 层 面 不 能 有 效 提 供 国 库 资 金 整 体 使 用 的 动 态 情 况 如 : 银 行 清 算 岗 位 不 清 楚 上 下 年 度 财 政 资 金 使 用 的 增 减 变 化 原 因, 预 算 岗 位 不 清 楚 预 算 项 目 资 金 的 使 用 情 况 等 3. 对 基 层 单 位 事 业 收 入 管 理 的 局 限 性 目 前 国 库 集 中 支 付 资 金 范 围 仅 包 括 区 级 财 政 性 资 金 及 部 分 省 市 转 移 性 支 付 项 目 资 金, 基 建 资 金 财 政 专 户 管 理 资 金 及 其 他 自 有 资 金 尚 未 纳 入 其 中, 如 : 事 业 单 位 收 入 未 纳 入 集 中 支 付 的 范 围, 目 前 采 用 的 是 经 区 财 政 专 户 过 渡 的 方 式, 这 就 造 成 对 于 财 政 适 当 补 助 单 位 而 言, 某 笔 支 付 业 务, 既 可 以 选 择 通 过 国 库 系 统 的 财 政 资 金 支 付, 也 可 以 选 择 使 用 事 业 收 入 的 自 有 资 金 支 付 从 单 位 角 度 来 讲, 一 般 首 先 会 将 资 金 结 算 是 否 方 便 作 为 选 择 标 准, 其 次 才 会 选 择 是 否 通 过 财 政 资 金 支 付, 是 否 使 用 公 务 卡 结 算 是 最 后 才 考 虑 的 问 题 以 2014 年 为 例, 名 胜 区 行 政 事 业 单 位 财 务 决 算 收 入 为 万 元, 其 中 财 政 拨 款 补 助 收 入 为 万 元 事 业 收 入 为 万 元, 也 就 是 说 当 年 单 位 不 通 过 国 库 集 中 支 付 系 统 使 用 的 资 金 量 ( 单 位 自 有 收 入 ) 与 通 过 国 库 集 中 支 付 系 统 使 用 的 资 金 量 ( 财 政 补 助 收 入 ) 两 者 规 模 相 当 可 以 说, 目 前 对 事 业 收 入 的 管 理 方 式, 使 财 政 适 当 补 助 事 业 单 位 在 资 金 使 用 中 存 在 着 一 定 的 随 意 性 4. 授 权 支 付 比 例 偏 高, 监 管 力 量 不 足 目 前, 名 胜 区 授 权 支 付 不 需 要 到 结 算 中 心 前 台 审 核, 单 位 财 务 审 核 后 即 可 直 接 支 付 由 于 一 些 事 业 单 位 预 算 细 化 程 度 不 够 政 府 采 购 业 务 平 台 未 与 国 库 集 中 支 付 系 统 联 网 预 算 执 行 的 约 束 力 不 强 等 原 因, 实 践 中 个 别 单 位 将 某 些 大 额 采 购 项 目 进 行 拆 分, 来 满 足 使 用 授 权 支 付 的 额 度 要 求, 以 此 来 规 避 直 接 支 付 的 审 核 环 节, 使 得 直 接 支 付 的 比 率 偏 低 同 时, 实 行 国 库 集 中 支 付 后, 对 财 政 资 金 拨 付 监 管 机 制 存 在 薄 弱 环 节, 尽 管 建 立 健 全 动 态 监 控 是 一 项 有 效 的 手 段, 但 是 名 胜 区 因 人 员 技 术 等 诸 多 因 素 影 响 尚 未 开 展 预 算 执 行 动 态 监 控, 无 力 对 国 库 集 中 支 付 中 授 权 支 付 业 务 进 行 事 后 审 核 监 管 5. 资 金 支 付 不 规 范 通 过 分 析 各 预 算 单 位 两 项 改 革 自 查 报 告, 资 金 支 付 过 程 中 操 作 不 规 范 的 问 题 比 较 明 显, 特 别 是 在 2013 年, 主 要 有 以 下 几 类 问 题 : 一 是 应 直 接 支 付 的, 擅 自 改 用 授 权 支 付 按 名 胜 区 的 规 定, 小 规 模 单 位 单 笔 5 万 元 以 上, 大 规 模 单 位 单 笔 10 万 元 以 上 ( 工 资 社 保 等 托 收 业 务 除 外 ), 以 及 涉 及 政 府 采 购 平 台 的 采 购 业 务, 均 需 实 行 国 库 直 接 支 付, 但 在 实 际 工 作 中, 有 些 单 位 把 应 该 直 接 支 付 的 业 务 错 误 地 采 用 了 授 权 支 付 方 式 某 单 位 2014 年 物 业 合 同 金 额 为 万 元, 通 过 授 权 支 付 方 式, 支 付 给 对 方 万 元 年, 有 3 家 单 位 的 14 笔 费 用 应 采 用 直 接 支 付, 而 实 