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1 欧洲一体化研究 特朗普政府 去气候化 行动 背景下欧盟的气候政策分析 李慧明 内容提要 : 特朗普当政以来采取了一系列 去气候化 行动 ꎬ 宣布退出 «巴黎协定»ꎬ 废除 «清洁电力计划»ꎬ 给全球气候治理带来了很大的负面影响 ꎮ 特朗普政府的做法引起了国际社会的广泛批评和不满 ꎮ 作为长期积极推动全球气候治理并发挥 领导 作用的欧盟进行了坚决回应 ꎬ 强调 «巴黎协定» 不容重新谈判 ꎮ 欧盟委员会和欧盟理事会专门就此发表声明 ꎬ 表示欧盟会继续全面落实其承诺并发挥领导作用 ꎬ 继续实施其减排措施以及在金融 能源 交通与工业等领域采取的气候政策 ꎮ 欧盟在美国退约背景下高调积极推动全球气候治理 ꎬ 其主要的战略考量仍然是立足于全球低碳转型潮流 ꎬ 试图确保欧盟在低碳经济时代的战略优势 ꎬ 主导和塑造全球气候治理的巴黎进程 ꎬ 并积极回应欧洲民众对气候变化问题的高度关切 ꎬ 在欧洲复杂的内外安全形势下继续推动欧洲一体化向前发展 ꎮ 特朗普政府的行动无疑给全球气候治理带来了消极影响 ꎬ 但从欧盟的坚决回应及其行动来看 ꎬ 全球气候治理和低碳转型的趋势不会逆转 ꎮ 关键词 : 特朗普政府 去气候化 政策欧盟全球气候治理 «巴黎协定» 2017 年 6 月 1 日 ꎬ 美国总统特朗普在白宫玫瑰园正式宣布退出 «巴黎协定»ꎮ 自 2016 年美国大选以来一直悬在国际社会头上的 另一只靴子 终于落地 ꎮ 与此同时 ꎬ 特朗普政府还推行了其他一些如恢复传统煤炭产业 取消奥巴马政府时期的 «清洁电力计划» 等 去气候化 1 政策 ꎮ 美国宣布退出 «巴黎协定» 以及一系列 去气候化 政 本文为国家社科基金一般项目 构建人类命运共同体背景下中国推动全球气候治理体系改革和建设的战略研究 ( 项目编号 :18BGJ081) 的阶段性成果 ꎮ 特别感谢 «欧洲研究» 杂志匿名评审专家提出的建设性意见和建议 ꎬ 文中疏漏由笔者负责 ꎮ 1 所谓 去气候化 ꎬ 即把原先奥巴马政府或更早前美国政府采取的一些应对气候变化的政策措施予以调整 修改甚至废除 ꎬ 不再承担相应义务或履行承诺 ꎮ 参见柴麒敏 傅莎 祁悦 樊星 徐华清 : 特朗普 去气候化 政策对全球气候治理的影响 ꎬ«中国人口 资源与环境»2017 年第 8 期 ꎬ 第 1-8 页 ꎮ

2 44 欧洲研究 2018 年第 5 期 策引发国际社会的强烈反响 ꎬ 对全球气候治理进程产生了深远的影响 ꎬ 给全球气候治 理带来了巨大的不确定性 ꎮ 全球气候治理再次处于十分关键的十字路口 ꎮ 在美国特 朗普政府采取 去气候化 政策行动的背景下 ꎬ 作为长期积极推动全球气候治理并声 称发挥 领导 作用的欧盟将会做出何种回应? 又采取了什么样的气候政策和应对策 略? 我们应该如何解读欧盟的气候政策及其对全球气候治理产生的影响? 本文尝试 回答上述问题 ꎬ 并通过分析欧盟采取的内部气候政策及国际气候行动来研判后巴黎时 代全球气候治理的发展趋势 ꎮ 一 特朗普政府的 去气候化 政策行动及影响 ( 一 ) 特朗普政府的 去气候化 政策行动自全球气候变化进入国际政治议程以来 ꎬ 美国联邦政府对全球气候治理的态度和政策就表现出周期性的摇摆 ꎬ 民主党政府相对积极 ꎬ 共和党政府则反其道而行之 ꎮ 2016 年特朗普在竞选期间就多次质疑气候变化 ꎬ 称全球变暖是中国试图削弱美国工业竞争力而制造的骗局 ꎮ 在宣布退出 «巴黎协定» 的声明中 ꎬ 特朗普声称该协定是 一个窃取美国财富的计划 ꎬ 认为美国一些 经济陷入困境的城市没有钱来雇用足够的警察 ꎬ 或者修复重要基础设施 ꎬ 成千上万的公民失去工作 ꎬ 但 «协定» 却要求拿出本应投入美国的数百亿美元投入到其他国家 ꎬ 而这些国家却把工厂和工作从我们这儿拿走 ꎮ 美国将停止落实不具有约束力的 «协定»ꎮ «协定» 让美国处于不利位置 ꎬ 而让其他国家受益 ꎮ 美国将重新开启谈判 ꎬ 寻求达成一份对美国公平的协议 ꎮ 年 10 月 10 日 ꎬ 美国环境保护局局长斯科特 普鲁伊特签署文件 ꎬ 正式宣布将废除奥巴马政府推出的气候政策 «清洁电力计划»ꎮ 美国环保局在对 «清洁电力计划» 进行评估后 ꎬ 认为这项政策 超出了美国环保局的法定权限 ꎬ 废除 «清洁电力计划» 将促进美国能源发展 ꎬ 减少不必要的相关监管负担 ꎮ «清洁电力计划» 于 2015 年由时任美国环保局局长吉娜 麦卡锡推出 ꎬ 是奥巴马政府气候政策的核心 ꎬ 要求美国发电厂至 2030 年在 2005 年的基础上减排 32%ꎮ 麦卡锡在一份声明中回应说 ꎬ 废除 «清洁电力计划»ꎬ 同时没有任何时间表或承诺提出新规定减少碳排放 ꎬ 是气候政策的 全面倒退 ꎮ 2 与此同时 ꎬ 特朗普还解除暂停美国煤炭开采租赁的规定 ꎬ 部分恢复煤炭生产 ꎻ 1 The White House Office of the Press Secretaryꎬ Statement by President Trump on the Paris Climate Accord ꎬ https: / / / the-press-office / 2017 / 06 / 01 / statement-president-trump-paris-climate-accordꎬ last ac cessed on 28 November 林小春 : 特朗普政府正式宣布废除 «清洁电力计划» ꎬ 新华网 ꎬhttp: / / news.xinhuanet.com / world / / 11 / c_ htmꎬ2017 年 11 月 28 日访问 ꎮ