际 却 采 用 了 授 权 支 付 二 是 资 金 从 单 位 基 本 户 先 垫 付, 再 通 过 国 库 集 中 支 付 系 统 拨 回 财 政 性 资 金 目 前 大 部 分 单 位 除 单 位 零 余 额 账 户 外, 还 保 留 一 个 基 本 户, 以 保 证 自 有 资 金 收 支 的 正 常 运 行 由 于 预 算 下 达 的 滞 后 性, 一 些 单 位 在 支 付 款 项 时, 支 付 资 金 尚 不 明 确 在 哪 个 专 项 中 开 支, 预 算 单 位 先 用 基 本 户 代 垫, 等 国 库 指 标 下 达 后 再 通 过 授 权 支 付 形 式 归 回, 脱 离 了 财 政 监 控 范 畴 这 一 情 况 在 2013 年 国 库 集 中 支 付 刚 开 始 实 施 的 阶 段 比 较 突 出 据 统 计,2013 年 从 单 位 零 余 额 账 户 划 至 基 本 户 累 计 金 额 达 万 元 三 是 将 国 库 资 金 先 划 入 单 位 基 本 户, 再 由 基 本 户 支 付 由 于 有 些 专 项 资 金 未 安 排 到 位, 项 目 又 急 于 启 动, 预 算 单 位 在 基 本 户 资 金 不 够 垫 付 的 情 况 下, 先 将 国 库 集 中 支 付 系 统 中 的 财 政 性 资 金 划 入 基 本 户, 用 于 支 付 这 些 专 项 的 应 急 支 出, 待 专 项 资 金

19 18 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 到 位 后, 再 进 行 调 账 这 一 问 题 在 2013 年 和 2014 年 较 为 普 遍, 且 业 务 涉 及 的 数 量 和 金 额 都 比 较 大 四 是 资 金 支 出 渠 道 不 合 理, 甚 至 存 在 浪 费 现 象 由 于 对 两 项 改 革 理 解 不 到 位, 有 时 用 款 的 理 智 性 规 范 性 会 有 所 降 低, 把 不 该 财 政 用 款 的 支 出 也 用 财 政 经 费 支 出 一 些 单 位 由 于 担 心 财 政 部 门 会 收 回 年 底 未 用 完 结 余 资 金, 或 者 担 心 财 政 会 因 本 年 度 的 资 金 未 用 完 而 减 少 单 位 下 一 年 度 的 经 费, 年 底 采 取 各 种 方 法 将 当 年 下 达 的 国 库 指 标 通 过 零 余 额 账 户 使 用 完 毕, 这 样 就 不 能 排 除 部 分 支 出 并 不 合 理 甚 至 浪 费 资 金 的 问 题 6. 公 务 卡 刷 卡 量 比 现 金 结 报 量 低 截 止 到 2014 年 12 月 31 日, 现 金 结 报 量 与 公 务 卡 刷 卡 消 费 量 比 率 为 , 说 明 以 公 务 卡 刷 卡 形 式 的 消 费 量 仍 然 低 于 现 金 结 报 量 并 且, 在 37 家 预 算 单 位 中, 有 12 家 单 位 的 现 金 结 报 量 与 公 务 卡 刷 卡 消 费 量 比 率 超 过 100%, 其 中 最 高 的 单 位 比 率 高 达 1086% 采 取 现 金 结 报 的 方 式 相 对 于 直 接 用 公 务 卡 刷 卡 结 算 的 方 式, 监 管 的 难 度 较 大, 人 为 操 控 的 可 能 性 较 大, 因 此 相 对 风 险 也 较 大 在 预 算 单 位 的 自 查 报 告 中, 我 们 也 发 现 有 预 算 单 位 使 用 现 金 支 付 比 例 较 大 的 情 况, 主 要 原 因 是 计 划 外 用 工 在 税 务 局 代 开 劳 务 发 票 农 副 产 品 发 票 等 需 要 现 金 支 付, 另 外 有 些 收 款 单 位 由 于 没 有 配 备 POSE 机, 不 具 备 刷 卡 条 件 7. 部 门 预 算 编 制 不 够 细 化, 用 款 计 划 预 见 性 不 高 国 库 集 中 支 付 的 基 础 依 据 是 单 位 用 款 计 划, 而 单 位 编 制 用 款 计 划 的 前 提 条 件 是 单 位 的 部 门 预 算 因 此, 部 门 预 算 编 制 是 否 科 学 规 范 精 细, 直 接 影 响 到 国 库 集 中 支 付 的 顺 利 实 施 从 实 际 情 况 来 看, 存 在 由 于 预 算 编 制 不 够 细 化 或 指 标 调 整 不 及 时 导 致 支 出 无 法 执 行, 或 者 占 用 其 他 指 标 等 问 题 由 于 国 库 集 中 支 付 制 度 下 需 按 用 款 进 度 每 月 申 报 用 款 计 划, 本 月 需 对 次 月 的 用 款 计 划 进 行 申 报, 而 很 多 单 位 在 申 报 用 款 计 划 时, 仅 由 财 务 人 员 对 用 款 计 划 进 行 了 大 概 估 算, 而 财 务 人 员 并 不 完 全 了 解 业 务 部 门 的 资 金 使 用 需 求, 故 不 能 进 行 全 面 申 报, 用 款 计 划 的 预 见 性 不 高, 有 时 候 单 位 需 进 行 某 项 资 金 支 付 时, 由 于 没 有 用 款 计 划 而 不 能 进 行 支 付, 影 响 了 单 位 的 业 务 开 展 8. 软 件 衔 接 度 不 够, 调 账 和 对 账 比 较 复 杂 国 库 集 中 支 付 对 于 财 务 人 员 操 作 的 准 确 性 要 求 更 高, 一 旦 输 错 信 息, 出 现 退 库 退 回, 更 正 的 方 式 比 较 复 杂, 必 须 到 开 户 银 行 柜 台 办 理, 如 果 是 直 接 支 付 退 库, 还 需 先 去 区 结 算 中 心 办 理, 再 去 银 行 办 理 另 外, 在 国 库 集 中 支 付 系 统 内 进 行 调 账, 比 传 统 的 财 务 软 件 要 更 加 复 杂, 不 是 单 纯 的 科 目 调 整, 而 是 国 库 集 中 支 付 指 标 资 金 与 核 算 科 目 一 同 变 动, 要 求 反 映 一 致 性 而 且, 在 没 有 完 成 数 据 对 接 的 情 况 下, 国 库 集 中 支 付 系 统 与 财 务 核 算 软 件 的 核 对 也 较 以 往 更 为 复 杂 9. 街 道 的 两 项 改 革 有 待 完 善 目 前, 名 胜 区 所 辖 的 西 湖 街 道, 其 国 库 集 中 支 付 改 革 采 用 视 同 县 级 预 算 单 位 改 革 模 式, 主 要 考 虑 操 作 简 单 易 上 线, 但 是 其 资 金 覆 盖 率 也 不 高, 而 且 同 样 存 在 人 员 紧 张 岗 位 设 置 交 叉 部 分 支 付 操 作 不 够 规 范 等 问 题 三 对 名 胜 区 完 善 两 项 改 革 措 施 的 建 议 1. 提 高 思 想 认 识, 重 视 财 务 工 作, 加 强 政 策 宣 传 首 先, 要 提 高 单 位 领 导 的 认 识 和 重 视 程 度 通 过 宣 传 和 实 例, 让 单 位 领 导 认 识 到 国 库 集 中 支 付 是 在 不 改 变 单 位 的 资 金 使 用 权 和 财 务 自 主 权 的 前 提 下, 通 过 单 一 账 户 体 系, 提 高 财 政 资 金 的 使 用 效 益 和 加 强 会 计 监 督 其 次, 要 适 当 增 加 基 层 单 位 财 务 力 量 近 年 来 受 单 位 在 编 人 员 持 续 减 少 的 影 响, 单 位 财 务 人 员 的 力 量 很 难 增 强, 开 始 不 断 出 现 聘 用 编 外 人 员 从 事 财 务 工 作 的 情 况 财 政 政 策 财 务 制 度 以 及 人 事 制 度 不 断 推 陈 出 新, 要 求 财 务 工 作 者 需 花 大 量 时 间 进 行 知 识 更 新, 工 作 压 力 日 益 增 加 因 此, 财 政 部 门 要 加 强 对 财 务 人 员 的 业 务 培 训, 并 强 化 与 业 务 部 门 的

20 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 19 沟 通 与 交 流, 将 国 库 集 中 支 付 制 度 真 正 落 实 到 日 常 工 作 中, 设 计 与 完 善 业 务 流 程, 使 之 更 加 符 合 当 下 对 财 政 性 资 金 管 理 的 要 求 再 次, 加 强 对 整 个 单 位 的 业 务 培 训 和 宣 传 一 项 经 济 业 务 的 完 成 并 非 只 依 靠 财 务 人 员, 有 必 要 从 源 头 抓 起, 加 强 业 务 经 办 人 员 的 培 训, 普 及 两 项 改 革 的 相 关 知 识, 提 高 财 务 规 范 化 意 识 现 阶 段 财 务 人 员 对 核 算 事 项 的 事 前 参 与 程 度 仍 然 不 够, 对 部 分 经 济 业 务 的 首 次 知 道 时 间 往 往 是 在 需 要 支 付 款 项 时, 造 成 事 后 弥 补 受 多 种 因 素 制 约, 容 易 产 生 资 金 核 算 不 规 范 的 情 况 2. 