3 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 45 大幅削减清洁能源及技术开发等领域的经费 ꎬ 停止兑现对绿色气候基金的注资等 ꎮ 这些政策行动在短期内对美国内部的气候政策和全球气候治理带来了一定的负面影响 ꎮ 特朗普政府宣布退出 «巴黎协定»ꎬ 并决定废除奥巴马政府推出的 «清洁电力计划» 等行为 ꎬ 标志着美国气候政策出现重大退步 ꎬ2001 年时任美国总统小布什退出 «京都议定书» 的剧情再次在美国上演 ꎬ 对美国以及国际社会应对全球气候变化产生了较大的负面影响 ꎮ ( 二 ) 特朗普政府的 去气候化 政策行动对全球气候治理的影响特朗普政府的 去气候化 政策行动对全球气候治理 ꎬ 特别是对 «巴黎协定» 的履约前景会产生什么影响? 对此 ꎬ 国内外学术界已进行了十分详尽的分析 ꎬ 1 概括而言 ꎬ 主要有以下五方面 : 一是冲击 «巴黎协定» 缔约方的履约意愿 ꎬ 给 «巴黎协定» 的后续履约谈判带来消极影响 ꎻ 二是引发不良示范效应 ꎬ 降低缔约方国际合作的信心 ꎻ 三是美国的国家自主贡献将无法保障 ꎬ 完成全球平均气温升幅 2 目标的减排差距更趋扩大 ꎬ 实现 «巴黎协定» 目标的希望更加渺茫 ꎻ 四是美国的退出使气候资金和技术转让的缺口更大 ꎬ 影响发展中国家的履约能力和政治意愿 ꎻ 五是全球气候治理的领导赤字更加显著 ꎬ 对未来的国际地缘政治和地缘经济格局产生深远影响 ꎮ 但是 ꎬ 正如有学者所指出 : 即使美国宣布不再承担 «巴黎协定» 下的义务 ꎬ 全球广泛开展的应对气候变化的合作进程已是不可逆转 ꎬ 全球推动能源体系低碳化变革的潮流也不可逆转 ꎬ 世界范围内加快经济发展方式转变 ꎬ 走上气候适宜型低碳发展路径的趋势也不可逆转 ꎮ 2 主要原因如下 ꎮ 一方面 ꎬ 美国以外的绝大多数国家都表达了坚决实施 «巴黎协定» 的决心和意志 ꎮ 特朗普宣布退出 «巴黎协定» 引起了国际社会的广泛批评和不满 ꎬ 德国 法国 加拿大和英国领导人当天均对此表示 失望 ꎬ 联合国秘书长古特雷斯更是表示 极其失望 ꎮ 中国外交部发言人也表示 ꎬ 中国将继续加强国际合作 ꎬ 共同推动 «巴黎协定» 实施细则的后续谈判和有效落实 ꎬ 推动全球绿色 低碳 可持续发展 ꎮ 国际社会普遍表达了继续推动 «巴黎协定» 实施的坚定决心 ꎬ 认为 «巴黎协定» 不容重新谈判 ꎮ 通过 2017 年 5 月在意大利陶尔米纳召开的七国集团 ( G7) 峰会 7 月在德国汉堡召开的二十国集团 1 柴麒敏 傅莎 祁悦 樊星 徐华清 : 特朗普 去气候化 政策对全球气候治理的影响 ꎬ 第 1-8 页 ꎻ 张海滨 戴瀚程 赖华夏 王文涛 : 美国退出 «巴黎协定» 的原因 影响及中国的对策 ꎬ«气候变化研究进展»2017 年第 5 期 ꎬ 第 页 ꎻ 潘家华 : 负面冲击正向效应 美国总统特朗普宣布退出 «巴黎协定» 的影响分析 ꎬ«中国科学院院刊»2017 年第 9 期 ꎬ 第 页 ꎻ 张永香 巢清尘 郑秋红 黄磊 : 美国退出 «巴黎协定» 对全球气候治理的影响 ꎬ«气候变化研究进展»2017 年第 5 期 ꎬ 第 页 ꎻRobert Falknerꎬ Trump s Withdrawl from Paris Agreement: What Next for International Climate Policy? ꎬ http: / / / GranthamInstitute / news / trumps-with drawal-from-the-paris-agreement-what-next-for-international-climate-policy / ꎬ last accessed on 5 August 2017ꎮ 2 何建坤 : 全球气候治理形势与我国低碳发展对策 ꎬ«中国地质大学学报 ( 社会科学版 )» 2017 年第 5 期 ꎬ 第 1-9 页 ꎮ

4 46 欧洲研究 2018 年第 5 期 (G20) 峰会 11 月在德国波恩召开 ( 斐济主办 ) 的 «联合国气候变化框架公约»( 以下简 称 «公约») 缔约方会议 (COP23)ꎬ 以及 2018 年 6 月在加拿大魁北克沙勒瓦召开的七 国集团峰会 ꎬ 我们看到 ꎬ 在气候变化问题上美国以外的六国加上欧盟重申实施 «巴黎 协定» 的坚定承诺 ꎬ 而美国只强调可持续经济增长和能源安全 ꎮ 国际社会并没有因美 国宣布退出 «巴黎协定» 而产生动摇 ꎬ 最后发布的七国集团和二十国集团领导人宣言 在谈到气候变化问题时都采取了单列美国的 6+1 和 19+1 的方式 ꎬ 美国明显受到 孤立 ꎮ 1 二十国集团领导人宣言强调 : 我们注意到美国从 «巴黎协定» 退出的决定 ꎬ 但 二十国集团成员国的其他领导人声明 «巴黎协定» 是不可逆转的 ꎬ 重申对 «巴黎 协定» 的坚定承诺 并通过了 为了增长的气候和能源行动规划 ꎮ 2 而波恩气候变化 会议是美国宣布退约后的第一次 «公约» 缔约方大会 ꎬ 最终通过了名为 斐济实施动 力 (Fiji Momentum for Implementation) 的一系列积极成果 ꎬ 就 «巴黎协定» 实施涉及的 各方面问题形成了谈判文案 ꎬ 为 2018 年完成实施细则谈判奠定了基础 ꎮ 3 这充分表 明了美国以外国家积极落实 «巴黎协定» 的决心和意志 ꎮ 另一方面 ꎬ 美国自身在国际 气候政治格局中的影响力也在下降 ꎬ 已经不再具备单方面否决和破坏全球气候治理进 程的能力 ꎮ 首先 ꎬ 美国在全球温室气体排放中所占比例大大下降 ꎬ 在京都时代美国温 室气体排放占附件一国家总额的 36%ꎬ2014 年其排放只占全球排放总量的 15%ꎻ 其 次 ꎬ 美国占全球经济总量的比重也在下降 ꎬ 京都时代美国 GDP 占世界经济总量的 31%ꎬ 而当前只占世界经济总量的 23%ꎻ 再次 ꎬ 美国的地缘政治影响力也大幅下降 ꎬ 随 着新兴经济体的兴起 ꎬ 美国在全球的政治经济影响力都大不如前 ꎮ 4 二 欧盟对特朗普政府 去气候化 政策的回应及其气候行动 长期以来 ꎬ 欧盟一直是积极推动全球气候治理的重要力量 ꎬ 在京都时代和后京都 时代的国际气候谈判中 ꎬ 欧盟一直试图并实际上在许多关键节点发挥了 领导 作 1 G7ꎬ G7 Taormina Leaders Communiqué ꎬ Taorminaꎬ 25 / 26 May 2017ꎬ http: / / www. g7italy. it / sites / de fault / files / documents / G7%20Taormina%20Leaders% 27% 20Communique_ _0. pdfꎬ last accessed on 10 June 2017ꎻ G7ꎬ The Charlevoix G7 Summit Communique ꎬ June 9ꎬ 2018ꎬ https: / / g7.gc.ca / en / official-documents / charle voix-g7-summit-communique / ꎬ last accessed on 15 June G20ꎬ G20 Leaders Declaration: Shaping an Interconnected World ꎬ Hamburgꎬ 7 / 8 Julyꎬ 2017ꎬ http: / / / 2017 / 2017-G20-leaders-declaration.htmlꎬ last accessed on 15 June 冯雪珺 强薇 : 应对气候变化 ꎬ 中国展现引导力 ꎬ«人民日报»2017 年 11 月 19 日第 03 版 ꎮ 4 赵行姝 : «巴黎协定» 与特朗普政府的履约前景 ꎬ«气候变化研究进展»2017 年第 5 期 ꎬ 第 页 ꎮ