加 快 国 库 系 统 网 络 化 信 息 化 建 设 步 伐 一 要 建 立 以 财 政 部 门 为 核 心 的 财 务 信 息 处 理 中 心 建 立 财 政 部 门 主 管 部 门 代 理 银 行 专 线 网 络 基 础 上 的 自 动 化 处 理 程 序, 实 现 部 门 间 的 信 息 共 享, 财 务 信 息 实 时 在 线, 由 事 后 控 制 转 为 全 过 程 控 制 的 具 备 真 正 远 程 化 数 据 管 理 能 力 的 先 进 稳 定 安 全 的 财 政 管 理 系 统 二 要 建 立 以 国 库 集 中 支 付 系 统 为 主 体 的 网 格 化 管 理 系 统 将 财 政 管 理 事 务 中 预 算 编 制 软 件 政 府 采 购 平 台 国 有 资 产 管 理 软 件 会 计 核 算 部 门 决 算 软 件 等 相 互 链 接 相 互 牵 制 监 控, 减 少 财 政 管 理 的 漏 洞, 提 高 工 作 效 率, 提 高 财 政 性 资 金 的 规 范 性 安 全 性 利 用 率 三 要 建 立 完 善 预 算 执 行 动 态 监 控 在 区 本 级 增 设 国 库 支 付 系 统 指 标 管 理 员, 负 责 国 库 集 中 支 付 系 统 各 岗 位 之 间 的 数 据 衔 接 提 供 共 享 信 息, 并 且 对 该 系 统 的 业 务 全 程 实 施 实 时 的 动 态 管 控 全 面 建 立 预 算 执 行 动 态 监 控 机 制, 出 台 动 态 监 控 相 关 配 套 制 度, 细 化 监 控 流 程, 完 善 监 控 方 式 方 法, 提 高 监 控 时 效 性 和 违 规 支 付 纠 正 率 现 阶 段 应 结 合 现 有 支 付 审 核 流 程, 探 索 不 同 的 监 控 模 式, 待 动 态 监 控 系 统 上 线 后 再 行 转 换 四 要 改 进 国 库 系 统 应 用 模 块, 尽 快 完 成 与 财 务 软 件 的 对 接 目 前, 名 胜 区 的 国 库 集 中 支 付 系 统 尚 未 启 用 核 算 功 能, 国 库 系 统 中 的 会 计 科 目 与 用 友 财 务 软 件 中 的 并 非 一 致, 两 个 系 统 没 有 形 成 有 效 的 数 据 对 接, 其 实 在 支 付 指 令 输 入 时 已 写 明 会 计 科 目, 可 以 在 国 库 系 统 中 直 接 生 成 凭 证, 而 用 友 财 务 软 件 的 凭 证 录 入 更 是 重 复 劳 动 因 此 建 议 改 进 系 统 模 块, 完 成 与 财 务 软 件 的 数 据 对 接, 简 化 核 算 工 作 量 3. 逐 步 将 单 位 所 有 资 金 纳 入 集 中 支 付 加 快 推 进 国 库 管 理 制 度 改 革, 积 极 探 索 研 究 基 建 资 金 财 政 专 户 管 理 资 金 及 其 他 财 政 性 资 金 纳 入 集 中 支 付 管 理 的 措 施 和 办 法, 最 终 将 所 有 资 金 纳 入 国 库 集 中 支 付, 使 财 政 资 金 在 国 库 单 一 账 户 体 系 内 安 全 高 效 运 转, 彻 底 实 行 收 支 两 条 线 管 理, 单 位 全 部 支 出 都 通 过 国 库 系 统 支 付, 消 除 差 额 单 位 对 资 金 使 用 的 随 意 性, 牢 固 树 立 支 出 只 能 通 过 国 库 集 中 支 付 系 统 的 意 识 4. 提 高 用 款 计 划 准 确 性, 缩 减 授 权 支 付 范 围 一 是 提 高 用 款 计 划 的 科 学 性 和 准 确 度 预 算 单 位 各 部 门 要 根 据 各 自 的 业 务 特 点, 制 订 合 理 的 年 度 预 算 工 作 计 划, 并 规 定 其 用 款 数 目 及 用 款 时 间, 严 格 规 定 报 送 时 间, 加 大 或 严 控 临 时 用 款 计 划 的 审 批 力 度 二 是 逐 步 扩 大 财 政 直 接 支 付 的 范 围 建 议 将 五 公 经 费 等 纳 入 直 接 支 付 的 范 围, 形 成 以 财 政 直 接 支 付 为 主, 授 权 支 付 为 辅 的 支 付 格 局 适 当 降 低 授 权 支 付 的 额 度 标 准, 强 化 授 权 支 付 审 核 监 管, 对 单 位 的 授 权 支 付 计 划 进 行 严 格 甄 别 把 关 和 跟 踪 审 查 5. 提 高 核 算 的 规 范 度 一 是 建 立 关 联 账 户 交 易 报 备 ( 告 ) 审 核 制 度 在 国 库 集 中 支 付 系 统 中 增 设 关 联 账 户 审 核 环 节, 一 般 不 允 许 财 政 性 资 金 拨 付 到 本 单 位 资 金 核 算 账 户 ( 包 括 工 会 食 堂 一 般 户 临 时 户 ) 个 别 确 需 将 财 政 性 资 金 拨 付 到 基 本 户 进 行 核 算 的 业 务 ( 如 发 放 工 资 ), 则 采 用 报 备 制 度, 单 位 定 期 如 实 申 报 此 类 特 殊 业 务 的 笔 数 及 资 金 数, 便 于 财 政 监 督 二 是 完 善 单 位 公 务 卡 核 算 体 系 社 保 水 电 公 积 金 等 单 位 各 项 通 过 托 收 方 式 支 付 的 资 金 能 顺 利 实 现 托 收, 减 少 单 位 将 财 政 性 资 金 拨 付 到 基 本 户 的 情 况

21 20 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 三 是 简 化 预 算 指 标 录 入 流 程, 出 台 相 关 应 急 预 案 之 前 提 到 的 一 些 不 规 范 的 财 务 操 作, 很 重 要 的 一 个 原 因 是 由 于 预 算 下 达 的 滞 后 性, 国 库 集 中 支 付 系 统 指 标 未 录 入, 但 业 务 工 作 仍 需 按 进 度 执 行, 所 以 一 些 单 位 就 从 基 本 户 周 转 资 金 在 近 两 年 的 改 革 中, 已 摸 索 了 一 些 经 验, 了 解 相 关 工 作 的 时 间 结 点, 如 : 一 般 名 胜 区 部 门 预 算 下 达 的 时 间 在 每 年 的 4-5 月, 其 他 一 些 省 市 转 移 和 各 部 门 的 专 项 资 金 预 算 下 达 的 时 间 会 更 晚, 在 这 样 的 情 况 下, 除 了 简 化 流 程, 尽 早 把 预 算 指 标 录 入 国 库 外, 要 使 各 单 位 按 要 求 规 范 的 执 行 国 库 集 中 支 付, 必 须 出 台 相 关 的 应 急 预 案, 预 算 单 位 也 要 积 极 地 与 财 政 部 门 沟 通, 做 到 一 事 一 备 案 6. 讲 纪 律, 守 规 矩, 积 极 推 行 公 务 卡 制 度 预 算 单 位 要 全 面 推 进 公 务 卡 制 度 改 革, 建 立 公 务 卡 强 制 结 算 目 录 制 度, 公 务 卡 强 制 结 算 制 度 重 在 强 制 对 差 旅 费 招 待 费 会 议 费 及 零 星 购 买 支 出, 具 备 刷 卡 条 件 的, 必 须 用 公 务 卡 结 算, 否 则 不 予 报 销, 以 真 正 实 现 完 全 的 公 务 卡 结 算, 杜 绝 出 现 各 种 名 目 的 卡 外 报 销 方 式 同 时, 财 政 部 门 会 同 发 卡 银 行, 完 善 公 务 卡 用 卡 环 境, 开 发 公 务 卡 功 能, 不 断 提 高 公 务 卡 的 使 用 率 此 外, 作 为 必 要 的 监 督 手 段, 财 政 部 门 纪 检 部 门 要 加 大 对 预 算 现 金 支 出 的 监 管 力 度, 毕 竟 动 员 千 遍, 不 如 查 处 一 遍, 需 要 具 有 动 真 格 的 精 神, 才 能 助 推 公 务 卡 制 度 改 革 的 有 效 实 施 7. 进 一 步 推 进 和 细 化 部 门 预 算 编 制 国 库 集 中 支 付 与 部 门 预 算 是 相 互 配 套 不 可 分 割 的 国 库 集 中 支 付 要 求 预 算 具 体 准 确, 而 当 前 的 预 算 编 制 时 很 细, 下 达 时 只 有 一 个 定 额 补 助 总 数, 预 算 单 位, 特 别 是 差 额 补 助 单 位, 哪 些 支 出 通 过 国 库 集 中 支 付, 哪 些 支 出 不 通 过 国 库 集 中 支 付, 由 预 算 单 位 说 了 算 预 算 单 位 在 安 排 支 出 时 会 把 一 些 比 较 规 范 的 支 出 ( 如 人 员 支 出 退 休 人 员 支 出 ) 尽 量 安 排 在 国 库 集 中 支 出, 而 把 业 务 费 安 排 在 单 位 基 本 户 支 出 因 此, 根 据 预 算 法 的 规 定, 不 仅 应 细 化 预 算 编 制 的 内 容, 将 预 算 支 出 按 部 门 和 支 出 项 目 进 行 细 分, 更 要 将 预 算 下 达 指 标 细 化, 由 财 政 决 算 哪 些 支 出 必 须 进 入 国 库 集 中 支 付, 并 且 尽 早 编 制 下 达 部 门 预 算, 为 国 库 集 中 支 付 制 度 推 行 提 供 可 靠 的 保 障 8. 