5 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 47 用 ꎮ 1 虽然在 2009 年哥本哈根气候大会上 ꎬ 欧盟因各种原因在最后的谈判中被 边缘化 ꎬ 欧盟的领导力受到削弱 ꎬ 2 但从 2011 年南非德班气候会议开始到 2015 年的巴黎气候大会 ꎬ 欧盟通过积极开展国际合作 ꎬ 构建谈判联盟 ꎬ 最终达成了 «巴黎协定»ꎬ 使欧盟的领导力在很大程度上得以恢复 ꎮ 3 面对美国特朗普政府的 去气候化 行动 ꎬ 欧盟进行了坚决回应 ꎬ 同时在其内部和国际方面都采取了积极应对之策 ꎬ 继续推动 «巴黎协定» 的执行与落实 ꎮ ( 一 ) 全球气候治理中的欧美关系及美国气候政策对欧盟的影响在全球气候治理中 ꎬ 欧美关系是一对特殊而复杂的关系 ꎮ 鉴于欧美跨大西洋特殊关系 ꎬ 双方在政治 安全 经济和生态环境等领域都保持着密切的互动 ꎬ 而且在全球环境治理领域 ꎬ 欧美同属发达国家阵营 ꎬ 在许多议题上具有相同或相近的立场 ꎬ 与南方阵营进行博弈 ꎮ 但在许多环境与能源议题上双方也存在严重的分歧 ꎮ 4 在应对全球气候变化问题上 ꎬ 无论是气候变化的历史责任 ꎬ 还是气候制度的建构 ꎬ 欧美都具有很多相同点 ꎮ 但与此同时 ꎬ 无论是在减排方式 ꎬ 还是减排量 ꎬ 抑或是对待发展中国家的参与方面 ꎬ 双方都存在严重的分歧 ꎮ 作为有着相同责任的北方发达国家 ꎬ 欧盟的许多政策立场需要美国的支持与合作 ꎬ 美国也希望得到欧盟的理解与配合 ꎮ 在京都时代的气候治理中 ꎬ 欧盟一直持比较积极的政策立场 ꎬ 也提出了力度相对较大的减排目标 ꎬ 而且主张采取自上而下具有明确时间表的量化减排方式 ꎮ 作为当时全球第一大经济体和第一大温室气体排放国 ꎬ 美国由于受到国内政治的影响 ꎬ 无论是对待气候变化问题的立场态度 ꎬ 还是在减排力度上 ꎬ 都比较消极 ꎮ 正是由于美国的反对和抵制 ꎬ 在 «公约» 的谈判中没有规定发达国家明确的减排数量和时间表 ꎮ 在 «京都议定书» 的谈判中 ꎬ 也正是由于美国的坚持才列入了依靠市场机制实现目标的 京都机制 ꎻ 同样由于美国的退出 ꎬ 使议定书历时近 8 年才正式生效 ꎮ 在后京都时代 ꎬ 由于新兴经济体经济实力和温室气体排放量的迅速提升 ꎬ 欧美在向新兴经济体施压方面拥有相同的立场 ꎬ 但欧美在减排力度和减排方式上仍然存在分歧 ꎬ 最终导致在 2009 年的哥本哈根气候会议上 1 薄燕 : 京都进程 的领导者 : 为什么是欧盟不是美国? ꎬ«国际论坛» 2008 年第 5 期 ꎬ 第 1-7 页 ꎻSebas tian Oberthür and Claire Roche Kellzꎬ EU Leadership in International Climate Policy: Achievements and Challenges ꎬ The International Spectatorꎬ Vol.43ꎬ No.3ꎬ 2008ꎬ pp.35-50ꎻ 李慧明 :«生态现代化与气候治理 欧盟国际气候谈判立场研究»ꎬ 北京 : 社会科学文献出版社 2017 年版 ꎮ 2 薄燕 陈志敏 : 全球气候变化治理中欧盟领导能力的弱化 ꎬ«国际问题研究» 2011 年第 1 期 ꎬ 第 页 ꎻSebastian Oberthürꎬ The European Union s Performance in the International Climate Change Regime ꎬ European Integrationꎬ Vol.33ꎬ No.6ꎬ 2011ꎬ pp ꎮ 3 董亮 : 欧盟在巴黎气候进程中的领导力 : 局限性与不确定性 ꎬ«欧洲研究»2017 年第 3 期 ꎬ 第 页 ꎮ 4 Norman J. Vig and Micael G. Faure eds.ꎬ Green Giants? Environmental Policies of the United States and the Eu ropean Unionꎬ Cambridge: The MIT Pressꎬ 2004ꎻ Miranda A. Schreursꎬ Henrik Selin and Stacy D. Vandeveer eds.ꎬ Transatlantic Environment and Energy Politics: Comparative and International Perspectiveꎬ Burlington: Ashgate Publishing Limitedꎬ 2009.

6 48 欧洲研究 2018 年第 5 期 欧盟的被边缘化 ꎮ 从全球气候治理的整个发展历程来看 ꎬ 欧美关系一直比较微妙 ꎮ 一 方面 ꎬ 欧盟的诸多主张受到美国的掣肘而无法实施 ꎬ 美国的消极政策甚至后退直接影 响了欧盟的积极性 ꎬ 也影响了欧盟在发展中国家中的国际信誉和威信 ꎮ 但另一方面 ꎬ 正如京都时代欧盟的表现所示 ꎬ 美国的退却在一定程度上也为欧盟发挥领导作用打开 了 机会之窗 ꎬ 1 为欧盟发挥积极的领导作用创造了机会 ꎮ 另外 ꎬ 从经济视角来看 ꎬ 欧 美之间的相互投资和贸易额都比较高 ꎬ 相互依赖关系已经形成 ꎬ 但相对而言 ꎬ 欧盟的脆 弱性和敏感性都高于美国 ꎬ 美国单方面退出任何气候协议 ꎬ 实质上会影响欧盟的经济 竞争力 ꎬ 加大欧盟在能源和其他生产方面的成本 ꎮ 但与此同时 ꎬ 美国的退却也使欧盟 在气候减缓技术 ( 低碳技术 ) 清洁能源和生态产业的市场竞争中处于更加有利的地 位 ꎬ 从长远来看 ꎬ 有利于欧盟在低碳经济时代提升竞争力 ꎮ 2 ( 二 ) 欧盟对特朗普 去气候化 政策的回应 1. 欧盟委员会及主要成员国对特朗普宣布退出 «巴黎协定» 的回应 欧盟委员会主席让 - 克劳德 容克 (Jean-Claude Juncker) 在特朗普宣布退出的当 天发表声明 ꎬ 称特朗普想退出 «巴黎协定» 没那么容易 ꎮ «巴黎协定» 不仅关乎欧洲人 的未来 ꎬ 也关乎其他国家人民的未来 ꎮ 如果我们不坚决遏制气候变化 ꎬ 那么 83 个国家 就会面临从地球上消失的危险 ꎮ 欧盟气候行动及能源事务委员卡尼特 ( Miguel Arias Cañete) 当天发表声明 ꎬ 对特朗普政府的单边行动表示深深的遗憾 ꎬ 强调 «巴黎协定» 仍 会持续 ꎬ 世界将会继续依赖欧盟的领导去应对气候变化 ꎮ 3 德国 法国和意大利三国 元首及政府首脑在特朗普宣布退出 «巴黎协定» 的当天晚间发表联合声明 ꎬ 对此表示 遗憾 ꎬ 并表示将继续努力履行根据 «巴黎协定» 承诺的相关义务 ꎮ 三国领导人特别强 调 ꎬ«巴黎协定» 不容重新谈判 ꎮ 年 6 月 14 日 ꎬ 欧盟委员会主席容克在欧洲议 会就特朗普退出 «巴黎协定» 事件发表演讲 ꎬ 对特朗普的决定表示失望和遗憾 ꎬ 强调美 国对 «巴黎协定» 的放弃并不意味着协定的终结 ꎬ 世界其他国家将会更加团结 ꎬ 更致力 于协定的完全落实 ꎬ 欧盟不会重新谈判 ꎮ 年 9 月 19 日在联合国大会一般性辩 1 Jon Hoviꎬ Tora Skodvin and Steinar Andresenꎬ The Persistence of the Kyoto Protocol: Why Other Annex I Countries Move on Without the United States ꎬ Global Environmental Politicsꎬ Vol.3ꎬ No.4ꎬ 2003ꎬ pp 李慧明 :«生态现代化与气候治理 欧盟国际气候谈判立场研究»ꎮ 3 Statement by the Commissioner for Climate Action and Energyꎬ Miguel Arias Cañete on the US Announcement to Withdraw from the Paris Agreement ꎬ 1 June 2017ꎬ New Yorkꎬ http: / / eu-un.europa.eu / statement-commissioner-cli mate-action-energy-miguel-arias-canete-us-announcement-withdraw-paris-agreement / ꎬ last accessed on 29 Novem ber 陈小方 : 多国发声坚定履行对巴黎协定的承诺 ꎬ«法制日报»2017 年 6 月 6 日第 004 版 ꎮ 5 Speech by Commission President Juncker at the European Parliament on President Trump s Decision to With draw the U.S.from the COP 21 Climate Agreement ꎬ 14 June 2017ꎬ Strasbourgꎬ http: / / eu-un.europa.eu / speech-com mission-president-juncker-european-parliament-president-trumps-decision-withdraw-u-s-cop- 21-climate-agree ment / ꎬ last accessed on 29 November 2017.