建 立 国 库 集 中 支 付 系 统 交 流 平 台, 方 便 信 息 互 通 国 库 集 中 系 统 操 作 过 程 中, 出 纳 岗 位 具 有 重 要 作 用, 无 论 是 从 用 款 计 划 或 是 支 付 指 令 的 录 入, 都 必 须 由 出 纳 首 先 发 起 名 胜 区 已 有 的 财 会 人 员 QQ 群 中, 基 本 不 含 出 纳 人 员, 因 此 辖 区 内 各 预 算 单 位 的 出 纳 缺 乏 相 应 的 交 流 平 台, 建 议 创 建 国 库 集 中 支 付 QQ 群, 人 员 可 以 包 括 出 纳 会 计 财 政 人 员 及 银 行 人 员 等, 方 便 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 信 息 的 传 达 和 经 验 的 交 流, 各 环 节 的 经 办 人 员 可 以 随 时 反 馈 在 实 际 操 作 过 程 中 发 现 的 问 题 以 及 建 议 ; 商 业 银 行 可 以 在 银 行 的 层 面 给 予 建 议 和 意 见 ; 财 政 部 门 可 以 作 为 桥 梁, 综 合 多 方 意 见 最 终 的 目 的 是 不 断 完 善 国 库 集 中 支 付 和 公 务 卡 制 度 9. 继 续 完 善 街 道 财 政 国 库 集 中 支 付 改 革 加 强 对 街 道 的 财 政 国 库 集 中 支 付 改 革 的 指 导 宣 传 和 培 训, 进 一 步 优 化 规 范 支 付 操 作 流 程, 切 实 提 高 支 付 效 率 同 时, 对 现 有 的 改 革 模 式 作 进 一 步 梳 理, 待 条 件 成 熟, 可 以 考 虑 按 一 级 政 府 一 级 财 政 改 革 模 式 进 行 深 化 完 善 启 动 实 施 两 项 改 革 是 对 预 算 管 理 制 度 进 行 的 一 次 根 本 性 重 大 变 革, 是 在 新 的 形 势 下, 对 财 政 性 资 金 如 何 高 效 规 范 地 使 用, 提 出 的 新 要 求, 也 是 财 政 部 门 对 预 算 单 位 资 金 进 行 管 理 的 有 效 手 段, 符 合 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 需 要, 其 意 义 深 远 作 用 巨 大 在 改 革 的 过 程 中, 会 不 断 出 现 新 的 问 题, 需 要 我 们 不 断 总 结 经 验 教 训, 加 强 业 务 研 究, 不 断 迈 进 改 革 的 步 伐, 相 信 名 胜 区 的 两 项 改 革 之 路 上 将 会 越 走 越 宽, 越 走 越 顺 课 题 组 组 长 : 胡 文 革 副 组 长 : 刘 涛 林 维 勤 成 员 : 陈 荣 ( 执 笔 ) 周 英 ( 执 笔 ) 陈 演 王 勤 蓉 蒋 云 燕 杨 华 曹 燕 严 卓 群 赵 永 福 王 芸

22 财 税 调 研 杭 州 财 会 2016 年 第 3 期 21 推 进 预 决 算 信 息 公 开 的 若 干 思 考 / 高 新 区 ( 滨 江 ) 财 政 局 课 题 组 近 年 来, 我 国 各 级 政 府 财 政 部 门 以 及 各 部 门 在 推 进 预 算 决 算 公 开 方 面 做 了 大 量 工 作, 取 得 了 较 好 成 效, 但 仍 存 在 着 公 开 主 体 意 识 淡 薄 内 容 不 够 细 化 形 式 差 别 较 大 等 问 题 预 算 公 开, 通 常 指 年 度 财 政 收 支 计 划 的 编 制 审 批 执 行 的 全 过 程 应 当 以 适 当 方 式 向 公 众 公 开, 具 体 要 求 公 共 预 算 必 须 采 取 一 定 的 形 式 向 全 社 会 公 开, 其 内 容 具 有 透 明 性, 能 为 全 体 公 众 所 了 解, 并 置 于 人 民 的 监 督 之 下 预 决 算 公 开 有 利 于 保 障 公 民 的 知 情 权 参 与 权 和 监 督 权, 有 利 于 从 