7 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 49 论的演讲中 ꎬ 法国总统马克龙坚决支持 «巴黎协定»ꎬ 表示将在 2020 年前投入 50 亿欧元以应对气候变化 ꎬ 并强调只有 多极主义 才能保证长久和平 ꎬ 对特朗普政府重新谈判的要求予以拒绝 ꎮ 1 2. 欧洲 ( 欧盟 ) 理事会对特朗普宣布退出 «巴黎协定» 的回应作为欧盟的最高决策机构 ꎬ 欧洲理事会 (European Council) 和欧盟理事会 (Council of the European Union) 均对特朗普宣布退出 «巴黎协定» 做出回应 ꎮ 2017 年 6 月 19 日 ꎬ 欧盟理事会专门就此事件发表声明 ꎬ 对美国政府退出 «巴黎协定» 的单边决定深表遗憾 ꎬ 强调 «巴黎协定» 适合全球气候治理的目的 ꎬ 不能重新谈判 ꎻ 同时指出 ꎬ 联合国是以规则为基础的多边体系的核心 ꎬ 欧盟理事会重申对联合国坚定不移的支持 ꎮ 欧盟及其成员国将保持团结 ꎬ 绝对承诺全面 快速实施 «巴黎协定»ꎬ 国际社会可以继续依赖欧盟在应对气候变化的全球战斗中发挥领导作用 ꎬ 将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于 2 C 之内 ꎬ 并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5 C 之内 ꎮ 年 6 月 22 日 ꎬ 欧洲理事会重申 : 欧盟及其成员国将快速 全面实施 «巴黎协定»ꎬ 对气候金融目标的实现做出贡献 ꎬ 继续领导应对气候变化的战斗 ꎮ «巴黎协定» 是有效应对气候变化全球努力的基石 ꎬ 不能重新谈判 ꎮ 3 ( 三 ) 特朗普 去气候化 行动背景下欧盟的内部气候政策及国际气候外交面对特朗普政府的 退出 ꎬ 欧盟有关机构除了积极发声表明自己坚定立场的同时 ꎬ 在其内部和国际层面都采取了相应的政策行动 : 一方面积极推动落实欧盟在 «巴黎协定» 中的承诺 ꎻ 另一方面积极支持国际社会顶住美国退约的冲击 ꎬ 推动 «巴黎协定» 继续向前发展 ꎮ 1. 欧盟的内部气候政策行动早在哥本哈根气候会议前 ꎬ 欧盟除了提出具有约束性的 2020 年减排和能源目标之外 ꎬ 还提出一个 2050 年在 1990 年的基础上减排 80-95% 的长期目标 ꎮ 2011 年 ꎬ 欧盟委员会先后发布了 «2050 年转向充满竞争力的低碳经济路线图»(Roadmap for Mov ing to a Competitive Low-carbon Economy in 2050) «2050 年能源路线图»(2050 Energy Roadmap) 和 «交通白皮书»(White Paper on Transport)ꎬ 提出了实现减排目标的具体政策行动 ꎮ 基于上述政策 ꎬ2014 年欧盟又提出 2030 年气候和能源政策与目标 : 到 2030 年实现在 1990 年的基础上减排 40% 可再生能源占最后能源消费的 27% 和能源效率 1 张永恒 安琪 : 美法就 «巴黎协定» 针锋相对 ꎬ«人民日报海外版»2017 年 9 月 26 日第 010 版 ꎮ 2 Council of the EUꎬ Council Conclusions on Climate Change Following the United States Administration s De cision to Withdraw from the Paris Agreement ꎬ Press Release 358 / 17ꎬ 19 / 06 / European Councilꎬ European Council Conclusions on the Paris Agreement on Climate Change ꎬ Press Release 404 / 17ꎬ 22 / 06 / 2017.

8 50 欧洲研究 2018 年第 5 期 提升 27% 的目标 ꎮ 欧盟也提出了一些相应的政策措施落实这些目标 ꎬ 包括欧盟的排 放交易体系 (EU ETS) 以及在能源 交通 工业和建筑等领域采取的举措 ꎮ «巴黎协 定» 正式通过之后 ꎬ 欧盟对其进行了一系列评估 ꎬ 1 更加坚信 «巴黎协定» 和 2030 年可 持续发展议程 给全球低碳转型和循环经济注入了新动力 ꎬ 欧盟必须维持并继续开发 其在可再生能源 能源效率和其他低碳技术方面的先行者优势 ꎬ 加速向低碳经济的转 型 ꎮ 特朗普政府的 去气候化 政策并没有动摇欧盟 低碳转型 的预期和信心 ꎮ 相 反 ꎬ 欧盟在各个领域继续强化其内部气候和能源行动 ꎮ (1) 加强欧盟的气候融资和投资 ꎬ 为欧盟经济社会的低碳转型注入强劲动力 ꎮ 2017 年 7 月 18 日 ꎬ 欧盟委员会提出了一个 «强化欧盟的地区创新 : 灵活 包容 可持续 增长战略»(Strengthening Innovation in Europe s Regions: Strategies for Resilientꎬ Inclu sive and Sustainable Growth) 的文件 ꎬ 2 加强欧盟一些地区的 智能专业化 ꎬ 应对全球 化的挑战 ꎬ 推动欧盟的低碳转型 ꎮ 从 2014 年开始 ꎬ 欧盟就利用其地区协调政策 ꎬ 通过 地区发展基金发起了 120 多个智能专业化战略项目 ꎬ 注入 400 多亿欧元 ( 还有 650 亿 欧元的成员国联合资金 )ꎮ 根据新出台的增强地区创新战略 ꎬ 欧盟委员会又启动了两 个试验性项目 (pilot projects): 一是支持工业转型地区应对挑战 ꎻ 二是支持地区间创新 伙伴关系 ꎮ 同时 ꎬ 欧盟委员会为了让煤炭及碳密集地区更好地应对气候和新型工业化 挑战 ꎬ 发起了结构性支持行动 ꎬ 专门支持严重依赖煤炭和碳排放较高的地区实现低碳 创新 ꎮ 2017 年 12 月 12 日 ꎬ 在法国总统马克龙为纪念 «巴黎协定» 通过两周年于巴黎 召开的 一个星球峰会 (One Planet Summit) 上 ꎬ 欧盟委员会提出一个新的星球行动计 划 ꎬ 包括 为了现代清洁经济的 10 个倡议 ꎬ 宣布欧盟的对外投资计划将贡献 90 亿欧 元投资于与气候相关的领域 ꎬ 推动欧盟和全球经济的低碳转型 ꎮ 3 按照欧盟的气候和 能源战略 ꎬ 年间 ꎬ 欧盟计划将其预算的 20% 分配给气候相关的支出 ꎬ 相当于 大约 2000 亿欧元 ꎬ 具体实施情况如表 1 所示 ꎬ 充分反映了欧盟对气候和低碳技术开发 的重视 ꎮ 1 European Commissionꎬ Proposal for a Council Decision on the Signingꎬ on behalf of the European Unionꎬ of the Paris Agreement to the United Nations Framework Convention on Climate Change ꎬ COM (2016) 62 finalꎬ Brusselsꎬ ꎻ European Commissionꎬ The Road from Paris: Assessing the Implications of the Paris Agreement and Accom panying the Proposal for a Council Decision on the Signingꎬ on behalf of the European Unionꎬ of the Paris Agreement A dopted under the United Nations Framework Convention on Climate Change ꎬ COM ( 2016) 110 finalꎬ Brusselsꎬ ꎻ European Commissionꎬ Accelerating Europe s Transition to a Low-carbon Economy ꎬ COM (2016) 500 finalꎬ Brusselsꎬ European Commissionꎬ Strengthening Innovation in Europe s Regions: Strategies for Resilientꎬ Inclusive and Sustainable Growth ꎬ COM (2017) 376 finalꎬ Brusselsꎬ European Commissionꎬ Commission Unveils Action Plan for the Planet ꎬ http: / / europa.eu / rapid / press-re lease_ip _en.htmꎬ last accessed on 20 December 2017.

9 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 51 表 1 欧盟的气候融资和投资项目 类别实施项目资金 五个欧盟结构和投资基金 ( ESIFs): 欧盟地区发展基金 凝聚基金 欧盟社会基金 欧盟促进农村发展农业基金 欧盟海洋和渔业基金 28 个伙伴关系协议和 530 多个具体基金项目资助气候政策 占欧盟预算的 43%ꎬ 超过 1150 亿欧元支持气候行动 ꎬ 大约相当于全部基金的 25% 共同农业政策 ( CAP)ꎬ 涵盖欧盟农业保证基金和欧盟促进农村发展农业基金 直接资助农民有利于气候和环境的农业实践 ꎬ 支持农业现代化 ꎬ 减少能源消费 生产可再生能源 改善家畜和土地管理 ꎬ 支持造林 森林保护和可持续森林管理 占欧盟预算的 39%ꎬ2016 年有 187 亿欧元资金与气候政策相关 地平线 2020(Horizon 2020): 欧盟主要的研究和创新基金项目 前三年已经投资 40 亿欧元用于气候变化 低碳能源和工业过程 清洁交通和可持续生物经济 ꎬ 随着 «巴黎协定» 的通过 ꎬ 将更加集中于应对气候变化与经济的 去碳化 ꎬ 一个新的焦点领域 打造一个低碳 气候弹性的未来 ꎬ 具体资助 «巴黎协定» 的实施 年预算 790 亿欧元 ꎬ35% 支持与气候相关的研发和创新行动 ꎮ 打造一个低碳 气候弹性的未来 行动在 年预算投入 30 亿欧元 欧盟战略投资基金 ( EFSI)ꎬ 有欧盟预算的 160 亿欧元的保证资金和来自欧洲投资银行 ( EIB) 投入的 50 亿欧元为补充 为多个可再生能源投资项目进行融资 ꎬ 包括交通 工业和能源储存项目 ꎬ 年准备实施基金的延伸项目 EFSI 2.0ꎬ 尤其聚焦于落实欧盟气候政策目标的创新型和低碳型项目 年欧盟的保证资金将增加至 260 亿欧元 ꎬ 欧洲投资银行的补充资金增至 75 亿欧元 ꎮ 到 2020 年年底 ꎬEFSI 2.0 项目预期将动员总额 5000 亿欧元的投资 LIFE( 通过行动准予和金融工具支持有助于气候政策和相关法律落实的气候行动的金融子项目 ) 2016 年 5450 万欧元奖励了 29 个欧盟有助于减缓 适应 治理和信息方面的项目 ꎮ 还有 2 个 LIFE 试验金融工具在实施 : 促进能源效率私人金融 ( PF4EE) 和自然资本金融基金 (NCFF)ꎬ 还有 6 个地方银行创建了创新型借贷基金资助提升能源效率投资 ꎬ 特别是中小企业的能效投资 资料来源 : 作者根据欧盟委员会发布的文件内容整理而得 ꎬ 参见 European Commissionꎬ Two Years after Paris-Progress towards Meeting the EU s Climate Commitments ꎬ COM(2017) 646 finalꎬ Brusselsꎬ ꎮ

10 52 欧洲研究 2018 年第 5 期 (2) 强化气候减缓政策 ꎬ 落实欧盟 2030 年温室气体减排目标 ꎮ 在落实欧盟 2020 年减排 20% 目标的基础上 ꎬ 欧盟将对其已实施的排放交易体系 ( ETS) 和努力共享 (Effort Sharing) 政策进行调整 ꎬ 形成以排放交易体系 努力共享和土地利用 土地利用 变化与林业 (LULUCF) 为三个主要支柱的减排政策 ( 如图 1)ꎬ 以如期实现其提出的 2030 年自主贡献目标 ꎮ 图 1 为实施欧盟 2030 年气候政策框架而建议的三个法令的基础 资料来源 :European Commissionꎬ Two Years after Paris-Progress towards Meeting the EU s Cli mate Commitments ꎮ 第一 ꎬ 欧盟排放交易体系的修正 第四阶段 ( 年 ) 的实施 ꎮ 早在 2015 年 6 月 ꎬ 欧盟就提出修正欧盟的排放交易体系 实施第四阶段排放交易体系的建议 ꎬ 主要是减少来自能源生产企业和工业的温室气体排放 ꎬ 到 2030 年在 2005 年的基础上减排 43%ꎬ 而欧洲议会和欧盟理事会已进行了三方对话谈判 ꎬ 在 2017 年 1 月通过对排放交易指令的修正 ꎮ 第二 ꎬ 对努力共享政策和土地利用政策的修正 ( 年 )ꎮ 2016 年 7 月 ꎬ 欧盟委员会提出两个建议 : 一是对欧盟排放交易体系和土地利用 土地利用变化与林业之外的部门 ꎬ 每个成员国都应有约束性年度排放限制 ꎬ 主要以 2013 年的人均 GDP 为基础 ꎬ 不同的成员国到 2030 年与 2005 年相比减排 0% 到 40%ꎻ 二是要求成员国必须在 无借记规则 之下实现温室气体排放与土地利用 土地利用变化与林业所产生的碳移除之间的平衡 ꎬ 也就是因土地利用而引起的温室气体排放必须由通过该部门的其他行动或努力共享部门的行动减少完全相同数量的 CO 2 来进行补偿 ꎮ 另外 ꎬ 成员国也可以对土地利用 土地利用变化与林业所产生的份额进行交易 ꎬ 这将有助于成员国激励农民和林业工人进行 气候友好型 的农业和林业管理 ꎮ 第三 ꎬ 低排放移动部门战略 ꎮ 2016 年 7 月 ꎬ 欧盟委员会通过了一个促进低排放移动部门的欧盟战略 ꎬ 主要基于三个支柱 : 交通系统的更高效率 交通低排放替代能源 低排放和零排放交通工具 ꎮ 欧盟委员会旨在建立一个相互合作 相互联结和自动化的交通体