源 头 上 预 防 和 治 理 腐 败, 也 有 利 于 提 升 财 政 管 理 水 平, 促 进 依 法 理 财 一 推 进 预 决 算 公 开 的 重 要 意 义 要 积 极 推 进 预 决 算 公 开 工 作, 是 因 为 其 具 有 三 方 面 的 重 要 意 义 ( 一 ) 预 决 算 公 开 能 规 范 政 府 财 政 权 力 的 运 作 过 程, 有 助 于 建 设 责 任 政 府 法 治 政 府 预 决 算 公 开 是 对 政 府 财 政 权 力 的 规 范 和 控 制, 面 向 立 法 机 关 的 公 开 本 质 上 即 是 预 算 权 在 国 家 机 关 间 的 妥 善 配 置, 而 面 向 纳 税 人 的 直 接 公 开 则 导 入 了 行 政 立 法 机 关 之 外 的 第 三 方 主 体, 在 保 留 做 实 和 强 化 立 法 机 关 对 政 府 的 监 督 权 力 的 同 时, 更 真 实 地 建 构 了 纳 税 人 对 行 政 机 关 直 接 的 监 督 关 系 预 决 算 公 开 是 对 行 政 权 力 进 行 监 督 的 有 效 途 径, 有 利 于 拓 宽 人 民 群 众 的 监 督 渠 道, 逐 步 形 成 有 效 的 监 督 机 制, 增 强 预 算 的 透 明 度 和 刚 性 约 束 ( 二 ) 预 决 算 公 开 是 加 强 反 腐 倡 廉 建 设 的 利 器 近 年 来 中 央 部 委 局 对 外 公 布 的 部 门 预 决 算 信 息, 尤 其 是 三 公 经 费 预 决 算 信 息 的 公 开 以 及 信 息 公 开 不 断 清 晰 和 细 化, 对 加 强 财 政 资 金 管 理, 提 高 财 政 资 金 使 用 效 率, 厉 行 节 约 和 反 对 铺 张 浪 费 确 实 起 到 了 积 极 的 促 进 效 果, 三 公 经 费 得 到 较 大 幅 度 的 缩 减 公 开 地 方 财 政 预 决 算 信 息, 可 以 使 地 方 各 级 政 府 的 财 政 资 金 置 于 整 个 社 会 的 监 督 之 下 来 运 行, 有 利 于 加 强 我 国 反 腐 倡 廉 制 度 建 设 ( 三 ) 预 决 算 公 开 是 保 障 人 民 群 众 民 主 权 利 的 客 观 需 要 人 民 享 有 知 情 权 是 民 主 社 会 的 基 石, 预 决 算 知

23 22 Caikuai 财 税 调 研 杭 州 财 会 情 权 则 是 人 民 群 众 了 解 政 府 预 算 信 息 和 活 动 程 序 的 基 本 权 利 预 决 算 信 息 公 开, 可 以 使 人 大 代 表 充 分 履 行 审 议 职 能, 使 人 民 群 众 更 好 地 了 解 情 况, 提 出 诉 求, 督 促 政 府 及 时 回 应, 切 实 管 好 用 好 财 政 资 金 这 本 身 就 是 一 个 民 主 互 动 的 过 程, 有 利 于 人 民 群 众 行 使 依 法 有 序 参 与 民 主 决 策 民 主 管 理 和 民 主 监 督 的 权 利 二 预 决 算 向 社 会 公 开 的 制 度 历 程 2008 年 5 月 1 日, 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 正 式 施 行, 开 启 了 中 国 预 算 公 开 之 路 条 例 规 定 了 政 府 须 主 动 公 开 的 信 息, 还 规 定 了 应 重 点 公 开 的 政 府 信 息, 其 中 就 包 括 财 政 预 算 决 算 报 告 政 府 信 息 公 开 条 例 是 新 中 国 第 一 个 针 对 国 家 信 息 公 开 的 专 门 法 规, 为 预 算 公 开 奠 定 了 法 律 基 础 2010 年 3 月, 财 政 部 颁 布 了 关 于 进 一 步 做 好 预 算 信 息 公 开 工 作 的 指 导 意 见, 明 确 规 定 预 算 公 开 的 主 体 内 容 和 相 关 原 则 2011 年 2 月 25 日, 为 进 一 步 贯 彻 落 实 财 政 部 关 于 进 一 步 做 好 预 算 信 息 公 幵 工 作 的 指 导 意 见, 财 政 部 再 一 次 颁 发 了 关 于 深 入 推 进 基 层 财 政 专 项 支 出 预 算 公 开 的 意 见, 要 求 基 层 政 府 要 重 点 公 开 与 人 民 群 众 利 益 密 切 相 关 的 教 育 医 疗 卫 生 社 会 保 障 和 就 业 住 房 保 障 支 出 以 及 三 农 等 方 面 的 财 政 专 项 支 出, 并 且 公 开 了 中 央 财 政 补 助 下 级 财 政 专 项 资 金 2012 年 6 月 28 日, 国 务 院 颁 布 机 关 事 务 管 理 条 例, 明 确 自 2012 年 10 月 1 起, 县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 应 当 将 三 公 经 费 纳 入 预 算 管 理, 建 立 健 全 机 关 运 行 经 费 公 开 制 度, 定 期 公 布 公 务 接 待 费 公 务 用 车 购 置 和 运 行 费 因 公 出 国 境 费 等 机 关 运 行 经 费 的 预 算 和 决 算 情 况 2014 年 3 月 4 日, 财 政 部 发 布 了 关 于 深 入 推 进 地 方 预 决 算 公 开 工 作 的 通 知, 一 要 进 一 步 细 化 地 方 政 府 预 决 算 公 开 内 容 ; 二 要 扩 大 地 方 部 门 预 决 算 公 开 范 围 ; 三 要 细 化 地 方 部 门 预 决 算 公 开 内 容 ; 四 要 加 大 三 公 经 费 公 开 力 度 ; 五 要 建 立 回 应 机 制 谁 公 开 谁 回 应 的 机 制 这 为 推 进 地 方 预 决 算 公 开 工 作 提 供 了 方 向 性 指 引 2015 年 1 月 1 日 起 实 施 新 预 算 法, 既 规 定 了 预 决 算 公 开 的 内 容, 又 规 定 了 预 决 算 公 开 的 时 限, 要 求 本 级 政 府 和 部 门 的 预 算 决 算 分 别 在 批 准 或 批 复 后 20 天 内 公 开, 还 规 定 了 预 算 公 开 的 主 体, 其 中 本 级 政 府 预 算 由 财 政 部 门 公 开, 部 门 预 算 由 各 自 部 门 公 开 总 之, 从 预 决 算 公 开 的 规 定 中 可 以 看 出, 新 预 算 法 规 定 的 预 算 公 开, 不 只 是 预 算 草 案 的 公 开, 而 是 预 算 编 制 执 行 和 决 算 等 整 个 财 政 运 行 过 程 的 公 开 ; 不 只 是 政 府 层 面 的 公 开, 而 是 各 级 政 府 及 组 成 部 门 全 方 位 的 公 开 通 过 全 过 程 全 方 位 的 预 算 公 开, 把 政 府 预 算 的 钱 袋 子 晒 到 了 阳 光 之 下, 把 预 算 的 黑 箱 变 成 了 透 明 箱 三 近 年 来 我 国 政 府 预 算 公 开 的 一 些 典 型 案 例 从 以 上 预 算 公 开 制 度 历 程 的 介 绍, 我 们 可 以 发 现 我 国 政 府 预 决 算 向 社 会 公 开 是 最 近 几 年 的 过 程 近 年 来, 中 央 和 地 方 政 府 也 相 继 进 行 了 一 些 大 胆 的 具 有 开 历 史 之 先 河 的 尝 试 以 下 几 个 典 型 案 例, 作 为 我 国 预 算 公 开 的 特 征 事 实, 也 客 观 反 映 了 目 前 中 国 从 微 观 到 宏 观 预 算 公 开 的 基 本 状 况 ( 一 ) 预 算 决 算 公 开 的 破 冰 之 旅 2009 年 10 月 16 日, 广 州 市 财 政 局 在 官 方 网 站 首 次 公 开 广 州 市 2009 年 政 府 部 门 预 算 预 算 涉 及 从 市 委 办 公 厅 到 食 品 安 全 检 验 所 等 114 个 政 府 部 门, 每 个 部 门 预 算 比 较 详 细, 包 括 预 算 收 支 基 本 情 况 项 目 支 出 基 本 情 况 收 支 预 算 总 表 和 支 出 预 算 总 表 等 这 是 我 国 副 省 级 特 大 城 市 第 一 次 将 政 府 开 支 的 账 本 完 全 摊 在 阳 光 下, 接 受 民 众 的 监 督 与 审 查 广 州 市 财 政 局 在 网 上 公 开 政 府 部 门 预 算 的 这 一 举 动, 得 到 多 方 认 同 与 称 赞, 对 我 国 政 府 预 算 公 开 有 重 要 影 响 力, 被 称 为 我 国 预 算 公 开 的 破 冰 之 旅 2014 年 10 月 下 旬, 广 州 市 集 体 晒 2013 年 度 的 部 门 决 算, 包 括 三 公 决 算 以 及 会 议 费 的 支 出 决 算, 此 举 在 全 国 的 省 会 城 市 中 又 开 创