11 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 53 系 ꎬ 减少排放与交通拥堵 ꎬ 驱动技术创新 ꎬ 提高能源效率 ꎮ 第四 ꎬ 能源效率政策 ꎮ 欧盟委员会已提出一个 能源效率指令 的修正案 ꎬ 并对 欧盟建筑指令的效用 进行审核 ꎬ 促进节约能源 ꎬ 进一步增加在能源效率和可再生能源方面的投资 ꎮ 第五 ꎬ 可再生能源政策 ꎮ 欧盟委员会提出一个 可再生能源指令 的全面修正建议 ꎬ 到 2030 年可再生能源必须达到最终总能源消费的 27%ꎮ 第六 ꎬ 空间战略 碳捕获与封存和氟化气体政策 ꎮ 通过世界最大的单体地球观察项目 哥白尼计划 提供的服务 ꎬ 欧盟追踪观察土地及土地利用变化 监督毁林行为 对监督和核查全球人为 CO 2 排放情况提供数据支持 ꎮ 欧盟也正在推动碳捕获与封存 (CCS) 及商业性碳捕获与利用 ( CCU) 的研究 ꎮ 在控制氟化气体排放方面 ꎬ 欧盟新的条例于 2015 年 1 月生效 ꎬ 目标是到 2030 年在 2014 年的基础上减排氟化气体三分之二 ꎬ«巴黎协定» 之后继续强化执行这一条例 ꎮ 通过上述分析 ꎬ 我们清楚地看到 ꎬ 随着美国宣布退出 «巴黎协定»ꎬ 废除 «清洁电力计划»ꎬ 欧盟并没有减弱其已经采取的气候政策行动 ꎬ 而是在已有政策举措的基础上采取了诸多强化政策 ꎮ 欧盟用实际行动向国际社会表明其坚定落实 «巴黎协定» 的决心和意志 ꎮ 当然 ꎬ 其中大部分行动是在特朗普宣布退出 «巴黎协定» 前原有项目的延续 ꎬ 但鉴于欧美经济的相互依赖性 ꎬ 欧盟并没有随着美国而采取一些类似行动 ( 如恢复煤炭生产 削减清洁能源技术的支持经费及停止支付气候资金等 )ꎬ 而是继续坚持实施这些项目并加大了对气候减缓技术 ( 低碳技术 ) 及其市场开发的支持 ꎬ 并在政策层面和制度建设层面继续强化其已经采取的一些气候政策 ( 如碳排放交易体系 )ꎬ 这充分说明欧盟对其气候政策行动的坚守 ꎬ 对 «巴黎协定» 承诺的坚持 ꎮ 2. 欧盟的国际气候外交行动在认真落实其 2030 年气候和能源目标的同时 ꎬ 面对美国的退约 ꎬ 欧盟也开展了积极的国际气候外交行动 ꎬ 积极推动 «巴黎协定» 的落实和全球气候行动的具体化 ꎮ (1) 利用联合国平台加强 «巴黎协定» 的后续谈判与落实 ꎮ 2017 年 6 月 27 日 ꎬ 欧盟外交与安全政策高级代表 欧盟委员会副主席莫盖里尼 (Federica Mogherini) 在布鲁塞尔会见联合国城市与气候变化特别代表布隆伯格 (Michael Bloomberg)ꎬ 强调欧盟不仅完全履行其承诺 ꎬ 而且会继续建立全球联盟以确保国家和非国家行为体进一步强化对 «巴黎协定» 的承诺 ꎬ 欧盟会继续领导走向一个更绿色 更安全星球的道路 ꎮ 年 7 月 17 日 ꎬ 欧盟外交事务理事会通过一个 欧盟在联合国及第 72 届联大的优先事项 的文件 ꎬ 特别强调欧盟对多边主义的支持 ꎬ 呼吁加强全球治理 ꎬ 完善以规则为基础 1 HP / VP Mogherini Meets with Michael Bloombergꎬ United Nations Special Envoy for Cities and Climate Change ꎬ http: / / eu-un.europa.eu / hrvp-mogherini-meets-michael-bloomberg-united-nations-special-envoy-cities- climate-change / ꎬ last accessed on 20 December 2017.

12 54 欧洲研究 2018 年第 5 期 的全球秩序 ꎬ 并专门分析了气候变化问题 ꎬ 强调 «巴黎协定» 的实施是塑造全球秩序的 关键 ꎬ 欧盟将致力于其普遍批准和全面落实 ꎬ 同时也将继续展示欧盟的领导力 ꎬ 以鼓励 所有缔约方维持其更高水平的承诺 ꎮ 1 以上行动充分表明 ꎬ 面对美国的退约 ꎬ 欧盟不 会退缩 ꎬ 而是加大力度推动 «巴黎协定» 的实施 ꎮ (2) 利用 «公约» 缔约方会议 (COP) 开展外交活动 ꎬ 维持与一些国家的气候联盟关 系 ꎬ 推动 «巴黎协定» 的后续谈判 ꎮ 2017 年 11 月 14 日 ꎬ 在 «公约» 缔约方会议第 23 届 会议 (COP23) 期间 ꎬ 欧盟和 79 个非洲 加勒比和太平洋集团 (ACP) 国家共同呼吁推 动 «巴黎协定» 的实施取得切实进步 ꎮ 就在这次会议的高级别阶段 ꎬ 欧盟委员会发起 了一个实施 «巴黎协定» 的新战略伙伴关系 ꎬ 由欧盟伙伴关系机制 (2000 万欧元 ) 和德 国国际气候倡议 (500 万欧元 ) 联合资助 ꎬ 加大欧盟与世界主要经济体的气候政策协 作 ꎮ (3) 利用双边或多边外交平台 ꎬ 强化 «巴黎协定»ꎬ 弱化美国的冲击 ꎮ 特朗普宣布 退出 «巴黎协定» 的第二天 ꎬ 欧盟和 79 个非洲 加勒比和太平洋集团 ( ACP) 国家重申 完全实施 «巴黎协定» 的承诺并呼吁国际社会维持积极行动的动力 ꎮ 年 7 月的 二十国集团汉堡峰会上 ꎬ 欧盟委员会主席容克和欧洲理事会主席图斯克 ( Donald Tusk) 代表欧盟会见了其他国家领导人 ꎮ 正是在欧盟和东道国德国等国的努力下 ꎬ 峰 会最后通过了有利于维持 «巴黎协定» 的宣言 ꎮ 2017 年 9 月 日 ꎬ 在加拿大蒙特 利尔 ꎬ 欧盟与加拿大 中国联合组织召开气候行动部长级会议 ꎬ 来自部分 G20 成员国 和其他共 34 个国家的部长和高级代表出席会议 ꎬ 寻求进一步激发实施 «巴黎协定» 的 全球动力 ꎮ 年 10 月 6 日在新德里举行的欧盟与印度峰会上 ꎬ 发表 «欧盟 - 印度 清洁能源和气候变化联合声明»ꎬ 强调欧盟与印度要加强实施 «巴黎协定» 的伙伴关系 并共同促进清洁能源领域的合作 ꎮ 年 11 月 7 日 ꎬ 欧盟气候行动及能源事务委 员卡尼特与加利福尼亚州州长布朗 (Jerry Brown) 在布鲁塞尔会谈 ꎬ 双方强调加强在排 1 Council of the European Unionꎬ EU Priorities at the United Nations and the 72nd United Nations General As sembly ꎬ http: / / eu-un.europa.eu / eu-priorities-united-nations-72nd-united-nations-general-assembly / ꎬ last access ed on 20 December EU and 79 Africanꎬ Caribbeanꎬ Pacific Countries Press ahead on Paris Implementationꎬ Call on Global Com munity to Maintain Climate Efforts ꎬ https: / / ec. europa. eu / clima / news / eu-and- 79-african-caribbean-pacific-coun tries-press-ahead-paris-implementation-call-global_enꎬ last accessed on 3 January EU Co - hosts Major International Climate Meeting with Canada and China ꎬ https: / / ec. europa. eu / clima / news / eu-co-hosts-major-international-climate-meeting-canada-and-china_enꎬlast accessed on 3 January India and EU Strengthen Partnership to Implement the Paris Agreement and Boost Clean Energy Cooperation ꎬ https: / / ec.europa.eu / clima / news / india-and-eu-strengthen-partnership-implement-paris-agreement_enꎬ last accessed on 3 January 2018.

13 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 55 放交易和零碳交通等方面的合作 ꎬ 推动气候治理的发展 ꎮ 年 7 月 16 日 ꎬ 第 20 次中国欧盟领导人会晤发表的联合声明强调 : 双方重申应对气候变化的重要性 双方致力于积极推动在卡托维兹 «联合国气候变化框架公约» 第 24 次缔约方大会上为完成 «巴黎协定» 实施细则做出积极贡献 ꎬ 以确保充分有效落实 «巴黎协定» ꎮ 2 同时 ꎬ 欧盟与中国签署 «中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明» 和 «中华人民共和国生态环境部和欧盟委员会关于加强碳排放交易合作的谅解备忘录»ꎬ 双方强调 : «巴黎协定» 是一项历史性成就 ꎬ 将进一步加速全球温室气体低排放和气候适应型发展这一不可逆转的进程 ꎮ 3 这充分表明欧盟加强与中国在气候变化和清洁能源领域的国际合作以及坚定维持 «巴黎协定» 的政治意愿和战略行动 ꎮ 三 特朗普 去气候化 行动背景下欧盟气候政策的战略考量与影响 欧盟委员会主席容克 2017 年 9 月 13 日在欧洲议会发表的 国情咨文 中特别强调 : 在应对气候变化的战斗中让欧盟成为 领导者 ꎬ 并借用特朗普竞选总统时 使美国再次强大 的口号 ꎬ 强调 面对美国积极性的溃退 ꎬ 欧洲必须确保我们的星球再次强大起来 ꎮ 4 通过上述对欧盟气候行动的分析以及基于欧盟长期以来的气候战略 ꎬ 我们认为 ꎬ 欧盟在美国退约情况下高调推动全球气候治理 ꎬ 其主要的战略考量仍然是立足于全球低碳转型的潮流 ꎬ 试图确保欧盟在低碳经济时代的战略优势 ꎬ 同时主导和塑造全球气候治理的巴黎进程 ꎬ 并积极回应欧洲民众对气候变化问题的高度关切 ꎬ 在欧洲复杂的内外安全形势下继续推动欧洲一体化向前发展 ꎮ ( 一 ) 保持欧盟在全球低碳转型中的先行者优势保持欧盟在全球低碳转型中的先行者优势一直是欧盟气候行动战略的核心考虑 ꎮ 5 美国的 去气候化 行动在一定程度上可使欧盟在清洁能源开发利用 低碳技术和碳排放交易体系等方面的优势地位更加凸显 ꎮ 在 2016 年 3 月通过的对实施 «巴黎 1 EU and California in Joint Climate Pushꎬ Boost Cooperation ꎬ https: / / ec.europa.eu / clima / news / eu-and- california-joint-climate-push-boost-cooperation_enꎬ last accessed on 3 January «第二十次中欧领导人会晤联合声明»ꎬ 新华网 ꎬ http: / / www. xinhuanet. com / politics / / 16 / c _ htmꎬ2018 年 7 月 25 日访问 ꎮ 3 EU-China Leaders Statement on Climate Change and Clean Energy ꎬ Beijingꎬ 16 July 2018ꎬ https: / / ec.eu ropa.eu / clima / sites / clima / files / news / _statement_en.pdfꎬ last accessed on 25 July European Commissionꎬ President Jean - Claude Juncker s State of the Union Address 2017 ꎬ Speech / 17 / 李慧明 :«生态现代化与气候治理 欧盟国际气候谈判立场研究»ꎻ 李慧明 : 气候变化 综合安全保障与欧盟的生态现代化战略 ꎬ«欧洲研究»2015 年第 5 期 ꎬ 第 页 ꎮ

14 56 欧洲研究 2018 年第 5 期 协定» 的评估及建议欧盟理事会签署 «巴黎协定» 的文件中 ꎬ 欧盟委员会就强调指出 ꎬ «巴黎协定» 将驱动世界的清洁能源转型 ꎬ 这种转型将要求商业和投资行为的变革 ꎬ 恰 好为欧盟的就业和增长提供了一个重要机会 ꎬ 刺激可再生能源领域的投资和创新 ꎬ 从 而有助于欧盟成为可再生能源的世界领导者 ꎬ 并促进欧盟在这些领域市场份额的增加 ( 如在能源效率方面 )ꎮ 年 7 月 ꎬ 欧盟委员会发布的 加速欧洲向低碳经济转 型 的文件指出 ꎬ 向低碳和循环经济的全球转型已经开始 ꎬ 如果欧盟不能维持和开发 其在促进可再生能源 能源效率和在其他低碳技术市场全球化竞争中的先行者优势 ꎬ 那么其他地区就会取而代之 ꎮ 欧盟具有把气候变化挑战转变为机遇的所有潜力 ꎮ 在 此背景下 ꎬ 欧盟是开发创新型低碳技术和服务领域的领导者 ꎬ 不仅在能源部门 ꎬ 而且在 工业 建筑和交通部门 ꎬ 应该继续保持这种领导地位 ꎮ 2 在 2017 年 3 月通过的文件 中 ꎬ 欧盟理事会强调在实施 «巴黎协定» 以及向低排放与气候弹性经济转型的进程中 保持其领导地位 ꎬ 并呼吁欧洲成为可再生能源领域的世界领导者 ꎬ 包括研究 创新和技 术方面 ꎮ 3 这些文件都是对 «巴黎协定» 将给世界经济社会发展带来深刻影响的评估 和预判 ꎮ 欧盟坚信基于 «巴黎协定» 所确立的气候治理体系 ꎬ 世界经济社会发展方式 和方向将发生深刻变化 ꎬ 低碳经济已经成为全球性潮流 ꎮ 上文述及 ꎬ 特朗普的 去气 候化 行动并没有动摇欧盟的信念 ꎬ 保持低碳转型中的先行者优势依然是欧盟坚持其 气候行动的核心考量 ꎮ 欧盟委员会 欧洲理事会和欧盟理事会等回应特朗普退出 «巴 黎协定» 发表的有关政策声明都明确提到了这一点 ꎬ 欧盟深信 «巴黎协定» 是促使欧盟 工业和经济走向现代化的关键要素 ꎮ 4 通过上述文件 ꎬ 我们看到 ꎬ 面对世界金融危机 和全球气候变化对世界经济的双重冲击 ꎬ 欧盟力图凭借其在清洁能源和其他低碳技术 方面的优势 ꎬ 推动欧盟经济社会的转型升级 ꎬ 保持其在低碳经济时代的引领者地位 ꎮ 特朗普的退约在一定程度上影响了欧盟的战略 ꎬ 但不会从根本上逆转 ꎮ 欧盟相信 ꎬ 坚 持为落实 «巴黎协定» 而采取的气候政策行动将进一步促进和巩固欧洲经济社会的低 碳转型 ꎬ 帮助其成员国为低碳经济的未来做好准备并保持欧洲的竞争力 ꎮ ( 二 ) 主导和塑造全球气候治理的巴黎进程 1 European Commissionꎬ The Road from Paris: Assessing the Implications of the Paris Agreement and Accompa nying the Proposal for a Council Decision on the Signingꎬ on behalf of the European Unionꎬ of the Paris Agreement Adopt ed under the United Nations Framework Convention on Climate Change ꎬ COM (2016) 110 finalꎬ Brusselsꎬ European Commissionꎬ Accelerating Europe s Transition to a Low-carbon Economy ꎬ COM ( 2016) 500 fi nalꎬ Brusselsꎬ Council of the European Unionꎬ Implementing the EU Global Strategy - Strengthening Synergies between EU Climate and Energy Diplomacies and Elements for Priorities 2017 Council Conclusions ꎬ Brusselsꎬ 6 March European Councilꎬ European Council Conclusions on the Paris Agreement on Climate Change ꎬ Press Release 404 / 17ꎬ 22 / 06 / 2017.

15 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 57 正如 2001 年美国退出 «京都议定书» 给欧盟发挥领导作用打开了一扇 机会之窗 ꎬ 对欧盟而言 ꎬ 面对全球性低碳转型的潮流 ꎬ 美国的退出无疑给其带来了较大的冲击和负面影响 ꎬ 但同时也为其发挥一直声称的 领导 作用再次打开 机会之窗 ꎮ 凭借长期对全球气候治理议程和规则的主导地位 ꎬ 欧盟在没有美国的影响下无疑更具有影响力 ꎮ 欧盟对 «巴黎协定» 的达成发挥了关键作用 ꎬ 一些重要而关键的条款也明确体现了欧盟的意志 ( 如气温升幅 2 目标和五年盘点机制 )ꎮ 上文指出 ꎬ 欧盟理事会发表的回应美国退约的声明特别强调指出 ꎬ«巴黎协定» 不容重新谈判 ꎮ 为实现 «巴黎协定» 的目标 ꎬ 欧盟正在加强其现有的全球伙伴关系 ꎬ 并将继续从世界最大的经济体到最脆弱的小岛国 ꎬ 寻求新的联盟 ꎮ 欧盟的伙伴将包括那些世界范围内以及在美国已经声明支持 «巴黎协定» 并正在采取积极气候行动的许多企业 地区 城市 民众和社区 ꎮ 1 欧洲理事会的声明也特别强调 ꎬ 欧盟及其成员国将在 «巴黎协定» 框架下与世界其他伙伴加强合作 ꎬ 尤其是那些最脆弱的国家 ꎬ 由此来展示团结 ꎮ 2 由此可见 ꎬ 欧盟坚持 «巴黎协定»ꎬ 意在凭借其政治 经济及外交资源巩固并建立新的联盟 ꎬ 主导和塑造巴黎进程 ꎮ 全球气候治理进程与全球低碳转型 国际地缘经济与地缘政治乃至最终国际秩序的重构与塑造相互交织 ꎬ 欧盟采取积极的气候政策和气候外交 ꎬ 推动气候治理的巴黎进程 ꎬ 在后续谈判中贯彻欧盟的意志 ꎬ 主导未来低碳经济时代的国际贸易规则 国际金融规则 国际低碳技术规则 ꎬ 无疑可大大增强欧盟重构和塑造国际秩序的能力和实际影响力 ꎬ 为欧盟赢得在未来国际秩序中的主导地位奠定坚实的基础 ꎮ ( 三 ) 积极回应欧洲民众对气候变化问题的高度关切欧洲人对环境问题一贯高度关切 ꎬ 对全球气候变化问题也持续高度关注 ꎮ 欧盟委员会在 2008 年 2009 年 2011 年 2013 年 2015 年和 2017 年对气候变化问题专门进行了多次特别民意调查 ꎮ 历次气候变化民意调查结果显示 ꎬ 尽管由于欧盟内部和国际社会局势风云变幻 ꎬ 对气候变化问题的关注并非一成不变地占据欧盟民众舆论关注的最高点 ꎬ 尤其是近几年欧盟遭遇恐怖主义袭击 难民危机和金融危机等严重挑战 ꎬ 使欧盟民众对气候变化问题的关注有所下降 ꎬ 但气候变化问题仍然是民众高度关注的问题之一 ꎮ 如图 2 所示 ꎬ 当受访对象被问及世界面对的严重问题时 ꎬ 在 2011 年和 2013 年的调查中都有超过 50% 的人选择气候变化 ꎬ2017 年的数据是 43%ꎮ 如图 3 所示 ꎬ2017 年的调查结果显示 ꎬ 高达 74% 的欧洲人认为气候变化是一个非常严重的问题 ꎬ 比 Council of the EUꎬ Council Conclusions on Climate Change following the United States Administration s Deci sion to Withdraw from the Paris Agreement ꎬ Press Release 358 / 17ꎬ 19 / 06 / European Councilꎬ European Council Conclusions on the Paris Agreement on Climate Change ꎬ Press Release 404 / 17ꎬ 22 / 06 / 2017.

16 58 欧洲研究 2018 年第 5 期 年的民意调查结果增加 5 个百分点 ꎻ18% 的人认为 ꎬ 气候变化是一个相当严重的问题 ꎮ 也就是说 ꎬ 总体上有 92% 的人认为 ꎬ 气候变化已经是一个需要采取积极行动进行应对 的严重问题 ꎮ 图 2 您认为下列哪个问题是世界作为一个整体面对的最严重的问题? 您认为哪些其他问题也是严重问题? ( 最多 4 项 )( 欧盟 28 国 ꎬ %) 资料来源 :European Commissionꎬ Special Eurobarometer 459 Report: Climate Changeꎬ Fieldwork March 2017 ꎬ September 2017ꎮ 上述分析可见 ꎬ 欧盟在美国退约之后依然采取坚决的应对行动 ꎬ 除了掌握未来低 碳经济主导权的战略考量之外 ꎬ 回应欧洲民众如此高的关切无疑也是一个重要因素 ꎮ

17 特朗普政府 去气候化 行动背景下欧盟的气候政策分析 59 在欧洲遭遇金融危机 ( 债务危机 ) 难民危机和恐怖主义袭击等多重困境之下 ꎬ 加之英国的脱欧 ꎬ 欧洲一体化进程正在遭遇前所未有的挑战 ꎮ 通过积极回应气候变化问题 ꎬ 一方面可以体现欧盟层面宏观协调的重要性 ꎬ 提升欧盟的国际谈判影响力 ꎻ 另一方面 ꎬ 也有助于加强欧盟内部能源和其他与气候相关政策的一体化程度 ꎬ 推动欧洲一体化的深化 ꎬ 提升欧盟层面协调机构 ( 如欧盟委员会 ) 存在的必要性 ꎮ 图 3 您认为此时气候变化问题是个多么严重的问题? ( 欧盟 28 国 ꎬ%) 资料来源 :European Commissionꎬ Special Eurobarometer 459 Report: Climate Changeꎬ Fieldwork March 2017 ꎮ 1 表示 根本不是一个严重问题 ꎬ10 表示 是一个极端严重的问题 ꎮ 四 结论 通过上述分析 ꎬ 我们看到 ꎬ 在特朗普政府采取一系列 去气候化 政策的冲击下 ꎬ 欧盟立场坚定 ꎬ 并延续了已经实施的诸多能源和气候政策 ꎮ 与 2001 年美国宣布退出 «京都议定书» 相比 ꎬ 欧盟及其主要成员国的此次回应显然更加强烈和主动 ꎬ 也更加迅

18 60 欧洲研究 2018 年第 5 期 速与自信 ꎮ 2001 年时任美国总统的小布什宣布退出 «京都议定书» 之后 ꎬ 欧盟及其主 要成员国 ( 如德国 ) 也进行了积极劝说和斡旋 ꎬ 但欧盟理事会和欧洲理事会并没有为 此发表专门的声明 ꎮ 而此次在特朗普宣布退约的当天 ꎬ 欧盟委员会主席和气候行动和 能源委员就发表声明进行回应 ꎬ 紧接着在 2017 年 6 月 19 日和 22 日 ꎬ 欧盟委员会主 席 欧盟理事会和欧洲理事会都专门为美国的退约行动发表声明或谈话 ꎬ 进行了针锋 相对的回应 ꎮ 这一方面反映了当前全球气候治理的形势发生了深刻的变化 ꎬ 尤其是自 2001 年以来国际社会对全球气候治理紧迫性的全球共识已经基本形成 ꎬ 全球气候治 理早已不是要不要采取行动而是如何采取的问题 ꎻ 另一方面也反映了欧盟自身经过近 30 年的气候行动 ꎬ 尤其是自 2001 年以来采取的一系列气候和能源政策 ꎬ 对全球气候 治理给未来世界经济转型带来的深刻影响及其发展趋势有深刻认知和把握 ꎮ 同时 ꎬ 这 也反映了美国在国际气候政治格局中影响力的下降 ꎬ 美国已经不再具备单方面否决和 破坏全球气候治理进程的能力 ꎮ 经过美国退约后一年多全球气候治理的发展演变以 及美国内部政治剧情的展开 ꎬ 我们似乎更加清楚地看到 ꎬ 特朗普的退约行动并非孤立 的事件 ꎬ 而是特朗普对美国整体外交战略调整的一个小插曲 ꎬ 也是特朗普政府一系列 退出 事件的一部分 ꎬ 是特朗普奉行 美国优先 和 经贸利益第一 战略的一个具体 体现 ꎮ 由此看来 ꎬ 特朗普的 去气候化 政策和欧盟的坚决回应都应该是更加宏观维 度上和更加深刻的国际秩序转型的表象 ꎬ 其背后折射出更加深层次的国际政治因素 ꎮ 特朗普 退约 一年多国际社会尤其是欧盟的行动表明 ꎬ 美国的行为并没有从根本上 影响和逆转全球气候治理的进程 ꎮ 2018 年 6 月在加拿大召开的七国集团峰会 ( G7 Summit) 最后通过的文件中再次强调了气候变化问题的重要性 ꎬ 但仍然采取了 6+1 的方式 ꎬ 加拿大 法国 德国 意大利 日本 英国六方再加上欧盟重申了通过力度更大 的气候行动实施 «巴黎协定» 的强烈意愿 ꎬ 并强调将继续通过协作伙伴关系应对气候 变化 ꎬ 而美国一方只强调了经济增长 能源安全和能源转型的重要性 ꎬ 没有提到气候变 化问题 ꎬ 但仍然特别强调清洁能源技术的重要性 ꎮ 1 这充分反映了欧盟及其主要成员 对全球气候治理的坚守 ꎬ 也充分表明其他缔约方对维持全球气候治理巴黎进程的坚定 信心和政治意愿 ꎮ ( 作者简介 : 李慧明 ꎬ 济南大学政法学院副教授 ꎻ 责任编辑 : 莫伟 ) 1 G7ꎬ The Charlevoix G7 Summit Communique.